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EL IMPACTO DEL DERECHO EUROPEA EN EL TURISMO

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DE LA

UNIÓN

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CONSEJO EDITORIAL

M IGUEL Á NGEL COLLADO YURRITA M ARÍA TERESA DE GISPERT PASTOR JOAN EGEA F ERNÁNDEZ JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET F RANCISCO R AMOS M ÉNDEZ SIXTO SÁNCHEZ L ORENZO JESÚS -M ARÍA SILVA SÁNCHEZ JOAN M ANUEL TRAYTER JIMÉNEZ BELÉN NOGUERA DE LA MUELA R ICARDO ROBLES P LANAS JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ Director de Publicaciones

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EL IMPACTO DEL DERECHO EUROPEA EN EL TURISMO

DE LA

UNIÓN

Vicenç Aguado i Cudolà Òscar Casanovas i Ibàñez (Coordinadores) Autores Vicenç Aguado i Cudolà Joan Domènec Abad i Esteve Patricia Benavides Velasco Òscar Casanovas i Ibàñez Francisco Javier Melgosa Arcos Aina Salom Parets Marc Tar rés Vives

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Colección: Derecho y Administración Directores: Joan Manuel Trayter Jiménez (Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Girona) Belén Noguera de la Muela (Profesora titular de Derecho Administrativo)

Este libro se inscribe dentro del Proyecto de Investigación I+D+i «Derechos de la ciudadanía, libertad de establecimiento y prestación de servicios en la Unión Europea», (DER2009-08579) del cual es el investigador principal el Dr. Vicenç Aguado i Cudolà, financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación.

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.

© 2012 Vicenç Aguado i Cudolà y Òscar Casanovas i Ibàñez (coords.).

Vicenç Aguado i Cudolà, Joan Domènec Abad i Esteve, Patricia Benavides Velasco, Òscar Casanovas i Ibàñez, Francisco Javier Melgosa Arcos, Aina Salom Parets y Marc Tarrés Vives. © 2012 Atelier Via Laietana 12, 08003 Barcelona e-mail: atelier@atelierlibros.es www.atelierlibros.es Tel. 93 295 45 60

I.S.B.N.: 978-84-15929-81-9 Diseño y fotocomposición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es

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SUMARIO

EL

UNIÓN EUROPEA EN EL TURISMO: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IMPACTO DEL DERECHO DE LA

VALORACIÓN GENERAL

13

Dr. Vicenç Aguado i Cudolà Profesor Titular de Derecho Administrativo. Acreditado Catedrático. Universitat de Barcelona CONSIDERACIONES A LA LEY 8/2012, DE 19 DE JULIO, GENERAL DEL TURISMO DE LES ILLES BALEARS . . . . . . . . . . . . . .

23

Dra. Aina Salom Parets Profesora Ayudante Doctor de Derecho Administrativo.

Universitat de las Illes Balears I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. La nueva Ley Balear 8/2012, del Turismo de 19 de julio de 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . .

2. La regulación de los establecimientos de alojamiento de turismo rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. La regulación de la reconversión y cambio de uso . . .

3.1. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . .

3.2. Las operaciones de reconversión. En especial, el ejemplo de la acertada regulación establecida en el Plan Territorial de Menorca . . . . . . .

3.3. El cambio de uso en el marco de la Ley 8/2012 del Turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. La necesaria modernización de determinados establecimientos hoteleros obsoletos . . . . . . . . . .

5. La ratio turística como parámetro turístico que determina la oferta turística . . . . . . . . . . . .

LA

INCIDENCIA DEL DERECHO DE LA

UNIÓN EUROPEA . . . . . . .

EN EL TURISMO RURAL: FOMENTO Y SOSTENIBILIDAD

45 50

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Dr. Francisco Javier Melgosa Arcos Profesor Titular de Derecho Administrativo.

Director del Máster en Turismo de Interior.

Universidad de Salamanca I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. Políticas europeas y turismo rural. . . . . . . . . . . .

2.1. Políticas europeas sobre turismo rural . . . . . . .

2.2. El turismo en otras políticas sectoriales de la UE . .

2.3. Un nuevo marco para el turismo europeo . . . . . .

III. Algunas iniciativas europeas para un turismo sostenible 3.1. La Agenda 21-Sostenibilidad del sector turístico en Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2. La Carta Europea de turismo sostenible en espacios naturales protegidos . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3. La concesión de la etiqueta ecológica comunitaria a los alojamientos turísticos . . . . . . . . . . . .

