Esta publicación es resultado del proyecto La efectividad del Derecho ambiental en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia —EDAMur— (Ref. 20971/PI/18), financiado por la CARM a través de la convocatoria de Ayudas a proyectos para el desarrollo de investigación científica y técnica por grupos competitivos, incluida en el Programa Regional de Fomento de la Investigación (Plan de Actuación 2019) de la Fundación Séneca, Agencia de Ciencia y Tecnología de la Región de Murcia y del Proyecto PID2020-115505RB-C21/C22, financiado por MCIN/ AEI /10.13039/501100011033.
978-84-1147-464-1
(Directores)
ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA
SANTIAGO M. ÁLVAREZ CARREÑO BLANCA SORO MATEO (Directores)
PABLO SERRA-PALAO (Coordinador)
ESTUDIOS SOBRE LA EFECTIVIDAD DEL DERECHO DE LA BIODIVERSIDAD Y DEL CAMBIO CLIMÁTICO
La pandemia de Covid19 y la actual guerra en Ucrania, además de generar una grave crisis económica y social, están evidenciando el vínculo existente entre la lucha contra el cambio climático y la política energética, además de poner en riesgo la vida de las personas y agravar la crisis de la bioesfera. Nuestra relación con la naturaleza debe cambiar drásticamente y, por desgracia, los datos disponibles no permiten detectar el necesario cambio de tendencia. Sin embargo, también se han abierto algunas puertas a la esperanza: el retorno de EEUU al Acuerdo de París, la implantación mundial masiva de energías renovables o la desinversión mayoritaria en activos relacionados con los combustibles fósiles son algunos indicadores internacionales de un cambio muy positivo. En Europa, el New Green Deal fija una hoja de ruta que se materializará mayoritariamente a través de los fondos Next Generation, que deben ser orientados en un alto porcentaje a inversiones de mejora ambiental y social. En España, la por fin aprobada Ley de Cambio Climático, o la Estrategia de Economía Circular, aunque sin duda requieren de mucha mayor ambición en sus objetivos, suponen un avance. La presente monografía, fruto del reciente Congreso Internacional sobre Derecho de la Biodiversidad y del Cambio Climático (Universidad de Murcia, 2 y 3 de junio de 2022), permite una reflexión sobre cuestiones auténticamente esenciales para el devenir del mundo en los próximos decenios, donde deben alcanzarse objetivos vitales para la humanidad y donde el Derecho juega un papel fundamental en el equilibrio de intereses y en la definición de los objetivos que debemos garantizar.
monografías
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Santiago M. Álvarez Carreño Blanca Soro Mateo
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ESTUDIOS SOBRE LA EFECTIVIDAD DEL DERECHO DE LA BIODIVERSIDAD Y DEL CAMBIO CLIMÁTICO
ESTUDIOS SOBRE LA EFECTIVIDAD DEL DERECHO DE LA BIODIVERSIDAD Y DEL CAMBIO CLIMÁTICO
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
ESTUDIOS SOBRE LA EFECTIVIDAD DEL DERECHO DE LA BIODIVERSIDAD Y DEL CAMBIO CLIMÁTICO Directores
SANTIAGO M. ÁLVAREZ CARREÑO BLANCA SORO MATEO Coordinador
PABLO SERRA-PALAO Autores
Agustín García Ureta Marta Torre-Schaub Alexandra Aragão José Francisco Alenza García Aitana de la Varga Pastor Blanca Soro Mateo Santiago M. Álvarez Carreño Eduardo Salazar Ortuño Esteban Morelle-Hungría
Miguel Ángel Sánchez-Sánchez Alfonso Albacete Andrés Eugenio López Berra Tatiana Celume Byrne Mónica Musalem Jara Josep Ramón Fuentes i Gasó Óscar Expósito López Juliana Chediek
tirant lo blanch Valencia, 2022
Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. La presente obra colectiva se ha realizado en el marco del proyecto «La efectividad del Derecho ambiental en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia “EDAMur” (Ref. 20971/PI/18), financiado por la CARM a través de la convocatoria de Ayudas a proyectos para el desarrollo de investigación científica y técnica por grupos competitivos, incluida en el Programa Regional de Fomento de la Investigación (Plan de Actuación 2019) de la Fundación Séneca, Agencia de Ciencia y Tecnología de la Región de Murcia y en el marco del Proyecto Derecho de la biodiversidad y cambio climático PID2020-115505RB-C21/C22, financiado por MCIN/ AEI /10.13039/501100011033.
