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PRECURSORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CLÁSICOS

Una colección clásica en la literatura universitaria. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.com/mex/

José Juan Sánchez González

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.

PRECURSORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CLÁSICOS

José Juan Sánchez González

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PRECURSORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CLÁSICOS

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

PRECURSORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CLÁSICOS

José Juan Sánchez González

tirant lo blanch

Ciudad de México, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

© José Juan Sánchez González

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Alcaldía Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-555-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Al Dr. Omar Guerrero: Al mayor precursor y cultivador de la Administración Pública en Iberoamérica, que con su obra ha contribuido a consolidarla como una ciencia plena.

Índice PRÓLOGO......................................................................................................... 13 INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 17

Primera parte ORIGEN Y DESARROLLO DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO Capítulo I ANTECEDENTES DE LOS PRECURSORES ADMINISTRATIVOS PÚBLICOS 1.1. CONFUCIO Y SU CÓDIGO DE ÉTICA.................................................... 26 1.2. KAUTILYA Y EL ARTHASASTRA............................................................ 31 1.3. PRECURSORES ADMINISTRATIVOS EN EL ESTADO ABSOLUTISTA. 36 1.3.1. Juan Bodino: comisarios y oficiales en el Estado Absolutista............ 37 1.3.2. Nicolás Delamare: la Ciencia de la Policía en Francia...................... 41 1.3.3. Juan Enrique Von Justi: la Ciencia de la Policía en Alemania........... 44 1.4. BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO............................................................. 50

Segunda parte DESARROLLO DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO EN EUROPA Capítulo II NACIMIENTO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN EN FRANCIA 2.1. CHARLES-JEAN BONNIN: FUNDADOR DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA....................................................................... 58 2.2. PRECURSORES ADMINISTRATIVOS FRANCESES................................ 68 2.2.1. A.M.R. Gandillot............................................................................. 68 2.2.2. Luis Antonio Macarel...................................................................... 71 2.2.3. Alejandro de Tocqueville.................................................................. 75 2.2.4. Aguste Vivien: el renacimiento de la Ciencia Administrativa en Francia.................................................................................................... 80 2.3. BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO............................................................. 84 Capítulo III PRECURSORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA 3.1. PRECURSORES ADMINISTRATIVOS EN ESPAÑA................................. 88 3.2. ALEJANDRO OLIVÁN.............................................................................. 90 3.3. MANUEL ORTIZ DE ZÚÑIGA................................................................ 95

10 3.4.

3.5.

3.6.

3.7.

3.8.

3.9.

Índice

JOSÉ POSADA HERRERA........................................................................ 99 ADOLFO POSADA.................................................................................... 103 MANUEL COLMEIRO.............................................................................. 105 JAVIER DE BURGOS................................................................................. 110 PEDRO SAINZ DE ANDINO.................................................................... 119 BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO............................................................. 123 Capítulo IV PRECURSORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ITALIA

4.1.

4.2.

4.3.

4.4.

4.5.

4.6.

PRECURSORES ADMINISTRATIVOS EN ITALIA................................... 126 GIAN DOMINGO ROMAGNOSI............................................................. 127 GIOVANNI MANNA................................................................................ 130 CARLO FERRARIS................................................................................... 133 V. WAUTRAIN-CAVAGNARI.................................................................... 137 BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO............................................................. 140

Capítulo V PRECURSORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN PRUSIA Y ALEMANIA 5.1. PRECURSORES ADMINISTRATIVOS EN PRUSIA.................................. 142 5.1.1. Barón Karl von Stein........................................................................ 142 5.1.2. Guillermo von Humboldt................................................................ 147 5.1.3. Lorenzo von Stein............................................................................ 150 5.2. PRECURSORES ADMINISTRATIVOS EN ALEMANIA........................... 156 5.2.1. Roberto von Mohl........................................................................... 157 5.2.2. Johann Caspar Bluntschli................................................................. 161 5.2.3. Otto Mayer...................................................................................... 166 5.2.4. Carl Marx........................................................................................ 168 5.2.5. Max Weber...................................................................................... 174 5.3. BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO............................................................. 187

Tercera parte DESARROLLO DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO EN AMÉRICA Capítulo VI PRECURSORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ESTADOS UNIDOS 6.1.

