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L A PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES EN EL TRANSPORTE POR CARRETERA DE MERCANCÍAS PELIGROSAS

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CONSEJO EDITORIAL MIGUEL ÁNGEL COLLADO YURRITA MARÍA TERESA DE GISPERT PASTOR JOAN EGEA FERNÁNDEZ JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET FRANCISCO RAMOS MÉNDEZ SIXTO SÁNCHEZ LORENZO JESÚS-MARÍA SILVA SÁNCHEZ JOAN MANUEL TRAYTER JIMÉNEZ BELÉN NOGUERA DE LA MUELA RICARDO ROBLES PLANAS JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ Director de Publicaciones

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L A PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES EN EL TRANSPORTE POR CARRETERA DE MERCANCÍAS PELIGROSAS Francisco Trujillo Pons

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Colección: Atelier Laboral Directores: José Ignacio García Ninet Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.

© 2013 Francisco Trujillo Pons © 2013 Atelier Via Laietana 12, 08003 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibros.es Tel.: 93 295 45 60 I.S.B.N.: 978-84-15929-86-4 Diseño y composición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es

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ÍNDICE PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C APÍTULO PRIMERO. CUESTIONES GENERALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Introducción. Presentación del sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Normativa aplicable. Un enfoque preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. La negociación colectiva en el sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Definición de «mercancía peligrosa». Clasificación de las sustancias peligrosas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. El contrato de transporte terrestre de mercancías. Algunos aspectos relevantes desde la perspectiva preventiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1. La Carta de porte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6. Sujetos que participan en la actividad. Implicaciones en materia preventiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1. Transportista o porteador y su definición a efectos preventivos . . . . .

6.1.1. Necesaria habilitación para ejercer como empresario transportista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.2. Cumplimiento de requisitos previos para el futuro poseedor de la autorización administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1.3. Autorizaciones de transportes internacionales de mercancías y transportes privados complementarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2. Operador de transporte o intermediario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.1. Agencia de transporte y transitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.2. Almacenista-distribuidor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3. Cargador o remitente. Expedidor. Embalador y Llenador.

Una clarificación conceptual de términos y su papel específico en la actividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.4. Destinatario o consignatario. Descargador de mercancías peligrosas .

6.5. El conductor del vehículo acondicionado. Sujeto que materializa el transporte de mercancías peligrosas por carretera. . . . . . . . . . . . . .

6.5.1. Trabajadores autónomos del sector del transporte de mercancías peligrosas por carretera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17 17 22 31 32 36 44 49 52 56 59 62 63 64 65 65 71 73 76

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Índice

6.6.

6.7.

6.8.

6.9.

6.5.1.1. El TRADE una nueva figura de autónomo.

Su participación como transportista de mercancías peligrosas por carretera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.5.1.2. Consecuencias del trabajo por cuenta propia en materia preventiva: una primera aproximación . . . . . . .

Ayudantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Personal encargado de acometer las operaciones de carga y descarga de las mercancías peligrosas en los centros o instalaciones establecidas al efecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.7.1. Otro personal ex II Acuerdo General para las Empresas de Transporte de Mercancías por Carretera. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Consejero de Seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Fabricantes, importadores y suministradores de sustancias químicas y de equipos de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C APÍTULO SEGUNDO. FORMACIÓN EN MATERIA PREVENTIVA: FORMACIÓN GENERAL Y ESPECÍFICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Formación general en materia preventiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1. Conductores de vehículos con mercancías peligrosas . . . . . . . . . . . . .

1.1.1. La nueva formación de los conductores de mercancías tanto como acceso, como para la prosecución de la actividad de conducción. El Certificado de Aptitud Profesional (CAP) . . . . .

1.1.2. Cualificación inicial: ordinaria o acelerada. Consecución del certificado o carné ADR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1.3. Formación continua o de reciclaje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1.4. Tarjeta de cualificación del conductor de mercancías . . . . . . . .

1.1.5. Autorización específica habilitante para el transporte de mercancías peligrosas por carretera. ADR y Reglamento General de Conductores 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1.6. Centros de formación habilitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1.7. Consideraciones a destacar tras el Certificado de Aptitud Profesional (CAP) y la autorización habilitante para el conductor de mercancías peligrosas por carretera (certificado o carné ADR) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Formación específica en materia de prevención de riesgos laborales según derivada de la regulación de la LPRL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Exigencias formativas para la persona que desee ejercer profesionalmente como consejero de seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C APÍTULO T ERCERO. TIEMPO DE TRABAJO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. La importancia de la ordenación del tiempo de trabajo en el sector y su relevancia en la evitación de los riesgos laborales del conductor profesional de mercancías peligrosas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Regulación de la jornada de trabajo en el transporte de mercancías peligrosas por carretera. Tiempo de trabajo efectivo y tiempo de presencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79 81 85 87 90 90 94

97 97 104 106 110 111 115

116 125

128 130 134 139 139 145

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La prevención de riesgos laborales en el transporte por carretera de mercancías peligrosas

3.

4.

5.

6.

2.1. Normas concernientes al tiempo de trabajo y períodos de descanso.

La conflictividad resuelta en torno a la exclusión de los transportistas autónomos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2. Tiempo de trabajo efectivo y tiempo de presencia . . . . . . . . . . . . . . . .

