1_9788484567325

CONSTITUCIÓN EUROPEA Y PODER TRIBUTARIO Un nuevo reparto de la soberanía fiscal

MIGUEL ÁNGEL CAAMAÑO ANIDO Catedrático de Derecho Financiero y Tributario

tirant lo b anch Valencia, 2007

Copyright ® 2007 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

Directora de la Colección: ANTONIA AGULLÓ AGÜERO Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Pompeu Fabra

© MIGUEL ÁNGEL CAAMAÑO ANIDO

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: I.S.B.N.: 978 - 84 - 8456 - 732 - 5

A Nerea y a Nicolรกs, mis hijos

Índice 1. Introducción .....................................................................

11

2. El reparto de competencias entre la Unión Europea y los Estados Miembros desde una perspectiva constitucional ..............................................................................

15

3. El reparto del poder normativo entre la Unión Europea y los Estados Miembros desde la perspectiva comunitaria. El principio de subsidiariedad ............

31

4. El principio de «Atribución de competencias» .........

43

5. El reparto del Poder Tributario entre las Instituciones Comunitarias y los Estados Miembros ................

5.1. Las competencias no discutidas: arancel aduanero común, gravamen sobre la cifra de negocios y sobre la concentración de capitales, accisas, fiscalidad medioambiental y tributación de la energía ...............

5.2. Las competencias sometidas a discusión ....................

5.2.1. Competencias normativas en el ámbito de la imposición directa .............................................

5.2.2. Particular referencia a las competencias en el ámbito de la fiscalidad sobre las pensiones y de los trabajadores transfronterizos .....................

5.2.3. Especial referencia a las competencias normativas en el ámbito de la tributación societaria ...

103

6. La incidencia del principio de cooperación leal (Arts.

10 TCE y I-5, ap. 2.º CE) sobre el reparto del Poder Tributario entre la UE y los Estados Miembros .......

117

7. Los Convenios de doble imposición ante el nuevo reparto del Poder Tributario ........................................

131

8. Los «Poderes implícitos» como doctrina sobre la cual justificar las actuaciones ultra vires del Consejo ....

8.1. Fundamento jurídico y límites de los implied powers

149 149

63

64 71 77

93

10

MIGUEL ÁNGEL CAAMAÑO ANIDO

8.2. El origen de la doctrina de los poderes implícitos: la jurisprudencia Mc Culloch v. Maryland del Tribunal Supremo Norteamericano ............................................

8.3. La teoría de los poderes implícitos en el ámbito del ordenamiento comunitario: los artículos 308 del TCE y I-18 de la Constitución Europea ..................................

9. Bibliografía .......................................................................

156

160 173

1. Introducción El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa firmado en Roma el 29 de octubre de 2004 inaugura una nueva etapa en el reparto de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros. Parte, en efecto, al igual que el Tratado Constitutivo actualmente vigente, del principio de competencias de atribución (principe d’attribution des pouvoirs)1, que consagra en su artículo I-11, pero introduce muchas novedades que van a tener una clara incidencia en el reparto del poder —no sólo normativo— entre la Unión Europea y los Estados miembros. El énfasis que puso la Convención que formuló el Anteproyecto, particularmente su Presidente, tanto en la necesidad de enumerar las competencias, exclusivas y compartidas, de la Unión, como en la omnipresencia del principio de subsidiariedad, hace necesario revisar el mapa del reparto del poder tributario entre los Estados miembros y la Unión Europea.

En efecto, el orden de competencias fiscales necesariamente tiene que replantearse a nivel comunitario. Así lo exige el terreno ganado en el nuevo texto constitucional europeo por el principio de subsidiariedad, lo exige el contenido de los artículos I-13 y I-14 de la Constitución Europea, que enumeran los ámbitos de competencia exclusiva y de competencia compartida de la Unión, la invitación del artículo III-323 (y en sentido