6.2.

6.3.

6.4.

6.5.

6.6.

6.7.

PRECURSORES ADMINISTRATIVOS EN LOS ESTADOS UNIDOS....... 197 WOODROW WILSON.............................................................................. 201 FRANK GOODNOW................................................................................ 209 WILLIAM F. WILLOUGHBY..................................................................... 216 LEONARD D. WHITE............................................................................... 222 MARSHALL E. DIMOCK.......................................................................... 227 LUTHER GULICK..................................................................................... 235

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Índice

6.8. CHESTER BARNARD............................................................................... 241 6.9. PAUL H. APPLEBY.................................................................................... 247 6.10. HERBERT A. SIMON................................................................................ 252 6.11. DWIGHT WALDO..................................................................................... 260 6.12. PHILIP SELZNICK.................................................................................... 265 6.13. BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO............................................................. 269 Capítulo VII PRECURSORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA 7.1.

7.2.

7.3.

7.4.

7.5.

7.6.

PRECURSORES ADMINISTRATIVOS EN AMÉRICA LATINA............... 274 FLORENTINO GONZÁLEZ.................................................................... 275 ANTONIO GONZÁLEZ SARAVIA.......................................................... 282 HERMÓGENES PÉREZ DE ARCE........................................................... 285 ANÍBAL BASCUÑÁN VALDÉS................................................................. 292 BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO............................................................. 295 Capítulo VIII PRECURSORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO

8.1. PRECURSORES ADMINISTRATIVOS EN MÉXICO............................... 297 8.2. SIMÓN TADEO ORTIZ: PRIMER TEÓRICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO............................................................................. 298 8.3. R.M. VEYTIA............................................................................................ 304 8.4. TEODOSIO LARES: FUNDADOR DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN MÉXICO............................................................................................. 310 8.5. LUIS DE LA ROSA: FUNDADOR DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO............................................................................................. 318 8.6. JOSÉ MARÍA DEL CASTILLO VELASCO................................................ 335 8.7. MANUEL CRUZADO: ÚLTIMO DOCTRINARIO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN............................................................................ 342 8.8. GABINO FRAGA....................................................................................... 348 8.9. LUCIO MENDIETA Y NÚÑEZ................................................................. 354 8.10. BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO............................................................. 360 EPÍLOGO........................................................................................................... 363 BIBLIOGRAFÍA GENERAL............................................................................... 367 LÍNEA DEL TIEMPO DE PRECURSORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA..................................................................................................... 377

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Índice

Índice de cuadros Cuadro No. 1 Tipos de dominación de Max Weber................................................................... 182 Cuadro No. 2 Clasificación de O’ Kelley de la administración pública en los Estados Unidos.... 198 Cuadro No. 3 POSCORD de Luther Gulick.............................................................................. 237 Cuadro No. 4 Tipos de decisión según Simon............................................................................ 258 Cuadro No. 5 Modos de acción de la administración pública según Veytia................................ 308 Cuadro No. 6 Contenido general de la obra de Castillo Velasco................................................ 339 Cuadro No. 7 Aportaciones de Manuel Cruzado a la administración pública............................ 346 Cuadro No. 8 Contenido de la obra de Lucio Mendieta y Núñez.............................................. 355

Prólogo Damos la bienvenida de un nuevo libro sobre nuestra disciplina, preparado por el Doctor José Juan Sánchez González. Se trata del texto titulado Precursores de la Administración Pública: Clásicos, cuyo objeto es ponderar el estado del arte en nuestra ciencia, a la luz de las contribuciones de los autores clásicos.