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© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1147-465-8 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice PARTE 1 ESTUDIOS GENERALES EL DERECHO EUROPEO DE LA BIODIVERSIDAD EN EL CONTEXTO ACTUAL DE LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO Agustín García Ureta I. INTRODUCCIÓN........................................................................
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II. EL RETO DEL (DES)CONOCIMIENTO......................................
18
III. ¿FAGOCITANDO LAS NORMAS?..............................................
20
IV. EL RETO DE LA CLASIFICACIÓN, DE LA GESTIÓN Y DE LA CONEXIÓN DE ESPACIOS PROTEGIDOS................................. 1. Clasificación.............................................................................
22 22
V. OTROS RETOS (NO MENORES)................................................ 1. Energías renovables y biodiversidad......................................... 2. El reto de evitar el deterioro y las alteraciones en las zonas de Natura 2000............................................................................ 3. Biodiversidad y entorno urbano...............................................
29 29
VI. COMENTARIOS CONCLUSIVOS...............................................
36
32 34
PROTEGER LA BIODIVERSIDAD Y EL SISTEMA CLIMÁTICO ¿MISIÓN IMPOSIBLE? LA CONTRIBUCIÓN DE LOS CONTENCIOSOS CLIMÁTICOS Marta Torre-Schaub I. INTRODUCCIÓN........................................................................ II. PROTEGER LA BIODIVERSIDAD Y EL CLIMA, ¿UNA NECESIDAD INCOMPATIBLE?............................................................. 1. El ejemplo de los bosques......................................................... 1.1. Los Servicios ecosistémicos............................................... 1.2. La introducción de especies exóticas (Eexo) para luchar contra el estrés hídrico y conservar la superficie arbórea.. 1.3. Evitar los efectos “en cascada”......................................... 2. El ejemplo del agua.................................................................. 3. Nuevas pistas: el “perjuicio ecológico puro” y los “litigios climáticos”...................................................................................
39 43 46 46 47 47 48 50
8
Índice
III. PROTEGER LA BIODIVERSIDAD Y EL CLIMA: LOS “LITIGIOS CLIMÁTICOS” COMO IN PUT......................................... 1. El enfoque de América Latina, pionera de una protección sistémica......................................................................................... 2. El enfoque a través del “daño ecológico puro” y el derecho de la responsabilidad en el contencioso climático francés..............
52 52 54
DERECHO PARA LA INNOVACIÓN EN LA PROTECCIÓN DE LA BIODIVERSIDAD Y DEL CLIMA Alexandra Aragão I. INTRODUCCIÓN........................................................................
59
II. FUENTES INDIRECTAS DEL DEBER JURÍDICO DE ECO-INNOVAR: LA CONCIENCIA ÉTICA DE LA GRAVEDAD DE LA CRISIS ECOLÓGICA.................................................................... 1. Conciencia científica................................................................. 2. Conciencia política................................................................... 3. Conciencia social...................................................................... 4. Conciencia individual...............................................................
60 60 61 62 63
III. FUENTES DIRECTAS DEL DEBER LEGAL DE ECO-INNOVAR: DECLARACIONES DE EMERGENCIA CLIMÁTICA Y AMBIENTAL................................................................................
64
IV. RELACIONES ENTRE ECO-INNOVACIÓN Y DERECHO........ 1. El derecho como palanca de la experimentación científica y tecnológica para la eco-innovación........................................... 2. El derecho eco-innovador como palanca de la transición ecológica..........................................................................................
67
V. CONCLUSIÓN.............................................................................
82
68 78
AVANCES EN EL DESARROLLO DE LA LEY DE CAMBIO CLIMÁTICO Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA José Francisco Alenza García I. UNA LEY PARA UNA NUEVA ERA: LA LEY DE CAMBIO CLIMÁTICO Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA...................................
89
II. UN AÑO QUE RATIFICA LA NECESIDAD DE LA LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO..........................................
92
III. LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA Y EL IMPULSO A LAS ENERGÍAS RENOVABLES..................................................................... 1. Apoyo a las energías renovables y fomento de la eficiencia energética.................................................................................