1

Sobre este principio puede verse KAPTEYN, P. J. G. y P. VERLOREN VAN THEMAAT: Introduction to the law of the European Communities after the coming into force of the Single European Act, segunda edición, Kluwer Deventer, 1989, pp. 112 y 113; LENAERTS, K.: Le Juge et la Constitution aux Etats-Unis d¨Amérique et dans l’ordre juridique européen, Bruylant Bruxelles, 1988, p. 459 (y doctrina citada, Hallstein, Mertens de Wilmars, Sasse, Louis, Constatinesco), y LAUWAARS, R. H.: Lawfulness and legal force of Community decisions, Series on European Law 11, Sijthoff Leiden 1973, p. 56. Llegan a conclusiones distintas PESCATORE, P.: The law of integration-Emergence of a new phenomenon in international relations, based on the experience of the European Communities, A. W. Sijthoff Leiden 1974, pp. 37 a 44; HARTLEY, T.: The foundations of European Community law. An introduction to the Constitutional and administrative law of the European Community, tercera edición, Oxford University Press 1994, p.

118, quien hace una lectura del artículo 235 TCE (actual art. 308 TCE) como una competencia legislativa general.

12

MIGUEL ÁNGEL CAAMAÑO ANIDO

semejante el I-13.2.º) a la Unión a «celebrar un acuerdo con uno o varios terceros países u organizaciones internacionales cuando la Constitución así lo prevea o cuando la celebración de un acuerdo bien sea necesaria para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, algunos de los objetivos establecidos en la Constitución, bien esté prevista en un acto jurídicamente vinculante de la Unión (...)», lo cual tiene una clara incidencia en la potestad de los Estados de firmar con terceros países Convenios para evitar la doble imposición, o, en fin, debemos replantearnos el nuevo orden competencial en materia tributaria en virtud de los efectos que necesariamente producirá el llamado principio de cooperación leal enunciado en el apartado 2.º del artículo I-5 de la Constitución Europea.

Convencidos de que, como argumentaremos más adelante, la cuestión de saber si determinada medida puede o no ser adoptada o dictada por los órganos comunitarios no sólo puede resolverse sobre la base de las competencias enumeradas, con pretensiones taxativas, en los artículos I-12 a I-14 de la Constitución, sino a la luz de una interpretación que asocie la norma específica de competencia y la disposición finalística, el nuevo mapa del reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, así como la naturaleza de cada una de ellas, hay que deducirlo de las disposiciones materiales de la Constitución Europea. Es en tales disposiciones, las cuales tienen función habilitante autónoma, donde buscaremos las atribuciones, los poderes y los ámbitos de actuación en materia tributaria de la Unión y de los Estados miembros.

Nótese que han sido siempre controvertidas las competencias normativas del Consejo, por poner sólo algunos ejemplos, en el ámbito de la imposición sobre la renta, de la fiscalidad de las pensiones, del proyecto de establecimiento de una base imponible común para toda Europa en la tributación societaria o incluso en su momento de un régimen común relativo al pago de intereses y cánones entre sociedades vinculadas.

Hay, además, otros tipos de «competencia» sometidas a discusión que serán objeto de análisis en las páginas que siguen. El primer tema estriba en pronunciarnos sobre la cuestión de hasta qué punto los Estados miembros están limitados en el ejercicio de sus potestades reglamentarias (legislativa y de realización de tratados) en materia tributaria, cuando

CONSTITUCIÓN EUROPEA Y PODER TRIBUTARIO

13

dicho ejercicio roce las disposiciones del Tratado directamente aplicables.

Asimismo, analizaremos si la Comunidad puede ejercitar sus potestades legislativas y de conclusión de Tratados con respecto a tributos establecidos por los Estados miembros y, en caso afirmativo, hasta qué punto esta competencia comunitaria es exclusiva o compartida con los Estados miembros. En general, la Comunidad es competente para ejercer sus potestades legislativas internas en campos acotados (potestades enumeradas, «principe d’attribution des pouvoirs»), pero por ejemplo sólo en la medida en que el Tratado contemple expresamente el ejercicio de tales potestades (potestades atribuidas), o bien implícitamente (potestades implícitas). Igualmente, la Comunidad puede ejercitar sus potestades externas (autónomas o de conclusión de tratados), de acuerdo con el principio in foro interno in foro externo, en áreas enumeradas por el Tratado, sobre la base de una disposición expresa, o implícita, e independientemente de si ejercitó sus potestades legislativas internas.

