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CURSO DE SEGURIDAD SOCIAL
8ª EDICIÓN
CURSO DE SEGURIDAD SOCIAL
José Francisco Blasco Lahoz Juan López Gandía
Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es
8ª EDICIÓN
José Francisco Blasco Lahoz Juan López Gandía
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CURSO DE SEGURIDAD SOCIAL 8ª Edición
JOSÉ FRANCISCO BLASCO LAHOZ Profesor Titular de Universidad Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universitat de València
JUAN LÓPEZ GANDÍA
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Politécnica de Valencia
Valencia, 2016
Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Las Lecciones 1, 2, 4, 6, 7, 9, 10 y 13 han corrido a cargo de Juan López Gandía. Las Lecciones 3, 5, 8, 11, 12, 14 y 15 y la Bibliografía han corrido a cargo de José F. Blasco Lahoz.
© José Francisco Blasco Lahoz Juan López Gandía
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9143-109-1 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
Abreviaturas AD: Revista Aranzadi Doctrinal AL: Revista Actualidad Laboral AN: Audiencia Nacional ANL: Accidente no laboral ART: Artículo AS: Revista Aranzadi Social AT: Accidente de trabajo Cc: Código Civil CCEE: Comunidades Europeas CE: Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 CRL: Revista Cuadernos de Relaciones Laborales Disp. ad.: Disposición adicional Disp. final: Disposición final Disp.trans.: Disposición transitoria DL: Revista Documentación Laboral DLL: Diario La Ley EBEP: Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre EC: Enfermedad Común EP: Enfermedad Profesional ET: Texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre. ETT: Empresa de Trabajo Temporal EVI: Equipos de Valoración de Incapacidades FGAT: Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo FOGASA: Fondo de Garantía Salarial FP: Formación Profesional FSS: Revista Foro de Seguridad Social HPE: Revista Hacienda Pública Española IGSS: Intervención General de la Seguridad Social IL (J): Revista Información Laboral (Jurisprudencia) IL (LCC): Revista Información Laboral (Legislación y Convenios Colectivos) IMSERSO: Instituto de Migraciones y de Servicios Sociales INSERSO: Instituto Nacional de Servicios Sociales
Abreviaturas
INEM: INGESA: INSALUD: INP: INSS: IP: IPC: IPREM: IRPF: ISFAS: ISM: IT: JL: LBE: LBPL: LCR: LGS: LGSS: LH: LISMI: LISOS/TRLISOS: LJS: LPD: LPGE: LPNC: LPRL: LRP:
LS: LSS:
Instituto Nacional de Empleo Instituto Nacional de Gestión Sanitaria Instituto Nacional de la Salud Instituto Nacional de Previsión Instituto Nacional de la Seguridad Social Incapacidad Permanente Índice de Precios al Consumo Indicador público de rentas de efectos múltiples Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Instituto Social de las Fuerzas Armadas Instituto Social de la Marina Incapacidad Temporal Revista Justicia Laboral Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de empleo Ley de Bases de Procedimiento Laboral 7/1989 de 12 de abril Ley 24/1997, de 15 de julio de consolidación y racionalización del sistema de Seguridad Social Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad Texto refundido de Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre Revista Lan Harremanak Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos Texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo Ley de Presupuestos Generales del Estado Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la que se establecen prestaciones no contributivas en la Seguridad Social Ley 31/1995, de 8 de noviembre de prevención de riesgos laborales. Ley 26/1985, de 31 de julio, de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y de la acción protectora de la Seguridad Social Lex Social. Revista de Derechos Sociales Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974
Abreviaturas
MATEPSS: MCSS: MST: MUFACE: MUNPAL: NREDT: NUE: OIT: OM: OSHT: PEE: PS: QRL: RAP: RDCE: RDS: RDSS: RDUE: REA: REALA: REARL: REDT: REE: REJ: REMC: RETA: RETM: RFDUC: RFDUG: RGAE:
RGCL:
Mutua/s de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social Mutua/s Colaboradora/s con la Seguridad Social Revista de Medicina y Seguridad del Trabajo Mutualidad de Funcionarios Civiles de la Administración del Estado Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local Nueva Revista de Derecho del Trabajo Revista Noticias de la Unión Europea Organización Internacional del Trabajo. Orden Ministerial Ordenanza de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 9 de marzo de 1991 Revista Papeles de Economía Española Revista Proyecto Social Revista Quaderns de Relacions Laborals Revista de la Administración Pública Revista de Derecho Comunitario Europeo Revista de Derecho Social Revista de Derecho de la Seguridad Social Revista de Derecho de la Unión Europea Régimen Especial Agrario Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica Revista Andaluza de Relaciones Laborales Revista Española de Derecho del Trabajo Régimen Especial de los Estudiantes Revista de Estudios Jurídicos Régimen Especial de la Minería del Carbón Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos Régimen Especial de Trabajadores del Mar Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada Reglamento general sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social, aprobado por RD 84/1996, de 26 de enero Reglamento general sobre cotización y liquidación de otros derechos de la Seguridad Social, aprobado por RD 2064/1995, de 22 de diciembre