La relevancia del tiempo de trabajo en el colectivo de los trabajadores autónomos del sector del transporte. Los trabajadores autónomos económicamente dependientes (TRADE’s) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Control de los tiempos de trabajo y períodos de descanso. La inspección del transporte terrestre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Infracciones relativas al tiempo de trabajo. Diferencias entre la LOTT y la LISOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

La obligatoriedad del tacógrafo digital y su conexión con el control de los tiempos de trabajo del conductor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C APÍTULO CUARTO. OBLIGACIONES PREVENTIVAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. La LPRL en el transporte por carretera de mercancías peligrosas y su conocida problemática respecto al transportista autónomo y trade . . . . . .

2. Planificación de la actividad preventiva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Modalidades preventivas. Organización de los recursos preventivos en las empresas del sector. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Deberes de información, consulta y participación de los trabajadores . . .

5. La obligación de formación en materia de prevención de riesgos laborales. .

6. Equipos de trabajo y medios de protección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7. Medidas a adoptar por parte de las empresas del sector de actividad en supuestos de emergencia y de riesgo grave e inminente. Accidentes graves.

Plan especial de actuación ante accidentes y averías en la carretera . . . . .

7.1. Accidentes graves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2. El plan de actuación especial. El papel del conductor profesional y su/s ayudante/s. Protección Civil ante el riesgo de accidentes en los transportes de mercancías peligrosas por carretera . . . . . . . . . . . .

7.3. Instrucciones escritas para el conductor y las fichas de datos de seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8. Evaluación de los riesgos generales en virtud de la LPRL y del reglamento de los servicios de prevención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1. Evaluación de los riesgos específicos de los puestos de trabajo que se derivan con ocasión de las operaciones de transporte de mercancías peligrosas por carretera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1.1. Riesgos específicos del conductor profesional de mercancías peligrosas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1.2. Accidentes de tráfico en los que se ven envueltos mercancías peligrosas. Unos breves apuntes acerca de su evitación y factores que los provocan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1.3. Restricciones en la carretera. Red de Itinerarios para Mercancías Peligrosas (RIMP). Excepciones para las CCAA del País Vasco y Cataluña. Túnel de Somport . . . . . . . . . . . . . .

8.1.3.1. Particularidades en las CCAA del País Vasco y Cataluña .

145 154 163 165 168 170 175 175 183 192 201 205 207 211 216 220 230 234 241 245 261 273 279

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8.1.3.2. Restricciones concretas en el tránsito por el túnel de Somport (Zaragoza) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1.4. Riesgos específicos que entrañan las operaciones de carga y descarga de mercancías peligrosas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1.4.1. Consideraciones para las empresas cargadoras o descargadoras de mercancías peligrosas. Prevención de riesgos en las instalaciones de carga y descarga: los lugares de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1.4.2. Sujetos responsables de acometer las operaciones de carga de mercancías peligrosas y de descargas de éstas de los vehículos acondicionados . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1.4.3. Normas generales y específicas establecidas para las operaciones de carga y descarga . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1.4.4. Riesgos específicos del personal responsable de acometer operaciones de carga o descarga de mercancías peligrosas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9. Vigilancia de la salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C APÍTULO QUINTO. R ESPONSABILIDADES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Una imprescindible clarificación conceptual en relación con los sujetos intervinientes en el contrato de transporte terrestre. La falta de coincidencia de las categorías subjetivas implicadas . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. El marco normativo de las responsabilidades. Una primera aproximación . .

3. Delimitación de las competencias sancionadoras. La inspección del transporte terrestre y la inspección de trabajo y seguridad social . . . . . . .

4. Una visión más particular: las responsabilidades administrativas de los titulares de las actividades de transporte de mercancías peligrosas por carretera y de carga y descarga de éstas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Responsabilidad del cargador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6. Responsabilidad empresarial en materia de prevención de riesgos laborales. Recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad e higiene en el trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7. Conjunto de responsabilidades que se derivan del incumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales. . . . . . . . . . . . . .

7.1. Conjunto de infracciones relativas al transporte de mercancías peligrosas establecidas por la LOTT. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1.1. Conductas calificadas como muy graves . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1.2. Conductas calificadas como graves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1.3. Conductas calificadas como leves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8. Una referencia especial a los incumplimientos relativos al tiempo de trabajo, a los períodos de descanso y a la manipulación del tacógrafo digital . . . . .

8.1. Conductas calificadas como muy graves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2. Conductas calificadas como graves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.3. Conductas calificadas como leves. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9. Responsabilidad de terceros ajenos. Responsabilidad civil (contractual y extracontractual) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

280 284

287 291 293 299 303 313 313 317 322 326 327 330 333 338 341 352 356 360 363 364 365 368

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PRÓLOGO La monografía que aquí se presenta titulada «La prevención de riesgos laborales en el transporte por carretera de mercancías peligrosas» constituye una versión abreviada de la Tesis doctoral que su autor, el Dr. Francisco Trujillo Pons, defendió brillantemente el pasado 11 de marzo de 2013 en la Universidad Jaume I de Castellón, codirigida por los firmantes de este Prólogo.

