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DERECHO URBANÍSTICO Y DE SUELO DE LA REGIÓN DE MURCIA Arturo Amores Iniesta Abogado. Socio Platería Abogados S.L.P. Profesor asociado Derecho Administrativo Universidad de Murcia Alberto Guerra Tschuschke

Director de Servicios Gerencia de Urbanismo-Excmo. Ayuntamiento de Murcia Profesor asociado Derecho Administrativo Universidad Murcia

Jose Vicente Morote Sarrión

Decano-Comisario de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Católica de Valencia San Vicente Mártir TAG Jefe de Servicio de Urbanismo excedente del Ayuntamiento de Alzira Abogado. Socio Lex Urban Abogados y Urbanistas

Manuel Gil Quiles Jefe del Servicio de Calidad Ambiental Dirección General de Planificación, Consejería de Agricultura y Agua de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia TAG (en excedencia) de los Ayuntamientos de Toledo y Murcia

Mariano de la Villa Sanz Arquitecto De la Villa Arquitectos y Asociados

Ana López Ruiz Jefe de la Sección Administrativa-Servicio de Planeamiento Gerencia de Urbanismo-Excmo. Ayuntamiento de Murcia Juan Miguel Alcazar Avellaneda

Jefe del Servicio Administrativo de Disciplina Urbanística Gerencia de Urbanismo - Excmo. Ayuntamiento de Murcia

Mariano Cánovas Muñoz Abogado Platería Abogados, S.L.P.

Teresa Arnau Bueso

Abogada Lex Urban Abogados y Urbanistas

Valencia, 2011


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Índice TÍTULO I DERECHOS Y DEBERES DERIVADOS DE LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA CAPÍTULO 1 URBANISMO: NOCIÓN Y ANTECEDENTES Arturo Amores Iniesta

1. 2. 3. 4. 5.

Urbanismo. Generalidades.................................................................... Urbanismo y ordenación del territorio................................................. Reparto competencial en materia urbanística..................................... Normativa aplicable en la materia en la Región de Murcia................ Sistemática del derecho urbanístico de la Región de Murcia.............

17 19 21 23 25

CAPÍTULO 2 SITUACIONES BÁSICAS DE SUELO Y ESTATUTO JURÍDICO DE LOS PROPIETARIOS: FACULTADES Jose Vicente Morote Sarrión Arturo Amores Iniesta

1. Situaciones básicas de suelo................................................................. 2. El estatuto jurídico de los ciudadanos y afectados en el TRLS/2008 3. Estudio particular del estatuto jurídico de los propietarios del suelo en el TRLS/2008. Facultades y Deberes................................................ 4. Facultades del derecho de propiedad del suelo (Art. 8 del TRLS/2008).............................................................................................

29 41 43 45

CAPÍTULO 3 ESTATUTO JURÍDICO DE LOS PROPIETARIOS DEL SUELO: DEBERES Y CARGAS Jose Vicente Morote Sarrión Arturo Amores Iniesta

1. Introducción........................................................................................... 2. Deberes derivados de la situación en que se encuentre el suelo......... 3. Deberes derivados de la promoción de actuaciones de transformación urbanística.............................................................................................. 4. Derechos y deberes derivados o remitidos a la legislación urbanística correspondiente.....................................................................................

57 58 61 82


8

ÍNDICE

TÍTULO II PLANEAMIENTO URBANÍSTICO CAPÍTULO 4 PLANEAMIENTO Y ORDENACIÓN URBANÍSTICA Arturo Amores Iniesta

1. 2. 3. 4.

Ordenación urbanística y Planeamiento urbanístico.......................... Notas esenciales del planeamiento urbanístico................................... Carácter normativo de los instrumentos de planeamiento................. Clasificación del suelo por el planeamiento como técnica urbanística de la Región de Murcia..........................................................................

85 86 88 94

CAPÍTULO 5 PLANEAMIENTO GENERAL Arturo Amores Iniesta Mariano de la Villa Sanz

1. Plan General Municipal de Ordenación. Definición............................ 2. Objeto de determinaciones generales................................................... 3. Determinaciones particulares...............................................................

