1_9788415929000

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 2

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 3

ACCESO

A LA INFORMACIÓN, PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y ACCESO A LA JUSTICIA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE: DIEZ AÑOS DEL CONVENIO DE AARHUS Antoni Pigrau Solé (Director) Susana Borràs Pentinat Alfonso González Bondia Jordi Jaria i Manzano Neus Oliveras i Jané Laura Román Martín Aitana De la Varga Pastor Josep Ramon Fuentes i Gasó Lucía Casado Casado Anna Pallarès Serrano Alexandre Peñalver i Cabré

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

CONSEJO EDITORIAL MIGUEL ANGEL COLLADO YURRITA MARÍA TERESA

DE

GISPERT PASTOR

JOAN EGEA FERNÁNDEZ JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET FRANCISCO R AMOS MÉNDEZ SIXTO SÁNCHEZ LORENZO JESÚS-MARÍA SILVA SÁNCHEZ JOAN MANEL TRAYTER JIMÉNEZ BELÉN NOGUERA

DE LA

MUELA

RICARDO ROBLES PLANAS JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ Director de Publicaciones

PÆgina 4

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 5

ACCESO

A LA INFORMACIÓN, PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y ACCESO A LA JUSTICIA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE: DIEZ AÑOS DEL CONVENIO DE AARHUS Antoni Pigrau Solé (Director) Susana Borràs Pentinat Alfonso González Bondia Jordi Jaria i Manzano Neus Oliveras i Jané Laura Román Martín Aitana De la Varga Pastor Josep Ramon Fuentes i Gasó Lucía Casado Casado Anna Pallarès Serrano Alexandre Peñalver i Cabré

Colección: Atelier Administrativo Directores: Joan Manel Trayter (Catedrático de Derecho administrativo) Belén Noguera de la Muela (Profesora titular de Derecho administrativo)

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.

© 2008 Antoni Pigrau Solé, Susana Borràs Pentinat, Alfonso González Bondia, Jordi Jaria i Manzano, Neus Oliveras i Jané, Laura Román Martín, Aitana De la Varga Pastor, Josep Ramon Fuentes i Gasó, Lucía Casado Casado, Anna Pallarès Serrano, Alexandre Peñalver i Cabré. © 2008 Atelier Via Laietana 12, 08003 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibros.es Tel.: 93 295 45 60 I.S.B.N.: 978-84-15929-00-0 Diseño y composición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 7

ÍNDICE PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CAPÍTULO I. DIEZ AÑOS DEL CONVENIO DE AARHUS SOBRE INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN Y EL ACCESO

17

EL ACCESO A LA A LA JUSTICIA EN MATERIA

DE MEDIO AMBIENTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

Antoni Pigrau Solé (Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universitat Rovira i Virgili) Susana Borràs Pentinat (Profesora Colaboradora de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universitat Rovira i Virgili)

I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. Los antecedentes del Convenio de Aarhus de 1998 . . . . . . . . . . . . . . . .

III. Ámbito de aplicación y estructura del Convenio de Aarhus . . . . . . . .

IV. Objetivos y derechos ambientales: los tres pilares del Convenio de Aarhus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Acceso del público a la información sobre el medio ambiente . . . . .

2. Participación del público en el proceso de toma de decisiones en materia de medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Acceso a la justicia en el ámbito del medio ambiente . . . . . . . . . . . . .

V. El desarrollo posterior del Convenio de Aarhus . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VI. El cumplimiento en el Convenio de Aarhus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. El Comité de Cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. El mecanismo de cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1. El inicio del mecanismo de cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2. Los principales problemas de cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3. La transparencia en el procedimiento de cumplimiento . . . . . . .