Varias razones justifican la importancia de esta obra y ese momento académico.

El transporte por carretera constituye una actividad de la máxima importancia para el sector productivo nacional, afirmación específicamente válida respecto al transporte de mercancías peligrosas. Según recoge la «Encuesta Permanente de Transporte de Mercancías por Carretera (2011)» los vehículos pesados autorizados para el transporte realizaron más de 200 millones de operaciones, transportando cerca de 1.500millones de toneladas. Nuestra sociedad, altamente industrializada y con un elevado nivel de vida es fuertemente dependiente de productos cuya manipulación y transporte genera abundantes y graves riesgos sociales: de salud pública, medioambientales y laborales. El ordenamiento jurídico —internacional, comunitario y nacional— es consciente desde hace largo tiempo de estos riesgos y son numerosas las normas jurídicas dictadas para la reglamentación de esta actividad. Con todo, y al igual que acontece en el ámbito del transporte marítimo, dicha regulación se ha centrado fundamentalmente en la protección del medio ambiente y de la población considerando al trabajadormas cómo un factor de riesgo (el factor humano) que como sujeto paciente de dichos riesgos, merecedor de convertirse en destinatario de una protección preventiva singular. En este sentido debe interpretarse la regulación administrativa que reglamenta el acceso a la profesión de transportista y, específicamente, la exigencia de una capacitación especial para el transporte de mercancías peligrosas así como las previsiones referidas a la limitación del tiempo de trabajo. Son normas administrativas específicas del sector del transporte [Acuerdo Europeo sobre el Transporte Internacional de Mercancías Peligrosas por Carretera (ADR); RD 551/2006, de 5 de mayo, por el que se regulan las operaciones de transporte de mercancías peligrosas por carretera en territorio español] cuya finalidad es hacer segura la actividad del transporte para la población y el medio ambiente. Trágicos accidentes como el ocurrido en 1978 en el camping tarraconense de «Los Alfaques» en el que

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Francisco Trujillo Pons

perecieron 243 personas a consecuencia de la explosión de un camión cisterna cargado con 25 toneladas de gas propileno licuado permanecen en el recuerdo de la sociedad y del legislador.

La tesis presentada ha querido apartarse de dicho planteamiento reductor y convertir al trabajador en el centro de su análisis como sujeto paciente de los riesgos que derivan del ejercicio de dicha actividad. El conductor profesional y en su caso, su ayudante, pero también los trabajadores que realizan actividades complementarias de carga y descarga —pues los sujetos que intervienen en dicha actividad son mas numerosos que los conductores— están expuestos a unos riesgos laborales especialmente graves. La particularidad de este sector, caracterizado por la elevada presencia de trabajadores autónomos, hace que la regulación general en materia de prevención de riesgos laborales (Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales y su profusa normativa de desarrollo, alguna de especial relevancia en esta materia tales como el RD 374/2001, para la protección de la seguridad y salud de los trabajadores contra los riesgos relacionados por la presencia de agentes químicos en el trabajo; el RD 783/2001 por el que aprueba el Reglamento sobre Protección Sanitaria contra Radiaciones Ionizantes y el RD 665/1997, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo)resulte insuficiente al tener limitado su campo de aplicación exclusivamente a los trabajadores por cuenta ajena.Aunque la regulación administrativa antes señalada sí comprende en su ámbito de aplicación a todos los transportistas,autónomos o asalariados, su restringido ámbito material deja a los trabajadores autónomos en una situación de especial vulnerabilidad. La reciente aprobación del RD 128/2013, de 22 de febrero, sobre ordenación del tiempo de trabajo para los trabajadores autónomos que realizan actividades móviles de transporte con el que se corrige la deficiente transposición española de la Directiva 2002/15/CE, de 11 de marzo operada con el RD 1561/1995, de 21 de septiembre sobre jornadas especiales de trabajo, aunque indirectamente mejora la protección del trabajador autónomo en lo que respecta a los riesgos producidos por la fatiga consecuencia de un exceso de tiempo de conducción, sigue anclado en esa misma perspectiva del trabajador como un factor mas de riesgo y no como sujeto paciente de dichos riesgos.

Pero también respecto de los trabajadores por cuenta ajena la regulación actual parece insuficiente, a tenor de lo que se recoge en la presente Tesis, que tiene el mérito de hacer un estudio exhaustivo de los problemas que, desde la perspectiva de la prevención de riesgos laborales, presenta el sector del transporte de mercancías peligrosas con el propósito de servir de guía e impulso para la adopción en nuestro país de una norma preventiva particular que atienda a las especificidades del transporte por carretera de mercancías peligrosas ya que, pese a la abundante presencia de riesgos laborales y a la alta probabilidad de que puedan materializarse accidentes tanto en la carretera como en las empresas cargadoras y descargadoras y al contrario de lo que ocurre en otros sectores con elevados índices de peligrosidad como la construcción, el transporte de mercancías peligrosas no cuenta en España con una regulación propia desde el prisma preventivo. Pese a la clara conciencia de sus riesgos, traducida en el carácter reglado de la profesión y la abundante normativa que la regula, ello no alcanza a una protección completa y eficaz, tarea que el autor considera imprescindible, en la que los agentes sociales deben contribuir también en el marco de sus propias responsabilidades y competencias.