97 98 101

CAPÍTULO 6 PLANEAMIENTO PARCIAL Arturo Amores Iniesta Mariano de la Villa Sanz

1. Planes Parciales. Concepto y características........................................ 2. Determinaciones....................................................................................

111 113

CAPÍTULO 7 PLANEAMIENTO ESPECIAL Arturo Amores Iniesta Mariano de la Villa Sanz

1. Planes Especiales. Concepto y características..................................... 2. Clases de planes especiales y determinaciones....................................

123 128

CAPÍTULO 8 ESTUDIOS DE DETALLE Arturo Amores Iniesta

1. Concepto................................................................................................. 2. Características........................................................................................ 3. Contenido de los estudios de detalle.....................................................

139 139 141


ÍNDICE

4. Límites....................................................................................................

9 142

CAPÍTULO 9 DOTACIONES URBANISTICAS Y SISTEMAS GENERALES Alberto Guerra Tschuschke

1. Las dotaciones urbanísticas. Los llamados sistemas locales y generales............................................................................................................ 2. Las dotaciones locales........................................................................... 3. Las dotaciones o sistemas generales..................................................... 4. La obtención del suelo destinado a dotaciones....................................

145 146 149 151

CAPÍTULO 10 RESERVA PARA VIVIENDA PROTEGIDA Arturo Amores Iniesta

1. Introducción........................................................................................... 2. Contenido del TRLS/2008 en materia de vivienda protegida.............. 3. Aplicación de la reserva para vivienda protegida................................. 4. Contenido del TRLSRM en materia de reserva de aprovechamiento para vivienda protegida y adaptación de la misma a la legislación básica sobrevenida.................................................................................

157 158 166 172

CAPÍTULO 11 EVALUACIÓN AMBIENTAL DE PLANES Y PROGRAMAS URBANÍSTICOS Manuel Gil Quiles

1. Origen y evolución de la evaluación ambiental de planes y programas de ordenación territorial y urbanística en la Región de Murcia......... 2. Instrumentos de ordenación territorial y urbanística sujetos a evaluación ambiental: régimen vigente...................................................... 3. Administraciones y órganos intervinientes en el proceso de evaluación ambiental de planes y programas......................................................... 4. Tramitación de la evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística............................................................. 5. Otras técnicas de control ambiental de la planificación territorial y urbanística..............................................................................................

175 187 210 213 236

CAPÍTULO 12 OTRAS DETERMINACIONES DERIVADAS DE INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN TERRITORIAL Arturo Amores Iniesta

1. Introducción...........................................................................................

239


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ÍNDICE

2. Características generales....................................................................... 3. Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia................................................................................................ 4. Directrices y Plan de Ordenación Territorial del suelo industrial de la Región de Murcia...............................................................................

240 242 251

CAPÍTULO 13 PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN Y ALTERACIÓN DE INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO Ana López Ruiz Jose Vicente Morote Sarrión. Teresa Arnau Bueso

1. Procedimiento de aprobación de instrumentos de planeamiento urbanístico................................................................................................. 2. Tramitación del Plan General Municipal de Ordenación.................... 3. Análisis de la Jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo acerca de la reiteración del trámite de información pública a consecuencia de la introducción de modificaciones sustanciales en la aprobación provisional.............................................................................................. 4. Aprobación definitiva del Plan General Municipal de Ordenación.... 5. Tramitación de planes parciales y especiales....................................... 6. Tramitación de los estudios de detalle................................................. 7. Tramitación simultánea........................................................................

257 261

265 278 279 282 283

CAPÍTULO 14 ALTERACIÓN DEL PLANEAMIENTO, SILENCIO ADMINISTRATIVO Y EFECTOS DE SU APROBACIÓN Ana López Ruiz Arturo Amores Iniesta

1. Modificación y revisión: supuestos, clases, requisitos y procedimiento............................................................................................................. 2. Silencio administrativo en la tramitación de los instrumentos de planeamiento.......................................................................................... 3. Efectos de la aprobación de instrumentos de planeamiento y eficacia............................................................................................................

