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Tirant Tributario

3ª Edición

Manual de Derecho Financiero y Tributario. Parte General

Manuales

Tirant Tributario es una necesaria y trabajada iniciativa de la Editorial Tirant lo Blanch que, junto con un equipo de expertos procedentes tanto del ámbito académico como del ámbito del ejercicio práctico, quiere ofrecer al profesional soluciones prácticas a los problemas jurídicos con los que se enfrenta a diario. Por la finalidad que persigue, Tirant Tributario trata temas de interés y temas de actualidad jurídica, en este cada vez más cambiante mundo del Derecho Financiero y Tributario. El rigor en los contenidos, la rapidez con la que ofrecemos las novedades y la vis práctica son las constantes en todos los libros de Tirant Tributario. Combinar el conocimiento de la normativa más actual junto a las últimas líneas jurisprudenciales y a la experiencia que ofrece el ejercicio práctico es lo que da a las obras de Tirant Tributario una especial singularidad para hacer frente a los retos del mundo jurídico. Las publicaciones de Tirant Tributario se presentan bajo la forma de Tratados, Esfera, Monografías, Formularios, Esquemas, Manuales y todas las demás colecciones habituales de Tirant lo Blanch, editándose así de la forma más adecuada a los contenidos en cada caso.

A. Navarro; J. Martín; L. A. Martínez; Y. Martínez; A. Ribes; P. Vicente-Arche

MANUALES

Manual de Derecho

Financiero y Tributario Parte General 3ª Edición

Coordinadora:

Amparo Navarro Faure Autores:

Jorge Martín López Luis Alfonso Martínez Giner Yolanda Martínez Muñoz Amparo Navarro Faure Aurora Ribes Ribes Paula Vicente-Arche Coloma

TIRANT TRIBUTARIO Directores:

Juan López Martínez

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

José Manuel Pérez Lara

Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

Consejo científico:

Antonia Agulló Agüero

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Pompeu Fabra

Ignacio Corral Guadaño

Jefe de Estudios de la Escuela de Hacienda Pública

Rafael Fernández Montalvo Magistrado del Tribunal Supremo

Amparo Navarro Faure

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

MANUAL DE DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO PARTE GENERAL 3ª Edición

Amparo Navarro Faure Coordinadora

Jorge Martín López Luis Alfonso Martínez Giner Yolanda Martínez Muñoz Amparo Navarro Faure Aurora Ribes Ribes Paula Vicente-Arche Coloma

Valencia, 2016

Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9119-685-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

A nuestros Maestros, los profesores Juan JosĂŠ Bayonade Perogordo y Maria Teresa Soler Roch

AUTORES: Prof. Dr. Jorge Martín López: Profesor Contratado Doctor de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante. Prof. Dr. Luis Alfonso Martínez Giner: Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante. Profa. Dra. Yolanda Martínez Muñoz: Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante. Profa. Dra. Amparo Navarro Faure: Catedrática de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante. Profa. Dra. Aurora Ribes Ribes: Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante. Profa. Dra. Paula Vicente-Arche Coloma: Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Miguel Hernández de Elche. Relación de Temas: Tema 1. Concepto y Contenido del Derecho Financiero (Amparo Navarro Faure) Tema 2. Principios y Fuentes del Derecho Financiero (Amparo Navarro Faure) Tema 3. La Aplicación e Interpretación de las normas financieras (Aurora Ribes Ribes) Tema 4. El Poder Financiero (Amparo Navarro Faure) Tema 5. El Derecho Presupuestario (Luis Alfonso Martínez Giner) Tema 6. El Derecho de los Gastos Públicos (Luis Alfonso Martínez Giner) Tema 7. Los Recursos Públicos (I) (Amparo Navarro Faure) Tema 8. Los Recursos Públicos (II) (Luis Alfonso Martínez Giner) Tema 9. La Obligación Tributaria (Paula Vicente-Arche Coloma) Tema 10. Los Sujetos de la Relación Tributaria (Paula Vicente-Arche Coloma) Tema 11. Los Elementos de cuantificación de la Obligación Tributaria (Aurora Ribes Ribes) Tema 12. La Extinción de la Obligación Tributaria (Yolanda Martínez Muñoz) Tema 13. La Aplicación de los Tributos (Yolanda Martínez Muñoz) Tema 14. Los Procedimientos de Gestión Tributaria (Yolanda Martínez Muñoz) Tema 15. El Procedimiento de Inspección (Jorge Martín López) Tema 16. El Procedimiento de Recaudación (Yolanda Martínez Muñoz) Tema 17. El Procedimiento Sancionador tributario (Aurora Ribes Ribes) Tema 18. El Procedimiento de Revisión (I) (Jorge Martín López) Tema 19. El Procedimiento de Revisión (II) (Jorge Martín López)