IV. Incidencia de la directiva de servicios de mercado interior en la normativa turística . . . . . . . . . . . .

4.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2. Procedimiento de transposición de la Directiva y reflejo en la normativa turística . . . . . . . . .

4.3. Nuevo marco para el acceso al ejercicio de la actividad turística . . . . . . . . . . . . . . . . .

LA

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ADAPTACIÓN DE LA NORMATIVA TURÍSTICA CATALANA

AL MARCO DE LA

UNIÓN EUROPEA

. . . . . . . . . . . . . .

109

Sr. Joan Domènec Abad i Esteve Subdirector General de Ordenación Turística.

Dirección general de Turismo de la Generalitat de Catalunya

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El impacto del Derecho de la Unión Europea en el turismo / 9

I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. Delimitación del objeto de estudio: el derecho turístico desde la óptica del legislador catalán . . . . . . . . . .

III. El derecho turístico en el marco jurídico de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. El tratado de Lisboa: consecuencias para el turismo. .

2. Los cimientos de una política europea en turismo: antecedentes al Tratado de Lisboa . . . . . . . . . .

2.1. La libertad de circulación de personas, servicios y capitales . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2. La protección de los consumidores . . . . . . .

2.3. Política común en transportes . . . . . . . . . .

IV. La adaptación de la normativa turística catalana al marco de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . .

1. El marco estatutario catalán de adecuación de la normativa comunitaria al derecho interno . . . . . .

2. Las disposiciones de derecho comunitario más relevantes desde la perspectiva de la ordenación turística en Catalunya . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Evolución de la normativa turística catalana en el marco del derecho comunitario. . . . . . . . . . . .

4. La Directiva de Servicios en el Mercado Interior: una catarsis en el derecho turístico interno . . . . .

5. La adecuación de la normativa turística catalana a la DSMI: un proceso gradual . . . . . . . . . . . .

5.1. Decreto 106/2008, de 6 de mayo, de medidas para la eliminación de trámites y la simplificación de los procedimientos para facilitar la actividad económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2. Decreto legislativo 3/2010, de 5 de octubre, para la adecuación de normas con rango de ley a la Directiva 2006/123/CE. . . . . . . . . . . . . .

5.3. Decreto 183/2010, de 23 de noviembre, de establecimientos de alojamiento turístico . . . . .

5.4. Proyecto de modificación del Decreto 168/1994, de 30 de mayo, de reglamentación de las agencias de viajes . . . . . . . . . . . . . . . .

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LA

6. Los retos del derecho turístico interno ante el nuevo marco jurídico de la Unió Europea. . . . . . .

133

DIRECTIVA DE VIAJES COMBINADOS: PERSPECTIVAS DE FUTURO

135

.

Dra. Patricia Benavides Velasco Profesora Titular de Derecho Mercantil. Universidad de Málaga I. Política europea del turismo: de la ausencia en la Unión Europea de una política turística y el tratamiento de la materia a través de otros mecanismos . . . . . . . .

II. Normativa sobre viajes combinados. Más de veinte años y la necesidad de adecuarla a las nuevas circunstancias del mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

DERECHO

DE LA

UNIÓN EUROPEA,

135

144

TRANSPORTE AÉREO Y PROTECCIÓN

DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS.

EL

REGLAMENTO DEL

OVERBOOKING: EVOLUCIÓN Y PERSPECTIVAS DE MODIFICACIÓN .

. .

153

Sr. Oscar Casanovas Ibáñez Profesor Titular de Derecho Turístico. Escuela Universitaria de Hotelería y Turismo CETT, Universidad de Barcelona I. Introducción: algunos datos para situar la problemática .

II. La liberalización del transporte aéreo a partir de la sentencia Nouvelles Frontières de 1986 . . . . . . . . .

III. Consecuencia de la liberalización: la protección de consumidores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. Primera modificación del reglamento: 2004. Incremento de compensaciones, ¿incremento de protección? . . . . .