285 289 299


ÍNDICE

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TÍTULO III GESTIÓN URBANÍSTICA CAPÍTULO 15 GESTIÓN URBANÍSTICA. GENERALIDADES Arturo Amores Iniesta

1. Introducción........................................................................................... 2. Órganos de gestión urbanística............................................................. 3. Actuaciones aisladas y actuaciones integradas.................................... 4. Unidades de actuación........................................................................... 5. Sistemas de actuación integrada.......................................................... 6. Gastos de urbanización......................................................................... 7. Instrumentos de gestión urbanística....................................................

307 308 313 314 317 318 320

CAPÍTULO 16 PROGRAMA DE ACTUACIÓN Arturo Amores Iniesta

1. Concepto y naturaleza........................................................................... 2. Contenido............................................................................................... 3. Procedimiento general de elaboración y aprobación.......................... 4. Efectos de su aprobación......................................................................

323 324 327 330

CAPÍTULO 17 PROYECTO DE REPARCELACIÓN Arturo Amores Iniesta

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Concepto y objeto.................................................................................. Ámbito material y personal................................................................... Criterios legales para la reparcelación.................................................. Contenido y documentación................................................................. Procedimiento general de elaboración y aprobación.......................... Efectos de su aprobación...................................................................... Principales problemas prácticos...........................................................

333 335 336 340 345 349 350

CAPÍTULO 18 SISTEMAS DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA Arturo Amores Iniesta

1. Concepto y clases de sistemas de actuación......................................... 2. La importancia del sistema de actuación utilizado............................. 3. Elección del sistema y su alteración posterior.....................................

357 357 359


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ÍNDICE

CAPÍTULO 19 SISTEMA DE CONCERTACIÓN DIRECTA Arturo Amores Iniesta

1. Sistema de concertación directa. Requisitos........................................ 2. Principales ventajas............................................................................... 3. Principales inconvenientes....................................................................

363 364 365

CAPÍTULO 20 SISTEMA DE CONCERTACIÓN INDIRECTA Alberto Guerra Tschuschke Arturo Amores Iniesta

1. Introducción........................................................................................... 2. Requisitos............................................................................................... 3. Tramitación del concurso y programa de actuación........................... 4. Posibles inconvenientes legales sobrevenidos por la legislación estatal en materia de suelo y el régimen de iniciativa para la ejecución de actuaciones de urbanización................................................................. 5. Urbanizador de la actuación.................................................................

371 372 373 381 382

CAPÍTULO 21 SISTEMA DE COMPENSACIÓN Arturo Amores Iniesta

1. Generalidades......................................................................................... 2. Naturaleza de la Junta de Compensación............................................ 3. Procedimiento para la constitución de la Junta de Compensación.... 4. Funcionamiento y régimen interno...................................................... 5. Peculiaridades del proyecto de reparcelación......................................

387 391 392 400 404

CAPÍTULO 22 SISTEMAS DE INICIATIVA PÚBLICA. SISTEMA DE COOPERACIÓN Arturo Amores Iniesta

1. Introducción........................................................................................... 2. Sistema de Cooperación. Generalidades.............................................. 3. Urbanizador en el sistema de Cooperación.......................................... 4. Participación y colaboración de los propietarios................................. 5. Singularidades propias del sistema......................................................

407 407 409 412 414


ÍNDICE

Arturo Amores Iniesta

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CAPÍTULOS 23 SISTEMA DE CONCURRENCIA

1. Características generales....................................................................... 2. Presupuestos legales para su iniciativa y consideraciones de lege ferenda.................................................................................................... 3. Bases del concurso y criterios de selección del urbanizador.............. 4. Tramitación y confluencia con el sistema de concertación indirecta.

417 418 422 425

CAPÍTULO 24 EXPROPIACIÓN URBANÍSTICA Mariano Cánovas Muñoz.

