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LA LENTITUD DE LA (IN)JUSTICIA INEJECUCIÓN DE SENTENCIAS Y DERECHOS HUMANOS

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ángeL M. LóPez y LóPez

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

víCtor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Valencia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA LENTITUD DE LA (IN)JUSTICIA INEJECUCIÓN DE SENTENCIAS Y DERECHOS HUMANOS

NETZAÍ SANDOVAL BALLESTEROS

tirant lo blanch Ciudad de México, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. La presente obra ha sido dictaminada y aprobada para su publicación con el sistema de revisión de pares ciegos por el Comité Editorial de Tirant lo Blanch En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-117-9 MAQUETA: Disset Ediciones

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Índice Dedicatoria............................................................................................... 7 Preámbulo................................................................................................. 13 Prólogo: La lentitud de la (injusticia)......................................................... 19 Siglas utilizadas en el texto........................................................................ 25 1. Una introducción a la inejecución de sentencias.................................... 27 2. ¿Por qué la inejecución violenta los Derechos Humanos?...................... 33 3. Aproximación filosófica a la desobediencia: mitos, positivismo y anarquismo .................................................................................................. 41 3.1 La obediencia necesaria: la de Sócrates y los gobernantes........ 41 3.2 La desobediencia legítima: la de Antígona y los gobernados.... 44 3.3 ¿Las autoridades deben ser obedecidas siempre?...................... 48 3.3.1 La tesis de la dependencia............................................ 49 3.3.2 Tesis de la justificación normal..................................... 56 3.3.3 Tesis de la exclusividad................................................ 58 4. La inejecución de sentencias en México. Magnitud del problema.......... 61 5. El procedimiento mexicano para ejecución de sentencias constitucionales: la vía penal...................................................................................... 69 6. Trato deferente de los jueces al Ejecutivo Federal................................... 79 7. El “plazo razonable” como derecho exigible para la ejecución de sentencias.................................................................................................... 85 8. Cuestionamientos del TEDH a las vías penales para la ejecución de sentencias............................................................................................... 89

Índice

9. Múltiples medios de apremio como opción para forzar el cumplimiento de sentencias.......................................................................................... 95 10. La incompleta reforma en materia de ejecución de sentencias de amparo en México...................................................................................... 103 11. El derecho a un recurso rápido, sencillo y efectivo ante la doctrina del drittwirkung en México......................................................................... 107 12. El cumplimiento de la jurisprudencia en México................................. 113 12.1 La jurisprudencia temática..................................................... 115 12.2 Las autoridades administrativas frente a la jurisprudencia..... 119 13. La ejecución de sentencias en el Derecho Comparado......................... 127 España........................................................................................... 127 Argentina....................................................................................... 128 14. La ejecución de sentencias de tribunales internacionales por las jurisdicciones nacionales............................................................................... 131 Alemania....................................................................................... 131 Estados Unidos.............................................................................. 132 Canadá ......................................................................................... 133 Venezuela....................................................................................... 133 México.......................................................................................... 135 Conclusiones............................................................................................. 137 Bibliografía .............................................................................................. 141 Jurisprudencia................................................................................ 144 Corte Interamericana de Derechos Humanos ....................... 144 Tribunal Constitucional de España....................................... 144

Índice

9 Comisión Nacional de los Derechos Humanos..................... 145 Suprema Corte de Justicia de la Nación................................ 145 Tribunal Europeo de Derechos Humanos ............................ 145

ANEXO.................................................................................................... 147

DEDICATORIA

Este libro está dedicado a mi gran familia. A mi madre, Irma, por su amor incondicional. Gracias por mostrarme, con tu ejemplo, el valor que se necesita para defender a otros. Eres la mejor defensora de derechos humanos que conozco. A mi esposa, Sol, que me impulsa a dar más de mí mismo, buscando un mundo mejor para nosotros y nuestras familias. Sé que compartiremos muchos logros todavía. A mis hijas, Julia y Ámbar, por demostrarme todos los días que hay un futuro más brillante que está naciendo para este mundo. A mis hermanos, Pablo Amílcar e Irma Eréndira, y sus hermosas familias, que siempre me brindan su cariño. Son personas admirables que luchan todos los días por un país más libre e igualitario. A mis amigos, que constituyen la familia que tuve la fortuna de elegir. Gracias por siempre estar a mi lado. También dedico este libro a mi alma máter, la Universidad Nacional Autónoma de México, de la que recibí educación toda mi vida. Es un honor haber crecido en la mejor universidad de Latinoamérica. Ojalá pueda retribuir algo de lo que recibí de la más noble institución del país. A mi padre, Pablo Sandoval Ramírez, in memoriam.