1. Propuestas de la Comisión: un cambio en profundidad en relación con el régimen precedente.. . . . . . . .

2. De la propuesta al Reglamento: ampliación de la protección, rebaja de expectativas . . . . . . . . . .

2.1. Dictamen del Comité Económico y Social: una valoración positiva . . . . . . . . . . . . . . .

2.2. Informe de la Comisión de Política Regional, Transportes y Turismo sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo

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2.3. El Reglamento del descontento . . . . . . . . .

2.3.1. Contenido: una ampliación del marco de protección . . . . . . . . . . . . . . .

2.3.2. La sentencia TJUE de 10 de enero de 2006: consolidación definitiva del sistema . . . .

V. El TJUE delimita el estatuto jurídico del consumidor a través de conceptos clave: base para la 2ª modificación del reglamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Circunstancias extraordinarias como causa de la exoneración de la obligación de indemnizar . . . . .

2. Concepto de denegación de embarque . . . . . . . .

3. Cancelación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. El retraso se equipara a la cancelación a efectos de compensación . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VI. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

TURISTAS,

TAXIS Y LIMUSINAS.

EL

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NO IMPACTO DEL DERECHO EUROPEO

SOBRE EL TRANSPORTE DE VIAJEROS EN VEHÍCULOS DE TURISMO

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Dr. Marc Tarrés Vives Profesor Agregado de Derecho Administrativo.

Universitat de Barcelona I. A modo de introducción. Aeropuerto y taxi primeras imágenes de la ciudad que se ofrecen al turista . . . . .

II. Datos para una reflexión a partir del ejemplo del taxi en Barcelona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Cuestión previa: ¿qué es un taxi? . . . . . . . . . . .

2. Los datos: licencias contingentadas y progresivo incremento del número de credenciales de conductos de taxi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Restricciones al acceso y libre ejercicio de la actividad.

La cuestión sobre la adecuación de la oferta a la demanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. A modo de reflexión: el turismo constituye una demanda que no necesariamente es cubierta por la oferta del taxi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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III. El no impacto del derecho europeo sobre la actividad de transporte de viajeros en automóviles de turismo . . .

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EL IMPACTO DEL UNIÓN EUROPEA

DERECHO DE LA EN EL TURISMO: VALORACIÓN GENERAL DR. VICENÇ AGUADO I CUDOLÀ Profesor Titular de Derecho Administrativo. Acreditado Catedrático. Universitat de Barcelona

El libro que ahora se presenta tiene su origen inmediato en la Jornada que se celebró en Barcelona en el Hotel Alimara, el día 15 de octubre de 2012, en la que intervinieron destacados juristas especializados en el ámbito del turismo que, desde diversas ópticas, examinaron las principales cuestiones y problemáticas, tomándose como punto de referencia el impacto que viene produciendo en los últimos años el Derecho de la Unión Europea.

Cabe advertir, sin embargo, que el libro se enmarca, de forma más general, en una línea de trabajo desarrollada por el equipo de investigación del proyecto I+D+i «Derechos de la ciudadanía, libertad de establecimiento y circulación de servicios en la Unión Europea» (DER2009-08579), financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación. A través de este proyecto se ha venido analizando el impacto del Derecho de la Unión Europea en diversos sectores en los que interviene la Administración y que han comportado cambios relevantes en nuestro ordenamiento jurídico.

Entre los resultados del proyecto puede destacarse el libro El impacto de la Directiva de Servicios en las Administraciones públicas: aspectos generales y sectoriales, publicado por la editorial Atelier en el año 2012. El equipo de investigación constató entonces el interés que tendría profundizar específicamente en la incidencia del Derecho de la Unión Europea en el caso del turismo, tema que fue objeto de una aproximación inicial dentro de este marco general, por parte de R. ARCARONS I SIMON.

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La elección del sector turístico como objeto de análisis científico presenta una serie de ventajas. En primer lugar su transcendencia en la economía europea. La importancia del turismo para Europa resulta innegable en cuanto se ha señalado que constituye «el primer destino turístico del mundo»1 y es un sector, que ha experimentado un crecimiento espectacular, en la última década, capaz de generar puestos de trabajo y dinamizar la economía. En unos momentos de crisis y recesión económica cobra cada vez más importancia la existencia de un marco jurídico claro y preciso en que se muevan los diversos agentes implicados en el sector y donde se proteja eficazmente a consumidores y usuarios. La Unión Europea ha ido aprobando una serie de normativas, como puede ser la Directiva de Servicios o la Directiva de viajes combinados, que fija unos objetivos que deben ser alcanzados por los Estados miembros a través de la legislación de transposición.