1. 2. 3. 4.

Expropiación. Concepto........................................................................ Legitimación para su iniciativa y urbanizador.................................... Procedimiento y valoración................................................................... Concesión de la condición de urbanizador en el sistema de expropiación.........................................................................................................

429 431 432 434

CAPÍTULO 25 OCUPACIÓN DIRECTA Mariano Cánovas Muñoz

1. Ocupación directa. Concepto y características.................................... 2. Requisitos............................................................................................... 3. Procedimiento........................................................................................

437 439 441

TÍTULO IV URBANISMO CONCERTADO CAPÍTULO 26 LOS CONVENIOS URBANÍSTICOS EN LA REGIÓN DE MURCIA

Arturo Amores Iniesta

1. Regulación jurídica y noción general................................................... 2. Clases de convenios urbanísticos.......................................................... 3. Procedimiento........................................................................................ 4. Límites....................................................................................................

443 446 448 449


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ÍNDICE

TÍTULO V DISCIPLINA URBANÍSTICA CAPÍTULO 27 DISCIPLINA URBANÍSTICA. NOCIONES GENERALES Juan Miguel Alcázar Avellaneda

1. Introducción........................................................................................... 2. Regulación jurídica................................................................................ 3. Licencias.................................................................................................

453 455 456

CAPÍTULO 28 LA LICENCIA URBANÍSTICA Juan Miguel Alcázar Avellaneda

1. Actos sujetos........................................................................................... 2. Actos no sujetos...................................................................................... 3. Las licencias provisionales.................................................................... 4. Obras mayores y obras menores........................................................... 5. Los promotores...................................................................................... 6. Competencias......................................................................................... 7. Procedimiento........................................................................................ 8. Contratación de suministros................................................................. 9. Suspensión de las licencias...................................................................

463 464 465 467 468 470 471 474 475

CAPÍTULO 29 LA LICENCIA DE ACTIVIDAD Y LA LICENCIA DE PRIMERA OCUPACIÓN Arturo Amores Iniesta

1. 2. 3. 4.

La Licencia de actividad. Introducción................................................ Procedimiento de otorgamiento........................................................... La Licencia de Primera Ocupación....................................................... Algunos aspectos de su aplicación práctica.........................................

477 477 478 479

CAPÍTULO 30 LA PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA I Juan Miguel Alcázar Avellaneda

1. Introducción........................................................................................... 2. Infracciones urbanísticas...................................................................... 3. Sanciones................................................................................................

483 483 486


ÍNDICE

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CAPÍTULO 31 LA PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA II Juan Miguel Alcázar Avellaneda

1. El restablecimiento de la legalidad....................................................... 2. El expediente sancionador.................................................................... 3. Competencias en materia sancionadora urbanística........................... 4. Procedimiento........................................................................................ 5. El delito urbanístico.............................................................................. 6. Revisión de actuaciones que constituyan infracción urbanística.......

493 494 495 496 503 504

TÍTULO VI INTERVENCIÓN PÚBLICA EN EL MERCADO DEL SUELO CAPÍTULO 32 DERECHOS DE SUPERFICIE, TANTEO Y RETRACTO Y FOMENTO DE LA EDIFICACIÓN Arturo Amores Iniesta

1. Introducción........................................................................................... 2. Derecho de superficie............................................................................ 3. Derechos de tanteo y retracto............................................................... 4. Fomento de la edificación.....................................................................

507 507 510 511

CAPÍTULO 33 PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO Alberto Guerra Tschuschke

1. Planteamiento........................................................................................ 2. El PMS como institución jurídica. Concepto y finalidad.................... 3. Regulación del PMS. Sistema de relaciones entre la legislación estatal y la autonómica...................................................................................... 4. Bienes integrantes del PMS................................................................... 5. Destino.................................................................................................... 6. Gestión del PMS..................................................................................... 7. Tratamiento de otros ingresos derivados de la gestión del planeamiento urbanístico..............................................................................................