93 94
9
Índice
2. Las nuevas subastas de energías renovables.............................. 3. La cuestionable “agilización” de la autorización de proyectos de energías renovables de competencia de la Administración General del Estado................................................................... IV. DIFICULTADES PARA LA IMPLANTACIÓN DE UNA MOVILIDAD SOSTENIBLE E HIPOCARBÓNICA.................................... 1. La anulación de la Zona de Bajas Emisiones de Barcelona....... 1.1. La exigencia de motivación de la proporcionalidad de la restricción del tráfico motorizado..................................... 1.2. Razones para la discrepancia: el nuevo paradigma ambiental debe tenerse en consideración al valorar la proporcionalidad de las restricciones..................................... 2. Proyectos normativos sobre movilidad sostenible..................... 2.1. El Proyecto de Real Decreto por el que se regulan las Zonas de Bajas Emisiones..................................................... 2.2. El Anteproyecto de Ley de Movilidad Sostenible.............. 3. Hacia un cambio de paradigma en la movilidad sostenible.......
94 95 98 99 99 103 105 105 106 108
V. GOBERNANZA CLIMÁTICA: PRIMERA EXPERIENCIA DE LA ASAMBLEA CIUDADANA PARA EL CLIMA Y RETRASO DEL COMITÉ DE PERSONAS EXPERTAS EN CAMBIO CLIMÁTICO.......................................................................................
109
VI. REFLEXIONES FINALES.............................................................
110
ESTUDIO COMPARATIVO DE LAS LEYES AUTONÓMICAS DE CATALUNYA, ANDALUCÍA, ILLES BALEARS Y NAVARRA PARA LOGRAR LA MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Aitana de la Varga Pastor I. INTRODUCCIÓN........................................................................
113
II. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LAS LEGISLACIONES AUTONÓMICAS DE CAMBIO CLIMÁTICO Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA......................................................................................... 1. Aspectos comunes y diferenciales............................................. 2. La organización administrativa climática................................. 3. Los instrumentos de planificación como ejes vertebradores...... 4. Medidas de mitigación del cambio climático............................ 4.1. Los objetivos de reducción de GEI................................... 4.2. Los objetivos de transición energética.............................. 5. Medidas de adaptación al cambio climático............................. 5.1. Políticas sectoriales........................................................... 5.2. La política sectorial de energía. Medidas para lograr una transición justa.................................................................
116 116 118 120 122 122 124 126 128 129
10
Índice
6. 7. 8. 9.
La sensibilización y la difusión como herramientas clave......... La ejemplificación de la administración pública....................... Los instrumentos de fiscalidad ambiental................................. El régimen disciplinario............................................................
133 135 137 139
III. CONCLUSIONES.........................................................................
146
PARTE 2 REGIÓN DE MURCIA EL RECONOCIMIENTO DE PERSONALIDAD JURÍDICA Y DERECHOS PROPIOS AL MAR MENOR Y SU CUENCA COMO RESPUESTA A LA CRISIS DEL DERECHO AMBIENTAL Blanca Soro Mateo Santiago M. Álvarez Carreño I. LA ILP QUE RECONOCE PERSONALIDAD JURÍDICA AL MAR MENOR Y SU CUENCA: REFLEXIONES PREVIAS.......... II. LA ILP PARA EL RECONOCIMIENTO DE PERSONALIDAD JURÍDICA AL MAR MENOR Y SU CUENCA: ANÁLISIS TÉCNICO DE LA PROPUESTA........................................................... 1. Sobre su carente fundamento constitucional y la imprecisión de su disposición derogatoria................................................... 2. El carácter meramente declarativo del reconocimiento de personalidad jurídica al Mar Menor y su cuenca........................... 3. Los derechos reconocidos (art. 2): la otra cara de deberes ya existentes.................................................................................. 4. La imprecisión de su contenido organizativo............................ 5. ¿Aplicación efectiva y aplicabilidad directa? Acción popular para denunciar la vulneración de los derechos reconocidos y “garantizados” por esta ley...................................................... 6. Sobre la invalidez de actos (¿administrativos?) y actuaciones... 7. La introducción de la acción popular a través de una Ley de caso único................................................................................ 8. Nuevas y no tan nuevas obligaciones dirigidas a las AAPP....... III. CONCLUSIONES.........................................................................