En segundo lugar, el turismo presenta la ventaja de poder ser examinado desde un punto de vista pluridisciplinar, fundamentalmente, desde el Derecho administrativo, el Derecho mercantil, el Derecho del trabajo y la Seguridad Social y el Derecho financiero y tributario. En este sentido se habla del Derecho del Turismo como un ámbito que puede ser abordado desde estas diversas disciplinas jurídicas. Algunos autores consideran incluso que cobra una especificidad y hablan de Derecho turístico, destacando al respecto los trabajos pioneros de los profesores A.J. AURIOLES MARTÍN2 y R. ARCARONS I SIMON.3 Resulta innegable que bajo diferentes denominaciones, como «Derecho Turístico», «Derecho del Turismo», «Derecho de las actividades turísticas» o similares, ha surgido una materia

1. En este sentido vid. la Comunicación de la Comisión al Parlamento europeo, al Consejo, al Comité económico y social europeo y al Comité de las regiones: Europa, primer destino turístico del mundo: un nuevo marco político para el turismo europeo, Bruselas, 30.6.2010 COM(2010) 352 final.

2. Vid. de este autor: Introducción al Derecho Turístico: Derecho Privado del Turismo, 2ª ed., Ed. Tecnos, Madrid, 2005.

3. Vid. de este autor Derecho administrativo turístico, (2ª edición reducida) Ed. Síntesis, Madrid, 1999.

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curricular que se imparte en los centros universitarios, donde se expiden titulaciones relacionadas con el fenómeno del turismo.4 Más discutible,en cambio, resulta si puede considerarse una disciplina científica autónoma, con su propio aparato conceptual y metodológico, así como una parte de nuestro ordenamiento jurídico, con sus propios principios y reglas.5 Sin lugar a dudas, la importancia que han tenido sectores como el turismo y el urbanismo en la economía española han llevado a una especial atención por parte de los autores. Específicamente en el ámbito del turismo y sin ánimos de exhaustividad podemos mencionar, entre otros, a autores como R. ARCARONS I SIMON, A. AURIOLES MARTÍN, P. BENAVIDES VELASCO, D. BLANQUER CRIADO, M. T. CABEZAS HERNÁNDEZ, A. CALONGE VELÁZQUEZ, O. CASANOVAS I IBÀÑEZ, M. M. CEBALLOS MARTÍN, J. M. DE LA CUÉTARA MARTÍNEZ, J. ESTEVE PARDO, C. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, M. J. GALLARDO CASTILLO, R. GARCÍA MACHO, E. GÓMEZ CALLE, M. I. LIROLA DELGADO, F. J. MELGOSA ARCOS, J.M. PÉREZ FERNÁNDEZ, R. PÉ-

4. Un estudio sobre el origen y la evolución de las enseñanzas y profesiones turísticas puede encontrarse en C. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: Derecho administrativo del turismo, 4ª ed., Ed. Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2007. Como apunta la autora la necesidad de ordenar las enseñanzas turísticas surge como consecuencia del auge del turismo hacia los años 60 del siglo pasado, llegándose posteriormente a asumir por las universidades las enseñanzas turísticas superiores.

5. Para D. BLANQUER CRIADO: «no hay tal singularidad de principios diferentes a otras ramas y propios o exclusivos de un supuesto Derecho Turístico».

Vid de este autor Derecho del Turismo, Ed. Tirant lo Blanch, València, 1999. Según A. C ALONGE VELÁZQUEZ: «El hecho de que un número muy importante de normas regulen muchas de las manifestaciones o expresiones del turismo no es argumento suficiente para hablar de la existencia de un Derecho Administrativo Turístico». Vid. de este autor: El turismo: aspectos institucionales y actividad administrativa, Ed. Servicios de Publicaciones de la Universidad de Valladolid, Valladolid, 2000. Desde una perspectiva crítica con la conceptualización del Derecho turístico vid. J. C. MONTERRUBIO; R. COLÍN: «La inexistencia del derecho turístico. Un análisis conceptual» en Estudios y perspectivas en turismo vol. 18 núm. 6 Ciudad Autónoma de Buenos Aires noviembre-diciembre 2009, disponible en el momento de elaboración de este trabajo en la siguiente dirección electrónica: <http://www.scielo.org.ar/scielo.php? pid=S1851-17322009000600006&script=sci_arttext>.

