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monografías ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

U DAYN DE JESÚS MENDOZA MEDEL

FUNDAMENTOS PARA UNA GUARDIA NACIONAL

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Francisco Muñoz Conde

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Tomás S. Vives Antón

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Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

FUNDAMENTOS PARA UNA GUARDIA NACIONAL

Dayn de Jesús Mendoza Medel

tirant lo blanch

Ciudad de México, 2021

Copyright ® 2021 La presente obra ha sido dictaminada y aprobada para su publicación, de acuerdo con el sistema de revisión por pares doble ciego, por el Comité Editorial de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México y su Comité Asesor. Cuidado de la edición: Dayn de Jesús Mendoza Medel Fundamentos para una Guardia Nacional Primera edición: 2021

© EDITA: FACULTAD DE DERECHO - UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO Ciudad Universitaria, Coyoacán, 04510, Ciudad de México. coordinacioneditorial@derecho.unam.mx © IMPRIME Y DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficiona 502 - Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100 Ciudad de México. Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com - www.tirant.com/mex/ - www.tirant.es Se prohíbe la reproducción parcial o total del contenido de esta obra, así como de sus características de diseño editorial, por cualquier forma o medio analógico o digital, permanente o temporal así como su comunicación pública, distribución y transformación, sin autorización previa y por escrito de los titulares de los derechos protegidos conforme a la Ley Federal del Derecho de Autor. El incumplimiento de lo antes mencionado dará lugar al ejercicio de las acciones que correspondan conforme a la legislación administrativa, civil y penal aplicable en materia de propiedad intelectual. En caso de erratas, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ ISBN (UNAM): 978-607-30-4852-1 ISBN: 978-84-1397-133-9 MAQUETA: Tink Factoría de Color EDICIÓN: Coordinación Editorial de la Facultad de Derecho Si desea recibir información periódica sobre las novedades editoriales de la Facultad de Derecho envíe un correo electrónico a: coordinacioneditorial@derecho.unam.mx Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

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A Estelia y Jesús Eloy.

Índice Prólogo.................................................................................................... 15 Introducción............................................................................................. 21

Primera Parte UNIENDO LA HISTORIA DE LA GUARDIA NACIONAL EN MÉXICO Capítulo I. Del México colonial a la Revolución de 1810......................... 29 1. Alianza y defensa del territorio Novohispano............................... 29 2. El México Borbónico y la Revolución de Independencia............... 39 Capítulo II. Consumación, centralismo y el régimen Constitucionalista de 1917........................................................................................................ 53 1. La identidad federalista y el legado de las milicias........................ 53 2. La institucionalización de la Guardia Nacional............................. 68 3. El ocaso de la Guardia y su reincorporación en 1917................... 82

Segunda Parte LA SEGURIDAD DEL ESTADO Capítulo I. Una orientación general.......................................................... 97 1. La función de los ejércitos en las democracias y su intervención en la seguridad de los estados............................................................ 98 2. La seguridad como tarea del Gobierno Mexicano......................... 115 Capítulo II. La circunstancia particular en México................................... 125 1. La Estrategia Nacional de Seguridad Pública................................ 126 2. El nuevo modelo policial llamado Guardia Nacional.................... 134

Índice

Tercera Parte LA GUARDIA NACIONAL Y SU RELACIÓN CON EL CONSTITUCIONALISMO EN MÉXICO Capítulo I. La problemática del ejercicio del poder.................................. 153 1. La Supremacía Constitucional...................................................... 156 2. El control del poder en la Constitución Federal............................ 164 3. El control estatal de la Constitución Federal................................. 175 Capítulo II. La respuesta con la Guardia Nacional................................... 185 1. Constitucionalizar la protección de la Constitución Federal.......... 186 2. La colaboración y contención de la Guardia Nacional.................. 187

Epílogo..................................................................................................... 191 Bibliografía.............................................................................................. 195

