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EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL A TRAVÉS DE SUS DOCUMENTOS Algunas reﬂexiones desde el Derecho administrativo

IÑIGO SANZ RUBIALES

Derecho ambiental

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL A TRAVÉS DE SUS DOCUMENTOS Algunas reflexiones desde el Derecho administrativo

CONSEJO EDITORIAL DE LA COLECCIÓN DERECHO AMBIENTAL

Enrique Jesús Martínez Pérez (Dir.) Profesor Titular de Derecho Internacional Público Universidad de Valladolid (España)

Carla Amado Gomes Professora Associada da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Investigadora do Centro de Investigaçao de Direito Público Professora Convidada da Faculdade de Direito da Universidade Católica (Porto)

Rafael Fernández Valverde Magistrado del Tribunal Supremo de España

Maria del Pilar García Pachón Directora del Departamento de Derecho del Medioambiente Universidad del Externado (Colombia)

Mariano Magide Herrero Abogado. Socio de Uría Menéndez

Sergio Salinas Alcega Catedrático de Derecho Internacional Público Universidad de Zaragoza (España)

Ana Sánchez Lamelas Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Cantabria (España)

Íñigo Sanz Rubiales Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Valladolid (España)

Jochen Sohnle Catedrático de Derecho Público Université de Lorraine, Facultad de derecho, Nancy (Francia)

Jorge E. Viñuales Catedrático de Derecho y Política Ambiental Universidad de Cambridge (Reino Unido)

EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL A TRAVÉS DE SUS DOCUMENTOS Algunas reflexiones desde el Derecho administrativo

IÑIGO SANZ RUBIALES

Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Valladolid

tirant lo blanch Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1378-776-3 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A Federico y Juli, y a Julieta. Genio y figura.

Índice Abreviaturas más utilizadas....................................................................... 15 Introducción.............................................................................................. 17 I. LA EIA COMO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 1. SU NATURALEZA PROCEDIMENTAL: BREVE DESCRIPCIÓN DE LOS TRÁMITES........................................................................... 19 1.1. La regulación de la Directiva....................................................... 22 1.2. La plasmación legal: rectificar es de sabios. El procedimiento EIA como un intento de procedimiento consultivo y accesorio del autorizatorio................................................................................... 24 1.2.1. La extraña y artificial reducción del procedimiento por razón del órgano responsable en la primera versión de la Ley 21/2013..................................................................... 25 1.2.2. La vuelta a la normalidad (aunque no total): la reforma del procedimiento por la Ley 9/2018: del “procedimiento” al “proceso”............................................................... 28 1.2.3. Recapitulación................................................................. 32 1.3. El papel del procedimiento simplificado: matar dos pájaros de un tiro.............................................................................................. 33 2. JUSTIFICACIÓN................................................................................. 36 2.1. Justificación comunitaria europea: el juego de los principios de prevención e integración.............................................................. 36 2.2. Justificación constitucional: la competencia ex art. 149.1.23º. Las contradicciones aparentes y su justificación........................... 40 3. CARACTERES DE LA EIA COMO PROCEDIMIENTO................... 44 3.1. Es un procedimiento regulado por ley, común a todas las Administraciones públicas.................................................................... 44 3.2. Procedimiento especial “de tercera generación”: el papel del intercambio de información y de la participación........................... 45 3.3. Accesorio de otro procedimiento… o no...................................... 51 3.4. Peculiaridades orgánicas y subjetivas........................................... 52 3.5. Peculiaridades temporales............................................................ 56 3.5.1. El carácter no-básico de los plazos................................... 56 3.5.2. La (in) determinación del plazo máximo de tramitación: de nuevo, desajuste provocado por la reforma de 2018.... 57 3.6. Peculiaridades sustantivas: la integración de la “adecuada evaluación” de los efectos de los proyectos en Espacios Natura 2000 en la EIA...................................................................................... 59

