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SOSTENIBILIDAD Y PROTECCIร N SOCIAL La tensiรณn entre la Uniรณn Econรณmica y Monetaria y el Pilar Europeo de Derechos Sociales

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

¿CÓMO TRANSFORMAR LAS POLICÍAS? SOSTENIBILIDAD DE OPCIONES Y ANÁLISIS PROTECCIÓN SOCIAL

Y ESTRATEGIAS PARA REFORMAR La tensión entre laEN Unión EL MANDO POLICIAL MÉXICO Económica y Monetaria y el Pilar Europeo de Derechos Sociales

BERNARDO (UVM) CRISTINA GONZÁLEZ-ARÉCHIGA SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO DAVID PÉREZ ESPARZA (UCL) JUAN SALGADO IBARRA (CIDE) JOSÉ ANTONIO CABELLERO (CIDE)

Valencia, 20182016 Ciudad de México,

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A D. Juan Gorelli Hernรกndez, Catedrรกtico de Derecho del Trabajo y Seguridad Social, por su extraordinaria generosidad

Índice

I. INTRODUCCIÓN A. B.

SOBRE LOS ORÍGENES HISTÓRICOS DEL TÉRMINO SEGURIDAD SOCIAL ......................................................... 16 LA OPCIÓN POR EL OMNICOMPRENSIVO CONCEPTO DE PROTECCIÓN SOCIAL.......................................... 18 II. DEL ESTADO SOCIAL AL ESTADO DEL BIENESTAR

B. C.

D. E.

ESTADO DEL BIENESTAR versus “SISTEMA DEL BIENESTAR”: LA CONSECUCIÓN DEL BIENESTAR COMÚN (FELICIDAD) COMO IDEAL A LO LARGO DE LA HISTORIA. 26 LA PROTECCIÓN SOCIAL, PILAR DEL ESTADO DEL BIENESTAR......................................................................... 31 EL ESTADO DEL BIENESTAR ANTE EL INCREMENTO DEL PRESUPUESTO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL –Y DE LAS PENSIONES CONTRIBUTIVAS EN PARTICULAR– EN UN CONTEXTO DE CRISIS............... 32 DETRACTORES DEL ESTADO DEL BIENESTAR.............. 36 ¿CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR O CRISIS DEL GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL?................................. 37 1. La crisis de las políticas de protección social en Europa ¿es el resultado de la crisis económica y financiera, o es el estado del bienestar el detonante de las crisis?............ 39 III. LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA

A. B.

EL PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO.............. 44 EUROPA 2020 Y LOS SEMESTRES EUROPEOS................ 45 1. Programas nacionales de reforma.................................. 47 2. Programas de estabilidad............................................... 48 3. Recomendaciones del Consejo de la Unión Europea para cada país................................................................ 49 LA COMPLEMENTARIEDAD ENTRE EL TRATADO DE “ESTABILIDAD, COORDINACION Y GOBERNANZA” Y

Índice

EL TRATADO “CONSTITUTIVO DEL MECANISMO EUROPEO DE ESTABILIDAD”................................................ 50 EL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA....... 52

IV. EL IMPACTO DE LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA EN LA REFORMA DE LAS PENSIONES ESPAÑOLAS A.

B. C.

LAS RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS DEL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA A ESPAÑA........................... 59 1. Trienio 2011-2013: recomendaciones sobre reformas en materia de pensiones...................................................... 60 2. Recomendaciones sin referencias a reformas en materia de pensiones.................................................................. 63 LA REFORMA DE LAS PENSIONES, INICIATIVA NACIONAL............................................................................... 66 ¿EL PEAJE PARA GARANTIZAR LA ESTABILIDAD DEL EURO?................................................................................. 69

V. EL GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL PARA LOS ESTADOS MIEMBROS DERIVADO DE LA APLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS DE COORDINACIÓN A.