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GUERRA, J. PÉREZ MARTOS, M. REBOLLO PUIG, A. RECALDE CASS. RIVERO ALEMÁN, M. L ROCA FERNÁNDEZ-CASTANYS, E. ROCA ROCA, A. SALGADO CASTRO, M. J. SARMIENTO ACOSTA, J. SOCIAS CAMACHO, J. E. SORIANO GARCÍA, J. TUDELA ARANDA, C. VARGAS VASSEROT. Cuestión distinta es que esta atención doctrinal lleve a singularizar este ámbito como una disciplina autónoma o como una rama de nuestro ordenamiento jurídico con sustantividad propia. Sin embargo, ello no quiere decir que el turismo no haya de ser objeto de atención científica, sino todo lo contrario.

La complejidad de normas que regulan este sector pone de relieve la necesidad de sistematizar y ofrecer un conjunto de herramientas que permitan encuadrar cada situación en la categoría jurídica apropiada, que pueden ofrecer disciplinas científicas plenamente consolidadas, como el Derecho administrativo o el Derecho mercantil, al efecto de aplicar el régimen jurídico pertinente a situaciones jurídicas concretas.

Existen diversas formas de aproximación, desde un punto de vista jurídico, al fenómeno del turismo. Una de ellas, pone el acento en el papel que tienen las Administraciones públicas en la regulación, ordenación y la intervención en las actividades turísticas. Ello se realiza, fundamentalmente, desde las categorías y principios que ofrece el Derecho administrativo. La otra, en cambio, se centra en las relaciones jurídicas que se establecen entre las empresas y profesionales que se dedican a actividades turísticas y las personas que, en su condición de consumidores y usuarios, contratan servicios a las mismas. Tal perspectiva de análisis se encauza fundamentalmente desde el Derecho civil y mercantil.

Como se ha puesto de relieve, en la actualidad se constata una tendencia, que tiende a potenciar la atención, sobre este segundo enfoque que giran en torno de las relaciones contractuales jurídico-privadas.6 Probablemente, ello tiene que ver, entre otras razones, con el fenómeno del repliegue del Estado que pasa de un papel claramente intervencionista sobre diversos ámbitos o secREZ

TELLS,

6. Vid. J. ESTEVE PARDO: «Turismo y Administración local» en XI Congreso Italo-español de Profesores de Derecho Administrativo, Barcelona-Girona, 1996.

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tores, a una función garante «de los intereses generales ante los imponentes poderes que disponen sujetos y grupos privados».7 Este repliegue no debe suponer, sin embargo, que deba prescindirse de los mecanismos y garantías que proporciona el Derecho administrativo, sino que probablemente llevará a un replanteamiento sobre la necesidad de abrir su campo de aplicación.

Este libro se refiere al impacto del Derecho de la Unión Europea Unión Europea en el turismo, configurando un complejo marco de normas. El proceso de liberalización de un sector relevante de la economía europea no debe perder de vista la necesidad de proteger adecuadamente a los consumidores y usuarios para alcanzar unos servicios competitivos pero al mismo tiempo de calidad.

La Unión Europea ha ido tomando consciencia progresivamente de la importancia del sector turismo, especialmente desde la adhesión, como Estados miembros, de la República Helénica, del Reino de España y de la República Portuguesa. De su ausencia en los Tratados se ha pasado a su incorporación en el Derecho originario.Ello no quiere decir que no existieran un conjunto de políticas que incidieran en el turismo, como ya se había encargado de advertir la doctrina.8 A partir del Tratado de Maastricht ya se hace mención simple pero expresa del turismo en el Derecho originario (así el antiguo art. 3, letra t, del Tratado de la Comunidad Europea). Pero es sobretodo con el Tratado de Lisboa cuando el turismo se menciona entre los ámbitos de acciones en los que la Unión dispone de competencia con el fin de ayudar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros (art. 6 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) y cuando se le dedica un título (XXII) y un artículo (el 195). Esta tarea de complementar la acción de los Estados miem-