151
160 161 165 168 173 178 181 181 187 187
11
Índice
EFECTIVIDAD DE LOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS DE CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD EN LA REGIÓN DE MURCIA: EL TRAJE DEL EMPERADOR DE LOS ESPACIOS NATURALES Eduardo Salazar Ortuño I. INTRODUCCIÓN........................................................................
195
II. MARCO GENERAL LEGISLATIVO Y ESTRATÉGICO...............
197
III. EL DESARROLLO DE LOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS DE CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD EN LA REGIÓN DE MURCIA................................................................................. 1. Los espacios naturales protegidos derivados de la política ambiental autonómica................................................................... 2. La implantación de la Red Natura 2000 en la Región de Murcia............................................................................................ 3. Áreas marinas protegidas......................................................... 4. Áreas protegidas por instrumentos internacionales...................
199 199 205 210 212
IV. REFERENCIA A DOS CASOS PARADIGMÁTICOS: LA MARINA DE COPE Y EL MAR MENOR..............................................
214
V. CONCLUSIONES.........................................................................
219
MAR MENOR Y LÍMITES PLANETARIOS: ANÁLISIS ECOCRIMINOLÓGICO FRENTE AL COLAPSO DE ECOSISTEMAS ACUÁTICOS Esteban Morelle-Hungría I. INTRODUCCIÓN........................................................................
223
II. EL MAR MENOR: UNA ALBUFERA EN PELIGRO....................
225
III. LÍMITES PLANETARIOS Y LA BÚSQUEDA DEL EQUILIBRIO DESEADO.....................................................................................
228
IV. LA CONCEPCIÓN DEL COLAPSO.............................................
234
V. LA ECOCRIMINOLOGÍA Y EL ESTUDIO DEL DAÑO AMBIENTAL.......................................................................................
235
VI. CONCLUSIONES.........................................................................
237
12
Índice
ANÁLISIS TÉCNICO Y NORMATIVO DE LAS ESTRATEGIAS DE RECUPERACIÓN DEL MAR MENOR ENFOCADAS EN SU CUENCA ALTA Miguel Ángel Sánchez-Sánchez Alfonso Albacete I. INTRODUCCIÓN........................................................................
239
II. METODOLOGÍA..........................................................................
242
III. RESULTADOS Y DISCUSIÓN......................................................
244
IV. CONCLUSIONES.........................................................................
246
EL CAMBIO CLIMÁTICO DESDE LA PERSPECTIVA DEL CANIS LUPUS SIGNATUS (EL LOBO IBÉRICO), UN VÍNCULO INEQUÍVOCO. ESPECIAL REFERENCIA A SU SITUACIÓN EN MURCIA Andrés Eugenio López Berra I. INTRODUCCIÓN........................................................................
249
II. EL PODER DE MITIGACIÓN DEL CANIS LUPUS SIGNATUS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO...............................................
251
III. EL PAPEL INTERNACIONAL DE LA BIODIVERSIDAD RESPECTO AL CAMBIO CLIMÁTICO.............................................. 1. El Convenio sobre Diversidad Biológica................................... 2. Los objetivos de Desarrollo del Milenio de Naciones Unidas... 3. Conferencia de las partes sobre cambio climático (COP21). Acuerdo de París...................................................................... 4. The Biodiversity Strategy for 2030........................................... IV. LA BIODIVERSIDAD Y EL CAMBIO CLIMÁTICO EN LA UNIÓN EUROPEA....................................................................... 1. La Directiva Hábitats respecto de la regulación del canis lupus signatus en relación al cambio climático................................... 1.1. El concepto de estado de conservación favorable entre hábitat natural y el canis lupus signatus............................... 1.2. La Directiva Hábitats respecto de la regulación jurídica del canis lupus signatus en la actualidad........................... 2. La Estrategia de la Unión Europea sobre Biodiversidad 2030...
255 256 257 257 258 258 259 259 260 261
V. SUCINTA REFERENCIA A LA ACTUAL REGULACIÓN JURÍDICA DEL CANIS LUPUS SIGNATUS A NIVEL ESPAÑOL.........
264
VI. LA SITUACIÓN ACTUAL DEL CANIS LUPUS SIGNATUS EN LA COMUNIDAD DE MURCIA................................................... 1. La categoría jurídica de la especie............................................