En fin, el ensanchamiento del ámbito competencial que en materia tributaria ha venido experimentando el Consejo en los últimos años también debe de ser examinado —y enjuiciado— desde un ángulo opuesto al principio de subsidiariedad. Nos estamos refiriendo a la llamada cláusula de los poderes implícitos del art. 308 TCE, hoy bautizada como «cláusula de flexibilidad» por el artículo I-18 de la Constitución Europea. Los artículos 308 TCE y I-18 Constitución Europea habilitan, así, al Consejo para ejercer poderes que no pueden ser deducidos de normas de habilitación específica, pero que son en todo caso necesarios para la realización plena del programa de acción de la Comunidad. Es necesario, pues, analizar hasta qué punto estos preceptos son herederos de la vieja fórmula de los poderes implícitos, y qué incidencia tiene la misma en la determinación del reparto de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros. A su estudio dedicaremos la última parte de este trabajo.

2. El reparto de competencias entre la Unión Europea y los Estados Miembros desde una perspectiva constitucional Como hemos apuntado ya, el artículo 93 de la Constitución2 prevé que mediante Ley orgánica se pueda autorizar la celebración de Tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. De este modo, a través de este precepto, redactado pensando concretamente en la adhesión de España a las Comunidades Europeas, nuestra Constitución consiente expresamente la atribución mediante ley orgánica de competencias soberanas, entre ellas del poder legislativo, en favor de las Instituciones comunitarias3.

2

3

Durante la tramitación del Proyecto de Constitución, una de las primeras redacciones del artículo 93 establecía que la cesión de competencias se haría en régimen de paridad con los demás Estados miembros. En el debate que se suscitó en la Comisión Constitucional del Senado, se defendieron dos enmiendas que proponían su supresión, enmiendas que a la postre prosperarían. La primera de ellas fue defendida por el Senador Sr. MartínRetortillo, y la segunda defendida por el Senador Sr. Morán. La razón última que convenció a los Senadores de la oportunidad de someter —e incluso se denominó condicionar— la cesión de competencias a la entidad supranacional a un régimen de paridad o de reciprocidad facilitaría las interpretaciones a favor de una «Europa de dos velocidades», esto es, posiciones de los Estados situadas en distinto plano respecto del ente supranacional. Téngase en cuenta, como señala acertadamente PÉREZ TREMPS («Constitución española y Comunidad europea», Cuaderno de Estudios Europeos, Civitas-Fundación Universidad Empresa, Madrid, 1994, p. 108), que incluso el propio Tratado de la Unión parece favorecer la tesis de la Europa de dos velocidades en relación con materias tales como la política social y la monetaria respecto del Reino Unido y Dinamarca, tal como expresamente se ha reflejado en los correspondientes Protocolos.

La redacción definitiva que recibió el artículo 93 del texto constitucional, después de admitidas las enmiendas de los Senadores Sr. Martín Retortillo y Morán, trae causa de una enmienda defendida por el Diputado Sr. Solé Tura, proponiendo que en el texto del Proyecto se retirase el artículo «las», de modo que el precepto hiciese referencia a la atribución de competencias y no a la atribución de «las competencias». Se argumentó que no se trataba

16

MIGUEL ÁNGEL CAAMAÑO ANIDO

A pesar de que el citado precepto no habla de la cesión de competencias, sino solamente de su ejercicio, existe una clara remisión de atribuciones a favor de las Instituciones europeas por parte del pueblo español a través del instrumento constitucional y del Tratado de adhesión de España a las CCEE de 12 de junio de 1985 —Tratado cuya firma fue autorizada mediante Ley Orgánica, votada por unanimidad y sin abstención alguna en las Cortes legislativas españolas—, que, en principio, constituye un resorte de validez y obligatoriedad suficiente del Derecho, originario y derivado, de las Comunidades Europeas.

No es necesario recordar que el mismo artículo 93 constituye el resorte de legitimidad no sólo para el Derecho europeo vigente en el momento de la firma del Acta de Adhesión de España a las CCEE, sino que continúa siéndolo para todas y cada una de las reformas de los Tratados, como sucedió en el caso del Acta Única Europea, en el de la ratificación del Tratado de la Unión Europea de 1992 o en el de Amsterdam de 19974.