ABREVIATURAS AEAT AN BOE CC CCAA CE CP DA DGT IAE IBI ICIO IGAE IIVTNU IAE IP IRPF IS ISD ITPAJD IVA IVTM LFTCu LGP LGT LGS LHL LIRPF

LIVA

Agencia Estatal de la Administración Tributaria Audiencia Nacional Boletín Oficial del Estado Código Civil Comunidades Autónomas Constitución Española Código Penal Disposición Adicional Dirección General de Tributos Impuesto sobre Actividades Económicas Impuesto sobre Bienes Inmuebles Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras Intervención General de la Administración del Estado Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana Impuesto sobre Actividades Económicas Impuesto sobre el Patrimonio Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Impuesto sobre Sociedades Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados Impuesto sobre el Valor Añadido Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica Ley 7/1988 de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria Ley 58, 2003, de 17 de diciembre, General Tributaria Ley 38/2003, de 17 de noviembre General de Subvenciones Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de No Residentes y sobre el Patrimonio Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido

Abreviaturas

LJCA LO LOEPSF LOFCA LOTCu LPAP LPGE LRJPAC LTPP Ob. cit. OO.MM. RD RGGI

RGR RGRST RGRVA

RIRPF SSTC SSTS STSJ TC TEAC TFUE

TJUE

Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa Ley Orgánica Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas Ley de Presupuestos Generales del Estado Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos Obra citada Orden Ministerial Real Decreto Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento general de recaudación Real Decreto 2063/2004, de 15 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general del régimen sancionador tributario Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa Real Decreto 439/2007, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas Sentencias del Tribunal Constitucional Sentencias del Tribunal Supremo Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Tribunal Constitucional Tribunal Económico Administrativo Central Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (firmado en Roma el 25 de marzo de 1957; texto consolidado a partir de las reformas posteriores, incluidas las introducidas por el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007) Tribunal de Justicia de la Unión Europea

Abreviaturas

TRLHL TRLIRNR TRLITPAJD

TS TSJ

Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de No Residentes. Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos JurĂdicos Documentados Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia

TEMA 1

CONCEPTO Y CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO SUMARIO: I. CONCEPTO DE DERECHO FINANCIERO. II. CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO. 1. El Derecho Tributario. 2. El Derecho del crédito público. 3. El Derecho Financiero patrimonial. 4. El Derecho de los gastos públicos. 5. El Derecho presupuestario. III. LA AUTONOMÍA DEL DERECHO FINANCIERO Y SU RELACIÓN CON OTRAS DISCIPLINAS.