2.4. El resultado del procedimiento de cumplimiento . . . . . . . . . . . .

2.5. Relaciones con los medios de solución pacífica de controversias y la intensificación de sinergias con otros mecanismos de cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7

21 24 28 32 33 35 39 42 47 49 50 51 55 62 63 64

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 8

Índice

3. La valoración del cumplimiento: la jurisprudencia del Comité de Cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Los mecanismos de facilitación del cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1. El Mecanismo de Centro de Intercambio (Aarhus Clearinghouse Mechanism) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2. La creación de capacidades (Capacity Building Service) . . . . . . .

VII. El Protocolo sobre registros de emisiones y transferencias de contaminantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VIII. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IX. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65 73 73 74 76 78 80

CAPÍTULO II. LA REGULACIÓN

COMUNITARIA EUROPEA DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y EL ACCESO A LA JUSTICIA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE EN SUS ESTADOS MIEMBROS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85

Alfonso González Bondia (Profesor Titular de Escuela Universitaria de Derecho Comunitario Europeo de la Universitat Rovira i Virgili)

I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. El acceso a la información ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Antecedentes y marco normativo aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Cuestiones generales relativas a la aplicación de la Directiva 2003/4 . .

3. El acceso a la información medioambiental previa solicitud . . . . . . . .

4. La difusión activa y la calidad de la información medioambiental . . .

III. La participación del público en la toma de decisiones con repercusiones en el medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Antecedentes y marco normativo aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Aspectos generales relativos a la aplicación de la Directiva 2003/35/CE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. La participación del público en los planes y programas . . . . . . . . . . .

4. La participación del público a la luz de las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1. La participación prevista en la Directiva 85/337/CEE para los procedimientos de evaluación ambiental de determinados proyectos públicos y privados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2. El procedimiento de participación previsto en la Directiva 96/61/CE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. El acceso a la justicia en materia medioambiental . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Antecedentes y marco normativo aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. El acceso a la justicia para garantizar al acceso del público a la información ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. El acceso a la justicia para garantizar la participación del público en la toma de decisiones con repercusiones en el medio ambiente . .

4. La propuesta de Directiva sobre el acceso a la justicia en materia de medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

V. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VI. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8

85 89 89 91 92 94 97 97 99 101 103 103 105 107 107 110 111 112 116 117

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 9

Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia...

CAPÍTULO III. EL FUNDAMENTO

CONSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE Y SU DESARROLLO EN LA LEY 27/2006 . . .

119

Jordi Jaria i Manzano (Profesor Lector de Derecho Constitucional de la Universitat Rovira i Virgili)

I. El principio de colaboración como fundamento del derecho ambiental .

1. Los principios fundamentales del Derecho ambiental . . . . . . . . . . . . .

2. El principio democrático, el derecho a un medio ambiente adecuado y la participación ciudadana en la creación del Derecho ambienta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. El derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona como derecho procedimental y su despligue en la ley 27/2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. La configuración del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona como bien jurídico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. El derecho a un medio ambiente adecuado como derecho procedimental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1. La información como presupuesto para la participación . . . . . .

2.2. El derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona como derecho de participación en la toma de decisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3. El derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona como derecho de acceso a la justicia para el control de las decisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

119 119 122 130 130 133 134 138 142 145

CAPÍTULO IV. EL ENCAJE DE

LA LEY 27/2006, DE 18 DE JULIO, POR LA QUE SE REGULAN LOS DERECHOS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN, DE PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y DE ACCESO A LA JUSTICIA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE REPARTO DE COMPETENCIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

149

Neus Oliveras i Jané (Profesora de Derecho Constitucional de la Universitat Rovira i Virgili) Laura Román Martín (Profesora de Derecho Constitucional de la Universitat Rovira i Virgili)

I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. Elaboración de la ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente . . . . . . . . . . . .

1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1. La sucesión de normas en materia de participación, información y acceso a la justicia en el medio ambiente . . . . . .

1.2. El anteproyecto de ley: consulta a los agentes implicados . . . . .

2. Iter parlamentario y aprobación de la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Estructura y contenido de la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Notas sobre la transposición de las Directivas comunitarias al ordenamiento jurídico interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9

149 151 151 151 153 155 158 160

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 10

Índice

III. Aspectos competenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. La protección del medio ambiente como materia competencial . . . .