PREÁMBULO El sistema de justicia mexicano es tormentosamente lento. Este libro es una denuncia, pero también un estudio exhaustivo de un tipo específico de procedimientos judiciales cuya lentitud resulta no solamente absurda y violatoria de derechos -como todo procedimiento que incumple la promesa de justicia pronta- sino también tristemente irónica. En el texto se estudia la tardanza del procedimiento que debe emprenderse cuando las autoridades retrasan el cumplimiento de sentencias. Es decir, se analiza la demora y los obstáculos que existen para lograr que después de años de juicio se acate realmente la decisión de los jueces constitucionales. Pero el incidente de inejecución de sentencia no es el único procedimiento jurisdiccional con fuertes obstáculos y caracterizado por su lentitud. Nuestro trabajo nos enfrenta con asuntos y juicios excesivamente lentos en otras materias también. Por ejemplo, hemos conocido concursos mercantiles con 19 años de antigüedad en los que todavía no es posible lograr la liquidación de créditos; diversos asuntos en materia de seguridad social en los que tras 17 años no se ha logrado el aumento pensiones a pesar de encontrarse ya en estado de ejecución; o litigios administrativos en los que tras 14 años estamos a la espera de la radicación del recurso de revisión promovido por la autoridad, en un tribunal colegiado de circuito. Seguimos trabajando para evitar que los justiciables tengan que enfrentar estos litigios interminables, pero si la práctica jurisdiccional se mantiene como hasta ahora, es posible que una persona fallezca antes de que la justicia mexicana resuelva sus problemas de fondo. En mi paso por la defensoría pública he ratificado mi convicción de que el mayor problema de nuestro sistema judicial es su rezago. En nuestro labor diaria hemos tratado de cambiar esta realidad a través de múltiples acciones. Desde hace muchos años la defensoría pública federal cuenta con buenos abogados, con salarios dignos y cargas de trabajo razonables. El problema es que no siempre se les permitía acudir a instancias internacionales, enfrentar con firmeza las políticas punitivistas del Estado, o no se les alentaba para hacer valer los derechos de sus repre-

Netzaí Sandoval Ballesteros

sentados. Tampoco contaban siempre con acceso a evidencia científica, peritajes, ni datos de prueba.1 Hemos luchado por revertir todos estos obstáculos. Especialmente hemos combatido la lentitud en los procesos penales cuando someten a las personas a prisión preventiva prolongada. Así, por ejemplo, denunciamos ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer de la Organización de las Naciones Unidas (CEDAW por sus siglas en inglés) el caso de 22 mujeres que se encuentran privadas de libertad siendo inocentes. Ellas se encuentran a la espera de que se celebre su juicio. Mientras tanto han vivido en prisión preventiva entre 6 y 12 años a pesar de que la Constitución establece un plazo máximo de 2 años para la duración de esta medida restrictiva de derechos humanos. Un aspecto que suele pasar desapercibido para los jueces es el enorme impacto que esta prisión preventiva tiene en las familias y su contexto, pues en conjunto estas 22 mujeres son madres de 40 niños cuyos cuidados suelen estar a su cargo casi por entero. Precisamente en esa línea argumental, en la defensoría hemos ganado casos de enorme trascendencia. Una mujer en periodo de lactancia fue acusada por el delito de delincuencia organizada. El juez decretó prisión preventiva oficiosamente siendo internada en el Centro de Reinserción Social de la Ciudad de Colima junto con su hijo de poco más de cuatro meses de edad. El defensor público presentó una solicitud de revisión de la medida cautelar (prisión preventiva) toda vez que ella no significaba peligro para víctimas o testigos, ni podía suponerse una posible evasión de una persona en condiciones humildes. El juez del caso se negó siquiera a celebrar la audiencia y sostuvo que la prisión preventiva que se dicta oficiosamente nunca puede revisarse o revertirse a menos que sea solicitado por el mismísimo Fiscal General de la República. En contra de esa decisión la defensoría presentó demanda de amparo indirecto y ganó. El juez de amparo ordenó al juez penal responsable que reconociera la procedencia de la tramitación de

En estos aspectos la Defensoría también ha vivido cambios drásticos. Se logró acceso para los defensores públicos a la lista de peritos del PJF y se creó un área de ciencias forenses dentro de la Defensoría. Además, se logró que la mayoría de los oficiales jurídicos se involucren en tareas sustantivas como la búsqueda de datos de prueba.