I. CONCEPTO DE DERECHO FINANCIERO El Derecho Financiero es la rama del Derecho que regula la Hacienda pública o actividad financiera del Estado y demás entes públicos. La actividad financiera es la actividad de los entes públicos dirigida a la obtención de recursos con los que satisfacer las necesidades públicas. La actividad financiera es una manifestación de la Hacienda pública, cuyo concepto jurídico puede tener tres acepciones: Primero. La Hacienda Pública en sentido subjetivo, que es el propio Estado o cualquier ente público dotado de personalidad jurídica y capacidad patrimonial para ser titular de Derechos y obligaciones, o dicho en otros términos, un ámbito de necesidades públicas a satisfacer mediante un sistema de recursos. Así, la acepción subjetiva de la Hacienda pública es la que utilizamos cuando hacemos referencia a la Hacienda estatal, la Hacienda autonómica, la Hacienda local o la Hacienda comunitaria, en cuanto titulares de los recursos con los que subvenir a sus propios gastos. No obstante, hay que tener en cuenta que no es necesario tener una autonomía financiera absoluta para que una Hacienda Pública se identifique como tal frente a otras, no sólo porque nuestro Derecho positivo contempla dentro de cada nivel territorial (Estado, Comunidades Autónomas y Entes locales) organismos con personalidad jurídica para asumir un ámbito financiero propio (organismos autónomos), sino porque en el desarrollo del poder financiero, las diferentes Haciendas pueden compartir recursos o atender conjuntamente necesidades públicas. La Ley General Presupuestaria —Ley 47/2003, de 26 de noviembre— (en adelante LGP) aunque define la Hacienda Pública, como enseguida veremos, en relación al Estado y sus organismos autónomos (art. 5.1), extiende su aplicación a todo el sector público estatal:

El concepto y contenido del Derecho Financiero

– Al sector público administrativo (Administración General, Organismos autónomos y Seguridad Social, así como consorcios y entidades de Derecho Público que no realicen actividades empresariales ni se financien con ingresos comerciales). – Al sector público empresarial (entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles estatales). – Al sector público fundacional (fundaciones públicas). Segundo. La Hacienda Pública en sentido objetivo. La Hacienda pública en sentido objetivo es el patrimonio de un ente público. Entendido el patrimonio en el concepto jurídico del término, esto es, como conjunto de derechos y obligaciones de titularidad pública. Esta concepción patrimonial de la Hacienda pública, es la que dota de unidad al fenómeno financiero y por lo tanto a la disciplina del Derecho Financiero, ya que el estudio del patrimonio no se puede circunscribir sólo a los derechos que provienen de los recursos, sino a analizar al mismo tiempo el lado pasivo, el de los gastos públicos. El concepto legal de Hacienda Pública recogido en el art. 5.1 de la LGP, recoge precisamente este aspecto objetivo y patrimonial: “La Hacienda Pública estatal, está constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y a sus Organismos autónomos”. Tercero. La Hacienda pública en sentido funcional. La Hacienda pública en sentido funcional es la actividad financiera de los entes públicos, esto es, el conjunto de funciones de organización y administración de los recursos y de los gastos públicos. La actividad financiera, se ha identificado casi siempre con el concepto de gestión de la Hacienda Pública, en cuanto actividad administrativa, pero también abarca todas las funciones de organización, planificación y control de la actividad financiera. Por tanto, la actividad financiera puede ser considerada como aquel fenómeno que tiene como fin la satisfacción de las necesidades públicas, que su consecución se alcanza mediante el empleo de medios económicos y cuyos criterios inspiradores son de naturaleza política. Todas estas acepciones de la Hacienda Pública, como objeto de conocimiento del Derecho Financiero, otorgan una concepción unitaria al mismo en cuanto rama del Derecho Público, cuyo objeto es la Hacienda Pública, identificada a su vez con el Patrimonio de los entes públicos. Es esa concepción patrimonial de la Hacienda pública la que dota de unidad a los institutos jurídico financieros, y ha-