1.1. Marco constitucional y jurisprudencial del medio ambiente . . .

1.2. Contenido medioambiental de la ley 27/2006 y fundamento de las demás competencias afectadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Delimitación funcional de la competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1. El reparto constitucional. Las diferentes funciones en la materia ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2. ¿Son bases las directivas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3. La coordinación como función en la competencia ambiental . .

2.4. Análisis competencial de la Ley 27/2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

V. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

163 163 163 169 171 171 173 175 177 182 185

CAPÍTULO V. LAS AUTORIDADES

PÚBLICAS ANTE LAS NUEVAS OBLIGACIONES EN MATERIA DE INFORMACIÓN AMBIENTAL. ESPECIAL REFERENCIA A LA DIFUSIÓN DE INFORMACIÓN AMBIENTAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

..

187

Aitana De la Varga Pastor (Profesora Ayudante de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili) Josep Ramon Fuentes i Gasó (Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili)

I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. El derecho de acceso a la información en el Estado español . . . . . . .

2. La evolución normativa en el ámbito del acceso a la información ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. De los precedentes de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

La Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre acceso a la información en materia de medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. La doble vertiente de acceso a la información ambiental: la activa o de recogida y difusión de información ambiental y la pasiva o derecho de acceso a la información previa solicitud . . . . . . . . . . . . .

III. Las obligaciones generales de las autoridades públicas en materia de información ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. El ámbito subjetivo: los sujetos sobre los que recaen las obligaciones generales en materia de información ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. El ámbito objetivo: las obligaciones generales en materia de información ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. La difusión por las autoridades públicas de información ambiental.

Su regulación en la ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente . . . . . . . . . . . .

1. La difusión y puesta a disposición del público de la información ambiental: un elemento garantizado por la ley 27/2006 . . . . . . . . . . .

2. Los sujetos sobre los que recaen las obligaciones de difusión de información ambiental: las autoridades públicas . . . . . . . . . . . . . . .

10

187 188 190

192 194 198 199 204

210 210 211

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 11

Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia...

3. Las obligaciones específicas en materia de difusión de información ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. El contenido mínimo de la información objeto de difusión . . . . . . . .

5. La difusión de la información en caso de amenaza inminente para la salud humana o el medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VI. Las obligaciones de difusión de información ambiental en otras normas sectoriales ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VII. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CAPÍTULO VI. EL DERECHO DE

213 214 219 220 223

..

225

I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. La naturaleza y el contenido del derecho de acceso a la información ambiental previa solicitud. Los derechos en relación con el acceso a la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. La regulación del derecho de acceso a la información ambiental previa solicitud en la ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente . . . . .

1. El sujeto activo del derecho de acceso a la información ambiental . .

2. El sujeto pasivo del derecho de acceso a la información ambiental: la ampliación de los sujetos obligados a suministrar información ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. El objeto del derecho. La delimitación del concepto de información ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Los límites y excepciones al derecho de acceso a la información ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1. Cuestiones generales de la regulación de las excepciones al derecho de acceso a la información ambiental en la Ley 27/2006, de 18 de julio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2. El primer bloque de excepciones a la obligación de facilitar la información ambiental: análisis del artículo 13.1 de la Ley 27/2006, de 18 de julio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Que la información solicitada a la autoridad pública no obre en poder de ésta o en el de otra entidad en su nombre . . .

B. Que la solicitud sea manifiestamente irrazonable . . . . . . . . .

C. Que la solicitud esté formulada de manera excesivamente general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Que la solicitud se refiera a material en curso de elaboración o a documentos o datos inconclusos . . . . . .