4

de una cuestión de mera redacción, sino que de gran calado, en la medida en que la supresión del artículo «las» perseguía eliminar toda interpretación del art. 93 en el sentido de que la cesión encerrase un abandono total y absoluto de las competencias estatales a favor de los entes supranacionales.

Se pretendía, en definitiva, despejar las dudas en torno a la idea de que se trataba de autorizar un régimen de atribución de competencias concretas, pero no incondicionalmente de todas las competencias constitucionales.

En el Derecho comparado existen ejemplos de textos constitucionales que expresamente hacen referencia al carácter tasado de las competencias cedidas a los entes supranacionales. A título de ejemplo, el artículo 25 bis de la Constitución belga hace referencia a que se cede el ejercicio de «poderes determinados»; el artículo 93 de la Constitución noruega ciñe la cesión de poderes a las entidades supranacionales «dentro de un ámbito funcionalmente limitado»; el art. 5 del Cap. X de la Constitución sueca, por su parte, autoriza la cesión de toma de decisiones «en medida limitada»; y, en fin, el artículo 88 de la Constitución francesa, tras su más reciente reforma, indica que a través de la atribución, los Estados aspiran a ejercer en común «algunas competencias». Está claro, pues, el meditado propósito de abundar en el carácter «tasado», «limitado», «determinado» de las competencias y poderes cedidos.

Señalan a este respecto ABELLÁN/ VILÁ/ OLESTI (Lecciones de Derecho Comunitario europeo, Ariel Derecho, 3.ª edic., 1998, p. 171), que nos podemos preguntar cuál es la fuerza jurídica, una vez en la Comunidad y en el marco de la Unión Europea, de la vinculación a la misma prevista en el artículo 93 de la Constitución. Por una parte, legitima el despliegue de todos los efectos de sus normas, sean éstas de los Tratados o del Derecho derivado; por otra parte, inserta a nuestro país en el contexto obligacional

CONSTITUCIÓN EUROPEA Y PODER TRIBUTARIO

17

Asimismo, de acuerdo con la Declaración de nuestro Tribunal Constitucional 1/2004, el citado artículo 93 es cauce suficiente a los efectos de la prestación del consentimiento del Estado español al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. En efecto, como expresamente indicó el TC, «el art. 93 de nuestra Constitución es sin duda soporte constitucional básico de la integración de otros ordenamientos con el nuestro, a través de la cesión del ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, ordenamientos autónomos por su origen. En términos metafóricos podría decirse que el art. 93 CE opera como bisagra mediante la cual la Constitución misma da entrada en nuestro sistema constitucional a otros ordenamientos jurídicos a través de la cesión del ejercicio de competencias (...)».

expresado en el artículo 10 del TCE (ex art. 5), y lo somete al principio de fidelidad comunitaria. Pero aún más: el hecho de que cada norma de los Tratados, de que cada disposición de derecho derivado sean obligatorias para España significa que se imponen a las Cortes, al Gobierno (que deben, además, velar por su exacto cumplimiento), a las Comunidades Autónomas, al Poder Judicial. Posee un valor de lex specialis dentro de la Constitución, al tiempo que fundamenta la adhesión, dota de constitucionalidad esta vinculación actual y futura a la Comunidad e impone al Estado (a toda su administración, en sede central o regional, al legislativo, ejecutivo o judicial) su parámetro común de legalidad, en cierto modo extra o metaconstitucional, en base a la autonomía del Derecho comunitario.

También al respecto señala MANGAS MARTÍN (La Constitución y la ley ante el Derecho comunitario, RIE, 1991, pp. 585 ss.), que la razón de ser del artículo 93 de la Constitución española, por y para la que lo aprobó el constituyente español, es precisamente la que se deriva de la necesidad de una base jurídica suficiente de rango constitucional «para que las normas comunitarias desplieguen plena y absoluta eficacia sin obstáculos jurídicos de ninguna clase reconociendo todo Estado miembro en su propia Constitución la competencia normativa de las Comunidades Europeas, con todas sus consecuencias, en sustitución de los órganos de soberanía nacional».