Manual de Derecho Financiero y Tributario

ce inescindible el estudio en su seno, de los recursos públicos, de las necesidades públicas, y del Presupuesto como instituto planificador de la actividad financiera. Hay que tener en cuenta que la Hacienda Pública o la actividad financiera puede ser el objeto de conocimiento de diferentes ciencias (la economía, la sociología, la política), pero el Derecho Financiero analiza el fenómeno financiero desde una perspectiva jurídica, lo cual no quiere decir que no tenga en cuenta los resultados de la investigación extrajurídica para comprender o proponer determinadas normas jurídico-financieras. Decimos esto, porque la complejidad de la actividad financiera planteó en algún momento de la elaboración científica de nuestra disciplina, la posibilidad de que hubiera una sola ciencia (la ciencia de la Hacienda), que estudiara el fenómeno financiero desde todos los puntos de vista. Sin embargo, existe en el momento actual unanimidad en reconocer que todos los aspectos que presenta la actividad financiera deben ser el objeto de conocimiento de diferentes ciencias, ya que su análisis con distintos métodos es lo que la convierte a su vez en un objeto de análisis distinto. Pensemos, por ejemplo, en la decisión política de aumentar los ingresos a través de la reforma de un impuesto. El economista deberá estudiar y cuantificar los efectos que va a tener esa medida sobre el consumo o sobre el ahorro; cuál será la cuantía mayor de ingresos que se obtendrá con ese impuesto; o las repercusiones sobre determinados indicadores económicos. Al jurista le corresponderá analizar las normas a través de las cuales se va a realizar esa reforma, la adecuación de la nueva norma a los principios constitucionales, el vehículo normativo apto, las consecuencias en el procedimiento de aplicación del tributo etc. Finalmente, el sociólogo tendrá que analizar el comportamiento de la población ante esa medida o sus repercusiones políticas. Llegados a este punto, podemos indicar que el fenómeno financiero constituye el objeto de conocimiento de nuestra disciplina. Ello significa que el Derecho Financiero contempla dicho fenómeno desde una perspectiva jurídica y, en su misión ordenadora de la realidad social, configura un objeto de estudio diversamente considerado al de otras disciplinas. A este respecto compartimos plenamente la opinión de BAYONA DE PEROGORDO y SOLER ROCH para quienes “el fenómeno financiero, enunciado en su concepción jurídica, es la Hacienda Pública o actividad financiera, entendiendo ambos términos como dos perspectivas o aspectos de una misma realidad jurídica: la perspectiva institucional representada por el concepto de Hacienda y la perspectiva dinámica que constituye la actividad financiera”. Por todo ello puede definirse el Derecho Financiero siguiendo a los mismos autores como “La rama del Derecho público que estudia la organización de la Hacienda Pública y las funciones encomendadas al ente público para la gestión de este patrimonio en orden a la satisfacción de las necesidades públicas”.

El concepto y contenido del Derecho Financiero

II. CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO El contenido del Derecho Financiero no puede ser ajeno a los datos que hemos analizado en el epígrafe anterior. Así, si hemos manteniendo que el objeto de conocimiento de nuestra disciplina es la actividad financiera y la Hacienda Pública; que ésta última responde al concepto jurídico de patrimonio; y que existe una conexión indisoluble entre los ingresos y los gastos públicos que procuran homogeneidad a las normas financieras y, por tanto, autonomía al Derecho Financiero, el contenido del mismo no puede ser otro que el estudio jurídico de los institutos que componen dicha rama jurídica: el ingreso, el gasto público y la planificación de la actividad financiera a través del Presupuesto. Ahora bien, los defensores de la unidad esencial del fenómeno financiero, entre los que se incardina la doctrina española, destacan en el contenido de éste dos sectores o subramas: el Derecho Tributario y el Derecho Presupuestario. Por tanto, se ha considerado sendas ramas del Derecho Financiero —el Derecho Tributario y el Derecho Presupuestario— de indiscutida inclusión en el ámbito del Derecho Financiero por quienes reconocen la autonomía científica de éste. A pesar de dicha polarización, existe otro sector normativo de común inserción en el Derecho Financiero, cual es el relativo al crédito público. Junto a estas tres ramas que configuran el contenido indiscutible del Derecho Financiero, existen otros sectores normativos de polémica adscripción a esta disciplina. En el ámbito de los recursos, la discusión se centra en la inclusión dentro del Derecho Financiero del estudio de los ingresos patrimoniales y del recurso del que proceden: el patrimonio o propiedad pública, así como de las normas reguladoras de la actividad mercantil e industrial ejercida por los entes públicos. Con respecto a los gastos públicos, la polémica se centra todavía en la posibilidad de un tratamiento jurídico de los gastos públicos y, sobre todo, en la conveniencia de construir dogmáticamente un Derecho de los gastos públicos con sustantividad propia y diferenciada del Derecho presupuestario. En este sentido y en coherencia con nuestra postura acerca del carácter patrimonial y unitario de la Hacienda Pública, las ramas en las que científica y didácticamente se puede dividir el Derecho Financiero se integrarían en el seno de cada uno de los institutos que componen su contenido: Así, respecto a los recursos públicos: • El Derecho Tributario. • El Derecho del Crédito Público. • El Derecho Financiero Patrimonial.