I En la nueva obra, el autor se ha propuesto contribuir al estudio del objeto de la administración pública tomando como base a los precursores en la disciplina, que distingue en autores clásicos y autores modernos. El mérito de ambos grupos de pensadores es el haber legado textos que recrean el desarrollo del pensamiento administrativo público. No obstante, sin ánimo chauvinista, José Juan Sánchez incluye junto a autores que cultivan la administración pública, a otros pensadores de disciplinas sociales diversas que realizaron aportaciones a nuestra materia. En efecto, ellos proceden de la ciencia política, el derecho administrativo, la economía, la sociología y la administración de negocios. Esta estrategia obedece, según lo apunta el autor, a que la administración pública es una ciencia interdisciplinaria, una ciencia síntesis. Para abordar el tema de su obra Sánchez González opta el estudio de las obras de los pensadores administrativos con base en sus contribuciones. Para tal efecto, analiza las categorías, los conceptos y los enfoque del estudio del objeto de la administración pública, que han servido de cauce al desarrollo las teorías en su conjunto.

II Tal como se puede apreciar en el índice la obra, su temario comprende una visión universal del pensamiento administrativo, que invita al examen de una diversidad de autores, todos ellos con sellos nacionales muy propios. Hoy en día está destacando la contribución iberoamericana, que entre sus logros, sobresale prominentemente el papel de los autores del siglo XIX. Esto es perceptible, obviamente, en el trabajo de José Juan Sánchez. Esta contribución, asimismo, será la base de la páginas siguientes.

Como lo hace ver en su libro, el autor refiere que durante el siglo XIX la ciencia de la administración pública fue cultivada “de manera extensa y brillante” de Iberoamérica, junto con el derecho administrativo. Sin embargo, Sánchez González apunta que se produjeron obras de ciencia de la administración pública propiamente dicha, destacando el año de 1840, en Colombia, donde fue publicado el libro de Florentino González titulada Elementos de ciencia administrativa. En Guatemala, Antonio González Saravia editó en 1888 el libro La administración

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Omar Guerrero

pública, al que José Juan Sánchez juzga como notable trabajo que conserva el estudio de la ciencia de la administración pública de un modo similar a las obras de los pensadores administrativos españoles del siglo XIX. El panorama general del desarrollo de la administración pública iberoamericana en el siglo XIX, es narrada por José Juan Sánchez a partir del pensamiento de Florentino González, mientras que en México aparece la obra de Luis de la Rosa, Sobre la administración pública en México y medios de mejorarla en 1853, así como el libro de Tadeo Ortiz publicó: México considerado como nación independiente y libre, editado en 1832.

Nuestro país, junto con Colombia y Chile, han destacado de manera relevante en Iberoamérica, como países dedicados a la recuperación de sus fuentes intelectuales de la administración pública. Aquí destacaremos, de estos dos países hermanos, con la venia del Doctor Sánchez González, los trabajos magistrales de Cerbelión Pinzón y Valentín Letelier.

III Un gran pensador colombiano recientemente recuperado en su país, Cerbeleón Pinzón (1813-1870), destacó como un hombre dedicado a la vida intelectual y política. Fue autor de una obra titulada Principios sobre la administración pública, publicado en 1847, que disfruta de gran reptación por haber aparecido pioneramente entre los tratados de ciencia de la administración pública en su país.

Descuella también el hecho de que la obra se planteó como alternativa al libro de Charles-Jean Bonnin, Principios de la administración pública, que era “utilizado hasta entonces en universidades y colegios provinciales”, en su edición de 1812 (Jairo Díaz Pinzón, Estudio Introductorio. Pinzón, Cerbeleón, Principios sobre la Administración Pública, Bogotá, Escuela Superior de Administración Pública, 2016 [1847]. Estudio Introductorio y transcripción de Jairo Díaz Pinzón, p. 20).