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3.7. Un procedimiento híbrido entre la tramitación de una decisión y la conclusión de un informe......................................................... 62 4. LA EVALUACIÓN DE IMPACTO COMO POTESTAD: EJERCICIO DE DISCRECIONALIDAD TÉCNICA................................................ 63 4.1. Gestión de riesgos a través de la ponderación de intereses ambientales...................................................................................... 63 4.2. Solo tiene en cuenta intereses ambientales................................... 65 4.3. No es un instrumento para el control de legalidad aunque pueda utilizarse para ello....................................................................... 68 4.4. Hay discrecionalidad, no política sino técnica............................. 69 4.4.1. Carácter técnico............................................................... 72 4.4.2. El control judicial y su alcance......................................... 75 II. EL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL 1. CONCEPTO DE ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL.................. 81 1.1. Introducción................................................................................ 81 1.2. Contenido obligatorio................................................................. 83 1.3. La autoría del estudio.................................................................. 85 1.3.1. Las contradicciones de la Ley........................................... 85 1.3.2. La responsabilidad, la función del documento de alcance y la información suministrada por la Administración....... 89 1.4. Objetividad y calidad del Estudio................................................ 92 1.5. Justificación de la intensa participación del interesado a través del estudio................................................................................... 94 1.5.1. Razones económicas......................................................... 94 1.5.2. La disponibilidad de la información: sus límites............... 96 1.5.3. Ahorro de tiempo y toma en consideración de los intereses del promotor desde el momento inicial....................... 99 2. NATURALEZA JURÍDICA................................................................. 99 2.1. Ejercicio de una actividad material o técnica............................... 99 2.2. Prestación pública obligatoria de información............................. 100 2.3. Los efectos de la previsión del trámite de Estudio sobre la posición del promotor: el Estudio como carga................................... 104 2.3.1. Carga administrativa y carga en sentido técnico............... 104 2.3.2. La financiación del estudio por el promotor ¿responde al principio quien contamina, paga?..................................... 106 3. EL ESTUDIO COMO TRÁMITE DEL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO................................................................... 108 3.1. El Estudio como acto instructorio del procedimiento EIA: trámite “desgajado”, anticipado y, en su caso, privatizado de la instrucción....................................................................................... 108 3.1.1. El Estudio como trámite de la instrucción: aporta el interés del promotor y constituye la base de la discusión........ 111

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3.1.2. El Estudio instruye, en su caso, las conclusiones de fondo de los trámites de información pública y de consultas...... 112 3.1.3. El Estudio, por tanto, conlleva una “privatización” parcial del procedimiento cuando el promotor que lo elabora es un particular................................................................ 113 3.1.4. Los efectos del Estudio en la actividad instructora administrativa: de la instrucción tradicional al control de la instrucción realizada por otro.......................................... 115 3.2. Determinación del momento de la elaboración y presentación y sus efectos.................................................................................... 116 3.3. Los defectos del Estudio y la obligación de eliminarlos en vía administrativa: el requerimiento.................................................. 117 3.3.1. Criterio general: los defectos del estudio pueden trasladarse a la DIA o corregirse por ella.................................. 117 3.3.2. La ausencia de algunos contenidos concretos del Estudio. 120 3.3.3. El control de los requisitos del Estudio y los requerimientos para completarlo........................................................ 125 3.4. Presunción de corrección técnica: los datos del Estudio se imponen si no se desacreditan científicamente..................................... 127 3.5. Un peculiar trámite de inadmisibilidad… en una fase avanzada del procedimiento........................................................................ 129 III. DEL ESTUDIO A LA DECLARACIÓN: TRÁMITE DE CONSULTAS Y ANÁLISIS TÉCNICO DEL EXPEDIENTE 1. SOMETIMIENTO A INFORMACIÓN Y CONSULTAS Y SU POSIBLE REITERACIÓN........................................................................... 133 1.1. El sometimiento del estudio a información y consultas................ 133 1.2. La posible reiteración de la información pública y de las consultas: la eficacia del control social y administrativo........................ 137 1.3. La “respuesta razonada” a las alegaciones se realizará ordinariamente en la motivación de la Declaración Ambiental................... 139 1.4. Las posibilidades de participación en el trámite de información pública. Efectos........................................................................... 140 2. EN PARTICULAR, LAS CONSULTAS TRANSFRONTERIZAS......... 142 2.1. El objeto del trámite: no es solo el impacto, sino sobre todo la opinión sobre el impacto............................................................. 143 2.2. La iniciación del trámite: la interpretación de un concepto jurídico indeterminado......................................................................... 144 2.3. El papel del Ministerio: un mero intermediario… pero imprescindible............................................................................................ 146 2.4. Los efectos del trámite................................................................. 149 2.5. La posibilidad de creación de un organismo “de representación equitativa”................................................................................... 152