Manual de Derecho Financiero y Tributario

Respecto a los gastos públicos: • El Derecho del Gasto Público. Respecto al Presupuesto: • El Derecho Presupuestario.

1. El Derecho Tributario Dentro de los recursos públicos, el más importante en el modelo de Hacienda Pública actual es el Tributo. En efecto, los recursos tributarios constituyen desde el punto de vista cuantitativo los que proporcionan un mayor volumen de ingresos a la Hacienda Pública, pero a su vez, su carácter coactivo y su posible colisión con el derecho a la propiedad privada, ha hecho que en torno a este recurso se articule el mayor volumen de normas del Derecho Financiero. El conjunto de normas que regulan el tributo y la rama del Derecho que lo estudia es lo que conocemos como Derecho Tributario. En este sentido, el Derecho Tributario es aquella rama del Derecho que expone los principios y las normas relativas al establecimiento y regulación de los tributos y analiza las relaciones jurídicas que de ellos resultan. La importancia del Derecho Tributario ha hecho que en la propia denominación de la disciplina (Derecho Financiero y Tributario), el Derecho Tributario aparezca como algo diferenciado del Derecho Financiero, cuando en realidad es una parte del mismo. Pero basta comprobar desde un punto de vista docente, la cantidad de temas dedicados al Derecho Tributario; las asignaturas de los planes de estudio que se adscriben al Derecho tributario; y la producción científica del Derecho Financiero, para comprobar el desigual interés desde el punto de vista legislativo y doctrinal de las distintas ramas del Derecho Financiero y Tributario, y la preeminencia en este campo del estudio del Derecho Tributario. Dentro del Derecho Tributario, también a efectos sistemáticos y didácticos, se suele distinguir la parte general y la parte especial del Derecho Tributario. En la parte general se analizan los elementos comunes a todos los recursos tributarios: su delimitación conceptual; las categorías en las que se divide; las fuentes normativas y los principios jurídicos por los que se rige. También forman parte del estudio de la parte general los elementos comunes en toda relación jurídico-tributaria (el hecho imponible, los obligados tributarios, los elementos de cuantificación) así como los procedimientos a través de los cuales se aplican los tributos (procedimiento de aplicación; procedimientos de comprobación e inspección, procedimiento de revisión y procedimiento sancionador). También con una denominación clásica y en el momento actual ampliamente superada, se suele denominar Derecho Tributario material al análisis de todos los

El concepto y contenido del Derecho Financiero

elementos comunes que configuran la relación jurídico-tributaria, y Derecho Tributario formal a la parte dedicada a los procedimientos tributarios de aplicación de los tributos. Decimos que esta última distinción es meramente didáctica porque la concepción actual del tributo, no analiza este recurso como una mera relación jurídica cuyos esquemas puedan ser miméticos a los del Derecho civil, sino que el carácter público de la obligación tributaria y el deber constitucional de contribuir, permiten entender también al fenómeno tributario como una función (un poder-deber) de los entes públicos. El desarrollo normativo de la parte general del Derecho Tributario, se encuentra codificado en la Ley General Tributaria (LGT) (Ley 58/2003, de 17 de diciembre) y en sus Reglamentos de desarrollo, que iremos analizando en los posteriores temas de este manual. La Parte especial del Derecho Tributario tiene como objeto el estudio de los distintos tributos en particular. Esto es, del sistema tributario o sistema fiscal del Estado, las Comunidades Autónomas y los Entes Locales. Al igual que ocurre con la preeminencia del Derecho tributario respecto a otras ramas del Derecho Financiero, dentro de los recursos tributarios, en el momento actual, el tributo de mayor importancia cualitativa y cuantitativa es el impuesto. Por esta razón, la mayor parte de las asignaturas y de los manuales dedicados a la parte especial del Derecho Tributario, se dedican al análisis de los principales impuestos de nuestro sistema tributario.