PILARES DE LA COORDINACIÓN DE SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL Y GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL. 73 1. Principio de no discriminación por razón de la nacionalidad e incremento del gasto.......................................... 73 a) La inaplicación del principio de igualdad de trato por su coste económico para los estados miembros: la propuesta de reforma del artículo 4 del Reglamento 883/2004..................................................... 76 2. Supresión de cláusulas de residencia e incremento del gasto.............................................................................. 78 3. Principio de asimilación e incremento del gasto............. 80 4. Totalización de períodos e incremento del gasto............ 81

VI. SOSTENIBILIDAD FINANCIERA Y PROTECCIÓN SOCIAL: EL DEBATE SOBRE EL FUTURO DE LAS PENSIONES A.

LIBRO BLANCO “AGENDA PARA UNAS PENSIONES ADECUADAS, SEGURAS Y SOSTENIBLES”....................... 84

Índice

EL “VIEJO” DEBATE SOBRE EL FUTURO DE LAS PENSIONES................................................................................ 85 LA INFORMACIÓN ACCESIBLE A LOS CIUDADANOS ¿ES SUFICIENTE PARA PODER AUGURAR LA (IN) SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL?............................................................ 88 EL GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL (Y EN JUBILACIÓN) ES INFERIOR EN ESPAÑA A LA MEDIA DE LA UNIÓN EUROPEA............................................................... 89 ¿PREVISIONES SOBRE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA SIN UN BALANCE ACTUARIAL OFICIAL PERIÓDICO?. 91 GASTO EN PENSIONES DE JUBILACIÓN Y GÉNERO..... 94 1. Normativa nacional para paliar la brecha en pensiones por razón de género....................................................... 98 a) Periodos de cotización y parto................................ 98 b) Nacimiento, adopción y acogimiento e interrupción de la relación laboral o del cobro de prestaciones por desempleo: cómputo como periodos cotizados.. 98 c) Excedencia y prestación familiar “contributiva”..... 99 d) Reducción de jornada y prestación familiar “contributiva”............................................................... 100 e) Pensiones contributivas y complemento por maternidad...................................................................... 101 f) Violencia de género y pensiones: jubilación anticipada y viudedad..................................................... 103 EL FACTOR DE SOSTENIBILIDAD.................................... 104 EL ÍNDICE DE REVALORIZACIÓN DEL SISTEMA DE PENSIONES......................................................................... 107 SOSTENIBILIDAD FINANCIERA E INCREMENTO DE LOS INGRESOS DEL SISTEMA.......................................... 110

E. F.

G. H. I.

VII. REBATIENDO TÓPICOS SOBRE EL FUTURO DE LAS PENSIONES A. B. C. D.

DEMOGRAFÍA Y PENSIONES........................................... 113 INMIGRACÍON Y PROTECCIÓN SOCIAL........................ 117 DEMOGRAFÍA Y DESEMPLEO JUVENIL......................... 119 1. La garantía juvenil en España........................................ 121 POBLACIÓN EN EDAD DE TRABAJAR VERSUS POBLACIÓN OCUPADA................................................................. 122

12 E.

G. H.

Índice

EL INCREMENTO DE LA EDAD DE JUBILACIÓN ¿LA PANACEA DE LA UNIÓN EUROPEA PARA GARANTIZAR LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LAS PENSIONES?.............................................................................. 124 INCREMENTO DE LA EDAD DE JUBILACIÓN Y DESEMPLEO JUVENIL: ¿HAY TRABAJO REMUNERADO PARA TODOS?.................................................................... 127 EL “ENVEJECIMIENOT ACTIVO”: ¿UTOPÍA O REALIDAD?. 129 PLANES DE PENSIONES.................................................... 132 VIII. SOSTENIBILIDAD JURÍDICA Y FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