265 265
13
Índice
2. La implementación del sistema de gestión de la especie............
266
VII. CONCLUSIONES.........................................................................
267
PARTE 3 ESTUDIOS SECTORIALES MECANISMOS EXISTENTES EN LA LEGISLACIÓN DE AGUAS CHILENA PARA LA PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN DE LOS ECOSISTEMAS Y SU BIODIVERSIDAD Tatiana Celume Byrne Mónica Musalem Jara I. INTRODUCCIÓN........................................................................
273
II. NORMAS DE PROTECCIÓN ECOSISTÉMICA GENERALES.... 1. Caudal ecológico mínimo (artículo 129 bis 1 del CA).............. 2. Derechos no extractivos (artículo 129 bis 1ºA del CA)............. 3. Reservas de caudales................................................................
276 276 282 283
III. NORMAS DE PROTECCIÓN ECOSISTÉMICA ESPECÍFICAS... 1. Áreas declaradas bajo protección oficial para la biodiversidad. 2. Normas de Protección de Ecosistemas en Sistemas Vegetacionales Hídricos Terrestres.......................................................... 3. Ecosistemas Amenazados, Degradados y Sitios Prioritarios para la Conservación de la Biodiversidad..................................... 3.1. Prohibición de nuevas exploraciones de aguas subterráneas (artículo 58 del CA).................................................. 3.2. Prohibición de nuevas explotaciones de aguas subterráneas (artículo 63 del CA)..................................................
285 285
IV. CONCLUSIONES.........................................................................
291
286 288 290 290
LA GESTIÓN ÉTICA DE COLONIAS FELINAS EN EL ANTEPROYECTO DE LEY DE PROTECCIÓN, DERECHOS Y BIENESTAR DE LOS ANIMALES Josep Ramón Fuentes i Gasó Óscar Expósito López I. INTRODUCCIÓN........................................................................
295
II. LA GESTIÓN ÉTICA DE COLONIAS FELINAS EN EL ANTEPROYECTO DE LEY DE PROTECCIÓN, DERECHOS Y BIENESTAR DE LOS ANIMALES (ALPDBA)....................................... 1. La futura gestión del gato callejero........................................... 1.1. Los diferentes tipos de gatos y centros..............................
296 296 296
14
Índice
1.2. Programa de Gestión Ética de Colonias Felinas (PGECF). 1.3. Prohibiciones y sanciones en materia de colonias felinas.. 2. Las Entidades de Protección Animal y las colonias felinas........
299 310 312
III. CONCLUSIONES.........................................................................
315
LOS EFECTOS DE LA NUEVA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS ANIMALES EN LAS ESPECIES EXÓTICAS INVASORAS Óscar Expósito López I. INTRODUCCIÓN........................................................................
319
II. SERES SINTIENTES Y BIENESTAR ANIMAL EN EL DERECHO..............................................................................................
321
III. LAS ESPECIES EXÓTICAS INVASORAS COMO SERES SINTIENTES....................................................................................... 1. Principios jurídicos en la gestión de especies exóticas invasoras............................................................................................ 2. Las especies exóticas invasoras en el Anteproyecto de Ley de Protección, Derechos y Bienestar de los Animales..................... 2.1. Listado de positivo de animales de compañía y la flexibilización del catálogo......................................................... 2.2. La nueva gestión local de las mascotas especies exóticas invasoras.......................................................................... 2.3. Centros de Rescate de Animales Silvestres........................ IV. CONCLUSIONES.........................................................................
324 324 327 328 332 333 335
BASES NORMATIVAS PARA LA CONTRATACIÓN PÚBLICA DE ECOINNOVACIÓN EN ESPAÑA Juliana Chediek I. INTRODUCCIÓN........................................................................
339
II. EL PASADO Y LOS FUTUROS POSIBLES EN ESPAÑA..............
341
III. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y CONTRATACIÓN DE ECOINNOVACIÓN......................................................................
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IV. REFLEXIONES FINALES.............................................................