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La prevención de riesgos laborales en el transporte por carretera de mercancías peligrosas

Estas y otras muchas cuestiones interesantes son objeto de análisis y reflexión en esta tesis doctoral que ahora es objeto de publicación por la Editorial Atelier, colmando así un vacío doctrinal sólo explicable por la dificultad del empeño, dificultad que tiene mucho que ver con la interdisciplinaridad de la materia (mercantil, administrativo y laboral) y el ingente volumen de normas implicadas procedentes de fuentes internacionales, comunitarias, nacionales e incluso, en algunas cuestiones, autonómicas, que se complica más, si cabe, con el necesario manejo de términos y conceptos de carácter químico tan alejados de la ciencia jurídica. Especialmente reseñable es la falta de univocidad en los propios conceptos básicos de la actividad que gravita, por un lado, en los términos mercantiles y administrativos y, por otro, en los términos específicos y propios de la actividad, de tal forma que según se acuda a la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (conocida como LOTT), a la Ley del Contrato de Transporte Terrestre de Mercancías (Ley 15/2009, de 11 de noviembre) o al ADR y al RD 551/2006, los conceptos de porteador, transportista, cargador y expedidor, tiene un significado u otro.

Por poner de manifiesto sólo algunas de las cuestiones que el Dr. Francisco Trujillo Pons aborda, además de las señaladas anteriormente, cabría reseñar las siguientes: 1º) El exhaustivo análisis que realiza de la formación exigida al transportista, al conductor y, específicamente, al conductor de mercancías peligrosas,muestra del carácter fuertemente reglado de la actividad del transporte de mercancías. Efectivamente, para el acceso a la profesión de transportista, se exige, por un lado, la obtención de un certificado de capacitación profesional y, por otro lado, para el ejercicio de la profesión de conductor de mercancías, se exige también la obtención de un certificado de aptitud profesional (conocido como CAP), certificados a los que hay que añadir el certificado ADR (carné ADR) imprescindible para el transporte específico de mercancías peligrosas. Nos hallamos ante requisitos imprescindibles para el acceso a la profesión que suponen para el transportista y conductor la obtención de unos conocimientos mínimos en la materia, y entre otras cuestiones, las referentes a los riesgos de la actividad y las medidas de actuación ante los mismos. El autor expone detenidamente el régimen formativo general y el específico en materia de prevención de riesgos laborales derivado de la normativa preventiva, en tanto en el ámbito del trabajo subordinado la capacitación profesional del conductor de mercancías peligrosas no exime al empleador de las obligaciones formativas en materia de prevención de riesgos laborales para con sus trabajadores.

2º) El profundo estudio llevado a cabo del tiempo de trabajo,que cuenta con regulación específica para los trabajadores por cuenta ajena, como ya se ha señalado, diferenciando entre los periodos considerados como tiempo de trabajo efectivo y tiempo de presencia, así como el establecimiento de limitaciones del tiempo de trabajo en la carretera y la obligación de realizar pausas e interrupciones mínimas. El autor recoge la nueva regulación del tiempo de trabajo para los conductores por cuenta propia llevada a cabo por el RD 128/2013, de 22 de febrero norma que viene a resolver el conflicto motivado por el incumplimiento por el legislador español dela Directiva 2002/15/CE de 11 de marzo, cuyo ámbito de aplicación comprendía a todas las personas que realizaran actividades móviles de transporte por carretera. La restricción subjetiva –limitándola a los trabajadores por cuenta ajena- por la que se llevó

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Francisco Trujillo Pons

a cabo su trasposición a nuestro ordenamiento jurídico, es decir, el RD 902/2007, de 6 de julio (que modificó, a su vez, el RD 1561/1995, sobre jornadas especiales de trabajo en esta actividad) a los trabajadores por cuenta ajena, había sido objeto de reiterado cuestionamiento comunitario, que es ahora objeto de análisis, poniendo de manifiesto las diferencias entre ambas regulaciones.

3º) El autor subraya también las dificultades existentes para la adopción del conjunto de medidas preventivas que establece la LPRL dada el predominio en el sector de las pequeñas y medianas empresas. Esta dificultad se materializa con especial incidencia en la modalidad organizativa aplicable siendo lo habitual el recurso al concierto con un Servicio de Prevención ajeno dado que el Reglamento de los Servicios de Prevención prohíbe al empresario llevar a cabo por sí mismo la actividad preventiva a tenor de su Anexo I pues si bien esta actividad no se contempla expresamente sí resulta perfectamente reconducible a alguno de los supuestos prohibidos (trabajos con exposición a radiaciones ionizantes en zonas controladas; trabajos con exposición a agentes tóxicos, cancerígenos o mutagénicos para la reproducción; actividades en que intervienen productos químicos de alto riesgo; o bien, trabajos con exposición a agentes biológicos). El autor analiza los problemas que pueden derivarse del uso de esta modalidad organizativa, al llevarse a cabo en muchos casos por entidades que carecen de la formación y conocimientos necesarios en esta actividad específica.