2. El Derecho del Crédito Público El crédito público ha sido un recurso tradicional de la Hacienda Pública. Si en su origen se configuró como un recurso extraordinario, no cabe duda que en los momentos actuales tal calificación no puede mantenerse, y ello a pesar de que las políticas de contención del déficit público han propiciado reformas muy importantes en el régimen jurídico de la Deuda Pública para que no se convierta en un recurso ilimitado jurídicamente para la Hacienda Pública. En este sentido, cabe indicar que un instituto que integra el Derecho Financiero es el Crédito público, o si se quiere, la figura más típica de las que se incluyen en aquél: la Deuda pública. La deuda pública es un recurso de la Hacienda pública y por lo tanto como tal debe ser estudiado por el Derecho Financiero. Este recurso se caracteriza frente a otros por su carácter voluntario, respecto al tributo, pero sobre todo por generar unos ingresos no definitivos para el ente público, ya que siempre lleva asociado la necesidad de devolverlos y en la mayoría de los casos además pagar un interés.

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Desde el punto de vista jurídico-financiero, la Deuda pública es un recurso de que se sirve el Estado para la satisfacción de sus necesidades y, en este sentido, se inscribe en el marco genérico de los recursos públicos, constituyendo la categoría más importante dentro de los recursos de naturaleza no tributaria. Para SAINZ DE BUJANDA “la singularidad de la Deuda pública como recurso financiero reside en la capacidad de generar ingresos pero con la contrapartida de un pasivo inexorablemente ligado a la percepción de las cantidades ingresadas”. Desde el punto de vista jurídico-financiero, el Derecho del crédito público estudia la naturaleza jurídica y las clases de Deuda pública, los principios constitucionales, y el régimen jurídico de los empréstitos públicos.

3. El Derecho Financiero patrimonial La existencia de esta rama del Derecho Financiero es una de las cuestiones más discutidas por la doctrina, y ello por diversas razones: de una parte, por la tradicional consideración de los ingresos procedentes del patrimonio del Estado o de los entes públicos como ingresos de Derecho privado, es decir de ingresos cuya regulación se inserta en el seno del ordenamiento jurídico privado y cuyo estudio no corresponde por tanto al Derecho Financiero; y de otra parte, por la escasa importancia cuantitativa de los mismos lo que hace que, por parte de la doctrina, se hiciera dejación del estudio del instituto jurídico en el cual encontraban su origen los ingresos patrimoniales. Sin embargo, aportaciones más recientes en nuestra doctrina han venido a reforzar el carácter mayoritario de la posición que defiende la naturaleza jurídicofinanciera del Patrimonio del Estado. A este respecto estimamos que en la medida en que el Derecho Financiero, considerado como el ordenamiento jurídico de la Hacienda Pública, tiene por objeto las relaciones jurídicas de contenido económico que mantiene el Estado con otros sujetos del ordenamiento jurídico o, desde una perspectiva estática, el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico de titularidad pública, la naturaleza financiera que predicamos del instituto jurídico del Patrimonio se aplica al sistema de relaciones jurídicas en las que el Estado u otro ente público interviene como titular dominical. Estas relaciones originan ingresos públicos, al margen de que su obtención no constituya la finalidad de dichas relaciones. Por eso estimamos que la consideración de la naturaleza financiera del instituto del Patrimonio tiene importantes consecuencias metodológicas, ya que al Derecho Financiero no le correspondería sólo estudiar los ingresos que el patrimonio puede procurar, sino que, por el contrario, el objeto del Derecho Financiero patrimonial —en cuanto puede concluirse reconociendo la existencia de un sector del