Prólogo Tengo el gusto de escribir algunas líneas iniciales sobre el interesante libro de Dayn de Jesús Mendoza Medel titulado: “Fundamentos para una Guardia Nacional”, el que expone la trayectoria histórica y constitucional de la institución en el derecho nacional. El autor destaca que en sus orígenes la Guardia Nacional estuvo estrechamente vinculada a la evolución del federalismo mexicano, y fue en el siglo XIX, un elemento de lo que hoy denominamos defensa de la Constitución. Coincido con las apreciaciones históricas de Dayn sobre la Guardia Nacional, pues efectivamente esa fue su genética. En la década de 1840 se oficializa en México la Guardia Nacional que nace como reserva del ejército, aunque no se encontraba inicialmente en activo permanente y se componía por ciudadanos en armas. Cada Constitución estatal en el articulado referente al poder ejecutivo del Estado incluía un apartado que facultaba al gobernador como comandante de la milicia de la entidad federativa a valerse de ésta con el fin de conservar el orden público interno y la seguridad del Estado en el exterior, es decir, su soberanía. La actuación de la guardia nacional o milicias era transitoria porque la Constitución de la República lo prohibía. Concluido el motivo que había propiciado el llamado a las armas, éstas y el bastimento empleado se guardaban bajo el poder de los ayuntamientos; los cívicos pasan a ser simples ciudadanos, sin goce de sueldo o fuero. Sin embargo, debido al continuo estado de guerra que prevaleció durante los decenios de 1840-1860, la guardia nacional adquirió funciones permanentes. A lo largo de una buena parte del siglo XIX, las élites y notables locales fortalecieron a la guardia nacional, lo que favoreció la proliferación de caudillos liberales, conservadores o realistas quienes movilizaban y armaban a sus clientelas para favorecer su poder regional. A la par de lo señalado, el derecho a la insurrección frente a gobiernos tiránicos fue una práctica política que sólo se atemperó con la Constitución de 1917. Los pronunciamientos se organizaban a partir del ayuntamiento, la milicia ciudadana o guardia nacional, se

Jaime Fernando Cárdenas Gracia

involucraba inmediatamente en la aprobación o rechazo al plan de pronunciamiento y a partir de la decisión entraba o no en funciones1. La Guardia Nacional se formó en 1832, y en 1847 pasó a la competencia de la Secretaría de Guerra —formalmente se disolvió en 18792. Su actuación, como ya se dijo, fue ambivalente, podía ser conservadora o liberal, dependiendo de los intereses políticos de los caudillos locales. Durante la guerra de intervención de los Estados Unidos en México, Mariano Otero resaltó el valor de la Guardia Nacional y demandó que no estuviera sujeta a los gobernadores sino a la defensa de la nación. Durante los años cuarenta del siglo XIX, la Guardia Nacional gozó de popularidad porque exentaba a quien estaba inscrito en ella del servicio regular del ejército y no establecía discriminación censitaria. Registrarse en la Guardia Nacional devino un deber de todo mexicano entre la edad de 18 y 50 años, por el hecho de inscribirse en la guardia nacional para la defensa de la patria, los individuos adquirían el voto activo y pasivo en las elecciones populares. Quien no formara parte de la Guardia Nacional se exponía a sufrir la pérdida de sus derechos políticos. La reglamentación de la Guardia Nacional —la única Ley Orgánica de la Guardia Nacional fue la de 1848— establecía que los jefes de ella serían nombrados por los oficiales y sargentos de cada cuerpo a pluralidad absoluta de votos, así como los oficiales, sargentos y cabos lo serían por los individuos de sus respectivas compañías. Una vez electos jefes y oficiales se daba parte de los nombramientos al gobernador. Los ciudadanos tenían derecho de elegir el arma con que deseaban servir; dichas listas las remitían al gobierno del Estado. En estados más ricos como el de México se organizaron secciones ligeras de voluntarios donde sargentos y cabos fueron montados y armados por cuenta del estado.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ, Alicia, “Acerca del mecanismo del pronunciamiento”, en México: una breve historia. Del mundo indígena al siglo XX, México, Fondo de Cultura Económica, segunda edición, 2002, pp. 201-2013. GARCIADIEGO, Javier, (coordinador), El ejército mexicano, cien años de historia, México, El Colegio de México, 2014.