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3. EL ANÁLISIS TÉCNICO DEL EXPEDIENTE.................................... 153 3.1. La “adecuación”, que no “vinculación” de la Declaración al Estudio (alcance y motivación)........................................................ 154 3.2. La actividad administrativa es revisora: la no aportación de información por el promotor no puede ser suplida por la actividad investigadora administrativa........................................................ 157 3.3. La preparación técnica de la Administración ambiental no se presume: el mundo al revés............................................................... 161 3.4. La importancia de la información disponible............................... 162 3.4.1. La existencia de “elementos de juicio suficientes” como criterio para continuar, paralizar o terminar anticipadamente el procedimiento.................................................... 162 3.4.2. Los reiterados requerimientos informativos para posibilitar y, en su caso, culminar el análisis técnico.................... 165 3.5. Las numerosas posibilidades de terminación anticipada, buena muestra de la carrera de obstáculos............................................. 166 IV. LA DECLARACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL 1. CONTENIDO Y ESTRUCTURA DE LA DECLARACIÓN: SU ADECUACIÓN AL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL..................... 169 1.1. Contenido y estructura................................................................ 169 1.2. El Estudio como propuesta documentada de la DIA: consecuencias.............................................................................................. 174 1.3. El Estudio como contenido y referencia de la solicitud de la DIA. ¿Se puede obtener la DIA por silencio administrativo?................ 176 2. LA NATURALEZA JURÍDICA: LA DIA COMO ACTO ADMINISTRATIVO........................................................................................... 181 2.1. La DIA como acto administrativo: su cuestionada naturaleza jurídica. Las dos perspectivas tradicionales..................................... 181 2.2. La previsión legal: DIA como informe determinante.................... 184 2.2.1. Acto de trámite................................................................ 184 2.2.2. Informe............................................................................ 184 2.2.3. Determinante................................................................... 186 2.2.4. ¿Puede la legislación autonómica convertir la DIA en vinculante?............................................................................ 190 2.3. La realidad: la DIA se comporta de forma distinta en función del procedimiento principal............................................................... 194 2.3.1. En el procedimiento ordinario: para el órgano sustantivo la DIA es un informe cuasivinculante............................... 194 2.3.2. En los supuestos sin procedimiento principal (comunicación previa): la DIA es un acto definitivo de un procedimiento autónomo (una autorización)............................... 199

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2.4. Recapitulación: la diferente naturaleza de la DIA en función de la existencia o no de un procedimiento sustantivo........................... 204 3. LA PUBLICACIÓN DE LA DIA.......................................................... 204 3.1. Alcance de la publicación de la DIA............................................ 204 3.2. Justificación de la publicación de la DIA...................................... 205 3.2.1. Facilitar el control del público y, en su caso, la impugnación.................................................................................. 206 3.2.2. ¿La apertura de un nuevo trámite de información pública? Las conclusiones de una jurisprudencia nueva… pero ya obsoleta....................................................................... 207 4. EL TIEMPO EN LA DIA..................................................................... 211 4.1. La eficacia en el tiempo de la DIA y su control administrativo..... 211 4.2. Modificación de la DIA: necesidad de integrar las lagunas legales de esta figura............................................................................... 212 4.2.1. El supuesto de hecho de la modificación y su justificación.................................................................................. 212 4.2.2. Procedimiento: su incidencia en la autorización definitiva sustantiva......................................................................... 213 4.2.3. Modificación de oficio e indemnización............................ 215 4.3. Revocación de la DIA: técnica excepcional sólo utilizable por imposibilidad de modificación y en determinados proyectos periódicos........................................................................................ 218 4.4. Caducidad de la DIA: dinamismo y protección del medio ambiente........................................................................................... 220 4.5. La prórroga de la DIA: pérdida y recuperación de una posibilidad.............................................................................................. 222 5. IMPUGNABILIDAD DE LA DIA Y DE OTROS TRÁMITES DEL PROCEDIMIENTO DE EIA............................................................... 225 5.1. Impugnabilidad judicial de la DIA: su dependencia del procedimiento y de su sentido................................................................. 226 5.1.1. Inimpugnabilidad autónoma ex lege................................. 226 5.1.2. Posibilidades excepcionales de impugnación de la DIA.... 229 5.2. Impugnación de otras actuaciones: en especial, la utilización del recurso de inactividad.................................................................. 233 5.3. Peculiaridades de la acción popular impugnatoria de la ley......... 236 V. LA INTEGRACIÓN DE LA DIA EN LA RESOLUCIÓN DEL ÓRGANO SUSTANTIVO 1. SI EL ÓRGANO SUSTANTIVO ACEPTA LA DIA, LA “AUTORIZACIÓN” INCLUIRÁ EL CONDICIONADO DE LA DIA..................... 240