E. Que la solicitud se refiera a comunicaciones internas, teniendo en cuenta el interés público atendido por la revelación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3. El segundo bloque de excepciones a la obligación de facilitar la información ambiental: análisis del artículo 13.2 de la Ley 27/2006, de 18 de julio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

225

ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL PREVIA SOLICITUD

Lucía Casado Casado (Profesora Agregada de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili)

11

227

230 231 236 240 246 246 248 248 249 252 255 261 261

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 12

Índice

A. Confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Relaciones internacionales, defensa nacional o seguridad pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Causas o asuntos sujetos a procedimiento judicial o en trámite ante los tribunales, derecho de tutela judicial efectiva o capacidad para realizar una investigación de índole penal o disciplinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial .

E. Derechos de propiedad intelectual e industrial . . . . . . . . . . .

F. Carácter confidencial de los datos personales . . . . . . . . . . . .

G. Intereses o protección de un tercero que haya facilitado voluntariamente la información solicitada sin estar obligado a ello . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

H. Protección del medio ambiente al que se refiere la información solicitada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. El ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental.

Aspectos procedimentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1. La solicitud de información ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2. El plazo máximo para resolver la solicitud. El régimen jurídico del silencio administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3. El procedimiento administrativo. Especial referencia a la motivación de las resoluciones denegatorias de la información solicitada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6. La forma o formato de la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7. El coste de la información. La contraprestación por el suministro de información ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8. Las garantías del derecho de acceso a la información ambiental . . . .

8.1. La tutela administrativa y judicial del derecho. Las vías de impugnación en defensa del derecho de acceso a la información ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2. La garantía administrativa frente a los sujetos privados obligados a suministrar información ambiental: el sistema de reclamaciones ante la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

V. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CAPÍTULO VII. LA PARTICIPACIÓN

PÚBLICA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE

............

262 263

265 267 269 270 271 272 272 273 274 279 280 282 287 287 289 291 296

299

Anna Pallarès Serrano (Profesora Colaboradora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili)

I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. Referencia al régimen general de la participación pública . . . . . . . . . . .

III. Aspectos comunes a la participación pública en la elaboración, revisión o modificación de determinados planes o programas relacionados con el medio ambiente y en la elaboración, revisión o modificación de disposiciones de carácter general relacionadas con el medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12

299 303

309

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 13

Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia...

1. ¿En qué consiste el derecho a la participación del público en los ámbitos señalados? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. ¿Qué miembros del público tienen la condición de persona interesada? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. El sujeto pasivo del derecho de participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. Los planes y programas relacionados con el medio ambiente que contempla la nueva ley con relación al régimen de participación pública en su elaboración, revisión o modificación . . . . . . . . . . . . . . . .

V. Las disposiciones de carácter general relacionadas con el medio ambiente a las que se refiere la norma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VI. La articulación de la participación en el ámbito de las políticas ambientales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VII. Ámbitos de participación pública en materia de medio ambiente sobre los que existe una remisión a la legislación sectorial correspondiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. La participación pública en el procedimiento administrativo que debe tramitarse para la concesión de autorizaciones ambientales integradas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. La participación pública en el procedimiento para evaluar el impacto ambiental de determinados proyectos . . . . . . . . . . . . . . . .

VIII. Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IX. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CAPÍTULO VIII. NOVEDADES EN

EL ACCESO A LA JUSTICIA Y A LA TUTELA ADMINISTRATIVA EN ASUNTOS MEDIOAMBIENTALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

..

309 314 317 318 322 324 329 329 331 337 342 345

349

Alexandre Peñalver i Cabré (Profesor titular habilitado de Derecho Administrativo y Profesor asociado de Derecho Administrativo de la Universitat de Barcelona)

I. Características principales de la tutela ambiental en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información ambiental, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Avances en el acceso a la justicia y a la tutela administrativa en medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1. La importancia de la tutela judicial del medio ambiente para la protección del derecho a un medio ambiente adecuado (art. 45 CE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2. El acceso a la justicia en medio ambiente como uno de los mecanismos para garantizar la aplicación de la legislación ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3. El papel principal del orden contencioso administrativo . . . . . .