513 514 515 516 518 523 526


Capítulo 1

Urbanismo, noción y antecedentes Arturo Amores Iniesta

1. URBANISMO. GENERALIDADES El urbanismo, como hecho social, recibe una regulación jurídica que constituye el objeto de nuestro estudio. Su problemática actual tiene origen en diversos aspectos de naturaleza diversa, y de gran complejidad, tanto en el sustrato material sobre el que se proyecta como en las consecuencias que se derivan de su aplicación, y entre las que podemos relacionar las siguientes: – En primer término, la limitación de su objeto, por cuanto el suelo (o el territorio) que viene a ser regulado o “definido” por este ámbito del derecho, es un recurso determinado y acotado, en el sentido de no poder ser incrementado, de modo que dicha actividad planificadora y definitoria se proyecta sobre un bien que no es susceptible de sufrir variaciones, en tanto que las necesidades y usos (económicos, sociales, demográficos, de ocio, etc…), que se requerirán en el futuro sobre el mismo sí irán (al menos en la mayoría de los casos) en aumento.

Se advierte así la importancia de la definición y planificación de los usos del suelo, pues en gran medida dicha actividad determinará el marco de desarrollo, crecimiento y vertebración territorial futura de una determinada comunidad en el tiempo.

– En segundo lugar, y precisamente a consecuencia de lo anterior, dicha regulación y planificación debe estar orientada en la satisfacción del interés general, en orden a garantizar una utilización racional de los recursos, y especialmente del suelo, que reporte un beneficio colectivo. Esta nota viene igualmente consagrada en el art. 3 de la reciente Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (contenida actualmente en el Texto Refundido de la Ley de Suelo —TRLS/2008—, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio). – En tercer lugar, surge así la necesidad de establecer una normativa jurídica que regule y defina ese territorio, ese suelo en definitiva, sobre el que se desarrolla la actividad del ser humano, distinguiéndose entre lo


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Arturo Amores Iniesta

urbano y el resto de terrenos o espacios que no son ciudad, así como el conjunto de posibilidades subjetivas y objetivas que de ello se derivan.

Como viene a sentar la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1998, el urbanismo “se centra en la acción pública sobre el hecho ciudad”.

Bajo estas premisas, la actividad urbanística se configura como una auténtica función pública en la que “las actividades que tienen por objeto la transformación del suelo para hacerlo susceptible de usos o aprovechamientos urbanos o equiparables a éstos son cometidos propios del poder público1”.

– En cuarto lugar, se produce así, según la concepción moderna de urbanismo, la distinción entre urbanismo (referido a la regulación y definición del hecho ciudad), de la ordenación territorial (concepto más amplio que persigue la regulación integral o global de un territorio desde un punto de vista estratégico y de vertebración territorial), como más adelante analizamos. De la misma manera, se diferencia de otras disciplinas jurídicas llamadas a regular otros sectores o ámbitos materiales (aguas, costas, medio ambiente, etc…) pero con las que guarda una estrecha y continua relación. – De esta forma, se trata de una parte del Derecho que afecta, en primer término, al derecho de propiedad, por cuanto define el contenido de este, pero que igualmente afecta a otra serie de derechos y de situaciones jurídicas de muy diverso alcance (tanto de índole jurídico privada como jurídico pública). Su objeto material, por tanto, es muy diverso. – Ello provoca, dado el actual sistema constitucional, tanto a la hora de vertebrar territorialmente a la Administración, como de efectuar un reparto competencial entre tales Administraciones según diferentes materias, la concurrencia de regulaciones respecto del mismo por diferentes poderes legislativos y Administraciones. En efecto, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas y los Entes Locales, van a tener competencias concurrentes sobre esta rama del derecho (que analizaremos más adelante), pero siempre orientadas en la búsqueda y consecución de ese interés general. – Finalmente, se trata de un fenómeno que en la actualidad presenta como rasgo su carácter empresarial. La ejecución de urbanizaciones, diseño y ejecución de redes de servicios urbanos, con la consecuente labor de 1

ANTONIO JIMÉNEZ BLANCO Y OTROS, en “Derecho Urbanístico de Andalucía”, ed. Tirant lo Blanch, 2003, pp. 28 y ss.