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2. SI EL ÓRGANO SUSTANTIVO NO ACEPTA LA DIA, SE ABRE LA DISCREPANCIA. MODALIDADES EN FUNCIÓN DE LOS ÓRGANOS COMPETENTES........................................................................ 243 2.1. Discrepancias entre órganos de la misma Administración............ 245 2.1.1. Tipo de procedimiento: su proximidad al conflicto de atribuciones...................................................................... 246 2.1.2. La resolución de la discrepancia....................................... 249 2.2. Discrepancias entre órganos de distintas administraciones: su articulación a modo de recurso administrativo de alzada................ 253 3. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PROCEDIMIENTO SUSTANTIVO: EL PAPEL DE LA DIA...................................................... 257 4. LAS PECULIARIDADES DE LOS PROYECTOS SOMETIDOS A EVALUACIÓN DE IMPACTO ESTATAL Y A AUTORIZACIÓN AMBIENTAL INTEGRADA............................................................... 258 5. LA INVALIDEZ DE LA RESOLUCIÓN SUSTANTIVA POR INFRACCIONES PROCEDIMENTALES............................................... 263 5.1. La omisión de la DIA en el procedimiento sustantivo.................. 264 5.1.1. La omisión de la DIA genera la nulidad de pleno derecho de la resolución sustantiva................................................ 264 5.1.2. ¿Es “legalizable” un proyecto sin DIA?: de la doctrina del TC a la doctrina del TJUE. La modificación legislativa..... 267 5.2. La ausencia de DIA en el caso de comunicación previa................ 275 5.2.1. La “falta de validez y eficacia”.......................................... 276 5.2.2. La no exigencia de incorporación de la DIA a la comunicación............................................................................... 278 5.3. Otras infracciones procedimentales de la EIA.............................. 279 6. LA IMPUGNACIÓN DE LA AUTORIZACIÓN SUSTANTIVA.......... 281 6.1. El problema del recurso administrativo....................................... 281 6.2. La impugnación de la resolución de discrepancias....................... 284 Bibliografía............................................................................................... 287

ABREVIATURAS MÁS UTILIZADAS AAI Autorización Ambiental Integrada AJA Actualidad Jurídica Ambiental BOE Boletín Oficial del Estado D. Decreto D.A. Disposición Adicional D.D. Disposición Derogatoria D.T. Disposición Transitoria DA Documentación Administrativa DIA Declaración de Impacto Ambiental DirAmm Diritto Amministrativo DOUE Diario Oficial de la Unión Europea EAE Evaluación Ambiental Estratégica EIA Evaluación de Impacto Ambiental EM Exposición de Motivos INAP Instituto Nacional de Administración Pública IVAP Instituto Vasco de Administración Pública LCSP Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público LEIA Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación de Impacto Ambiental (vigente) LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público LRSC Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados RAAP Revista Andaluza de Administración Pública RADA Revista Aranzadi de Derecho Ambiental RAP Revista de Administración Pública RArAP Revista Aragonesa de Administración Pública RCDA Revista Catalana de Derecho Ambiental