A. B. C. D.

EL MODELO CONSTIUCIONAL....................................... 135 LA NATURALEZA PÚBLICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL. 137 LA FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL OBLIGACIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS............................ 138 LA SEPARACIÓN DE FUENTES EN EL ARTÍCULO 109 TRLGSS................................................................................ 139 1. Prestaciones “contributivas” sui generis......................... 142 a) Prestaciones y subsidios por desempleo.................. 143 b) Renta activa de inserción........................................ 144 c) Pensiones “sui generis”........................................... 146 LAS COTIZACIONES SOCIALES COMO TRIBUTOS AFECTADOS EXCLUSIVAMENTE A LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL................ 147 1. Preferencia por el término “cotización”......................... 150 EL CONCEPTO DE COMUNITARIO DE COTIZACIONES SOCIALES.................................................................... 151 1. Cuestión prejudicial 169/98........................................... 152 2. Cuestión prejudicial 34/98............................................. 153 3. Cuestión prejudicial 294/04........................................... 153 4. Cuestión prejudicial 103/06........................................... 154 5. Cuestión prejudicial 623/13........................................... 155 6. Cuestión prejudicial 690/15........................................... 156 IRRELEVANCIA DE LAS VÍAS DE FINANCIACIÓN A LOS EFECTOS DE LOS REGLAMENTOS DE COORDINACIÓN DE SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL........... 157 FINANCIACIÓN DE PENSIONES PÚBLICAS MEDIANTE TRIBUTOS: LA AOW HOLANDESA ¿UN EJEMPLO A SEGUIR EN ESPAÑA?......................................................... 158

Índice

PENSIONES ECONÓMICAMENTE SUFICIENTES Y TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS........ 160 1. El derecho constitucional a prestaciones suficientes....... 160 2. Pensión como derecho de propiedad: el primer protocolo adicional al Convenio Europeo de Derechos Humanos................................................................................. 163 a) El Caso Bélané Nagy.............................................. 164 b) Caso Baczúr........................................................... 165 3. Derechos adquiridos versus expectativas de derecho...... 166 a) La Sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de abril de 2018 ¿un punto de inflexión?.................... 168 ¿FINANCIACIÓN PRIVADA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL?: NUEVA INICIATIVA DE LA OIT............................ 170

IX. SOSTENIBILIDAD POLÍTICO-SOCIAL Y EL PILAR EUROPEO DE DERECHOS SOCIALES A. B.

SOSTENIBILIDAD POLÍTICO-SOCIAL.............................. 171 UN PILAR EUROPEO DE DERECHOS SOCIALES PARA UNA EUROPA SOSTENIBLE............................................... 173 1. Cronología del Pilar Europeo........................................ 175 2. Naturaleza jurídica del Pilar Europeo de Derechos Sociales.............................................................................. 177 3. El Pilar Europeo de Derechos Sociales y la zona euro.... 178 4. Un pilar social para reforzar la Unión Económica y Monetaria........................................................................... 179 5. Pilar Europeo de Derechos Sociales y protección social. 180 a) Apartado 12........................................................... 180 b) Apartados 13 a 18.................................................. 182 6. El nuevo paquete de equidad social: la autoridad laboral europea.................................................................... 185

X. CONCLUSIONES...................................................................... 187 XI. SELECCIÓN DE BIBLIOGRAFÍA.............................................. 193

La Sirena “En los mares vive una sirena Ojalá amara al capitán que en la popa esperando está Cada noche sin cesar no para de mirar Oh, amar a una sirena, qué difícil decisión Ojalá tuvieras piernas y yo tu corazón”. Daniel Antonio

I. Introducción SUMARIO: A. SOBRE LOS ORÍGENES HISTÓRICOS DEL TÉRMINO SEGURIDAD SOCIAL. B. LA OPCIÓN POR EL OMNICOMPRENSIVO CONCEPTO DE PROTECCIÓN SOCIAL.