Ahora bien, para Pinzón la administración pública no es concebible como un objeto ni como un individuo, si se quiere entender como realidad. Más bien, es menester entenderla como una serie de hechos, pues el mundo exterior ofrece dos campos de investigaciones positivas, uno dedicado a los individuos, el otro a los hechos. De modo que Pinzón advierte que, cuando se rebasan estos límites, comienzan las abstracciones del espíritu y se dilata el dominio de la imaginación (Pinzón, Cerbeleón, Principios sobre la administración pública, Bogotá, Escuela Superior de Administración Pública, 2016 [1847], pp. 39-40). No existiendo una sociedad gobernada sin administración pública, resulta claro que los hechos que la integran emanan de los mismos hechos del gobierno, del que ella forma parte.

Tales hechos se clasifican en tres órdenes, a saber, los referentes a la organización política del país; los que se dirigen a dotarle de leyes, y los que se orientan a la observancia de la constitución y el cumplimiento de las leyes. Naturalmente, la

Prólogo

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administración pública se encuentra en el tercer orden de los hechos, porque ellos tienen por objeto la observancia de la constitución y el cumplimiento de las leyes.

En fin, Cerbeleón Pinzón enfatiza que la administración pública consiste en hechos, que no son los del poder que constituye ni los del poder que legisla, sino los del poder que ejecuta. En efecto, el poder que organiza políticamente un país no administra, como tampoco lo hace el poder que dicta las leyes. Administra el poder que ejecuta, en tanto que, “administrar un Estado es, pues, mantener la observancia de su constitución y ejecutar sus leyes”. La administración pública es la acción dirigida a este fin. Por su parte, se debe destacar que no sólo puede concebirse como ciencia la tarea propia de la administración pública, sino también el desempeñarse adecuadamente. Pinzón concluye que “exponer algunos de los principios de esta ciencia, es lo que nos proponemos al escribir el presente tratado”.

Valentín Letelier (1852-1919) fue un destacado catedrático chileno que estuvo muy activo a finales del siglo XIX, y que realizó importantes contribuciones a la ciencia política y la administración pública. Sobre la última preparó dos largos ensayos, uno con profundidad epistemológica sobre la disciplina, la segunda un trabajo muy sesudo sobre los servicios públicos. Letelier tiene una idea muy clara sobre los problemas relativos al objeto de estudio de la administración pública, que halla en las dificultades de su definición. En efecto, considera que el investigador que comienza por definir los temas que se propone estudiar, lógicamente no puede definirlos sin haberlos estudiado previamente a fondo. Más que bases de una ciencia, las definiciones son su corolario, pues consisten en conclusiones de laboriosa investigación más que principios para el estudio. Las definiciones no se deben emplear como nociones generadores del saber, sino la suma final de los conocimientos. “Esto explica por qué las definiciones solo se vienen a comprender una vez que se han estudiado las cosas definidas” (Letelier, Valentín (1896), “Teoría General de la Administración Pública”. Araya Moreno, Eduardo y Diego Barría Traveso, Valentín Letelier: Estudios sobre política, gobierno y administración pública. Santiago, Editorial Universitaria, 2011, pp. 95, 96, 98). Sólo estudiando previamente la naturaleza de la administración pública podemos definirla mediante una fórmula breve y comprensiva que resuma todos nuestros conocimientos. Esta es, en efecto, la primera cuestión que se debe resolver para averiguar qué es la administración pública. Letelier, más un conspicuo epistemólogo que un autor original, se propone avanzar sobre esta línea mediante el examen de tres escuelas de pensamiento cada una de las cuales se caracteriza por su propensión a emplear el vocablo “administración” en tres acepciones de gestión” propia de los autores franceses; gobierno que le atribuyen los autores españoles e italianos, o servicio público según las obras de procedencia germánica.