Abreviaturas
RGD: RGDTSS: RGPP: RGR:
Revista General de Derecho Revista General de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social Revista de Gestión Pública y Privada Real Decreto 1.415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social. RGSS: Régimen General de la Seguridad Social RIAP: Revista Iberoamericana de Administración Pública RIE: Revista de las Instituciones Europeas RIL: Revista de Información Laboral RISS: Revista Internacional de Seguridad Social RJA: Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi RL: Revista Relaciones Laborales RMATEPSS: Reglamento sobre colaboración de las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social (RD 1993/1995 de 7 de diciembre). RMESS: Revista del Ministerio de Empleo y Seguridad Social RMTAS: Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales RMTI: Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración RPJ: Revista del Poder Judicial RTL: Revista Técnico Laboral RTSS (EF): Revista de Trabajo y Seguridad Social (Estudios Financieros) RUCT: Revista Universitaria de Ciencias del Trabajo SPEE: Servicio Público de Empleo Estatal SMI: Salario mínimo interprofesional SNS: Sistema Nacional de Salud SOVI: Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez ST: Revista Salud y Trabajo STC: Sentencia del Tribunal Constitucional STCT: Sentencia del Tribunal Central de Trabajo STJCE: Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. STS: Sentencia del Tribunal Supremo STSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia TD: Revista Trabajo y Derecho TGSS: Tesorería General de la Seguridad Social TL: Revista Temas Laborales TRLE: Texto Refundido de la Ley de Empleo, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre
Abreviaturas
TRLGDPD:
TRLGURMPS:
TS: UVAMI:
Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre. Texto Refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio Revista Tribuna Social Unidades de Valoración Médica de Incapacidades
Lección 1
Formación histórica de la Seguridad Social: Conceptos y técnicas. La Seguridad social en España. El modelo constitucional de Seguridad Social. Las fuentes de la Seguridad Social Sumario: I. Introducción. II. Técnicas de protección de necesidades. Seguros sociales y Seguridad Social. III. Evolución de la Seguridad Social y los problemas del Estado del bienestar. IV. Evolución histórica de la Seguridad Social en España. La aparición y desarrollo de los seguros sociales. La Seguridad Social en la Constitución española. Las fuentes de la Seguridad Social.
I. INTRODUCCIÓN En una primera aproximación podría conceptuarse el Derecho de la Seguridad Social como el conjunto de normas, procedimientos y técnicas que, procedentes de campos distintos del derecho privado (seguro privado, seguro social, Mutualidad, etc.), pasan a configurarse como instituciones propias y específicas de derecho público y a regularse por normas de carácter internacional y trasnacional y también por las específicas de cada sistema nacional y que tiene por finalidad abordar la cobertura y protección de determinadas necesidades sociales que aparecen comprendidas en su campo y que constituyen como resultante histórico una de las parcelas más importantes del moderno Estado del bienestar. El concepto de necesidad social o económica objeto del Derecho de la Seguridad Social se caracteriza por una gran indeterminación y por ser el resultado de una evolución histórica. Se trata de abordar las necesidades más importantes de los trabajadores de la llamada moderna sociedad industrial y, en general, de los profesionales para los cuales el trabajo o la actividad en sentido muy amplio constituye el medio fundamental de vida. Por ello atiende primordialmente a las vicisitudes que se producen en la actividad laboral o profesional y que originan la pérdida del salario por causas diversas y que afectan a la inserción o no del sujeto en el mercado de trabajo. O también a los gastos que, sin repercutir necesariamente en su capacidad o inserción laboral, pueden verse obligados a llevar a cabo para cubrir, sin embargo, necesidades muy relacionadas con la actividad propia o de sus familiares. El concepto de necesidad está inevitablemente limitado por lo que el propio sistema de Seguridad Social decida incluir en él y proteger. No basta con el carácter