4º) El autor dedica un capítulo específico al estudio y análisis de las distintas obligaciones preventivas, con especial atención a la evaluación de los riesgos laborales, tanto en las operaciones de transporte como en las de carga y descarga. Además de la exposición continua a sustancias tóxicas determinantes de diversas enfermedades profesionales, en el sector se ven implicadas todas y cada una de las diferentes disciplinas del ámbito preventivo, al concurrir riesgos de seguridad, higiene industrial y ergonomía y psicosociología, que son objeto de tratamiento en toda su multidisciplinariedad, con la solvencia que deriva de la especialización del autor en dichas disciplinas fruto de sus estudios de postgrado pues no en vano ha cursado las especialidades de Seguridad en el Trabajo, Higiene Industrial y Psicosociología y Ergonomía en el Máster Oficial en Prevención de Riesgos Laborales de la Universidad Jaume I de Castellón.

5º) El régimen de responsabilidades merece especial atención. La concurrencia de dos ordenamientos jurídicos —de transporte y laboral— determina la existencia de un doble orden de responsabilidades, siendo ambos objeto de un profundo análisis previa delimitación de las competencias sancionadoras atribuidas a la Inspección de Transporte Terrestre y la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. La importancia que el tiempo de trabajo tiene en este sector de actividad recibe también un tratamiento específico en el estudio de las responsabilidades derivadas del control de los tiempos de trabajo y las infracciones relativas al cumplimiento de la normativa sobre esta materia, en la que se ve implicadas ambas administraciones.

A los anteriores motivos de satisfacción se añaden otrosigualmente importantes de carácter institucional, que no pueden dejar de reseñarse. El ahora ya Dr. Francisco Trujillo Pons, autor de esta Tesis Doctoral,ha recibido íntegramente su formación universitaria en la Universidad Jaume I de Castellón. Inicialmente estudiante de la

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Diplomatura de Relaciones Laborales continuó su formación universitaria cursando la Licenciatura en Ciencias del Trabajo, a partir de la cual accedió a la formación de Postgrado a través del Máster Oficial en Prevención de Riesgos Laborales de la Universidad Jaume I de Castellón, master pionero en España en esta disciplina multidisciplinar nacida con la promulgación de la Ley 31/1995 de 8 de noviembre, con su primera edición de 1997 y actualmente con reconocimiento oficial desde 2005 y del que es Director, desde su creación en 1997, el profesor Vicente Esteve Cano. Se inició así una etapa de fructífera colaboración entre disciplinas tan alejadas como la Química y el Derecho (materializada también en la elaboración del que fue el primer manual en España en materia de prevención de riesgos laborales llevado a cabo por los profesores del Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, dirigidos por el prof. García Ninet y editados por Atelier, que va ya por su 3ª edición), disciplinas que profesamos respectivamente los dos directores de esta Tesis doctoral, a cuya realización ha contribuido la obtención por su autor de una Beca de Formación de Personal Investigador, puerta de entrada a la carrera académica a la que tienen acceso los estudiantes mas brillantes de Grado y Postgrado. También es motivo de satisfacción especial en mi actual condición de Vicedecana del Grado de Relaciones Laborales y Recursos Humanos el hecho de que el autor de esta investigación iniciara su andadura universitaria cursando unos estudios —los de Relaciones Laborales— a los que algunos negaban valor académico universitariosituándola en una posición de subordinación o inferioridad respecto de los tradicionales estudios de Derecho, demostrando así que se trata de una Titulación capaz de formar grandes especialistas en el ámbito sociolaboral. Se trata así de la primera tesis doctoral en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social defendida en la Universidad Jaume I por un alumno que ha recibido íntegramente su formación en esta Universidad y que procede, además, de la titulación de Relaciones Laborales. En unos momentos de grandes recortes económicos en la educación pública y especialmente en la universitaria y en la que con frecuencia se escuchanvoces —incluso procedentes del ámbito universitario— que cuestionan la conveniencia del mantenimiento de pequeñas Universidades propugnando su desaparición a favor de una mejor política de becas que permitan la movilidad de los estudiantes de «provincias», la investigación de calidad que este libro viene a recoger constituye la mejor defensa contra esas voces. La Universidad Jaume I cumplió el pasado 22 de febrero de 2013 su XXII Aniversario y durante todo este tiempo ha demostrado su compromiso con una educación pública de calidad y con la sociedad, que recoge ahora lo invertido a través de propuestas de mejora del régimen jurídico en materia preventiva de los trabajadores implicados en una actividad de gran importancia económica como las que este libro enuncia. Que el legislador y los agentes sociales se hagan o no eco de estas propuestas ya no es responsabilidad de la Universidad ni tampoco su autor, a quienes no queda mas que felicitarles por el trabajo bien hecho durante estos años.