En fin, señala con especial acierto RUIZ-JARABO COLOMER (El juez interno y el Derecho comunitario, Cuaderno de Estudios Europeos, Madrid, 1993, p. 42), que el artículo 93 «no tiene sólo un carácter orgánico competencial, regulador de un procedimiento especial para la aprobación de determinados tratados internacionales, sino que responde a una exigencia jurídico-material esencial: la de autorizar constitucionalmente la competencia normativa de las Comunidades europeas, con todas sus consecuencias y sin perjuicio de los poderes conferidos a los órganos de la soberanía nacional».

18

MIGUEL ÁNGEL CAAMAÑO ANIDO

Para el Tribunal Constitucional, producida la integración, debe destacarse que la Constitución no es ya el marco de validez de las normas comunitarias, sino el propio Tratado cuya celebración instrumenta la operación soberana de cesión del ejercicio de competencias derivadas de aquélla, si bien con el límite de que el ordenamiento aceptado como consecuencia de la cesión sea compatible con sus principios y valores básicos.

Respetado dicho límite, pues, por el nuevo tratado constitucional europeo, la vía del artículo 93 utilizada para firmar el Tratado de Adhesión a las Comunidades europeas en el año 1985, sigue siendo válida no sólo para integrar a la Constitución europea en nuestro acervo normativo, sino para someter todo nuestro Derecho interno, incluso el constitucional, a la primacía de aquélla, tal como proclama su artículo I-65.

5

En su voto particular a la citada Declaración 1/2004 de nuestro Tribunal Constitucional, el Magistrado Sr. DELGADO BARRIO razonó lo siguiente: «El art. 93 CE abre la posibilidad de que mediante ley orgánica se pueda autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.

La literalidad de la norma habilita para que se modifique subjetivamente el ejercicio de alguna competencia prevista en la Constitución, pero tal modificación es, en esa literalidad, estrictamente subjetiva: será un sujeto distinto al previsto en la Constitución el que pueda ejercer la competencia para elaborar las normas que las exigencias de la Unión Europea reclamen, con toda la amplísima libertad de configuración que abre la propia Constitución, pero tal competencia, en su contenido objetivo, estará sujeta a las exigencias «derivadas de la Constitución». La primacía del Derecho comunitario en los actuales términos del art. 93 CE significa que las atribuciones de competencias hechas en la Constitución quedan desplazadas por las hechas en el Tratado, de suerte que serán ejercidas por otros sujetos, pero no hay más desplazamiento de la Constitución que el que acaba de indicarse.

Así lo señalaba expresamente la DTC 1/1992: «el art. 93 CE no puede ser empleado como instrumento para contrariar o rectificar mandatos o prohibiciones contenidas en la Norma Fundamental... pues el tenor literal y el sentido mismo del art. 95.1, aplicable a todo tipo de tratados, excluyen con claridad el que mediante cualquiera de ellos puedan llegar a ser contradichas o excepcionadas las reglas constitucionales que limitan, justamente, el ejercicio de todas las competencias que la Constitución confiere, algunas de las cuales pueden ser cedidas, quoad exercitium, en virtud de lo dispuesto en su art. 93. Los poderes públicos españoles no están menos sujetos a la Constitución cuando actúan en las relaciones internacionales o supranacionales que al ejercer ad intra sus atribuciones, y no

CONSTITUCIÓN EUROPEA Y PODER TRIBUTARIO

19

otra cosa ha querido preservar el art. 95, precepto cuya función de garantía no debe resultar contrariada o disminuida por lo prevenido en el art. 93 de la misma Norma Fundamental».

Es claro, pues, que la literalidad que hoy presenta el art. 93 CE no permite que el ejercicio de las competencias a que se refiere pueda servir para apartarse de la Constitución, o, lo que es lo mismo, aquel precepto no habilita el desplazamiento de la Constitución por el Derecho comunitario, salvo en lo relativo al sujeto al que se atribuye el ejercicio de la competencia.