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social de la necesidad, sino que es preciso que históricamente se entendiera como abordable mediante técnicas de protección específicas de la Seguridad Social. Así, por ejemplo, la educación, el ocio, la cultura o la vivienda, aun siendo necesidades sociales, no se suelen proteger por la Seguridad Social, aunque pueden formar parte de los servicios que el Estado social moderno otorga a los ciudadanos y ya algunos sistemas de Seguridad Social pueden subvencionar créditos para la adquisición de vivienda propia. Las vacaciones, en cambio, en algunos países constituyen un derecho remunerado que se abona por la Seguridad Social y no por las empresas. De otra parte, la Sanidad o, más ampliamente, la protección de la salud, que históricamente en algunas de sus manifestaciones se ha abordado por la Seguridad Social, va más allá de su ámbito y es un elemento más de la política de la salud y del bienestar del Estado y no solo de la Seguridad Social. La tendencia de la Seguridad social a extenderse a capas sociales y profesionales más amplias y a constituir un aspecto decisivo del concepto moderno de salario, el llamado salario social, o salario diferido, rentas sustitutivas del mismo y el papel que el gasto social tiene dentro del gasto público y de su financiación y del coste de la mano de obra (cargas sociales para las empresas), ha llevado a que la Seguridad Social constituya en casi todos los países una variable decisiva de la política económica. En un doble sentido: – por la incidencia que la economía tiene en sus gastos: tasas de crecimiento, aumento del paro, disminución de las cotizaciones, mayores gastos en prestaciones, – por la utilización de la Seguridad Social como medida para abordar los desajustes del mercado de trabajo: fomento del empleo, aligerar el volumen de empleo mediante jubilaciones anticipadas, invalideces, prestaciones de desempleo, etc. De otra parte, los gastos de Seguridad Social afectan directamente a la legitimidad del sistema político y de la economía de mercado. La Seguridad Social nace originariamente para abordar las necesidades más apremiantes de la clase obrera en las primeras épocas de la sociedad industrial de manera que se previeron los riesgos más inmediatos que pudieran afectar a la vida y a la capacidad del trabajador. Utiliza para ello técnicas procedentes del derecho de seguros, de acuerdo con el concepto de riesgo social y su aseguramiento lo que dará lugar al modelo de Seguridad Social de tipo profesional contributivo. En un momento posterior, la Seguridad Social se planteará objetivos más amplios y ambiciosos, no solo extendiendo la técnica asegurativa a otros colectivos profesionales, sino también situándose dentro de la concepción del llamado Estado del bienestar, según la cual el Estado debe aspirar a atender a sectores no
Formación histórica de la Seguridad Social: Conceptos y técnicas
regularmente insertos en el mercado de trabajo, que no han podido realizar una actividad profesional, a corregir las desigualdades y redistribuir la renta. La razón de la protección ya no estará relacionada con el salario social sustitutivo de las rentas de trabajo, sino con la necesidad de renta como ciudadano. Este tipo de Seguridad Social se llama no contributiva o asistencial. En cualquier caso, una característica de la mayoría de los sistemas de Seguridad Social es que definen la dosis de protección y las contingencias y situaciones de necesidad a su juicio merecedoras de protección definidas legalmente y mediante los mecanismos de seguro social, acogiéndose a los standards generales de protección que a veces las propias normas internacionales (Convenio 102 de la OIT y normas comunitarias) establecen.
II. TÉCNICAS DE PROTECCIÓN DE NECESIDADES. SEGUROS SOCIALES Y SEGURIDAD SOCIAL La Seguridad Social como Derecho especial se forma por la utilización de técnicas ya conocidas, pero reelaboradas para abordar nuevas necesidades que surgen en una sociedad compleja moderna a partir de una nueva formulación del papel del Estado y de sus relaciones complejas con el mercado, especialmente con el mercado de trabajo. Veamos a continuación esas técnicas de las que parten las instituciones de Seguridad Social y cómo las adapta a sus fines. Dentro de ellas hay que distinguir las individuales (como el ahorro) de las colectivas (como la Mutualidad) o según el fundamento en que se basan, entre las que se inspiran en técnicas de previsión y las basadas en técnicas de asistencia (familiar, privada, organizada a través de asociaciones y organizaciones de voluntariado y otras formas, asistencia o beneficencia pública, llevada a cabo por las Administraciones locales, con ayuda del Estado). Entre las de previsión se encuentran algunas de carácter individual, como el ahorro individual y el seguro privado, y otras de carácter colectivo como la Mutualidad y los Montepíos, mediante la que un grupo de personas o un colectivo, por razón de la actividad profesional, decide proteger sus necesidades futuras mediante aportaciones de sus asociados, mediante un reparto de las cargas, y una gestión colectiva de los fondos. Las técnicas ya propias de Seguridad Social son el seguro social, esto es la primera forma en que el Estado moderno lleva a cabo la reforma social en la mayoría de los países occidentales a finales del siglo XIX partiendo de las leyes de seguros sociales de Bismarck y la Seguridad Social, que consiste en la forma en que en el siglo XX evolucionan los seguros sociales. El modelo de seguros sociales por riesgos aislados se desarrolla en la mayoría de los países europeos a finales del siglo XIX y primer tercio del siglo XX. Se van