Vicente ESTEVE C ANO Arántzazu VICENTE PALACIO Castellón a 20 de marzo de 2013

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Capítulo Primero

CUESTIONES GENERALES 1. INTRODUCCIÓN. PRESENTACIÓN DEL SECTOR Dentro del tejido productivo nacional, el transporte de mercancías está considerado como una de las actividades económicas de más trascendencia ya que, a través del mismo las materias primas se aproximan a las empresas productivas y a su vez, éstas transportan sus productos finalizados para los consumidores finales. Ello viene a significar que el transporte contribuye en gran medida al desarrollo económico y social del país. En este sentido, es tal la importancia del transporte de mercancías por carretera que, según datos estadísticos extraídos de la Encuesta Permanente de esta actividad para el año 2011 llevada a cabo por el Ministerio de Fomento, los vehículos pesados autorizados para el transporte de mercancías por carretera realizaron 201 millones de operaciones de transporte, transportando 1.467 millones de toneladas y generando 207 mil millones toneladas-kilómetros. Independientemente de la mercancía transportada, al desarrollarse todos ellos en la carretera están sujetos a unos riesgos inherentes propios del sector; aspectos tales como las características del vehículo, el estado de la carretera, los factores meteorológicos y los factores personales del conductor (estrés, cansancio, somnolencia, etc.), condicionan la actividad de tal forma haciendo aumentar las probabilidades de que se produzcan accidentes.

Si bien los riesgos que existen en la carretera son los más preocupantes, no se deben obviar aquellos que se originan en el momento en que el conductor accede a los centros de trabajo de las empresas clientes para la carga y descarga de las mercancías transportadas. Los riesgos de padecer accidentes en estas actividades giran en torno a caídas de objetos de manipulación, cortes, golpes y proyecciones que derivan en heridas, contusiones, torceduras, etc. que, pese a que no revisten gravedad en comparación con los accidentes de tráfico en la carretera, han de ser considerados también en la evaluación de los riesgos de la empresa. A propósito de estas operaciones previas y posteriores, existen ocasiones en que pueden ser materializadas incluso por el propio conductor de estas mercancías; sin embargo, mayormente estas actividades atañen al personal del centro o instalación dependiente del titular de la actividad de la carga o descarga.

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En la actualidad, en un mundo cada vez más industrializado y donde aumenta la calidad de vida, en concreto, el uso de mercancías peligrosas y por tanto de su transporte, se conciben como algo necesario y su uso fuera de toda duda,1 pues es difícil prescindir de productos tales como combustible, abonos para las cosechas, plásticos, medicamentos, explosivos para la construcción de obras públicas, demoliciones o minas y un largo etcétera. En conjunto, el sector se encuentra en un continuo crecimiento, dado que contribuye a desarrollar simultáneamente otros sectores como son la industria, el comercio y el turismo. A todo ello, sin duda, ayuda el proceso de globalización e internacionalización, que hacen aumentar las necesidades de transportar este tipo de mercancías fuera de España.2 Desde un prisma diferente, el mercado de transportes de mercancías por carretera se caracteriza por su elevada atomización entre la oferta y la demanda. Es decir, existen en el sector un acusado número de compradores y vendedores en el que ninguno de ellos ejerce una posición que le permita influir en el equilibrio del mercado. Esta atomización, «(…) causa problemas de falta de organización en el sector ya que, es muy difícil que los autopatronos y las pequeñas empresas puedan organizarse y colaborar entre sí para resolver sus problemas».3 Por lo tanto, en este sector, en muchas ocasiones la oferta y la demanda no coincide, con lo que se hace necesaria la participación de un intermediario que aproxime la oferta del transporte a la demanda existente. Para ello, tal y como se detallará, existen los operadores de transporte que se dedican a intermediar en la contratación del transporte de mercancías actuando como organización interpuesta entre los cargadores (empresas que cargan las mercancías peligrosas) y los porteadores que contratan en nombre propio tanto con los unos como con los otros. Estos operadores, que según la denominación comercial que adquieran pueden tratarse de agencias de transporte, transitarios, almacenistas-distribuidores u operadores logísticos, pueden tener a su cargo a los auxiliares que estimen oportuno por lo que, al igual que los transportistas que cuentan con trabajadores asalariados los operadores, independientemente de la configuración jurídica tendrán que cumplir en estos casos con el cometido que la LPRL impone para sus trabajadores.

Es indudable que si ya de por sí el transporte de mercancías por carretera es un sector especialmente peligroso, cuando lo que se transporta son mercancías peligrosas, el índice de siniestralidad y de riesgos se incrementan de manera considerable ya que, el transporte de las mismas puede suponer riesgos para la población, los bienes y el medio ambiente. En este sentido, resulta imprescindible recordar el accidente acontecido en el camping tarraconense «Los Alfaques» el 11 de julio de 1978 en el que

1. SÁNCHEZ-GAMBORINO, F. y GAITÁN REBOLLO, J. «Transportes de mercancías por carretera», Thomson Aranzadi, Navarra, 2010, pág. 522.

2. Desde esta perspectiva, en el memorándum que realizó la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) en julio de 2009 sobre el sector del transporte en España, se señaló al respecto «La importancia geográfica que tiene España ya que, su posición —que actúa como puente entre Europa, América Latina y África—, imprime un carácter especialmente destacado a los servicios de transporte y aumenta el potencial de crecimiento de su actividad» 3. DÍAZ MÉNDEZ, N., «El transporte por carretera nacional en España: concepto, clases y jurisprudencia, in memoriam F.M. Sánchez Gamborino» Fundación Francisco Corell, Madrid, 2005, pág. 227.