1.4. La doble naturaleza subjetiva y objetiva de la tutela contenciosa administrativa en medio ambiente: derechos e intereses legítimos colectivos ambientales y acción popular o pública para la defensa de intereses públicos ambientales . . .

1.5. La necesidad de establecer mecanismos adecuados, reales y efectivos de tutela ambiental para la protección del medio

13

349 349 349 352 355

356

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 14

Índice

ambiente: la efectividad como característica principal de la tutela ambiental y su engarze con la potencialidad del art. 9.2 CE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Aspectos críticos en el acceso a la justicia y a la tutela administrativa en medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1. El peso de la tradicional concepción revisora del control contencioso administrativo y su inadecuación para la protección del medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2. Las pocas aportaciones nuevas para la tutela ambiental . . . . . . .

2.3. La visión limitada de la tutela judicial al reducirla a la legitimación y la peculiar nueva acción popular de determinadas personas jurídicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II. Las tres modalidades de acceso a la justicia del Convenio de Aarhus y su recepción en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información ambiental, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Para la tutela del derecho de acceso a la información ambiental . . .

2. Para impugnar la legalidad de cualquier decisión, acción u omisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Para aplicar el derecho ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. Los condicionantes del acceso a la justicia ambiental en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información ambiental, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente . . . . . . . . . . .

1. Requisitos legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1. Capacidad para ser parte y capacidad procesal de los grupos sin pesonalidad jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2. Legitimación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Legitimación por ser titular de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos ambientales (art. 19.1.a LJCA). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Legitimación por acción pública o popular ambiental . . . . .

C. Legitimación por habilitación legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Legitimación vecinal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Limitaciones materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. El alcance de la tutela judicial ambiental: el gran olvido de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información ambiental, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente . . . . . . . . . . . .

1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Algunos aspectos esenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1. Pretensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A. Pretensiones ambientales en el contencioso administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Pretensiones según los cuatro tipos de actuaciones administrativas impugnadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C. Limitaciones objetivas de las pretensiones (en especial, de condena) directamente ante determinadas inactividades

14

358 359 359 360 362

363 363 366 368

374 374 374 376 377 380 382 383 384

386 386 387 387 387 388

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 15

Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia...

administrativas o actuaciones administrativas constitutivas de vía de hecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

D. Restricción individualista de las pretensiones que no se adecua con la legitimación más amplia prevista para los intereses legítimos colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

E. El contenido de las pretensiones ante la inactividad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

F. Las relaciones jurídicas multilaterales en los casos de intereses colectivos ambientales como factor de modulación del destinatario de las pretensiones ante la inactividad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2. Medidas cautelares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3. Ejecución. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4. Transacción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.5 Extensión de los efectos de las sentencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

V. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VI. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15

388 390 392

394 396 397 398 398 399 400

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 16

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 17

PRESENTACIÓN La aprobación del Convenio de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa sobre «El acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales», adoptado en la Conferencia Ministerial «Medio Ambiente para Europa», celebrada en Aarhus (Dinamarca) el 25 de junio de 1998, supuso un paso muy importante hacia la democracia ambiental. A través de la articulación de los tres pilares de información, participación y justicia, este Convenio pretendía contribuir de forma decisiva a la protección del derecho a un medio ambiente sano y saludable. Se materializaba, así, en un convenio internacional, un principio contenido en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, con arreglo al cual «el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda»; y se ponía de manifiesto la importancia de la participación pública como instrumento para mejorar la protección del medio ambiente.

Este Convenio, ratificado por la Comunidad Europea mediante la Decisión del Consejo de 17 de febrero de 2005 y por España mediante Instrumento de ratificación de 15 de diciembre de 2004, publicado en el BOE de 16 de febrero de 2005, ha marcado un hito decisivo en la regulación de los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia ambiental. Asimismo, la Comunidad Europea ha adoptado dos Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo con el fin de regular el acceso a la información y la participación pública en este ámbito. Nos referimos a las Directivas 2003/4/CE, relativa al acceso del público a la información medioambiental; y 2003/35/CE, que establece medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo. Por otra parte, se halla en trámite una Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso a la justicia en materia de medio ambiente [COM (2003) 624 final, de 24 de octubre de 2003].