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extendiendo a casi todos los asalariados elevando el nivel de renta y a otras capas como los empleados; aparecen nuevos riesgos, como los profesionales y el desempleo y surgen los primeros intentos de sistematización y racionalización de los seguros sociales y de la normativa de los distintos países a través de la actuación de la OIT (convenios y recomendaciones). De otra parte, los seguros sociales, al igual que los demás derechos laborales, se incorporan a las Constituciones. Ahora bien, ya desde sus orígenes el sistema de seguros sociales se caracteriza por una cobertura por riesgos protegidos considerados aisladamente, pero divididos en dos grandes ramas: riesgos comunes y riesgos profesionales, con diferencias de régimen jurídico importantes, que afectan a la cotización, a la gestión y a la dinámica protectora. El seguro social adopta la técnica del seguro privado en favor de tercero, primero voluntario en una fase de libertad subsidiada, pero luego se hace obligatorio por ley, utiliza el concepto de lo colectivo de la Mutualidad y los principios de la solidaridad, primero profesional, luego ya a nivel nacional, la gestión económica es sin ánimo de lucro y se financia por cuotas y mediante los seguros sociales se vienen a cubrir los riesgos más importantes que afectan a los trabajadores (enfermedad, accidente, vejez, invalidez, muerte y supervivencia, desempleo, cargas familiares). El concepto de riesgo, importando el de siniestro del Derecho de seguros, se convierte en un instrumento flexible y se dilata para la cobertura de otras necesidades o contingencias sociales más allá de los accidentes de trabajo. Los riesgos del sistema industrial se convierten, además, en responsabilidad objetiva del Estado y no ya solo del empresario, que hasta entonces, de acuerdo con el Código civil, podía verse obligado a responder civilmente de los accidentes de trabajo que se produjeran en su empresa, por culpa o negligencia, lo que obligaba al trabajador a seguir una vía judicial de incierto resultado, y más tarde sin necesidad de probar culpa o negligencia por su parte (responsabilidad objetiva). Cuando se llega a este tipo de responsabilidad ya están creadas las bases para el aseguramiento objetivo del riesgo profesional. El seguro social se configura de este modo como nuevo título, más seguro, para tener derecho a las prestaciones que si se hubieran utilizado por parte del Estado las técnicas de protección asistenciales conocidas entonces. Además se convierte en un instrumento formal, abstracto, independiente de la situación de renta personal real y, por ello, utilizable para toda clase de colectivos que pretendieran cubrir un evento dañoso, futuro e incierto. La Recomendación n. 29 (1927) de la OIT afirmará en este sentido que no se puede considerar seguro social si el beneficio depende de la discrecionalidad de una autoridad pública. Al basarse en las técnicas del seguro privado, permite, además, disciplinar los requisitos de acceso a las prestaciones mediante exigencias y requisitos contributivos (estar en alta, haber cotizado, las prestaciones se calculan en función de lo cotizado elementos disciplinantes de conducta del beneficiario, no desincentivación del trabajo).
Formación histórica de la Seguridad Social: Conceptos y técnicas
El esquema del seguro privado que inspira los seguros sociales no altera sustancialmente las desigualdades de renta y salarios existentes en el mercado, sobre todo cuando se basa en la cotización y su influencia en las prestaciones. En este sentido no es un mecanismo redistributivo corrector de las desigualdades, pero si por su propia existencia un sistema de solidaridad profesional, público, leal y garantizado por el Estado y por la sociedad en su conjunto. La Seguridad Social históricamente aparece como una sistematización y racionalización de los seguros sociales existentes, pero también trae consigo cambios importantes, así como la introducción de nuevos conceptos que perfeccionan el sistema de protección y sus objetivos económicos y sociales. – En cuanto racionalización y sistematización del sistema de seguros sociales supone simplificación de la organización técnica, administrativa y financiera y de los regímenes jurídicos de los seguros sociales y una mayor publificación de su gestión. También supone una configuración pública de las cotizaciones, con un incremento de la financiación fiscal en el Presupuesto de la Seguridad Social, y nuevas prestaciones de servicios. Se produce de este modo una superación parcial de técnicas