16 RD RDA RDL RDLeg RDUMA REALA REDA RGA RGDA RIDPC RJCLM RJCYL RJE RQDA RVAP SAN STC STJCE STJUE STS STSJ TRLEIA

TRLPCIC

Abreviaturas

Real Decreto Revista de Derecho Administrativo Real Decreto-Ley Real Decreto Legislativo Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica Revista Española de Derecho Administrativo Rivista Giuridica dell’ Ambiente Revista General de Derecho Administrativo Rivista italiana di diritto pubblico comunitario Revista Jurídica de Castilla-La Mancha Revista Jurídica de Castilla y León Revue Juridique de l’ Environnement Rivista Quadrimestrale di Diritto dell’ Ambiente Revista Vasca de Administración Pública Sentencia de la Audiencia Nacional Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Sentencia del Tribunal Supremo Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero (derogado) Texto Refundido de la Ley de Prevención y Control integrados de la contaminación, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre

INTRODUCCIÓN A pesar de su relativa juventud, la Evaluación de Impacto Ambiental constituye hoy en día una de las técnicas de protección del ambiente con mayor trascendencia y conflictividad judicial. Por razón de la naturaleza procedimental de esta técnica, se pretende únicamente analizar aquí los hitos sobre los que descansa su tramitación, para enjuiciar los puntos débiles del procedimiento y valorar las posibilidades de mejora, siempre desde una perspectiva jurídica. Otras cuestiones importantes, como las relativas a la validez de las actuaciones, solo se plantean desde la perspectiva procedimental. Quedan fuera, además, los demás grandes temas de la EIA: el carácter holístico, su ámbito de aplicación, la ejecución, su eficacia para la salvaguardia del medio ambiente, etc. etc. Lo concreto del objeto de estudio se percibe también en la limitación de la bibliografía. Este trabajo responde a una serie de reflexiones personales, estimuladas por la lectura de trabajos de especialistas y de sentencias, y no pretende ser, ni mucho menos, exhaustivo. La argumentación es necesariamente deudora de algunos trabajos anteriores, de lectura imprescindible, desarrollados por los grandes especialistas españoles capaces de estimular la reflexión jurídica a través de sus escritos. En primer lugar, cronológicamente hablando, hay que hacer referencia a la obra de Juan Rosa Moreno, que sigue manteniendo aún hoy una innegable actualidad. A esa extraordinaria tesis doctoral le han seguido los numerosos trabajos de Agustín García Ureta, las aportaciones de Blanca Lozano (sola o en colaboración con Ana Sánchez Lamelas y José Pernas, entre otros), los artículos y los comentarios a la Ley dirigidos por Ángel Ruiz de Apodaca, Alba Nogueira o Tomás Quintana; los estudios sobre el procedimiento de Teresa Carballeira, de José Alenza, de José Pernas, de Rafael Fernández Acevedo y otros cuya mera cita desbordaría la intención de esta introducción. La admirable labor investigadora de estos autores constituye una buena muestra del alto nivel de nuestra doctrina, especialmente en el estudio de esta técnica característica de derecho ambiental. El origen de este trabajo está en la investigación realizada y presentada para el concurso de cátedra de la Universidad de Valladolid, en 2016, antes de la importante reforma de la Ley de Evaluación Am-

Introducción

biental en 2018, reforma que se analiza, lógicamente, y que asume un claro protagonismo en diversos aspectos del trabajo, empezando por la propia estructura procedimental. El trabajo quedó luego ahí, durmiendo el sueño de los justos, aunque no totalmente olvidado. Pasito a pasito se ha ido completando, delimitando y expurgando y, finalmente, gracias al obligado confinamiento del COVID le he podido poner, prácticamente, punto final. Valladolid, 28 de enero de 2021 Festividad de Santo Tomás de Aquino

I. LA EIA COMO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO La Evaluación de Impacto es, antes que otra cosa, un procedimiento; y en términos de Michel Prieur, “un procedimiento administrativo revolucionario”1. Tradicionalmente, el procedimiento se ha visto como una garantía del acierto (legalidad y oportunidad) de la Administración en la toma de decisiones, así como una forma de concretar la participación de los administrados en dicha actuación2, y por tanto, de asegurar la imparcialidad en la satisfacción del interés general3. El estudio de la peculiar configuración del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental nos permitirá comprobar si se ajusta al ordenamiento, si sirve al interés público y si da cumplida satisfacción a los derechos de participación de los administrados en la tramitación de proyectos con incidencia ambiental.