El concepto y contenido del Derecho Financiero

Derecho financiero en torno a este instituto jurídico— es el recurso patrimonial dirigido a la obtención de ingresos, y por tanto, la normativa reguladora de aquél. Por tanto, los recursos patrimoniales constituyen una especie dentro del género más amplio de la propiedad pública, esto es, la titularidad dominical de los entes públicos sobre determinados bienes y derechos, cuya rentabilidad constituye para la Hacienda Pública un medio de obtención de ingresos. En el momento actual y en base al Derecho positivo, se puede concluir que la regulación de los recursos patrimoniales se integra en el ordenamiento jurídicofinanciero; que los derechos generados por la administración o disposición de estos recursos forman parte del haber de la Hacienda; y que los ingresos obtenidos (en régimen de Derecho privado, por remisión expresa de sus leyes reguladoras) son ingresos públicos que, como tales, son objeto de la correspondiente previsión presupuestaria e ingreso en el Tesoro. Desde esta perspectiva no ofrece duda que el estudio de estos recursos corresponde al Derecho Financiero y que en él se estudia el concepto y naturaleza jurídica de la propiedad pública y de los recursos que procura, así como su régimen jurídico. Por último, y con una especial importancia, es patente en la actualidad el interés financiero en la empresa pública, una vez adoptado por nuestra Constitución el principio de iniciativa pública económica, no con carácter subsidiario, respecto de la iniciativa privada.

4. El Derecho de los gastos públicos Una de las cuestiones más abandonada por la doctrina en el análisis del Derecho Financiero, ha sido el estudio del gasto público como un instituto jurídico-financiero diferenciado del Presupuesto. En efecto, y con carácter general, el análisis del gasto público no ha tenido una evolución diferenciada del Derecho Presupuestario, y éste ha sido uno de los factores que han contribuido a su escaso desarrollo, así como la consideración de la naturaleza política de las decisiones en materia de gasto y su dispersión normativa. No obstante, el carácter patrimonial de la Hacienda Pública que mantenemos, nos obliga a incluir el aspecto pasivo de ese patrimonio. O dicho en otros términos, si se estudian todos los recursos de la Hacienda Pública dentro del Derecho Financiero es necesario también estudiar los gastos públicos en los tres niveles en que pueden ser estudiados los recursos públicos: como institutos jurídico-financieros (las necesidades públicas), como obligaciones de los entes públicos (las obligaciones públicas), y como salidas de flujos monetarios del Tesoro Público. Pero además, siguiendo a BAYONA DE PEROGORDO, el Derecho de los gastos públicos se distingue claramente del Derecho presupuestario, con el que frecuentemente se ha confundido. En efecto, el Derecho presupuestario tiene por

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objeto los gastos públicos, al igual que los recursos, pero sólo a efectos de habilitar a la Administración para el compromiso y satisfacción de los mismos durante un período determinado. Sin embargo, el Derecho de los gastos públicos parte del análisis de las necesidades públicas y estudia los sujetos encargados de su satisfacción así como los requisitos que deben reunir en cada caso los beneficiarios del gasto público. Y todo ello a través de un procedimiento funcionalizado, que adquiere distintos matices según exista o no un derecho subjetivo de los particulares a la realización de cada gasto en concreto. Por ejemplo, pensemos en la necesidad pública de la enseñanza obligatoria. El Derecho de los gastos públicos estudiará desde su concepción de necesidad pública por su inclusión como tal en la Constitución, hasta las leyes de gasto (leyes de educación) que establecerán cómo se financiará esa necesidad, quienes serán los sujetos encargados de satisfacerla y todo el procedimiento hasta su satisfacción. En el Presupuesto, lo que aparece es la autorización a través de una ley para que la Administración disponga de un nivel de recursos durante un año para la satisfacción de unos determinados gastos. Así pues, el Derecho de los gastos públicos estudia los principios, concepto y ordenación material y formal del instituto de gasto público, lo cual constituye, como en el caso del Derecho tributario, la parte general. Integrarían la parte especial del Derecho de los gastos públicos, los tipos más característicos de gasto público.