asegurativas y el sistema jurídico de previsión social aparece englobado en un sistema totalmente público lo que lleva a una evolución de sus instituciones. Las técnicas asegurativas, que si bien se utilizan aun como técnicas actuariales de gestión económica, pierden relevancia jurídica, al situarse en un ámbito público lo que lleva en ocasiones a no hacer depender la protección de esquemas contractuales o del cumplimiento de requisitos asegurativos. – Pero el cambio es, también, terminológico e ideológico. Del concepto de «seguro social» se pasa al más ambicioso y sistemático de «Seguridad Social». Se adopta este nuevo término en las normas nacionales e internacionales y en la formulación ideológica de Beveridge. Mientras que la Recomendación n. 29 de la OIT hablaba todavía de «seguro social», la de 1944 la n. 67 ya adopta la nueva terminología y lo mismo la Declaración de los derechos Humanos de la ONU y las Constituciones de la postguerra. Su objetivo ya no es solo atender los riesgos de la sociedad industrial para los que lleven a cabo una actividad profesional, sino suplir las carencias del sistema contributivo, la falta de protección por no reunir requisitos asegurativos y así conseguir el objetivo social de una cierta redistribución de la renta hacia los sectores no protegidos por el sistema (inválidos que no hayan realizado ninguna actividad profesional o no hayan trabajado nunca, ancianos o inválidos, sin derecho a pensión, viudas sin recursos económicos, etc.). El objetivo de este nivel de Seguridad Social es, de acuerdo con la formulación o idea-programa de Beveridge, la garantía y extensión de una renta mínima a todos los ciudadanos, mediante una universalización subjetiva por el mero hecho de ser ciudadanos, mínimo vital financiado a cargo de los presupuestos del Estado, para
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los no beneficiarios del seguro, por no estar incluidos o por no alcanzar derecho por la vía asegurativa. Ya la Recomendación n. 67 de la OIT planteaba la perspectiva de que la Seguridad Social garantizara a todos los ciudadanos unos recursos mínimos y la Recomendación n. 69 de la OIT, por su parte, también se plantea la conveniencia de que determinadas prestaciones se asuman y presten directamente por el Estado mediante servicios públicos, para todos los ciudadanos financiados por vía fiscal: asistencia sanitaria y prestaciones familiares. De ahí también la garantías de pensiones mínimas, y de las revalorizaciones de la pensiones. Quedaría de esta manera el concepto de Seguridad Social estructurado en dos niveles cada uno de ellos con sus técnicas específicas: – Seguridad social contributiva, de base profesional, financiada en parte en cuotas según el esquema del seguro, con las alteraciones y sistematizaciones mencionadas y con determinación de las prestaciones de acuerdo con los requisitos previos y de acuerdo con lo cotizado (rentas sustitutivas del salario o rentas de activo). – Seguridad Social no contributiva: el título jurídico es ser ciudadano (derechos sociales de ciudadanía) y carecer de rentas. Se trata de garantizar una cierta seguridad económica y redistribuir la renta. En unos modelos sólo se garantiza esta renta mínima ante determinadas situaciones de necesidad, como la Invalidez o la Vejez o la situación de las mujeres solas sin medios de subsistencia: Este mínimo serían ahora ya, a diferencia de la Asistencia pública o Beneficencia, un derecho subjetivo perfecto, no condicionado a la discrecionalidad estatal, aunque sí a la carencia de rentas. Estas prestaciones no comprenderían el desempleo o la incapacidad temporal de acuerdo con la lógica del mercado de trabajo y su financiación sería fiscal. En otros países el modelo universalista alcanza una garantía de renta mínima sin distinguir riesgos o situaciones protegidas. Junto a este concepto se ha construido el de Protección Social, más amplio, que añade a los ya señalados niveles los siguientes: – Asistencia Social y Servicios sociales. En la primera podrían situarse las rentas mínimas garantizadas, estatales o de nivel autonómico, dirigidas a situaciones de pobreza, extrema necesidad o marginación social, con vistas a la integración de estos colectivos. Los segundos son ofrecidos no ya sólo por la Seguridad Social, sino también por el Estado, para todos los ciudadanos, financiados por vía fiscal (universalización), o por vía asegurativa (generalización) en su caso, para los ciudadanos que no tuvieran derecho por otras vías: servicios de sanidad, servicios sociales, servicios de empleo y formación profesional. Fuera ya de la Seguridad Social se encontrarían los niveles complementarios externos de carácter privado previstos en los convenios colectivos (mejoras vo-
Formación histórica de la Seguridad Social: Conceptos y técnicas
luntarias) y en los contratos individuales y que se canalizan a través de seguros privados (mejora de prestaciones, Planes de pensiones, etc.) y técnicas mutualistas (Mutualidades, Montepíos, etc.).
III. EVOLUCIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LOS PROBLEMAS DEL ESTADO DEL BIENESTAR Puede afirmarse perfectamente que la evolución de los sistemas de Seguridad Social se caracteriza por la combinación de estos niveles, contributivos, no contributivos y servicios públicos y por la expansión del campo de protección tanto en relación con los sujetos protegidos, como en el tipo de prestaciones (cada vez más costosas). Así se reconoce en la constitucionalización de los modelos de Seguridad Social y en las normas internacionales (Carta social europea, Código europeo de seguridad Social de Lovaina, etc.). Tras la II Guerra Mundial y hasta los años setenta el crecimiento de la Seguridad Social se ha hecho sobre los tres niveles señalados desarrollando técnicas nuevas y servicios, pero también generalizando el modelo asegurativo a nuevas capas de colectivos protegidos. Por esta razón, a la vez que se racionaliza la estructura y el sistema, y se controlan los gastos y se introducen medidas de racionalización y austeridad se introducen niveles asistenciales. Es cierto hay una cierta confluencia de sistemas de Seguridad social e incluso mecanismos de armonización y coordinación (así, en la Comunidad Económica Europea). Sin embargo, por la diversa tradición histórica, jurídica e ideológica esquemáticamente hay que distinguir diferentes modelos de estados del bienestar atendiendo al grado de institucionalización de los derechos de ciudadanía. Pueden distinguirse dos grandes modelos: el modelo residual, correspondiente a los países de mayor tradición liberal, especialmente USA y Canadá, que basa la protección de los ciudadanos en el mercado y en la familia, jugando el estado un papel mínimo y subsidiario en la satisfacción de las necesidades y sólo mediante un nivel de subsistencia mínimo en la prestación de determinados servicios, no todos. Un segundo tipo es el estado del bienestar corporativista (Francia, Alemania, Austria, Italia, España) basado en esquemas fundamentalmente asegurativos, poco redistributivos. Y el tercer modelo sería el socialdemócrata (países escandinavos) solidario, universalista, desmercantilizador que se caracteriza por la extensión del universalismo y de la búsqueda de políticas igualitarias en estándares elevados y no en necesidades mínimas a todos los ciudadanos, emancipándose de la dependencia del mercado y de la familia. Pese a ello, y a las citadas diferencias, el incremento de la financiación fiscal de la Seguridad Social contributiva a través de los presupuestos del Estado, junto
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con la existencia de regímenes muy deficitarios, hace que las fronteras entre niveles contributivos y niveles redistributivos se diluyan en ocasiones. Las pensiones mínimas, los sistemas financieros de reparto (se cubren las prestaciones del año con lo que se espera recaudar, más la aportación estatal) en lugar de los de capitalización que se reservan para los niveles complementarios privados (Fondos de pensiones y capital coste en pensiones derivados de accidentes de trabajo) y la financiación pública alejan un poco las prestaciones de la Seguridad Social del esquema del seguro y las convierten en una variable de la políticas sociales de los Estados y del gasto público. La Seguridad Social, sea ya del modelo corporativo o del socialdemócrata, se inscribe en gran medida en el debate y en los problemas y contradicciones del Estado del bienestar (Welfare State), esto es, los conflictos entre legitimación del sistema democrático y las necesidades de acumulación del sistema económico. Históricamente se suelen conseguir ambas finalidades, de pacificación social e integración del conflicto obrero, y producción y consumo de masas en una economía internacionalizada con división internacional del trabajo, niveles de paro soportables, y prestaciones asistenciales a los expulsados o marginados del sistema. A partir de los años setenta, sin embargo, entra en crisis esta compatibilidad de objetivos y se alega por los críticos del Estado del Bienestar que la expansión del gasto público social desincentiva el ahorro y la inversión. Pero además los sistemas de Seguridad Social experimentan tres desafíos importantes: – crisis ideológica y de legitimidad, – crisis de eficiencia del Estado y de lo público frente al mercado y lo privado, – crisis de redistribución y de corrección de las desigualdades. Se trata de un debate abierto todavía, pero lo cierto es que la Seguridad Social ha experimentado tras las críticas de los neoliberales recortes en algunas prestaciones, sobre todo las asistenciales dirigidas a los sectores pobres de la sociedad sin recursos económicos, mientras que en otros las tendencias son contrastantes: a la vez que se han visto completados los diversos niveles con la extensión de los asistenciales con prestaciones no contributivas, de otro se produce un reforzamiento contributivo, aumentando los requisitos de cotización y evitando mecanismos perversos para el mercado de trabajo. El peso importante del gasto público en algunas prestaciones y las políticas monetaristas han llevado a veces a una redistribución interna entre prestaciones y entre niveles contributivos y asistenciales. Los sistemas de Seguridad Social sufren los ataques neoconservadores a los valores que lo sustentaban: el papel del Estado frente al mercado, la solidaridad y lucha contra la pobreza y las desigualdades, política de la oferta y el monetarismo frente a la política keynesiana de gasto público, lo individual frente a lo