Con claridad sorprendente, Letelier recurre a una construcción lógica a través de la dicotomía para, contrastándola con gobierno, se discierna el ser de la admi-

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Omar Guerrero

nistración pública: entre los actos de los funcionarios públicos se distinguen los que mandan, prohíben o permiten. Estamos hablando de dictar leyes como legislar, expedir decretos como es gobernar y declarar derechos como juzgar, porque “ada de eso es administrar”. Otros son los caracteres distintivos de la función administrativa, porque esencialmente la administración no ejerce autoridad, no es poder, sino servicio; es simple gestión de intereses, guarda de institutos, prestación de servicios.

Letelier es menos un autor del siglo XIX, que un gran pensador administrativo del XX. Queda claro en su pensamiento un afán por dar rigor a un campo del saber que, a pesar de ser casi centenario, aun le falta consolidar un centro fuerte epistemológico que distinga a la ciencia de la administración pública, y otras disciplinas sociales hermanas.

IV Las notas anteriores sobre Pinzón y Letelier no han tenido más motivo, que complementar modestamente el amplio universo de pensadores administrativos que el Doctor Sánchez González trata con detalle y rigor.

Nos resta sólo desear al Doctor José Juan Sánchez González que nueva obra tenga una gran difusión, pues la ciencia de la administración pública puede ofrecer grandes conocimientos a quienes se adentran en su estudio.

Omar Guerrero

Universidad Nacional Autónoma de México

Introducción Este libro pretende contribuir al estudio del objeto de la Administración Pública, a partir de los grandes precursores —pensadores clásicos y modernos— los cuales han legado obras que permiten conocer el origen y desarrollo del pensamiento administrativo a lo largo de la historia de la humanidad. Se incluyen autores que pueden considerarse como precursores y en algunos casos, cultivadores de la administración pública de diversas disciplinas sociales que realizaron aportaciones valiosas al pensamiento administrativo, tanto desde la Ciencia Política, el Derecho administrativo, la Economía, la Sociología como de la Administración de negocios, por el hecho de que la Administración Pública es una ciencia interdisciplinaria, es decir, una ciencia síntesis.

En las taxonomías del pensamiento administrativo existen dos vías para abordar este complejo mundo de las ideas. La primera es el estudio de las escuelas que se han conformado a lo largo del estudio del objeto. Por ello para Mosher y Cimmino (1961) el desarrollo teórico de la Administración Pública ha tenido una evolución que ha conformado diversas escuelas que forman parte de las diversas interpretaciones del estudio del objeto. La Administración Pública en Estados Unidos es la que ha determinado las líneas de investigación y los aspectos teóricos a destacar, por lo que representa un punto de partida para su comprensión. El mejor modo para adentrarse en el estudio de la Ciencia de la Administración, es estudiar los caminos trazados por las escuelas del pensamiento más importantes que han considerado, más o menos directamente, el fenómeno administrativo.1 La segunda vía es el estudio de las obras de los pensadores administrativos a través de sus contribuciones a la Administración Pública, mediante el análisis de las categorías utilizadas, los conceptos relevantes que utilizaron y los focus del estudio del objeto en los que han evolucionado las teorías administrativas en su conjunto. De hecho, hay pensadores administrativos que tanto en la Administración Pública —Bonnin, Wilson, Weber, Simon, Waldo— entre los más representativos y en la Administración de negocios —Taylor, Fayol, Mayo— por mencionar los más distintivos, generaron a partir de su pensamiento administrativo escuelas administrativas. Aquí solo describimos a los pensadores de la administración pública los cuales requieren de un estudio de su obra en la línea del tiempo de la

1

Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino. Ciencia de la Administración. Madrid, RIALP, 1961, p. 51. “No obstante, quizá sea útil anticipar una consideración de carácter general; esto es, que la esencia de lo que se busca y el tipo de valores que se intenta imprimir en el fenómeno objeto de estudio, están determinados por el modo de examinar una cierta cosa, por la perspectiva desde la que cada uno se encuentra”.