1. SU NATURALEZA PROCEDIMENTAL: BREVE DESCRIPCIÓN DE LOS TRÁMITES La Evaluación de Impacto Ambiental se configura en el ordenamiento español como un procedimiento administrativo dirigido a ponderar la incidencia de un futuro proyecto en el medio ambiente y a proponer, bien su realización (condicionada en mayor o menor medida), bien su no realización4.

1 2

PRIEUR, M., Droit de l’environnement, 8ª édition, Dalloz, Paris 2019, p. 99. Por todos: GARCÍA DE ENTERRÍA, E., y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R., Curso de Derecho Administrativo I, 19ª edic., Civitas-Thomson Reuters, Madrid 2020, pp. 607-608. La regla de la intervención de los interesados en el procedimiento tiene su fundamento en el principio de imparcialidad, que impone a la Administración generar el menor daño posible a los ciudadanos en la consecución de sus fines (BARONE, G., L’intervento del privato nel procedimento amministrativo, Giuffrè Editore, Milano 1969, p. 180). Cfr., CARBALLEIRA RIVERA, T., “El procedimiento de evaluación de impacto ambiental”, en VV.AA., (QUINTANA LÓPEZ, T., dir.), Comentarios a la legislación de Evaluación de Impacto Ambiental, Civitas, Madrid 2002, pp. 297-298.

Iñigo Sanz Rubiales

Se trata de una técnica procedimentalizada. De acuerdo con la Ley reguladora, el promotor (público o privado) del proyecto puede solicitar de la Administración (del órgano “ambiental”, con competencia ambiental) información sobre cómo elaborar el estudio de impacto (art. 34). En todo caso, debe elaborar dicho estudio, en el que pondrá de manifiesto cuál es el impacto ambiental que juzga previsible y las medidas para mitigarlo y hacerlo tolerable (art. 35). Una vez elaborado, enviará el proyecto acompañado del estudio a la Administración (al órgano “sustantivo” con competencia sectorial para aprobar el proyecto: art. 36), y este órgano someterá sendos documentos a los trámites de información pública (art. 36), y de consultas a las Administraciones competentes y a los sujetos interesados (art. 37). Realizados estos trámites, el órgano administrativo sustantivo remitirá las alegaciones e informes recibidos al promotor para que reelabore, en su caso, el proyecto y el estudio (art. 38). Una vez reelaborados sendos documentos, si se ha dado lugar a ello, el promotor debe enviarlos, junto con las alegaciones e informes, al órgano sustantivo, y solicitarle la evaluación de impacto (art. 39). El órgano sustantivo, tras un análisis formal, remitirá la documentación con la solicitud al órgano ambiental, para que este emita la declaración de impacto ambiental, que determina la viabilidad del proyecto y sus condiciones de ejecución a efectos ambientales (art. 41). Esta declaración se configura como un informe previo, que informa la resolución que, sobre el proyecto, debe adoptar el órgano sustantivo. De esta forma, en la Evaluación de Impacto Ambiental el procedimiento supera sus tradicionales limitaciones formales y “usurpa” la sustancia y el contenido de dicha técnica protectora; se trata de la “procedimentalización” de la esfera de valoración reservada a la Administración5. La EIA es, por tanto, un procedimiento administrativo. Así lo sigue diciendo la Ley vigente (en adelante, LEIA)6 en su Preámbulo, en el

MARINIELLO, M.L., “La Valutazione di Impatto Ambientale come strumento di better regulation ed i problemi applicativi nell’ordinamento italiano”, RIDPC, n. 1 (2010), p. 345. La vigente LEIA es la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que transpuso en buena medida los contenidos después incluidos en la Directiva 2014/52/UE, al haber tenido una tramitación prácticamente simultánea; pero