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perecieron 243 personas debido a la explosión de un camión cisterna cargado en exceso con 400 kilogramos de gas propileno licuado. Esta catástrofe, que causó una gran conmoción en la sociedad española, derivó en la promulgación de regulaciones más severas en relación con el transporte de materias peligrosas, como por ejemplo, el desvío de los camiones cisterna con productos peligrosos de las travesías urbanas a las autopistas, así como la intensificación en la adopción de medidas tendentes a mejorar la seguridad de vehículos y transportistas a través de nuevas reglamentaciones sobre transporte de mercancías peligrosas por carretera.

Desgraciadamente, ocurren a menudo por todo el mundo accidentes relacionados con vehículos cargados con mercancías peligrosas, como el sucedido el 12 de julio de 2012 en Nigeria, que provocó 100 muertos y 50 heridos al estallar un camión cisterna accidentado, lo que evidencia la importancia de la regulación no sólo a nivel nacional sino también a nivel internacional. Desde que sucediera el desastroso accidente tarraconense, ha pasado mucho tiempo y aunque existe una gran cantidad de normas que regulan la actividad, es necesaria una mayor sensibilidad y una puesta en marcha de medidas preventivas que minimicen o reduzcan estos problemas, en aras a evitar las graves consecuencias que pueden llegar a causar.

Este es el propósito de esta investigación: analizar el conjunto normativo relativo a la prevención de los riesgos laborales en el transporte de mercancías peligrosas para, posteriormente, establecer un análisis pormenorizado de todos los accidentes que pueden ocurrir durante el transporte por carretera y durante la manipulación de estas sustancias peligrosas. En efecto, el desarrollo de esta actividad productiva tiene unos riesgos inherentes que pueden provocar considerables perjuicios en la salud y bienestar sobre todo del propio conductor que efectúa el transporte, así como del personal que manipula las mercancías peligrosas, terceros ajenos a la actividad o a la protección del medio ambiente. Con todo ello, este análisis debe servir de guía orientativa para la prevención de riesgos laborales para las personas que realizan esta actividad tanto por propia cuenta como por medio de una empresa de transporte con trabajadores al servicio de la persona titular de la misma. Verdaderamente, la actividad del transporte de mercancías peligrosas por carretera resulta muy complicada por las características especiales en las que se desarrolla (por medio de un vehículo acondicionado a través de la carretera transportando cargas altamente peligrosas) y la gran cantidad de riesgos a los que se enfrentan las personas involucradas en el transporte y en las operaciones de carga y descarga. Es por ello, por lo que tanto el autopatrono como el transportista, el cargador, el expedidor y el destinatario, deben estar debidamente informados y familiarizados con la normativa específica de la actividad al igual que formados y capacitados para actuar consecuentemente frente a todas las más que posibles contingencias a las que se pueden enfrentar durante el ejercicio de la actividad y, por supuesto también, las personas directamente involucradas en estas operaciones (conductores y mozos de almacén) bien sean trabajadores autónomos o por cuenta ajena que prestan, merced a un contrato laboral, servicios para cada una de las empresas intervinientes en una operación de transporte de esta clase de mercancías.

De entre el conjunto de normas directamente aplicables al sector del transporte de mercancías peligrosas por carretera, por ejemplo, se exige tanto a los conductores de estas mercancías, como a los responsables de las operaciones anejas al mismo, al margen de la formación que reciban por parte de la empresa en materia preventiva,

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una formación específica y concreta para que respondan a las exigencias de su campo de actividad y de responsabilidad durante el transporte por carretera de mercancías peligrosas. En referencia al conductor de estas mercancías, junto con el requisito imprescindible de haber obtenido previamente el respectivo permiso de conducción, necesitan un certificado de aptitud profesional (en adelante, CAP) así como una acreditación o certificación especial para transportar mercancías peligrosas —conocido como carné ADR, diferente en función de la mercancía peligrosa o el medio de transporte utilizado—. En suma, estas autorizaciones acreditan que han superado unos cursos y exámenes para ejercer la actividad. Las normas reguladoras también exigen a estos conductores el cumplimiento taxativo de los límites legales de tiempo de trabajo y de descanso en la actividad; la circulación por unos determinados itinerarios para evitar que esta clase de vehículos se aproximen a las zonas transitadas; así como la actuación acorde durante el establecimiento de un protocolo de actuación en caso de accidentes. Al margen del cumplimiento de estos requisitos, en el conductor de estas mercancías recae una gran responsabilidad que puede derivar en la aparición de riesgos psicosociales fruto de las características peligrosas de la mercancía a transportar por carretera, lo que supone, debido a esta presión y carga mental, la posibilidad de que se materialicen accidentes y, con ello, poner en peligro a la sociedad y poner en entredicho la protección del medio ambiente. En esta misma línea, no hay que olvidar que el Código Penal tipifica entre los delitos de peligro, la contravención de las normas de seguridad en el transporte cuando se ponga en peligro la vida, la integridad física o la salud de las personas o el medio ambiente.