Urbanismo, noción y antecedentes

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planificación, diseño, gestión, y realización efectiva de todo ello, determina la necesaria participación de empresas en dicha tarea, de modo que la tendencia del urbanismo es convertirse en un fenómeno empresarial, alejándose de su concepción tradicional, donde el propietario del suelo jugaba un papel más relevante (aspecto por otro lado reconocido en el art. 6 de la LS) Partiendo, así, de estas premisas básicas, y siendo el objeto de nuestro estudio el Derecho Urbanístico de la Región de Murcia, se trata de analizar la regulación ofrecida por la normativa de esta Comunidad Autónoma al respecto, y un análisis práctico de su aplicación y de los instrumentos dictados en cumplimiento y ejecución de la misma.

2. URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Si bien en su origen urbanismo respondía básicamente a la regulación de la ciudad o de los asentamientos urbanos, paulatinamente se ha ido advirtiendo la interrelación y conexión de dicha vida urbana con el resto del territorio y con los demás espacios que no son ciudad pero que de forma indisociable se relacionan con ella. A esta regulación más amplia del resto de elementos territoriales responde en síntesis la noción de ordenación del territorio, dirigida esencialmente a la previsión en conjunto de esa actividad planificadora a fin de dotarla del debido equilibrio, estructura y de nuevo dirigida a la satisfacción de los intereses generales. Como de forma clarificadora señala la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares 341/2002, de 5 de abril: “La distinción entre los conceptos “ordenación del territorio” y “urbanismo” es siempre difusa cuando se trata de llevar al análisis de una actuación concreta. Las definiciones genéricas sobre la “ordenación del territorio” lo vinculan con “el conjunto de actuaciones públicas de contenido planificación cuyo objeto consiste en tal fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio” (STC 36/1994) por lo que no sólo tiene una visión territorial más amplia que el “urbanismo” sino que además incide en aspectos competenciales más globales, sin limitarse al simple examen del uso urbanístico del suelo. La ordenación del territorio conlleva actuaciones coordinadoras de las diversas partes del territorio con un enfoque global, no sólo del uso del suelo, sino del equilibrio socioeconómico del ámbito afectado lo que implica un análisis de la política de transportes, equipamientos sanitarios, docentes, turísticos, etc. En suma, la ordenación del territorio comporta una visión global porque necesariamente el ámbito espacial es más amplio y porque afecta a políticas económicas, socioculturales, medioambientales, etc., de todo este territorio, no limitándose al simple análisis de los usos del suelo”.


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Arturo Amores Iniesta

En definitiva, se aprecia la mayor amplitud del concepto ordenación del territorio, que responde a la actividad encaminada a la regulación global del mismo, frente al urbanismo, dirigido a la ordenación de los usos del suelo, por lo que el primero lo contempla desde una visión más amplia: interrelación de dichos usos, equilibrio general de los mismos, etc…, lo que asimismo, implica un marco espacial y horizontal más amplio, y el desarrollo de mecanismos y funciones a nivel estratégico que definan políticas globales. La regulación jurídica de la Región de Murcia nos ofrece nuevamente esta perspectiva, a través de los arts. 2, 3, 5 y 16 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (TRLSRM). Este último define expresamente ordenación del territorio como “la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y medioambientales con incidencia territorial, formulada mediante los instrumentos oportunos definidos en la presente Ley”. Instrumentos que enumera seguidamente el art. 17 del mencionado TRSLRM, que, en función de su ámbito y finalidad, tienden a regular la ordenación territorial de la Región de Murcia, lo que, dado su contenido estratégico, mayor amplitud, y propia finalidad, condicionarán en la mayoría de las ocasiones a los posteriores instrumentos de naturaleza urbanística, que deberán acoger las determinaciones que les resulten de aplicación derivadas de los anteriores instrumentos de ordenación territorial. La ejecutividad y prevalencia de estos instrumentos de ordenación territorial sobre el planeamiento urbanístico viene consagrada expresamente en el art. 19.12 TRLSRM, de modo que las determinaciones de los diversos planes urbanísticos han de acomodarse a las directrices, estrategias y previsiones que contengan los instrumentos de ordenación territorial. Algunos de estos instrumentos, en cuanto tienen incidencia directa en instrumentos y planes urbanísticos, con un contenido preciso y unas consecuencias derivadas de su afección, son objeto de análisis detallado posteriormente3. De esta forma, se advierte la necesaria coordinación y relación entre instrumentos de ordenación del territorio, e instrumentos de naturaleza urbanística. Ello, sin embargo, se ve condicionado en la práctica por el reparto