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social y colectivo. Frente a los fallos del mercado reaccionó la reforma social. Ahora se critican los presuntos fallos del Estado y su mayor burocratización, impersonalidad, masificación, ineficiencia. Lo cierto es que el ataque neoliberal se ha traducido en muchos sistemas de Seguridad Social, si no en una pérdida de los objetivos, sí en las formas de gestión, en abrir más espacios a la participación privada, cooperativa o comunitaria, mediante conciertos, a prestar más atención a la oferta, a un mayor control y racionalización del gasto, evitando automatismos y discrecionalidades, a un control por costes, así como a una mayor lucha contra el fraude. Finalmente, junto a los problemas tradicionales del Estado Social y de los sistemas de Seguridad Social para atender las necesidades de los ciudadanos y otorgar prestaciones y servicios, que son hoy ya de civilización, surgen otros nuevos retos o desafíos consistentes en: – la diversificación de los núcleos familiares, – el aumento del paro y la segmentación y dualismo del mercado de trabajo con especial referencia a la precariedad laboral y al trabajo a tiempo parcial y sus efectos futuros en las prestaciones, – la incorporación cada vez más tardía de los jóvenes al trabajo, – la presencia de nuevas y más amplias capas de pobreza y marginación, – los flujos migratorios procedentes de países subdesarrollados, – las tendencias demográficas: el envejecimiento de la población activa y los problemas de financiación de las pensiones que puede llevará a replantear los sistemas de financiación y alargar la vida activa retrasando la edad de jubilación, – la difusión de valores individualistas y poco solidarios contra la legitimidad del gasto público social y de las políticas fiscales redistributivas, – las tendencias ideológicas neoliberales y privatizadoras, – la compatibilidad del Estado del bienestar tal como se ha conocido históricamente, especialmente en Europa, con las nuevas exigencias de competitividad (costes, gasto público, etc.) derivados de la globalización de la economía en un mercado mundial. Tales dificultades y desafíos, sin embargo, no han llevado en ningún país europeo a un desmantelamiento del Estado del bienestar, sino, si acaso, a la búsqueda de nuevas vías de financiación, gestión y de protección que lo hagan viable, considerándose en su resultado histórico como una conquista de civilización y como una de las variables cualitativas necesarias para la propia competitividad de las economías europeas. Hay que tener en cuenta que la cuestión no es meramente técnica o económica, sino que depende de la opción política de los ciudadanos y
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de otras variables —no sólo las demográficas— como la productividad, el empleo y el aumento del PIB para que el sistema público de protección social sea perfectamente viable. En este sentido las reformas recientes en Europa se sitúan dentro de una perspectiva de consolidación y racionalización ante los problemas demográficos y financieros de la Seguridad Social (sistema de reparto y relación activos/ pasivos, crecimiento del número de pensionistas, de la cuantía de las pensiones y de la duración media de vida, etc.) sin aceptar un planteamiento catastrofista sino que se ha optado de momento por una reforma de la financiación y por una racionalización de ciertas prestaciones. Sin embargo, los cambios demográficos que se están produciendo en Europa como consecuencia del envejecimiento de la población y la caída de la natalidad han llevado a casi todos los países europeos a introducir reformas importantes en las pensiones de jubilación, para retrasarla y para recurrir sus costes mediante nuevas formas de cálculo. Así, en los modelos ocupacionales hay que distinguir en cuanto a las pensiones, aquellos de nivel público único en proporción a los salarios (Francia, Italia, Bélgica, España, Alemania) de aquellos en que la pensión es básica o mínima (Dinamarca, Suecia, O. Bretaña, Australia) y viene complementada por pensiones privadas de empresa o individuales (G. Bretaña) o pública pero calculada ya por capitalización (Suecia. Italia, Polonia). En los primeros se produce ya un endurecimiento de los requisitos de acceso o de cálculo de las pensiones (España tras 1997, Francia tras la reforma de 1999, 2003, o Italia que introduce en los noventa, como Suecia, un cálculo mediante capitalización virtual) o incluso una parte de pensión hasta ahora pública se privatiza por capitalización y Fondos de Pensiones (Suecia, Alemania tras la reforma de 2000). También se divisan en el horizonte reformas en diversos países que pueden suponer un recorte en las pensiones como forma de hacer frente a las dificultades financieras de los sistemas de protección social derivadas del argumento demográfico. Las reformas, que se han centrado fundamentalmente en los gastos y no en la forma de introducir otras vías fiscales de financiación de la Seguridad Social al descartar el aumento de las cotizaciones (salvo Finlandia) se centran en tres aspectos: – reducción de la tasa de reemplazo de la pensión de jubilación mediante nuevas formas de cálculo de las bases reguladoras que tengan en cuenta la esperanza de vida, tanto en el acceso a la misma como en la revalorización – retraso en la edad de jubilación, partiendo de edades muy diversas (de 60 años normalmente se eleva a 62 en Francia, a 63 en Finlandia, a 65 en Italia, a 67 en Alemania y otros países y en España) yendo más allá de las medidas anteriores de incentivos en el retraso de la edad.