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José Juan Sánchez González

disciplina. Los pensadores de la administración de negocios han sido descritos en diferentes fuentes de estudio en otras obras.

En esta obra seguimos esta segunda ruta, en la que describiremos el perfil de vida, las obras del autor y sus contribuciones a la Administración Pública, tanto desde la antigüedad hasta la modernidad. La selección de autores responde a las aportaciones que realizaron con su pensamiento administrativo a la disciplina, así como las rutas que trazaron para comprender el complejo fenómeno de la administración pública, en su entorno dinámico y en su relación del Estado con una sociedad múltiple y cada vez más participativa. La clave para la selección de pensadores administrativos parte del supuesto de que el autor cuenta con una obra clásica que haya dejado huella como contribución relevante en la historia de la Administración Pública por lo merece su análisis y descripción conceptual.

En este libro seguimos la trayectoria académica del mayor difusor de las ciencias administrativas a nivel mundial: Omar Guerrero. Tanto sus libros como artículos especializados sobre los pensadores de la Administración Pública antiguos y modernos, nos permitieron contar con una abundante bibliografía de apoyo y complementada con otras fuentes, directas y secundarias, permiten sustentar un aparato crítico suficiente para conocer a los precursores del campo de estudio. La Administración Pública es una ciencia, como lo demuestran el caudal de autores, posturas y conocimiento generado en varios siglos de desarrollo del pensamiento administrativo.

Este libro tiene un antecedente académico. Durante los cursos en el Doctorado de la Administración Pública en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en el Seminario de Pensadores Administrativos Clásicos los alumnos — Rina Aguilera Hintelholher, María de Jesús Alejandro Quiroz, Daniel Álvarez Espinosa, David Magaña Posadas, Alfonso Mohedano Cabrera, César Reyes Arias, José Ricardez Pérez, Constantino Santiago Castillo y con la iniciativa directa de Alger Uriarte Zazueta— realizaron una publicación con los apuntes de dicho curso.2 Este escrito ha servido para difundir a los grandes pensadores administrativos en diversos cursos especializados de posgrado en Administración Pública.

El otro antecedente reciente, se refiere a la actualización del Plan de Estudios de la carrera de Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM) aprobado en 2018, en el cual existe una asignatura denominada Precursores de la Administración Pública, donde se incluyen la mayoría de los pensadores de la obra citada en el temario. Este libro responde al propósito de mejorar el estudio del pensamiento administrativo en la antigüedad con un corte histórico hasta 1950, en los países donde más se cultivó

2

Sánchez González, José Juan. Pensadores Administrativos Clásicos. Doctorado en Administración Pública. Sinaloa, Universidad de Occidente, Instituto Nacional de Administración Pública, 2010.

Introducción

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la disciplina. Está dirigido, tanto a estudiantes como docentes y expertos, con el fin de que sigan difundiendo las ciencias administrativas mediante el pensamiento de grandes cultivadores administrativos.

El libro ha sido ordenado en ocho capítulos divididos en tres partes. La primera parte, con un capítulo describe el origen y desarrollo del pensamiento administrativo, con el estudio de Confucio y Kautlya. También se explica a los precursores administrativos en el Estado absolutista: Juan Bodino, Nicolás Delamare y Juan Enrique Von Justi. Aportaciones provenientes de la ciencia de la policía.

En la segunda parte, el desarrollo del pensamiento administrativo en Europa está compuesto por cinco capítulos. El segundo capítulo explica el nacimiento de la ciencia de la administración con la obra de Charles Jean Bonnin. Y continúa con los precursores en Francia desde el derecho administrativo, A.M.R. Gandillot, M. Macarel, Alejandro de Tocqueville y Alejandro Vivien.