7. Vid. J. ESTEVE PARDO: «La regulación de la economía desde el Estado garante», disponible en la siguiente dirección electrónica: <grupos.unican.es/ ada/2007%AEPDA/Regulación_Esteve.pdf> 8. Vid. R. A RCARONS I SIMÓN: «El proceso de convergencia de las políticas turísticas de la Unión Europea» en F. J. MELGOSA A RCOS (Ed.) Derecho y turismo, Ediciones Universidad de Salamanca (Colección Aquilafuente, núm. 79), pág. 55.

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bros en el sector turístico, se realizará «en particular promoviendo la competitividad de las empresas de la Unión de este sector». Y tendrá como objetivos: «a) fomentar la creación de un entorno favorable al desarrollo de las empresas en este sector; y b) propiciar la cooperación entre Estados miembros, en particular mediante el intercambio de buenas prácticas». Para alcanzar estos objetivos se prevén medidas específicas, «con arreglo al procedimiento legislativo ordinario», por parte del Parlamento Europeo y el Consejo que complementen las acciones de los Estados miembros, si bien se excluye «toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias» de los mismos.

En el Derecho derivado, cabe destacar dos normas relevantes que serán objeto de especial atención. Una, ya mencionada anteriormente, es la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. Esta Directiva introduce toda una serie de medidas dirigidas a eliminar obstáculos al desarrollo de actividades de servicios en un espacio sin fronteras en el que estén garantizadas las libertades fundamentales de establecimiento y prestación de servicios que establece el Derecho originario de la Unión Europea. Todo ello, parte del objetivo de realizar un cambio de cultura administrativa en el que se reduce el ámbito de aplicación de los controles administrativos previos, como la autorización, potenciándose los controles administrativos posteriores, como la inspección administrativa. En este contexto, adquieren una mayor relevancia, de acuerdo con el principio de proporcionalidad, la comunicación previa y la declaración responsable.

La otra norma europea destacada es la Directiva 90/314/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados.

De acuerdo con esta Directiva, el viaje combinado «para ser considerado como tal requiere la combinación previa de, por lo menos, dos de los siguientes elementos, vendida u ofrecida a la venta con arreglo a un precio global, cuando dicha prestación sobrepase las veinticuatro horas o incluya una noche de estancia: a) transporte, b) alojamiento, c) otros servicios turísticos no

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accesorios del transporte o del alojamiento y que constituyan una parte significativa del viaje combinado.» En esta Directiva se establece se regulan aspectos relevantes como puede ser la información que debe proporcionarse a los consumidores y usuarios, y cual es el régimen de responsabilidad que procede.

Como pone de relieve P. BENAVIDES VELASCO la vigencia de más de veinte años de la Directiva de viajes combinados pone de relieve la necesidad de adaptarla a las nuevas necesidades del mercado para incluir dentro de su ámbito de aplicación determinados viajes turísticos. Otro punto relevante es el proceso de transposición de la Directiva en el que se ha optado por incluir esta normativa en el Texto refundido de la Ley General de Consumidores y Usuarios. Dicha opción no satisface a esta autora que plantea los problemas que tiene su inclusión en dicho cuerpo legal y la necesidad de una regulación específica diferenciada a la general de consumidores y usuarios.

Como se ha señalado, la incidencia del Derecho de la Unión Europea no se limita a las Directivas anteriormente mencionadas, sino que existe un abundante cuerpo normativo resultado de las diversas políticas que inciden el sector turístico. Así, debe destacarse la importancia de la normativa en materia medioambiental. El medio ambiente constituye una razón imperiosa de interés general que permite establecer y mantener regímenes autorizatorios. Se plantea, por tanto, la necesidad de que la legislación establezca un marco jurídico que permita un desarrollo urbanístico sostenible, lejos de los abusos que se han perpetrado en las últimas décadas en el litoral mediterráneo. En este contexto debe destacarse el capítulo de A. SALOM PARETS en relación a las posibilidades que prevé la legislación balear sobre la reconversión y cambio de uso del suelo, así como la necesidad de preservar el suelo rural. Se trata, por tanto, de establecer instrumentos que permitan el crecimiento económico a través de servicios turísticos de calidad, sin que ello tenga que hacerse a costa del medio ambiente.