Mediante la aplicación del conjunto normativo referido a esta actividad, se consigue por una parte, profesionalizar la actividad con la consiguiente mejora de las condiciones de los sujetos involucrados en el sector y, por otra, reducir la aparición de accidentes y minimizar sus efectos en caso de producirse, con el fin de proteger a los sujetos que participan en el sector y, por extensión, a la población y a la protección del medio ambiente.

A pesar de la peligrosidad que lleva aparejada la actividad del transporte de este tipo de mercancías, debido en gran parte a estas exigencias preventivas, la siniestralidad en la actividad es reducida tal y como destaca el Ministerio de Fomento en su último estudio de la siniestralidad en el transporte terrestre de mercancías peligrosas (2000-2004). Dicho informe señala que un porcentaje entre el 3% y el 7% de los accidentes con víctimas son debidas a las mercancías peligrosas transportadas, siendo el resto de las víctimas debidas al accidente en sí mismo. Junto a ello, el estudio destaca los motivos más influyentes en la aparición de estos accidentes, los cuales «(…) son debidos a factores humanos o fallos mecánicos del vehículo o convoy, siendo en pocas ocasiones debidos a fallos en los embalajes de las mercancías transportadas».

No obstante pese a estas halagüeñas estadísticas, la realidad es que a día de hoy, al igual que en el resto de actividades del conjunto de sectores, existe una endémica carencia de sensibilidad y conciencia preventiva, trasladable por ello también a nuestro particular, por lo que se puede afirmar que en términos de prevención de riesgos laborales no existe una clara conciencia de los altos riesgos que conlleva el ejercicio de esta actividad concreta. Razón por la cual, con la presente investigación se pretende abordar el estudio de los sujetos que participan en el entramado del sector con las obligaciones preventivas que tienen, sin olvidar, la importante participación de los trabajadores por cuenta propia en el sector, para de este modo, establecer las respon-

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sabilidades derivadas por incumplimientos de la distinta normativa preventiva. En efecto, la Ley 31/1995 de 8 de noviembre por la que se aprueba la Ley de Prevención de Riesgos Laborales con la imposición de obligaciones y sus respectivas responsabilidades tanto para los empleadores en su mayor medida como para los empleados, persigue en general la aminoración de accidentes e incidentes y minimizarlos en caso de que se materialicen. Paralelamente, con el cumplimiento estricto del empleador de transporte o del centro o instalación donde se realicen las operaciones de carga y descarga de estas obligaciones preventivas para y por sus trabajadores, las normas específicas relativas al transporte de mercancías peligrosas tanto de ámbito nacional como comunitario, —tal y como se detallará— tienen el mismo fin, esto es: dotar una actividad de por sí peligrosa de una seguridad en el modo de proceder al transporte por carretera y a la manipulación de las mercancías peligrosas durante la carga y descarga de las mismas. Por tanto, el empresario junto con la LPRL y su cumplimiento, por encontrarse inmerso en esta actividad tan específica y problemática por su alto carácter peligroso, debe acometer las obligaciones que para ello le imponen las normas reguladoras de esta actividad que en definitiva, todo ello en su conjunto, redundará en una mayor prevención de riesgos laborales a favor de la actividad.

Dicho lo cual, pese a esta imbricación de normas de distinta naturaleza trasladables a un mismo propósito preventivo, no existe una que sea específica desde el punto de vista preventivo y que sirva de guía para proceder en la actividad. Pese a esta carencia, conviene precisar que se están dando pasos para la mejora de las condiciones de estos trabajadores; así desde esta perspectiva, la Dirección General de Trabajo, a fecha de 9 de junio de 2010 resolvió la constitución de un organismo sectorial en materia de prevención de riesgos laborales del sector de empresas de transporte de mercancías por carretera, con el claro propósito de dar cumplimiento a los objetivos contenidos en la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo 2007-2012, especialmente en su punto 3.1, para el desarrollo de programas con el fin de divulgar e informar de los riesgos profesionales existentes en el sector; sobre los derechos y las obligaciones preventivas de los empresarios y de los trabajadores, así como la promoción de otras actuaciones preventivas.

Evidentemente, el cumplimiento de todas las prescripciones reglamentarias, coadyuvarán en la adopción de medidas preventivas para la mejora de las condiciones laborales y en un aumento de la seguridad y salud, tanto de los conductores bajo los dominios del transportista o porteador, como del personal dependiente en cada caso, de los cargadores y descargadores de esta clase de mercancía en los centros de las empresas clientes.

Las peculiaridades de esta actividad, llevan a considerar al sector como especial por la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.4 Así,

4. En lo que sigue LOTT y ampliada por su propio reglamento de desarrollo (RD 1211/1990, de 28 de septiembre) el cual, siguiendo la misma nomenclatura que su homónima se conoce por el acrónimo: ROTT. El ROTT fue modificado en un primer término por el RD 1225/2006, de 27 de octubre y, posteriormente por el RD 1387/2011, de 14 de octubre. Tras estas modificaciones, la LOTT adiciona expresamente respecto al transporte de mercancías peligrosas, su realización respetando las reglas específicas dirigidas a prevenir los riesgos inherentes al mismo, las cuales deben ser establecidas por el Gobierno, y de conformidad con lo que éste determine, por el Ministerio

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