En el tercer capítulo, los precursores de la administración pública en España, destacan las aportaciones de Alejandro Oliván, Manuel Ortiz de Zúñiga, José Posada Herrera, Adolfo Posada, Manuel Colmeiro, Javier de Burgos y Pedro Sainz de Andino. Autores que cultivaron el derecho administrativo los cuales tuvieron influencia en Europa y en América con sus obras.

El capítulo cuarto, precursores administrativos en Italia que, aunque un breve apartado, sus autores fueron precursores de la administración pública, desde el derecho administrativo como fueron: Juan Domingo Romagnosi, Giovanni Manna, Carlo Ferraris y V. Wautrain-Cavagnari.

El capítulo quinto, los precursores de la Administración Pública en Prusia y Alemania, aunque todos son alemanes, esta división es solo histórica. En Prusia tres son los precursores relevantes: Barón Karl von Stein, Guillermo von Humboldt y Lorenzo von Stein. Este último, como uno de los grandes basamentos teóricos de la Administración Pública, junto con Bonnin y Von Justi. Mientras que en Alemania se examinan las obras de Roberto von Mohl, Gaspar Blunstchli, Otto Mayer, Carl Marx y Max Weber.

En la tercera parte, se realiza un repaso teórico del desarrollo del pensamiento administrativo en América, con tres capítulos. El capítulo sexto describe a los precursores de la administración pública en los Estados Unidos, comenzando con el fundador moderno: Thomas Woodrow Wilson. Después los grandes precursores y cultivadores norteamericanos: Frank Goodnow, William F. Willoughby, Leonard D. White, Marshall E. Dimock, Luther Gulick, Chester Barnard, Paul H. Appleby, Herbert A. Simon, Dwight Waldo y Philip Selznick. Una pléyade de pensadores que han permitido la expansión y desarrollo teórico de la Administración Pública.

El capítulo séptimo, precursores administrativos en América Latina describen los trabajos de cuatro autores latinoamericanos. Florentino González en Colom-

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José Juan Sánchez González

bia. Antonio González Saravia en Guatemala. Y en Chile, tanto Hermógenes Pérez de Arce, como Aníbal Bascuñán Valdés. Autores que dejaron huellas en nuestros estudios administrativos.

El último capítulo, el octavo, describe a los precursores administrativos en México. Simón Tadeo Ortiz: el primer teórico de la administración pública en México. R.M. Veytia y Teodosio Lares: fundador del derecho administrativo en México. Luis de la Rosa: fundador de la administración pública en México, autor clave en el estudio de la ciencia de la administración pública. José María del Castillo Velasco con aportaciones del derecho administrativo y Manuel Cruzado, el último teórico administrativo. En el siglo XX, dos grandes autores, Gabino Fraga el fundador moderno de la administración pública mexicana. Y, por último, Lucio Mendieta y Núñez, sociólogo que contribuye a la disciplina con su estudio de la burocracia mexicana.

Al final del libro se encuentra un epilogo como una reflexión final del libro, la bibliografía completa y un anexo, el cual es la una línea del tiempo de los precursores de la Administración Pública por año, autor y obra seleccionada.

Un agradecimiento a mi esposa Vicky, que me insistió muchas veces, repetidamente, que escribiera este libro. No se equivocó ya que este viaje en la historia teórica de los pensadores de la administración pública ha enriquecido mi convicción de que, la Administración Pública es una ciencia, una ciencia social, ciencia de Estado, ciencia aplicada a los asuntos públicos y ciencia que promueve el interés público.

Por último, cabe señalar que esta previsto un segundo tomo relacionado con los cultivadores de la Administración Pública contemporáneos que abarcaría el periodo comprendido de la década de 1960 hasta nuestros días, con una selección de los pensadores más relevantes a nivel mundial en la disciplina. Espero que siguiendo las huellas de los pensadores y cultivadores de la Administración Pública se puedan valorar las aportaciones al campo de estudio, las cuales siguen siendo vigentes y permiten comprender de forma sistemática y ordenada el fenómeno administrativo.