Prólogo

Fueron las coyunturas históricas las que consolidaron a la Guardia Nacional. La primera etapa fue la de la invasión norteamericana entre 1847-1848; la segunda se produjo en 1855 cuando los liberales defienden la desamortización de bienes de las corporaciones, la separación Iglesia-Estado, los derechos individuales y la abolición de fueros y privilegios. Un tercer momento fundamental se da cuando defienden a la República contra el Imperio de Maximiliano. Finalmente, la Guardia Nacional respaldó en 1876 a Porfirio Díaz y su Plan de Tuxtepec. Además, existieron otro tipo de estímulos para que se mantuviera el prestigio de la Guardia Nacional, por ejemplo, no se podía extender pasaporte ni licencia de armas a aquel que no estuviera inscrito en el padrón de la Guardia Nacional, tampoco podía el ciudadano no inscrito obtener empleo público, votar ni ser votado o presentar demanda ante un tribunal. Lo anterior bastaba para que todos los varones en edad de formar parte de la Guardia Nacional se inscribieran en ella. El financiamiento de la Guardia Nacional se realizaba a partir del municipio y su ayuntamiento, a partir de los recursos municipales y de contribuciones ciudadanas. Si el gobernador como Jefe de la Guardia Nacional solicitaba que ésta saliera de su pueblo o región debía proveerla con haberes y pertrechos. Si la movilización era con motivo de una petición del gobierno federal, la Secretaría de Guerra asumía su financiamiento. El papel político de los milicianos fue muy importante para la República. Una vez que regresaban a la vida pacífica exigían derechos de ciudadanía y la abolición del sistema electoral indirecto, así como a la dotación de tierras. Los ciudadanos que no recibían lo que esperaban además de protestar, generaron o dieron lugar a un republicanismo popular o populista. Aunque la Guardia Nacional como institución existió en diversos preceptos de la Constitución de 1917, durante el siglo XX no tuvo efectiva operación. En el gobierno del General Cárdenas se pretendió que milicias locales constituyeran la Guardia Nacional. El ex procurador Ignacio Morales Lechuga la promovió para hacer frente a la criminalidad del país. El ex diputado Alberto López Rosas en 1988,

Jaime Fernando Cárdenas Gracia

la propuso para que se encargará de la protección civil3. Los movimientos de autodefensa que surgieron en el país —fundamentalmente en Michoacán y Guerrero— durante el sexenio de Enrique Peña Nieto expresan que las nociones de Guardia Nacional de carácter social que no han sido olvidadas en el imaginario social Hoy en día, en el gobierno de López Obrador, la Guardia Nacional se encamina a pasos agigantados a ser un cuerpo enteramente militar dependiente de la Secretaría de la Defensa Nacional. Muy lejos de sus antecedentes históricos de carácter civilista y federalista. Lo grave de la militarización de la Guardia Nacional no reside exclusivamente en el abandono de sus orígenes, sino que implica la militarización de nuestro país. Las fuerzas armadas han ido adquiriendo en México un gran y desmedido poder jurídico, económico y político respecto a las autoridades civiles. La Guardia Nacional de composición y estructura militar realiza tareas en materia de seguridad pública que debieran atender cuerpos policiacos de naturaleza civil. Lo anterior, debiera preocuparnos sobre manera, porque significa: 1. El incremento de poder militar, económico y político de las fuerzas armadas en relación al poder civil mexicano con los riesgos que ello tiene para el mantenimiento de una República y de una democracia. 2. La militarización vivida en estos años ha demostrado que el camino militar no es la solución para resolver los problemas de inseguridad y de violencia de nuestro país. 3. Las reformas constitucionales del gobierno de López Obrador, que han modificado la naturaleza jurídica de la Guardia Nacional, acelerarán la subordinación de las fuerzas armadas mexicanas al sistema de seguridad nacional e interna de los Estados Unidos. 4. La permanencia de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública trastoca el Estado Constitucional y Democrático de Derecho porque la génesis y ejercicio de poder debe tener orígenes civiles y no militares.

BARRÓN CRUZ, Martín Gabriel y YÁÑEZ ROMERO, Carlos Silva y José Arturo, Guardia Nacional y policía preventiva: dos problemas de seguridad en México, México, Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2004, pp. 13-78.