También debe destacarse la incidencia que ha tenido la política agrícola y la normativa medioambiental en el fenómeno del turismo rural, como ponen de relieve los trabajos de F. J. MELGO-

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ARCOS y de A. SALOM PARETS. El fenómeno de este tipo de turismo surge como respuesta a los cambios que se producen en las zonas rurales, propiciados por los cambios de cultivos a raíz de las políticas agrarias impulsadas por la Unión Europea y en las transformaciones experimentadas por la sociedad en estos lugares, en los que se produce un paulatino abandono de estos territorios con el consiguiente envejecimiento de la población.

La necesidad de dar respuesta a este nuevo contexto propicia la emergencia de esta tipo de turismo. La importancia de un adecuado reconocimiento del mismo, a través de medidas de fomento y de reconocimiento de los establecimientos que prestan servicios de calidad, supone, sin lugar a dudas, un elemento clave para el adecuado desarrollo de este sector.

El fenómeno del turismo puede y debe abordarse desde la perspectiva de las Administraciones que tienen competencia en esta materia. La consideración del Estado español como un Estado compuesto ha propiciado que las Comunidades Autónomas asuman un papel relevante en el ámbito turístico. Por ello, las mismas resultan fundamentales en este proceso de construcción de un marco jurídico preciso en el contexto del Derecho de la Unión Europea. En este sentido, en el riguroso trabajo de J. ABAD I ESTEVE se utiliza el ámbito competencial de la Generalitat de Catalunya para la conceptualización del Derecho turístico. Ello sí, el autor reconoce la dificultad de la tarea dada la transversalidad de la materia, que abarca ámbitos múltiples y diversos con sus propias dinámicas, por lo que considera que esta conceptualización debe realizarse desde una perspectiva inductiva. En cualquier caso, su trabajo pone de relieve la necesidad de que el Derecho de la Unión Europea aborde específicamente la materia del turismo, sin perjuicio del necesario desarrollo de las materias sectoriales que también inciden directamente en el ejercicio de la actividad turística. Pese a la situación de crisis y de repliegue del Estado en el que éste asume una función esencialmente garante, debe destacarse que el trabajo de J. ABAD I ESTEVE pone de relieve el importante cometido de las Administraciones públicas que siguen teniendo en un sector tan estratégico para nuestra economía y nuestra sociedad como es el turismo.

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También cabe mencionar la normativa en materia de transporte. Por una parte nos referiremos a la problemática específica del transporte aéreo con la controvertida praxis del overbooking. El Reglamento (CE) 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de febrero de 2004, establece las normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos. Como destaca acertadamente O. CASANOVAS IBÀÑEZ la emergencia de un régimen proteccionista para el pasajero de avión surge en forma paralela al proceso de liberalización del sector. Sin embargo, como pone de relieve este autor, este régimen proteccionista se revela insuficiente frente a las nuevas modalidades de contratación. En cualquier caso, debe advertirse como en el proceso de interpretación de este Reglamento europeo, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha ido precisando los conceptos fundamentales, evitando la interpretación restrictiva de los derechos de los consumidores y usuarios defendida por las compañías aéreas.

El Derecho de la Unión Europea también ha incidido en otros aspectos relevantes del transporte aéreo como es el de la seguridad. Así, por ejemplo el Reglamento (CE) 820/2008, de 8 de agosto de la Comisión, por el que se establecen medidas para la aplicación de las normas básicas comunes de seguridad aérea. El denominado «reglamento de los líquidos» que nos dice que tipo de productos no podemos subir en el equipaje de los aviones. Si bien este tema no es abordado específicamente en este libro, no quisiera dejar de señalar la importancia de conseguir un adecuado equilibrio entre las garantías de los pasajeros y los necesarios controles de seguridad. En este sentido cobra una especial relevancia la claridad y publicidad de las normas que habilitan este tipo de controles, sin que sea admisible en el marco del Estado de Derecho la existencia de normas secretas como puso de relieve el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

Además del transporte aéreo, en este libro se incide en otros medios de transporte que tienen una estrecha relación con el fenómeno del turismo, como es el caso de los servicios

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