2

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Artículo 19. Ejecutividad y efectos. 1. Las determinaciones de los instrumentos de ordenación del territorio vincularán a todas las administraciones públicas y a los particulares, en los términos establecidos en los mismos, prevaleciendo siempre sobre las determinaciones del instrumento de rango inferior y sobre los planes urbanísticos municipales que, en caso de contradicción, deberán adaptarse en plazo y contenido a lo dispuesto en aquéllos.” Vid. Cap. 12.


Urbanismo, noción y antecedentes

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de competencias establecido, donde ordenación del territorio es competencia autonómica (art. 8 TRLSRM), en tanto que urbanismo corresponde a los Ayuntamientos y a la propia Comunidad Autónoma, como más adelante analizamos.

3. REPARTO COMPETENCIAL EN MATERIA URBANÍSTICA Con la promulgación del nuevo texto Constitucional, se establece una organización descentralizada basada en el reparto competencial en función de diversas materias. Concretamente, urbanismo y ordenación del territorio quedan reservadas como materias de competencia exclusiva para las Comunidades Autónomas (art. 148.1.3ª de la Constitución, previa su asunción por los respectivos Estatutos de Autonomía, lo que ha ocurrido en todas ellas, y en el caso concreto de la Región de Murcia, el art. 10. Uno, 2 de su Estatuto de Autonomía, con referencia expresa a la “ordenación del litoral”) Dicha competencia se extiende no sólo a la potestad legislativa, sino también a las potestades administrativas, reglamentarias y ejecutivas correspondientes (art. 10.Dos) Ahora bien, la exclusividad de dicha competencia autonómica no implica desapoderamiento de la Administración Estatal para incidir sobre dicho ámbito material, dado que en virtud del art. 149 de la Constitución, el Estado sigue conservando diversos títulos competenciales que le permiten legislar y, por consiguiente, actuar en atención a los mismos sobre esta materia, lo que, sin embargo, provoca no pocas situaciones de concurrencia, colisión o de confrontación jurídica entre normas estatales y autonómicas. Y es que lo contrario supondría atribuir un concepto material tan amplio a la ordenación territorial y urbanística de las Comunidades Autónomas que desconocería el contenido específico de otros muchos títulos competenciales, habida cuenta de la mayoría de las políticas sectoriales tienen una incidencia o dimensión espacial (STC 61/1997). Sencillamente, dada la naturaleza del objeto a regular (el suelo), son muy diversas las regulaciones que coinciden sobre el mismo, en tanto que la competencia para efectuar dicha regulación no corresponde siempre al mismo poder público, de ahí que la competencia en materia de ordenación territorial y urbanística autonómica se vea afectada por otras regulaciones de materias sectoriales de titularidad estatal (carreteras, medio ambiente, montes, costas, etc…)