5. El Derecho presupuestario La mayoría de la doctrina española reconocen como contenido propio del Derecho Financiero dos ramas: el Derecho Tributario y el Derecho Presupuestario, incluyendo en este último el estudio del gasto público. Por nuestra parte, ya hemos expuesto que se trata de dos ramas diferenciadas dentro del Derecho Financiero. Si bien el Derecho presupuestario ha tenido un mayor desarrollo que el Derecho de los gastos públicos, dista también mucho del grado de profundización del que ha gozado el Derecho tributario. El Presupuesto es, sin lugar a dudas, un instituto jurídico centralizador de la actividad financiera, y en torno al cual se vertebra una rama de aquélla que cabría denominar Derecho presupuestario, con unos principios específicos de legalidad, unidad, universalidad, temporalidad y estabilidad, así como un objeto específico o parcela de la realidad social. No obstante, si bien parece que ya nadie discute la inclusión del Derecho presupuestario dentro del Derecho Financiero, se ha entendido frecuentemente que el Derecho presupuestario es, en definitiva, el Derecho de los gastos públicos. La explicación de esta posición se basaba en dos datos fundamentales: de una parte la consideración del Presupuesto como el instituto jurídico en el que se re-

El concepto y contenido del Derecho Financiero

coge el plan financiero del Gobierno durante un período de tiempo determinado, y por tanto, el documento en el que se concretan tanto los ingresos que se pueden obtener durante tal plazo de tiempo, como las cantidades que se pueden gastar en el mismo. De ahí que, en principio, el objeto de estudio del Derecho presupuestario sea tanto el ingreso como el gasto público. Pero por otra parte se constata que, desde que se produjo la bifurcación del principio de legalidad financiera, el Presupuesto actúa como mera previsión de ingresos pero como un auténtico plan de gastos. Consecuentemente, se ha sugerido que se denomine esta rama “Derecho de los gastos públicos”, por estimar que refleja más el auténtico valor de la institución. Esta posición implica el inconveniente de contraer excesivamente el tratamiento unitario del instituto jurídico del gasto público, tratamiento que queda reducido a la fase de ejecución del Presupuesto, con lo que se pierde la visión del gasto público como instituto jurídico y, en cierta medida, la visión del procedimiento de gasto público: en otras palabras, con esta sistemática puede reducirse el gasto público a pura consideración como flujo monetario, pero se pierde su perspectiva básica como instituto jurídico. A la luz de estas consideraciones, afirmamos, y sin desconocer la conexión existente entre los institutos jurídicos del Presupuesto y gasto público, que el Derecho presupuestario tiene un contenido específico distinto del estudio del gasto público. En efecto, su eje central lo constituye el Presupuesto y su contenido no puede ser otro que el que dimana de la propia consideración jurídica de aquél instituto, es decir, las cuestiones relativas a los principios presupuestarios, la elaboración, aprobación y control de los Presupuestos, y la Contabilidad pública. En el Derecho presupuestario tiene cabida también el estudio del Tesoro Público por su conexión con la ejecución presupuestaria.

III. LA AUTONOMÍA DEL DERECHO FINANCIERO Y SU RELACIÓN CON OTRAS DISCIPLINAS En el momento actual no existe discusión sobre la pertenencia del Derecho Financiero a la Ciencia jurídica, y su autonomía respecto a otras disciplinas jurídicas. Respecto al estudio jurídico de la Hacienda Pública, ya pusimos de manifiesto en el primer epígrafe, que un mismo objeto de conocimiento —la Hacienda Pública— puede ser estudiado desde distintas Ciencias, y que es el método jurídico el que se utiliza por el Derecho Financiero para estudiarla. En relación a su autonomía respecto a otras disciplinas jurídicas, para que una disciplina jurídica pueda considerarse autónoma deben concurrir dos requisitos: que tenga un objeto de conocimiento propio y unos principios específicos. Ambas