Prólogo

5. La Guardia Nacional militarizada denota el olvido de los instrumentos no represivos para enfrentar la inseguridad. Por ejemplo, la despenalización de la mayor parte o de todas las drogas y francas políticas públicas de justicia transicional. 6. Las reformas constitucionales, legales y reglamentarias de este sexenio en materia de Guardia Nacional se oponen radicalmente al artículo 129 de la Constitución. Si realizamos una interpretación constitucional conforme y consistente, la disposición por parte del Ejecutivo de la fuerza armada permanente sólo puede darse en suspensión de derechos y garantías —artículo 29—, en intervención federal —artículo 119— y en los supuestos de los artículos 76 fracciones V y VI de la Constitución. Las fuerzas armadas no deberían emplearse para tareas de seguridad pública. 7. ¿Hasta dónde se mantendrán o prevalecerán los componentes militares de la Guardia Nacional? Lo republicano, conforme al artículo 40 de la Constitución implicaría que fuera un cuerpo de seguridad enteramente civil por las competencias en seguridad pública que se le han determinado. 8. ¿Cómo se fortalecerán las competencias, capacidades y recursos presupuestales de las policías municipales y estatales? Las leyes secundarias deben garantizar las competencias de Estados y municipios para no trastocar el federalismo previsto en los artículos 21, 115, 116, 122 y 124 de la Constitución. Sin embargo, la Guardia Nacional militarizada y centralizada ha ahogado las competencias de estados y municipios en materia de seguridad pública. La Guardia Nacional en este momento representa en México un paso más en la construcción de un Estado militar. Éste es una construcción teórica que explica la constante militarización en el mundo y en nuestra nación. Este tipo de Estado es una faceta de análisis geopolítico del Estado neoliberal. Se ha incrementado inmensamente el poder de los ejércitos para tutelar el modelo económico del Estado neoliberal. Las grandes potencias, como los Estados Unidos, se asumen responsables del proceso para mantener condiciones aceptables de reproducción del capitalismo contemporáneo en beneficio de las grandes empresas trasnacionales, y para apuntalar sus áreas

Jaime Fernando Cárdenas Gracia

de influencia en la lucha por la hegemonía mundial. Por eso, países como México han recibido el impacto de esta concepción geopolítica —sobre todo porque constituimos la frontera sur de los Estados Unidos— y, sin importar nuestras estructuras políticas formales o las necesidades domésticas reales, el modelo del Estado militar se impone y, los gobiernos locales lo reciben con agrado y sin oponerse, para no agraviar a la potencia4. Es en esa lógica externa y no sólo en la interna, es que debemos atender el debate sobre la Guardia Nacional. No son sólo necesidades internas —la violencia, la inseguridad, el crimen organizado— las que impulsan al gobierno a recuperar esta vieja estructura constitucional hoy transmutada en un cuerpo militar. Son las tendencias externas y el constante proceso de militarización en el mundo y en América Latina, lo que conduce indebidamente a gobiernos como el de López Obrador a promover y aprobar este tipo de reformas. Dr. Jaime Fernando Cárdenas Gracia Ciudad de México Junio de 2021

La bibliografía es amplísima. Ver entre otros: RODRÍGUEZ REJAS, María José, La norteamericanización de la seguridad en América Latina, México, Akal, 2017; PETRAEUS, David, H., ZOELLICK, Robert B., y O’NEIL, Shannon K., América del Norte. El momento de un nuevo enfoque, Informe del Grupo de Trabajo Independiente número 71, Council on Foreign Relations, New York, 2014; RIBANDO SEELKE, Clare, FINKLEA, Kristian M., U.S.-Mexican Security Cooperation: The Mérida Initiative and Beyond, Congressional Research Service, Washington, July 22, 2011; CHAMSEDDINE, Roqayah, “La militarización de las agencias de policía. Desde Ferguson hasta el Medio Oriente”, Colectivo todo poder al pueblo, California, USA, 2014; y, WOOD, Duncan, Integrating North America´s Energy Markets: A Call for Action, Mexico, Wilson Center Institute, December, 2014.