Sobre esta base, ¿puede entenderse el art. 93 CE, en su actual texto, habilitación suficiente para que a través de un tratado el Derecho comunitario desplace no sólo la normativa infraconstitucional —lo que no ofrece duda— sino también la propia Constitución, norma jurídica suprema, tal como declara «de modo inequívoco» el art. 9.1 CE [STC 80/1982, de 20 de diciembre, FJ 1, (Tol 8784)]?

La mayoría de mis compañeros entiende que sí, basándose en que el art.

93 CE era precisamente el medio constitucional para nuestra integración en la hoy Unión Europea, de suerte que, sobre su base, con la Ley Orgánica 10/1985 venían a acogerse los principios propios del Derecho comunitario, entre los que figura el de primacía.

De lo que es, sin duda, una base cierta —el art. 93 CE cumplía la función de establecer el cauce para la integración de España en las Comunidades Europeas— se extrae una conclusión que no lo es tanto: ¿realmente el constituyente quiso aceptar la primacía del Derecho comunitario no sólo sobre la legalidad infraconstitucional, sino también sobre la Constitución misma? y, ya en otro sentido, ¿tal designio ha dejado alguna huella en el texto del art. 93 que permita pensar que, objetivamente, ese es el resultado plasmado en la norma?

En mi opinión las respuesta a ambas preguntas ha de ser negativa.

La actual literalidad del art. 93 no permite que el ejercicio de las competencias a las que se refiere dicho precepto pueda servir para apartarse de la Constitución. No hay ambigüedad en el propio precepto, ni tampoco tal ambigüedad puede derivar de la conexión con el art. 9.1 CE que proclama la supremacía de la Constitución. Dicho con la terminología de la Sentencia citada, no resulta «pensable» una interpretación del art. 93 CE que se aleje del que hoy es su texto literal para habilitar un desplazamiento de la Constitución en algo más que en la pura atribución de competencias. Como ya he indicado, la primacía del Derecho comunitario sobre la Constitución, es decir, el desplazamiento de ésta por aquél, adquiere virtualidad práctica cuando la norma desplazante tiene un contenido distinto al de la norma desplazada y, así las cosas, el efecto de ese desplazamiento es que la Constitución Española, dentro del territorio español, en una materia regulada por ella, deja de ser aplicada para ser sustituida por otra de contenido diferente. Ciertamente, el desplazamiento no implica una derogación o reforma de la Constitución, pero el resultado práctico viene a ser, al menos temporalmente, coincidente: inaplicación de la Constitución y aplicación de un precepto de sentido normativo diferente. Con ello se habría producido una «disposición» de la Constitución que excede ampliamente de lo actualmente permitido por el art. 93 CE que, como he subrayado, apodera para una modificación puramente subjetiva del régi-

20

MIGUEL ÁNGEL CAAMAÑO ANIDO

Este tipo de cláusulas habilitadoras de limitaciones de la soberanía como la del art. 93 de la Constitución española tienen una doble función en la estructuración de las relaciones de coexistencia entre el orden jurídico nacional y el orden jurídico comunitario: una función puramente interna, o sea, intraconstitucional, y una función externa o de incidencia internacional. Al prever una auto-limitación de los poderes soberanos del Estado, a través de la delegación de su ejercicio a los órganos comunitarios, el legislador constituyente debilita deliberadamente otras disposiciones constitucionales como las relativas, por ejemplo, al principio de separación de poderes, al principio de reserva de ley, al principio de reserva de competencia de ciertos órganos o entidades infraestatales, caso de las Comunidades Autónomas, y last but not least, al principio de control de constitucionalidad. La cláusula habilitante pasa a ser el fundamento de la dispensa del juicio de constitucionalidad que podría recaer sobre los actos comunitarios, incluso en aquellas situaciones, como es el caso de la Constitución española, en que las disposiciones constitucionales reguladoras del proceso de garantía de la Constitución no excepcionan las normas comunitarias como objetivo potencial de un juicio de constitucionalidad. En síntesis, la cláusula de limitación de soberanía garantiza la coherencia interna de la Ley Fundamental y la imperatividad normativa de todas sus disposiciones, porque constitucionaliza la primacía y sus consecuencias derogatorias en el límite de las competencias atribuidas.

men constitucional de las competencias, pero en modo alguno permite que el ejercicio de éstas se desarrolle fuera de la sujeción a la Constitución. Así, la DTC 1/1992 señalaba terminantemente que dicho precepto no habilita para «disponer de la Constitución misma, contrariando o permitiendo contrariar sus determinaciones».