Preámbulo

la solicitud de la revisión de medida cautelar y definiera, en libertad de jurisdicción, si la persona podía o no esperar su juicio en libertad.2 Esta decisión lleva implícito un criterio de gran trascendencia pues significa que la prisión preventiva conserva la misma naturaleza de todas las medidas cautelares -que son revisables por la misma autoridad que las emitió- y que incluso cuando se dicta inicialmente en forma oficiosa, el juez se encuentra en posibilidad de revisarla o revocarla a la luz de evidencias que demuestren que la persona en específico no será un peligro para las víctimas, los testigos o para el proceso. Otro asunto que también pone de relieve el nuevo enfoque del litigio emprendido por la defensoría es el caso de una joven que lleva 13 años en prisión preventiva. Expusimos su situación ante el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria de la Organización de las Naciones Unidas (GTDA). Hasta la fecha ella no ha sido condenada, es decir, es inocente y hay fuerte evidencia que demuestra que fue torturada en múltiples ocasiones. En el caso se estableció un precedente histórico pues el GTDA encuentra un problema sistémico relativo a la excesiva duración de la prisión preventiva. El GTDA señaló en México hay múltiples casos de prolongación excesiva de la prisión preventiva, lo que viola el derecho a ser juzgado en un plazo razonable. También afirmó que la prisión preventiva debería ser la excepción y no la regla. Destacó la problemática, hasta ahora normalizada en nuestro país, referente a la separación de personas: un imputado no debe encontrarse en las mismas instalaciones que las personas que ya están compurgando una pena. La defensoría federal ha solicitado en lo inmediato el cambio de la medida cautelar y es esperable que esta joven recupere su libertad muy pronto, ya sea por esta vía o por la declaración judicial de su inocencia. El caso implica ciertos retos de interpretativos para nuestro sistema judicial, como la definición de la fuerza vinculante que debieran tener este tipo de pronunciamientos de órganos de Naciones Unidas. En la defensoría federal hemos litigado en forma decisiva contra la prisión preventiva generalizada, precisamente porque estamos conscientes de la lentitud de nuestro sistema. En Jalisco promovimos

Amparo indirecto 308/2020 del Juzgado 1ero de Distrito del Trigésimo Segundo Circuito.

Netzaí Sandoval Ballesteros

amparos argumentando que la reforma constitucional que amplía el catálogo de prisión preventiva oficiosa no podía extenderse automáticamente a todos los delitos en materia de hidrocarburos y armas de fuego.3 El Tribunal nos dio la razón. Algunos jueces consideraban que la prisión preventiva oficiosa aplicaba desde la entrada en vigor de la reforma constitucional a todos los tipos penales previstos en la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, así como a toda la materia vinculada a hidrocarburos, automáticamente. Tiempo después este criterio contendió en ante la Suprema Corte quien ratificó el criterio impulsado por la defensoría.4 Evidentemente la defensoría federal no se limita al litigio de algunos pocos casos mediáticos. Hemos detectado alrededor de novecientos casos de prisión preventiva prolongada en los que las personas han esperado su juicio entre 4 y 18 años. Esperan todo ese tiempo en prisión. En todos esos asuntos atendemos, litigamos y procuramos que las personas puedan recuperar su libertad. Los cambios en la defensoría federal son parte de un plan de largo aliento que está modificando radicalmente nuestro sistema judicial. Cuando el Ministro Arturo Zaldívar delineó su plan de trabajo para convertirse en Presidente de la Suprema Corte y del Consejo de la Judicatura Federal tenía el objetivo de enfrentar múltiples desafíos. A nosotros nos ha tocado trabajar en uno de ellos, para ampliar el acceso a la justicia, implementando cambios que fueron prefigurados por ese plan maestro que presentó el Ministro Presidente al Pleno de la Suprema Corte en sus líneas generales de trabajo. Se han logrado avances históricos como la ampliación de la capacidad de la defensoría pública que pasó de tener delegaciones en 27 para llegar hasta las 32 entidades federativas de nuestro país y ello se debe indudablemente al Consejo de la Judicatura Federal y a su Presidente. Pero la justicia sigue siendo lenta por problemas que podrían parecer micro y que resultan tremendamente complejos. Uno de ellos tiene que ver con el retraso que se genera al diligenciar exhortos. Esa forma de comunicación entre tribunales que debiese implicar colaboración

3 4

A.R. 347/2019 del 3er Tribunal Colegiado del Tercer Circuito. Contradicción de Tesis 551/2019, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Preámbulo

para la notificación o el avance de actos procesales ha quedado completamente obsoleta. Se ha convertido en un pretexto para retrasar los juicios y tras meses de espera muchos exhortos se devuelven sin diligenciar bajo el menor pretexto. Si los jueces no resuelven los conflictos oportunamente, se pone en juego su legitimidad ante los ojos de la sociedad. Por eso era tan necesario que existiera una visión de cambio en el poder judicial. Cuando escribí este texto solamente podía criticar las injusticias a las que nos veíamos sujetos los gobernados. Hoy me corresponde litigar y trabajar todos los días para que esa lentitud que torna la justicia en injusticia, deje de ser parte de nuestra realidad. Netzaí Sandoval Ballesteros Titular del Instituto Federal de Defensoría Pública