350
PARTE 1
ESTUDIOS GENERALES
Capítulo 1
El Derecho Europeo de la Biodiversidad en el contexto actual de lucha contra el cambio climático1 AGUSTÍN GARCÍA URETA
Catedrático de Derecho administrativo Universidad del País Vasco
I. INTRODUCCIÓN Que el cambio climático constituye uno de los retos, nada menor, a los que se enfrenta la humanidad parece estar fuera de duda2. Atajar sus efectos, mitigándolos y adaptándose a los mismos, plantea importantes exigencias para los poderes públicos y la ciudadanía en general. En efecto, la vida de las personas depende de la biodiversidad y esta se ve directamente afectada por un proceso irrefrenable de degradación, vinculado, entre otros fenómenos, con el cambio climático3. Distintos aspectos pueden ayudar a comprender, de alguna manera, la situación de la biodiversidad frente al cambio climático. Algunos de ellos son habituales, pero no por ello asumibles, como es el desconocimiento de la realidad de los hábitats y las especies. Otros responden a técnicas que se han ido implantando a lo largo de los años, como sucede con las estrategias, que difuminan el sentido de las normas jurídicas. A lo anterior se unen desafíos importantes de designación, gestión y 1
2
3
Este trabajo está adscrito al proyecto de investigación Derecho de la biodiversidad y Cambio Climático PID2020-115505RB-C21/C22, financiado por MCIN/ AEI/10.13039/501100011033. Reconocido en el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, art. 1.2, cursiva añadida: “Por “Cambio Climático” se entiende un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante periodos de tiempo comparables”. Farber, D. A., “Separated at Birth? Addressing the Twin Crises of Biodiversity and Climate Change”, (2016) Ecology Law Quarterly 841.
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Agustín García Ureta
conexión de espacios protegidos y otros que ya están surgiendo con fuerza, como el de compaginar las constantes necesidades energéticas con la debida protección de la biodiversidad. A estos y algunos otros se dedican los siguientes apartados.
II. EL RETO DEL (DES)CONOCIMIENTO Aparte del número de especies que pueden existir4, una de las constantes de la biodiversidad pasa por el desconocimiento de su estado de conservación. Esta materia presenta diversos frentes. Uno de ellos tiene que ver con la estructura del conocimiento científico y con el flujo de información que, en particular en el ámbito de la Unión Europea (UE)5, circula de los Estados miembros a las instituciones europeas. La falta de certeza es consustancial al método científico6, pero no por ello el grado de conocimiento deja de progresar, aunque siga resultando incompleto. Por lo que respecta al flujo de información, la Comisión Europea ha señalado que, en muchos casos, a) la que se comunica procede de estudios parciales realizados con otros fines, b) los Estados miembros no disponen de datos adecuados y se apoyan en dictámenes de expertos y, c) por lo que se refiere a los hábitats y especies de la Directiva 92/43, de Hábitats (DH) más del 40% de la información notificada procede de estudios parciales y más del 20% se basa únicamente en la opinión de expertos. Estas circunstancias tienen implicaciones directas para cuestiones centrales de la DH (también de la Directiva 2009/147, de Aves Silvestres, DAS) como es determinar si se garantiza su estado de conservación favorable7, noción
4
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Mora, C., “How Many Species Are There on Earth and in the Ocean?”, (2011) 9 PLoS Biol: e1001127. doi:10.1371/journal.pbio.1001127. Stork, N. E. How many species are there? Biodiversity Conservation 2, 215-232 (1993). https:// doi.org/10.1007/BF00056669. Esto también sucede en el plano internacional. Palmer, T. N. y Hardaker, P. J. “Handling uncertainty in science”, (2011) Philosophical Transactions of the Royal Society A, n. 369, pp. 4681-4684. La AEMA destaca que El 81% de las evaluaciones del hábitat muestran un estado de conservación desfavorable (pobre o malo). Los resultados globales de la evaluación regional de hábitats de la UE muestran que la proporción de mejora en estas evaluaciones es bastante baja. Sólo el 9% muestra tendencias de mejora, mientras que el 36% sigue deteriorándose a escala de la UE. La proporción de
El Derecho Europeo de la Biodiversidad en el contexto actual de lucha
19
esta que afecta a la totalidad de las normas de la DH8, o qué grado de restauración ambiental ha de llevarse a cabo9, en vista del principio de no regresión que explícitamente menciona la DAS10, o cómo se cumplimentan obligaciones tan esenciales como la evaluación del impacto de planes y proyectos en las zonas de red Natura 2000. En el caso español, la Comisión Europea (en adelante, la Comisión) y la Agencia Europea de Medio Ambiente (en adelante, AEMA) han destacado el alto grado de desconocimiento en las distintas evaluaciones sobre el estado de conservación de hábitat y especies, lo que apunta a la necesidad, perentoria, de mejorar esta cuestión11. Sin embargo, lo anterior constituye una faceta del desconocimiento, porque existen otras que incluyen el grado (y necesaria publicidad) del cumplimiento de las medidas correctoras y de compensación que se imponen a la ejecución de actividades con incidencia ambiental, o las innominadas menciones que se hacen en los informes de la Comisión a “algunos” o “varios” Estados miembros y a la situación existente en los mismos. De hecho, aquella ha admitido que varios de estos no envían la información exigida por la DAS y DH, sin que ello haya motivado, que se sepa, el correspondiente procedimiento de infracción12.