Formación histórica de la Seguridad Social: Conceptos y técnicas
– ampliación de los años a tener en cuenta para calcular la pensión con tendencia hacia adoptar toda la vida laboral del trabajador bien mediante las técnicas clásicas (Francia, Alemania) bien mediante capitalización virtual o cuentas nocionales (Suecia, Italia). • revalorización de las pensiones sólo en función del aumento de los precios, no de los salarios medios y sujetas a la esperanza de vida, • mecanismos de ajuste de la pensión en función del déficit en que se encuentre la Seguridad Social (Suecia, Alemania) o previendo un Fondo de Reserva (España), • introduciendo niveles complementarios de capitalización mediante Planes y Fondos de pensiones (Alemania, Francia, entre otros). En los modelos universales la pensión pública se completa con pensiones complementarias privadas de empresa o individuales, como en los países anglosajones (sistema inglés, de Australia y USA). Hay sistemas ocupacionales en los que los sistemas privados de pensiones han adquirido un extraordinario desarrollo (Holanda). Así pues, en los sistemas europeos actuales se está produciendo una tendencia a incentivar el retraso en la edad de jubilación y a reducir la cuantía de las pensiones y a complementar la reducción acudiendo a formas de capitalización públicas (parciales) (Alemania, Suecia) o privadas, mediante Planes y Fondos de pensiones. En otros países el peso del sistema privado de pensiones mediante capitalización es todavía mayor a causa del mal funcionamiento y deficiencias históricas de los sistemas públicos de protección social (Colombia, Perú, Méjico. Uruguay, Argentina) o por opciones más ideológicas (Chile) que se están trasladando en todo o en parte a los países del este de Europa que siguen las recomendaciones del Banco Mundial y de su informe de 1994 «Envejecimiento sin crisis». Con la actual crisis económica se mezclan problemas coyunturales con problemas de futuro, como se observa en el Libro Verde de la Unión Europea de 7 de julio de 2010 en pos de unos sistemas de pensiones europeos adecuados y sostenibles dentro de la Estrategia 2020. Del mismo cabe deducir las siguientes cuestiones actuales de debate en la evolución de la Seguridad Social: • El horizonte demográfico: envejecimiento de la población, esperanza de vida y relación entre activos y pasivos, baja tasa de natalidad • Tendencias del mercado de trabajo: – La entrada tardía al mercado de trabajo – La baja tasa de ocupación de trabajadores de edad avanzada
Juan López Gandía
• La relación entre la cuantía y duración de la pensión y lo cotizado a lo largo de la vida laboral. Años de trabajo/años de prestación. • El gasto en pensiones, su financiación y la presión sobre las finanzas públicas. La cuestión de la deuda. • Las imprevisibles tasas de crecimiento del PIB, del empleo y de la productividad. El impacto de la crisis financiera y económica. Las propuestas del Libro Verde (2010) son las siguientes: • Objetivos globales de «adecuación» y «sostenibilidad» de la política de las pensiones en la UE. Disminuir la tasa de reemplazo (la cuantía) y evitar el aumento del gasto público futuro. Alcanzar un equilibrio sostenible entre el tiempo y duración del trabajo y el tiempo y duración de la prestación. • Retraso en la edad de jubilación. • Nueva forma de cálculo de la pensión. De los mejores años a periodos más amplios o a toda la vida laboral. Ampliación del periodo a tomar en cuenta para el cálculo. • Mecanismos de ajuste en relación con los cambios demográficos en reformas permanentes. • Mayores restricciones y penalizaciones a las jubilaciones a edades anteriores. • De sistemas únicos a la articulación entre sistemas públicos y privados. Extender y potenciar los sistemas complementarios. Más responsabilidad individual. Mayores garantías de seguridad y de regulación de las pensiones privadas ante la volatilidad de los mercados financieros. • Dimensión de género y toma en consideración de periodos de maternidad, conciliación y de cuidados. Esperanza de vida mayor en las mujeres. Hay que tener en cuenta también el Libro Blanco (2012) Ayuda para unas pensiones adecuadas, seguras y sostenibles», con el objetivo de orientar los instrumentos políticos de la Unión para que respalden los esfuerzos de los Estados miembros para la reforma de sus sistemas de pensiones, y proponer una serie de iniciativas que impulsen una mayor coordinación del seguimiento de los avances hacia objetivos comunes en el marco de la estrategia integrada y global Europa 2020. Este Libro Blanco se complementa con otros documentos como el «Informe de envejecimiento 2012» o «Adecuación de las pensiones en la UE 20102050».