En las sociedades occidentales el vocablo protección social es tan popular, y a la vez tan escurridizo, como el mito de la sirena. Por ello resulta conveniente justificar, aunque sea brevemente, el motivo de su elección para dar título a esta monografía. Vaya por delante que se trata de una decisión puramente pragmática: recurrir a una terminología a la que la doctrina atribuye un extenso significado y en el que estarían comprendidas, además de las técnicas de protección de los riesgos sociales por la Seguridad Social stricto sensu, también otras formas de protección pública ante situaciones de necesidad, especialmente las dispensadas por la Asistencia Social. A nivel de Derecho nacional la frontera entre Seguridad Social y Asistencia Social resulta aparentemente diáfana dada la distribución competencias que efectúa la Constitución española en sus artículos 149.1.17 y 148.1.20 (atribuyendo al Estado en exclusiva la competencia legislativa en materia de Seguridad Social, y a las Comunidades Autónomas en materia de Asistencia Social). Pero lo cierto es que la coexistencia de prestaciones no contributivas de Seguridad Social y

Cristina Sánchez-Rodas Navarro

de Asistencia Social no está exenta de litigiosidad1 debido, en primer lugar, a la ausencia de una definición constitucional. Por lo que respecta al Derecho de la Unión Europea la frontera es cada vez más confusa como lo evidencia que algunas de las prestaciones de Asistencia Social reguladas por las CCAA pueden ser calificadas a efectos del Reglamento 883/2004 de coordinación de sistemas de Seguridad Social, como prestaciones especiales no contributivas de Seguridad Social al amparo de su Anexo X. Pero, por otro lado, a tenor de la jurisprudencia más reciente del TJUE sobre la Directiva 2004/38, prestaciones no contributivas de Seguridad Social podrían también calificarse como prestaciones de Asistencia Social2.

A. SOBRE LOS ORÍGENES HISTÓRICOS DEL TÉRMINO SEGURIDAD SOCIAL El Derecho de la Seguridad Social como tal no surge hasta el S.XX, pero las contingencias sociales son tan antiguas como la propia Humanidad, y tanto las grandes civilizaciones de la Antigüedad como los pueblos primitivos han buscado fórmulas para paliar sus efectos3. Respecto al término Seguridad Social en sí, es comúnmente admitido que se extendió y popularizó a raíz de la promulgación de la “Social Security Act” en 1935 en los EE.UU. Aunque el vocablo ya había

STC 239/2002, de 11 de diciembre: “las prestaciones que las Comunidades Autónomas puedan otorgar en materia de asistencia social no exigen ser caracterizadas por su integración en un sistema unitario y permanente ni en el tiempo ni en el espacio, pues la exclusividad de esta competencia permite a aquéllas optar por configuraciones diferentes en sus territorios respectivos”. STJUE de 14 de junio de 2016, asunto 308/14, caso Comisión contra Reino Unido. Cfr. Miguel Ángel Almendros González, “Régimen Jurídico de las Prestaciones Familiares en España y su Coordinación en el Reglamento 883/2004”, VV.AA. Protección Social en España, en la Unión Europea y en el Derecho Internacional, Laborum, 2017, pp. 431-471. Pablo Arellano Ortiz, Hugo Cifuentes Lillo y Francisco Walker Errázuriz, Seguridad Social. Parte General y Pensiones, Librotecnia, Santiago de Chile, 2013, pp. 19-24.