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Arturo Amores Iniesta

En este sentido, la Constitución reserva no pocas materias a la competencia estatal, como ocurre con la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (149.1,1ª), legislación civil (149.1.8ª), bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (149.1.13ª), bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (149.1.18ª, así como otras de naturaleza sectorial (ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad, régimen general de comunicaciones, recursos hidráulicos cuando discurran por más de una Comunidad, legislación básica sobre protección del medio ambiente, montes, aprovechamientos forestales, vías pecuarias, obras públicas de interés general, defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental, etc…) Se advierte, así, el carácter horizontal, y por tanto, concurrente en muchas ocasiones, de los mencionados títulos competenciales, de lo que se impone la necesaria coordinación en su ejercicio entre las Administraciones correspondientes a la hora de definir no sólo las políticas legislativas, sino también de llevar a la plasmación práctica los concretos instrumentos y proyectos derivados de las mismas. Finalmente, junto a esta dualidad de competencia autonómica en materia de ordenación territorial y urbanística frente a los diversos títulos estatales, encontramos las competencias atribuidas a la Administración municipal. En este sentido, partiendo de la autonomía reconocida constitucionalmente a favor de los entes locales para la tutela de sus intereses (arts. 137 y 140 del Texto Constitucional), la Ley de Bases de los Entes Locales (LRBEL), atribuye en su art. 25.2, e) a los Municipios el ejercicio de las competencias en materia de “ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística”, en los términos de la legislación estatal y autonómica correspondiente. Lo anterior implica, por tanto, que la competencia autonómica exclusiva sobre ordenación territorial y urbanística, vendrá asimismo limitada dentro de su territorio, por las mencionadas competencias municipales. El concreto reparto de estas competencias, en la Región de Murcia, viene regulado en los arts. 8 y concordantes del TRLSRM, definiendo por su parte los arts. 5 y 6 el alcance y contenido de la competencia en materia de ordenación territorial, como en urbanismo, si bien a título enunciativo. De forma concreta, la competencia sobre ordenación del territorio se atribuye a la Comunidad Autónoma, “sin perjuicio de la participación de los Ayuntamientos mediante el ejercicio de las competencias que les sean propias y la


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coordinación con las competencias estatales recogidas en leyes sectoriales”, de lo que se infiere nuevamente esa nota de coordinación entre diferentes Administraciones pese a tratarse de una materia reservada únicamente a la regional. Por su parte, en materia de urbanismo, el reparto competencial se efectúa de la siguiente forma: – En primer lugar, se reserva de manera general para los Ayuntamientos, con excepción de las competencias expresamente atribuidas a la Administración Regional. – Y, seguidamente, se relacionan las competencias de dicha Administración Regional en urbanismo, que vienen referidas, en materia de planeamiento, a aspectos de legalidad y de ordenación supramunicipal4, en materia de gestión, respecto de las actuaciones demandadas por los Ayuntamientos, y en materia de disciplina, a una actuación subsidiaria en caso de infracciones graves y muy graves, y una actuación directa cuanto se trata de autorizaciones atribuidas a dicha Administración. Queda así dibujado el panorama competencial existente en la Región de Murcia, en virtud del cual, encontramos las diferentes normas jurídicas en materia urbanística, cuya relación se aborda a continuación.

4. NORMATIVA APLICABLE EN LA MATERIA EN LA REGIÓN DE MURCIA Partiendo del anterior sistema de reparto competencial, el sistema de fuentes en materia de derecho urbanístico en la Región de Murcia viene constituido principalmente por las siguientes normas: – Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS/2008) estatal. En la medida de que se trata de la norma de rango legal dictada por el legislador estatal en materias de su competencia (derecho de propiedad como parte integrante de la legislación civil, condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes constitucionales, planificación de la actividad económica, etc…), supone el marco básico o superestructura que va a definir los parámetros de la regulación en materia urbanística de

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Esta regulación de planeamiento supramunicipal ha dado lugar al denominado “Urbanismo Autonómico”. “Comentarios a la Legislación urbanística de la Región de Murcia”, JUAN ENRIQUE SERRANO LÓPEZ y SANTIAGO GONZÁLEZ VARAS Y OTROS, ed. Aranzadi, 2008.

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m ArIAno c ánoVAs m uñoz Director de Servicios Gerencia de Urbanismo-Excmo. Ayuntamiento de Murcia Profesor asociado Derecho Administrativo...