PRÓLOGO: LA LENTITUD DE LA (INJUSTICIA) El juicio de amparo ha sido la institución jurídica más importante de nuestro país, y la principal herramienta ciudadana para la defensa de los derechos fundamentales. La reforma constitucional de 2011 y la expedición de una nueva Ley reglamentaria en 2013 modernizaron el juicio de amparo para alinearlo con los retos de la actualidad y convertirlo en un mecanismo más eficaz en la protección de la persona y en la defensa de orden constitucional. A diez años de la reforma, la Suprema Corte impulsó el desarrollo expansivo de una gran cantidad de derechos humanos, en asuntos que trascienden directamente en la vida diaria de las personas, y respecto de los cuáles no existían parámetros para su cumplimiento. En 10 años de jurisprudencia la Corte dotó de contenido la presunción de inocencia, el debido proceso, el derecho de las víctimas a conocer la verdad; los derechos de las niñas, niños y adolescentes; la igualdad y la paridad de género; los derechos de las personas con discapacidad, las personas y comunidades y las minorías sexuales; por mencionar algunos ejemplos. Con todo, para que este legado impacte en la vida de todas las personas es esencial la función que realizan las juezas y jueces de este país, quienes todos los días resuelven cientos de casos a la luz de esta jurisprudencia humana y transformadora. La función de la Suprema Corte como tribunal constitucional es definir los parámetros que habrán de orientar la actividad judicial, pero son los jueces —especialmente los que conocen del juicio de amparo— quienes tienen a su cargo la responsabilidad de hacer tangible la doctrina de la Corte en todos los rincones del país, y con ello garantizar la exigibilidad de los derechos. A gran escala, corresponde a ellos defender los derechos en cada instancia y en cada caso que resuelven, y así, transformar la vida de la gente. Sin embargo, uno de los desafíos más importantes que enfrentan los jueces de amparo en este país es garantizar el cumplimiento de los fallos. Aunque las sentencias de amparo establecen obligaciones para las autoridades que derivan directamente de la Constitución, en muchos casos se interponen complejidades que dificultan la ejecución de las sentencias, con lo que se prolonga —y en ocasiones se niega— el ejercicio real de los derechos de la gente.

Netzaí Sandoval Ballesteros

Es en este contexto que se inserta la valiosa contribución de Netzaí Sandoval al campo de la justicia constitucional. A partir de una diversidad de perspectivas metodológicas, el libro ofrece un cuestionamiento agudo y penetrante a la desobediencia de las autoridades frente a las sentencias de amparo, y a la ausencia de justificaciones públicas válidas para ello. Esta problemática es de la mayor importancia, pues como lo reconoce el autor en diversas partes del texto, del cumplimiento de las sentencias de amparo dependen no sólo los derechos de quienes acuden al juicio de amparo, sino la consolidación de nuestra democracia constitucional. En efecto, una democracia en sentido pleno exige el respeto de los derechos fundamentales y de las garantías procesales para su eficacia. En las democracias modernas los jueces —especialmente los constitucionales— cumplen un rol fundamental en la vida pública, pues establecen los deberes a cargo de las autoridades, y con ello les recuerdan que hay principios que rigen su actuación, que la elección democrática no es suficiente para recordar sus acciones, y que ante todo y por sobre todo están los derechos que la Constitución reconoce a toda persona, por el solo hecho de serlo. En este sentido, el cumplimiento de las sentencias de amparo es instrumental para una verdadera división de poderes, en la que se reconoce plenamente el papel de la judicatura como poder equilibrador, contrapeso frente a la acumulación del poder y piedra angular de todo sistema democrático. Por ello, como lo subraya el autor, en la ejecución de las sentencias de amparo nos jugamos no sólo los derechos de quienes acuden al juicio de amparo, sino la consolidación de un Estado de Derecho robusto, con límites claros al ejercicio del poder. En el cumplimiento de los fallos protectores nos jugamos no sólo la tutela judicial efectiva, sino la posibilidad misma del Estado de Derecho. La obra de Netzaí Sandoval es notable por su riqueza metodológica. El libro ofrece un diagnóstico sobre el problema en cuatro niveles: primero, mediante un recorrido histórico y filosófico sobre la desobediencia y la autoridad; segundo, mediante un análisis dogmático de la disposiciones y doctrinas que han erosionado la efectividad de las sentencias de amparo; tercero, mediante el análisis cuantitativo para ilustrar la magnitud del problema y sus implicaciones en el territorio;