Introducción

sido utilizado con anterioridad por Abraham Epstein4, líder fundador de la “American Association for Old Age Security” que pasó en 1933 a denominarse “American Association for Social Security”. En Iberoamérica, sin embargo, se reivindica el honor de la invención para Simón Bolívar quien, el 15 de febrero de 1819 en un discurso ante el Congreso de Angostura –publicado en el Correo del Orinoco–, afirmó que “el sistema de gobierno más perfecto es aquel que produce mayor suma de seguridad social y mayor suma de estabilidad política”. En el caso de España, el origen de lo que hoy es el sistema de Seguridad Social se remontaría a 1883, con la constitución de la Comisión de Reformas Sociales. Legislativamente hablando, el primer hito remarcable es la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900. Entre las primeras referencias expresas a la Seguridad Social cabe citar el Decreto de 14.6.19575 en el que se atribuye al Instituto Nacional de Previsión Social la elaboración de un Plan Nacional de Seguridad Social y textualmente se afirma que “en la esfera que define la competencia del Ministerio de Trabajo ocupa un amplio espacio la Seguridad Social, cuya intensificación y extensión vienen impuestas por los principios que determinan nuestra Política Nacional”. Habrá que esperar a 1963 para que el término Seguridad Social finalmente se consagre con la Ley 193/1963, de 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social. Como se infiere de su apartado “I. Justificación y Directrices de la Ley”, la Seguridad Social se concibe como una “tarea nacional que impone sacrificios a los jóvenes respecto de los viejos; a los sanos, respecto de los enfermos; a los ocupados, respecto de los que se hallan en situación de desempleo; a los vivos, respecto de las familias de los fallecidos, a los que no tienen cargas familiares, respecto de los que las tienen; a los de actividades económicas en auge y prosperidad, en fin, respecto de los sectores deprimidos”. Además, entre las directrices que presidieron la ley de Bases hay que destacar, a los efectos de este trabajo, la “acentuación de la participación del Estado en el sostenimiento del sistema”. 4

Social Security Bulletin, Vol. 55 nº1/1992, p.63. Boletín Oficial del Estado nº 164 de 25.6.1957.

Cristina Sánchez-Rodas Navarro

En el plano internacional, a raíz de la adopción en 1952 del Convenio nº 102 de la OIT de Norma mínima de Seguridad Social, la expresión alcanzó su respaldarazo internacional. Si bien es cierto que referencias a la Seguridad Social podían encontrarse en textos de Derecho internacional anteriores en el tiempo, tal y como ilustran a título ejemplificativo el artículo 5 de la Carta del Atlántico (1941); o el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948).

B. LA OPCIÓN POR EL OMNICOMPRENSIVO CONCEPTO DE PROTECCIÓN SOCIAL No existe un concepto único de Seguridad Social puesto que al ser ésta resultado de un precipitado histórico las diferencias entre Estados pueden ser muy significativas6, tanto por lo que se refiere al ámbito de aplicación personal o material de las legislaciones nacionales, como respecto a sus vías de financiación. En el pasado, la Seguridad Social configurada como derecho subjetivo de los beneficiarios se diferenciaba nítidamente de la Asistencia Social de carácter graciable o discrecional: en España el término Asistencia Social aparece mencionado por vez primera en un texto legislativo con el Real Decreto de 17.10.1919, “pero dentro de la acción de beneficencia del Estado”7. La Seguridad Social no es una institución estática sino dinámica, como la STC 206/1997 reconocía cuando afirmaba que el sistema actual podría evolucionar “hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no se han querido o podido utilizar”. Y, de hecho, en España la Seguridad Social ha ido extendiendo su ámbito de aplicación a parcelas cubiertas en otras épocas por la Asistencia Social. Esta última, paralelamente, ha experimentado cambios

Iván Rodríguez Cardo, “El Concepto de Asistencia Social: un Foco de Permanente Tensión entre el Estado y las Comunidades Autónomas”, VV.AA. Los Nuevos Marcos de Relaciones Laborales en el renovado Estado de las Autonomías, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, pp.797-816. Miguel Ángel Martínez-Gijón Machuca, Protección Social, Seguridad Social y Asistencia Social, CES, Madrid, 2005, p.81.