8
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10 11
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incógnitas sigue siendo alta (más del 20%)”. En el caso de las especies, el 35% de las evaluaciones con un estado desfavorable o desconocido indican una tendencia al deterioro. Sólo el 6% muestra una tendencia a la mejora del estado de conservación. La tendencia es desconocida para otro 31% de las especies. Un número bastante bajo de especies muestra una tendencia de mejora en el estado de conservación desfavorable”. “State of nature in the EU. Results from reporting under the nature directives 2013-2018. EEA Report No 10/2020”, pp. 53 y 58, respectivamente. Art. 2.2 DH: “Las medidas que se adopten en virtud de la presente Directiva tendrán como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario”. Véase la propuesta de la Comisión sobre restauración; https://environment. ec.europa.eu/publications/nature-restoration-law_es. Art. 13 DAS. SWD(2017) 42 final, p. 12. AEMA, “State of nature in the EU. Results from reporting under the nature directives 2013-2018. EEA Report No 10/2020”, p. 44. García Ureta, A., “Lost in translation? Reporting obligations under the EU Wild Birds and Habitats Directives”, (2020) Environmental Liability, pp. 7-22.
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Agustín García Ureta
III. ¿FAGOCITANDO LAS NORMAS? Otro de los retos a los que se enfrenta la normativa sobre la protección de la biodiversidad pasa por el fenómeno creciente de las estrategias y los documentos orientativos. Las primeras responden al patrón de programar, de alguna manera, lo que se pretende hacer. Sin embargo, en muchas circunstancias difuminan el sentido y alcance de la norma jurídica, que cuenta, o debería contar, con un papel central a la hora diseñar el despliegue público de protección de la biodiversidad. Con el recurso a las estrategias el contenido y mandato de la norma quedan desenfocados en una maraña de objetivos, muchas veces genéricos, y una serie de actuaciones cuyo control resulta de compleja determinación. Unido a lo anterior se encuentra, por una parte, la desconexión que puede haber entre distintas estrategias13 o, por otra, la ausencia de responsabilidad derivada de la incompleta consecución de los objetivos pretendidamente perseguidos. Las sucesivas estrategias de la UE en materia de biodiversidad son muestra de lo anterior. También lo ejemplifica la estrategia prevista en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (LCCTE), para la conservación y restauración de ecosistemas y especies especialmente sensibles a los efectos del cambio climático. De acuerdo con la LCCTE, tal estrategia contendrá las directrices básicas para la adaptación al cambio climático de los ecosistemas naturales terrestres, de los ecosistemas marinos y de las especies silvestres españolas, así como las líneas básicas de restauración y conservación de los mismos, con especial referencia a los ecosistemas acuáticos o dependien-
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Este puede ser el caso de la Ley 7/2021, de Cambio Climático y Transición Energética que menciona las siguientes: Estrategia de Descarbonización a 2050 (art. 5). Estrategia para la rehabilitación energética en el sector de la edificación (art. 8.4, segundo párrafo). Estrategia del Agua para la Transición Energética (art. 19.2). Estrategia de Adaptación de la Costa a los efectos del Cambio Climático (art. 20). Estrategia Estatal de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración ecológicas (art. 24). Estrategia de conservación y restauración de ecosistemas y especies especialmente sensibles a los efectos del cambio climático (art. 24.2). Estrategia de Transición Justa (art. 27). Estrategias de descarbonización del sector eléctrico (art. 34). Estrategia de financiación climática internacional (Disposición adicional tercera), Estrategia Española de Economía Circular (Disposición adicional quinta). Estrategia de impulso del transporte de mercancías por ferrocarril (Disposición adicional sexta).