17

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 18

Presentación

Es evidente que la aplicación de esta normativa internacional y comunitaria en el ordenamiento jurídico español va a suponer un avance fundamental en el reconocimiento y en el ejercicio efectivos de los derechos de acceso a la información, participación y acceso a la justicia para la protección del medio ambiente. En este nuevo contexto normativo, las previsiones de la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre el derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente, resultaban claramente insuficientes. De ahí que fuera absolutamente necesaria una nueva regulación acorde con las previsiones del Convenio de Aarhus y de las Directivas europeas. Es aquí donde debe situarse la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente y que deroga la precedente Ley 38/1995. Esta Ley, cuyo objeto es definir un marco jurídico que a la vez responda a los compromisos asumidos con la ratificación del Convenio de Aarhus y lleve a cabo la transposición al ordenamiento jurídico español de las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, regula ampliamente los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia ambiental. El análisis y la configuración de estos derechos constituye el objeto central de esta obra.

Con esta finalidad, el presente libro se estructura en ocho capítulos. En el capítulo primero, a cargo de Antoni Pigrau y Susana Borràs, se analiza exhaustivamente el Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, con especial referencia a su desarrollo posterior y a la evaluación del estado de cumplimiento de sus disposiciones. El segundo capítulo, elaborado por Alfonso González, examina la regulación actual del acceso a la información y la participación pública en materia ambiental en el Derecho comunitario, contenida en las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2003/4/CE, relativa al acceso del público a la información medioambiental; y 2003/35/CE, que establece medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo. Se incluyen, asimismo, algunas referencias a la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Los capítulos siguientes (del tercero al octavo) se centran propiamente en el análisis de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y realizan un comentario de sus aspectos más destacados. En el capítulo tercero, Jordi Jaria, analiza el fundamento constitucional de los derechos de participación en materia de medio ambiente y su desarrollo en la Ley 27/2006. Neus Oliveras y Laura Román tratan, en el capítulo cuarto, el encaje de la Ley 27/2006 en el sistema constitucional de reparto de competencias, incluyendo también una amplia referencia a su proceso de elaboración. Los capítulos quinto y sexto examinan el derecho de acceso a la información ambiental. El capítulo quinto, elaborado por Aitana de la Varga y 18

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 19

Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia...

Josep Ramon Fuentes, aborda el estudio de este derecho desde su vertiente activa (o de recogida y difusión por las autoridades públicas de información ambiental), incluyendo un examen detallado de las obligaciones generales de las autoridades públicas en materia de información ambiental. El capítulo sexto, a cargo de Lucía Casado, se centra, en cambio, en el estudio de la dimensión pasiva del derecho de acceso a la información ambiental, esto es, el acceso a la información ambiental previa solicitud. Para ello, se analiza la configuración de este derecho en la Ley 27/2006 y se analizan sus diferentes elementos (sujeto activo, sujeto pasivo, objeto, límites y excepciones, procedimiento...), prestando especial atención a la jurisprudencia recaída hasta el momento, de gran utilidad por cuanto contribuye decisivamente a clarificar el alcance de algunos de los preceptos de la Ley. En el capítulo séptimo, Anna Pallarès examina las previsiones sobre participación pública de la Ley 27/2006, tanto por lo que respecta a la participación en la elaboración, revisión o modificación de determinados planes o programas relacionados con el medio ambiente, como a la elaboración, revisión o modificación de disposiciones de carácter general relacionadas con el medio ambiente. Finalmente, este libro se cierra con el capítulo octavo, en el cual Alexandre Peñalver analiza, con una perspectiva crítica, las novedades en el acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medioambientales que se derivan de la aprobación de la Ley 27/2006.