Introducción

y ha pasado a configurarse como un derecho subjetivo, y con ello se ha difuminado la principal diferencia entre ambos conceptos. En todo caso, es evidente que resulta inútil recurrir al criterio de las vías de financiación (impuestos/cotizaciones) a efectos del deslinde conceptual, dado que tanto las prestaciones no contributivas de Seguridad Social como las de Asistencia Social se nutren de tributos8. Para DUPEYROUYX9 el término Seguridad Social carece en sí mismo de un significado determinado. Para este autor la Seguridad Social, al igual que todas las instituciones humanas, tiene un contenido evolutivo que depende de aquello a que apelen o manifiesten, en un momento determinado, las legislaciones o técnicas concretas”. En la misma línea HURTADO GONZÁLEZ afirmó que “el concepto de Seguridad Social es en última instancia un concepto de determinación legal. Es la ley la que mediante la determinación del ámbito objetivo de cobertura individualiza...esa su parcela que denominamos Seguridad Social”10. A estas dificultades de deslinde conceptual entre Seguridad Social y Asistencia Social se suma el hecho de que nuestra Constitución prevea en el artículo 50 un sistema de servicios sociales. Como indica MARTÍNEZ-GIJÓN MACHUCHA “no se presentan estos servicios como una técnica de protección autónoma, sino como un conjunto de prestaciones complementarias de la propia Seguridad Social o bien como manifestación de acciones asistenciales. Por esta ausencia de carácter institucional propio no aparecen mencionados ni en el artículo 148.1.20 ni en el artículo 149.1.17, aunque de hecho tanto las CC.AA, como los Ayuntamientos y las Diputaciones Provinciales han asumido competencias en materia de servicios sociales”11. Puede concluirse, por tanto, que resulta inevitable que exista una amplia “zona gris” y por ello no es infrecuente que para superar el 8

Cfr. Epígrafe VII, letra E. Citado en las Conclusiones del Abogado General Mayras presentadas el 17.5.1972 en el asunto 1/72, caso Frilli. Luis Hurtado González, “Prestaciones no Contributivas de Seguridad Social y Prestaciones de Asistencia Social”, VV.AA. X Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, Trotta, Madrid, 1992, p.261. Miguel Ángel Martínez-Gijón Machuca, Protección Social, Op. Cit., p.73.

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debate estrictamente conceptual se recurra desde hace décadas a la expresión “protección social” para referirse al conjunto “de políticas públicas de orden económico social, orientadas a la integración social y, por tanto, a dar mayor cohesión social mediante la entrega de determinadas prestaciones”12. En la legislación española, la primera mención al término protección social se encontraría en la Ley 46/1985, de Presupuestos Generales del Estado13. En opinión de DE LA VILLA GIL “el espacio público de protección social se compone, cuando menos por los sistemas de Seguridad Social, nacional de Salud y Asistencia Social”14. En cualquier caso el término hizo fortuna y se ha generalizado, como ilustra, entre otros ejemplos, la Recomendación del Consejo de 27.7.1992 relativa a la “Convergencia de los Objetivos y de las Políticas de Protección Social” en la que se afirma que “la protección social es un instrumento esencial de la solidaridad entre los habitantes de cada Estado miembros”. También es protección social el término utilizado en los artículos 21.3, 151 y 153.1.c) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Aunque ha de matizarse que la noción de protección social en el ámbito comunitario “no va a coincidir con la que se maneja en los escenarios nacionales y quedará excluida la protección a la salud15”. Y a nivel de Derecho internacional16 cabe traer a colación la Recomendación nº 202 de 2012 de la OIT “Relativa a los Pisos Nacionales de Protección Social”.

Pablo Arellano Ortiz, Hugo Cifuentes Lillo y Francisco Walker Errázuriz, Seguridad Social, Op. Cit., p. 48. Borrajo Dacruz, citado por Miguel Ángel Martínez-Gijón Machuca, Protección Social, Op. Cit.; p.77. Luis Enrique de la Villa Gil, “El Modelo Constitucional de Protección Social”, VV.AA. El Modelo Social en la Constitución Española de 1978, MTASS, Madrid, 2003, p. 69. José María Miranda Boto, Las Competencias de la Comunidad Europea en Materia Social, Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2009, p.244. Una referencia tangencial a la protección social aparece contenida en el artículo 25.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos: “todos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social”.