Y es que, en realidad, concluyendo, el desplazamiento de la Constitución por el Derecho comunitario afecta tan profundamente a la esencia misma de la Constitución como norma jurídica suprema que llega a integrar una limitación de la soberanía del pueblo español (art. 1.2 CE), que sólo puede producirse como efecto de un decisión del constituyente que ha de resultar «de modo inequívoco» de la propia Constitución. Y no acierto a ver en la actual redacción del art. 93 CE esa decisión inequívoca de habilitar el desplazamiento de la Constitución por el Tratado y el Derecho derivado más allá del aspecto subjetivo ya indicado».

CONSTITUCIÓN EUROPEA Y PODER TRIBUTARIO

21

En su función externa, la cláusula fundamenta la propia existencia de las Comunidades Europeas como ente internacional y, especialmente, el ejercicio de competencias por parte de los órganos comunitarios, a pesar de que en su formulación no figure la mención expresa a las Comunidades Europeas.

Todos los Estados miembros, salvo el Reino Unido, se regulan por una Constitución formal de tipo rígida6. De todos ellos, sólo uno cuenta con una cláusula general de atribución de poderes a las Comunidades Europeas: la República de Irlanda.

Es singular el caso de la Constitución irlandesa de 1937, la cual no permite expresamente limitaciones a la soberanía en beneficio de una organización internacional, pero, en contrapartida, el artículo 29.4.5.º, introducido en virtud de la Third Amendment of the Constituion Act de 1972, y revisado en 1992, señala que «ninguna disposición de la presente Constitución invalida las reglas, actos o medidas adoptadas por el Estado y convertidos en necesarios por sus obligaciones de miembro de la Unión Europea o de las Comunidades Europeas, ni impide la aplicación con fuerza de ley de las reglas, actos o medidas adoptadas por el Consejo de las Comunidades Europeas (...)».

Esta disposición supone que incurren en vicio de inconstitucionalidad las normas comunitarias contrarias a la Constitución y, excluyendo la inconstitucionalidad y su efecto inhibitorio, garantiza la aplicación del ordenamiento comunitario. Por nuestra parte, no vemos en la Constitución irlandesa la consagración de un conocido como «grado de supraconstitucionalidad», de naturaleza jerárquica, absoluta e incondicional. Curiosamente, la Constitución irlandesa es uno de los textos más inflexibles sobre la asunción de nuevas obligaciones por parte del Estado. La garantía de intangibilidad de sus principios y normas reside en la exigencia de revisión constitucional, apro-

6

No es uniforme la denominación de este tipo de disposiciones constitucionales. Las expresiones cláusula general de atribución de poderes, de delegación de competencias o incluso cláusula habilitante de limitación de poderes soberanos son equivalentes e igualmente correctas. Por el contrario, el término cláusula de transferencia de competencias o poderes soberanos no es admisible, en la medida en que no se trata de ceder soberanía, sino de permitir su ejecicio en común para algunos casos, y para otros por vía de delegación.

22

MIGUEL ÁNGEL CAAMAÑO ANIDO

bada por referéndum popular, siempre que se trate de ratificar Tratados comunitarios que encierren una alteración sustancial del ámbito objetivo de la Comunidad. Si la Constitución no impide la aplicación del Derecho comunitario derivado, es necesario todavía, por vía de revisión formal, adaptar su texto a las nuevas limitaciones de soberanía como condición previa a la ratificación de los Tratados modificativos.

Las diez Constituciones que prevén limitaciones de la soberanía lo hacen por medio de cláusulas de redacción muy diferente: casi elíptica en el caso de Francia, extensa y ambigua en los casos de Grecia y de Dinamarca. Por otra parte, algunas Constituciones caracterizan en términos jurídicos precisos el acto de limitación como una «delegación temporal» (Luxemburgo), una «transferencia» (Alemania y Dinamarca) o una atribución (España y Bélgica).