Como puede fácilmente apreciarse a la vista de esta estructura de la obra, nuestra pretensión es, partiendo del análisis del Derecho internacional y del Derecho comunitario en la materia, profundizar en el examen de la regulación de los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente regulados en la Ley 27/2006, de 18 de julio. Este estudio no se limita, sin embargo, a un análisis meramente descriptivo de la normativa vigente, sino que va más allá. Por este motivo, se ha prestado especial atención tanto a los estudios doctrinales publicados hasta el momento como a la jurisprudencia recaída en la materia (del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo, de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia), que aportan importantes pautas jurídicas interpretativas y que contribuyen decisivamente a fijar el alcance de muchos de los preceptos de la Ley y, por ende, a facilitar su aplicación. Asimismo, en todo momento, se ha mantenido una perspectiva crítica, destacando aquellos puntos débiles de la regulación de los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia que podrían ser objeto de una mejora sustancial en futuras regulaciones, con el fin de reforzar la efectividad práctica de estos derechos.

Esta obra también pretende ser una herramienta de difusión de los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia, tanto para la ciudadanía como para las propias autoridades públicas encargadas de su aplicación. Si bien es cierto que estos derechos cuentan ya en nuestro ordenamiento con una amplia regulación, no es menos cierto que esta regulación resulta todavía, en muchas ocasiones, desconocida para el público y lo 19

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 20

Presentación

que es peor, para las propias Administraciones públicas que deben canalizar y dar respuesta a las peticiones de los ciudadanos en este ámbito. Falta, en definitiva, que la legislación existente se traduzca también en una aplicación efectiva. La aplicación de la Ley 27/2006 supone, pues, un importante reto para las autoridades públicas en los próximos años, que se enfrentan a un cambio de paradigma importante, que va a imponer nuevas actitudes más transparentes y más participativas. Confiamos en que esta monografía contribuya de algún modo a mejorar la efectividad de los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, ya que ello revertirá, sin duda, en una mejor protección ambiental.

A esta tarea también hemos querido contribuir desde el Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona, organizando el Seminario Diez años del Convenio de Aarhus: acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que se celebró en la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universitat Rovira i Virgili el día 25 de junio de 2008, coincidiendo con el décimo aniversario del Convenio de Aarhus, y que contó con el apoyo del Departament de Medi Ambient i Habitatge de la Generalitat de Catalunya.

Finalmente, no sería correcto terminar esta presentación sin poner de manifiesto nuestro agradecimiento al Ministerio de Ciencia e Innovación, que financia el proyecto de investigación «El derecho ambiental como modelo para la transformación de la actividad de los poderes públicos» (SEJ 2007-61972/JURI), en el que se enmarca esta publicación y que supone una nueva aportación del Grupo de investigación de la Universitat Rovira i Virgili, Territorio, Ciudadanía y Sostenibilidad.

Antoni PIGRAU SOLÉ Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universitat Rovira i Virgili Director del Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona

20

Acceso a la informacion.qxd

11/12/2008

17:29

PÆgina 21

Capítulo I

DIEZ AÑOS DEL CONVENIO DE AARHUS SOBRE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN Y EL ACCESO A LA JUSTICIA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE Antoni Pigrau Solé (Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universitat Rovira i Virgili) Susana Borràs Pentinat (Profesora Colaboradora de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universitat Rovira i Virgili) I. INTRODUCCIÓN El Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, adoptado el 25 de junio de 1998, entró en vigor el 30 de octubre del 2001. Constituye un paso muy importante hacia la democracia ambiental,1 a través de la articulación de los tres pilares, información, partici-

1. Sobre el concepto de «democracia ambiental» vid. PRIEUR , M., «La Convention d’Aarhus, instrument universal de la démocratie environnementale», en Revue Juridique de l’environnement, Num. Spéc., 1999, pp. 9-29 y WATES, J., «The Aarhus Convention, a driving force for environmen-

21