Otras Constituciones abordan la atribución de competencia a la Unión con una formulación en sentido más vago: «consentir» (Italia), «admitir» (Francia) las limitaciones de soberanía. Nótese que, sin perjuicio de las diferencias de orden histórico, político y jurídico que individualizan cada una de estas cláusulas, ninguna acoge una previsión expresa de consentimiento constitucional a una transferencia de titularidad de soberanía del Estado hacia las Comunidades Europeas.

En relación con nuestro texto constitucional, debemos apuntar —antes de entrar en el análisis del reparto del poder tributario entre la Unión Europea y los Estados miembros que resulta de la nueva Constitución Europea— que nuestro Tribunal Constitucional ha hecho reiteradamente una interpretación restrictiva del alcance del meritado artículo 93 CE. Baste por el momento recordar que para el Tribunal Constitucional, el citado precepto es meramente «orgánico-procedimental». Por tanto, según su criterio, el artículo 93 sólo permite ceder o transferir «competencias», pero no ceder o extender «derechos». Aquél hace mención expresa a que sólo se trata de una cesión de competencias, y cesión limitada, y cesión que debe de entenderse ex constitutione.

Nótese a este respecto que las cláusulas generales de limitación de los poderes soberanos flexibilizan la Constitución en función de las exigencias del proceso de construcción comunitaria, pero, cualquiera que fuese la amplitud habilitadora de su formulación, son insusceptibles de alterar la realidad de que las Comunidades Europeas no son un Estado, no son titulares de

CONSTITUCIÓN EUROPEA Y PODER TRIBUTARIO

23

«competencia de competencias», que identifica y es propia del Estado como comunidad política organizada7. Como estatuto jurídico, la Constitución de cada Estado miembro debe prever la forma y el ámbito de delegación de competencias que habilita a los órganos comunitarios a decidir sobre materias que pertenecían originariamente a los órganos políticos internos, en especial en el cuadro de la función legislativa.

El objeto de esta delegación no es ilimitado. Incluso aunque la cláusula constitucional que fundamenta el acto de delegación no explicite los límites materiales, la idea de Derecho que descansa en cada Constitución, y que la identifica, se encuentra vertida en un conjunto de principios y normas inderogables, cuya intangibilidad tiene como destinatario a la nación, pero también a Europa. El legislador constituyente, al integrar en la Constitución una cláusula general de limitación de la soberanía, y el Parlamento al aprobar el Tratado que delimita el ámbito de la delegación, no pueden autorizar el ejercicio de un poder que a ellos mismos les está vedado, cual es el de violar los Derechos fundamentales o los límites materiales al poder constituyente, explicitados o no en cláusula específica8.

La profundización en la integración comunitaria encierra la delegación para las Comunidades de parcelas cada vez más importantes de poderes soberanos, como se verificó con el Acta Única Europea, y de modo más claro con el TUE9. Desde el punto

7

8

9

La idea de una identidad dotada de poderes definidos y limitados de acuerdo con un criterio de adecuación necesaria a los objetivos está presente tanto en la consagración del principio de subsidiariedad como en el artículo 6, apartado 3.º del Tratado de la Unión. Para el Tribunal Constitucional alemán, este precepto ocupa un lugar relevante en su argumentación de que la Unión Europea, en tanto en cuanto que asociación de Estados soberanos, no tiene «la competencia en materia de competencias», y le falta «carácter de sujeto jurídico autónomo que sea titular de competencias propias».

En las Constituciones de cualquier Estado de Derecho, la protección de los derechos fundamentales y, más ampliamente, la limitación de los poderes públicos se ayuda de la técnica de frenos y contrapesos, de tal modo que el ejercicio de un determinado poder presupone la existencia de un «contralímite».

Vid. MUÑOZ MACHADO: La Unión Europea y las mutaciones del Estado, Alianza Universidad, Madrid, 1993, p. 61, y D. OBRADIVIC: Community law and the doctrine of divisible sovereignty, en LIEI, 1993, n.º 1, p. 20.