1_9788413367934 by Editorial Tirant Lo Blanch

ESQUEMA CONSTITUCIONAL DE LA CIUDAD DE MÉXICO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

ANA CAÑIZARES LASO

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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ESQUEMA CONSTITUCIONAL DE LA CIUDAD DE MÉXICO

ARÍSTIDES RODRIGO GUERRERO GARCÍA Colaboradores BENJAMÍN EMMANUEL GALLEGOS MOCTEZUMA JESSICA ITZEL RIVAS BEDOLLA Ilustraciones ERNESTO GONZÁLEZ TAPIA

tirant lo blanch Ciudad de México, 2019

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Índice Introducción........................................................................................

Evolución constitucional del Distrito Federal y de la Ciudad de México......................................................

Capítulo II.

Reforma constitucional de 29 de enero de 2016.........

Capítulo III.

La asamblea constituyente..........................................

Capítulo IV.

Capítulo I.

1. 2.

Preámbulo y estructura constitucional........................

PREÁMBULO CONSTITUCIONAL..................................... ESTRUCTURA DE LA CONSTITUCIÓN DE LA CIUDAD DE MÉXICO..........................................................................

Principios y sistema integral de derechos humanos.....

GARANTÍAS Y PRINCIPIOS DE LOS DERECHOS HUMANOS ...................................................................................... SISTEMA INTEGRAL DE DERECHOS HUMANOS............

44 50

Catálogo de derechos humanos..................................

CIUDAD DE LIBERTADES Y DERECHOS........................... CIUDAD DEMOCRÁTICA.................................................... CIUDAD EDUCADORA Y DEL CONOCIMIENTO............. CIUDAD SOLIDARIA............................................................ CIUDAD PRODUCTIVA........................................................ CIUDAD INCLUYENTE........................................................ DERECHO A LA CIUDAD Y CIUDAD HABITABLE............ CIUDAD SEGURA.................................................................

55 58 61 63 65 68 73 74

Democracia directa, participativa y representativa......

DEMOCRACIA DIRECTA.................................................... a) Iniciativa Ciudadana......................................................... b) Referéndum...................................................................... c) Plebiscito.......................................................................... d) Consulta Ciudadana......................................................... e) Consulta Popular..............................................................

79 80 82 83 84 85

Capítulo V. 1. 2.

Capítulo VI. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Capítulo VII. 1.

Índice

f) Revocación de mandato.................................................... DEMOCRACIA PARTICIPATIVA.......................................... a) Presupuesto participativo.................................................. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA..................................... a) Candidaturas sin partido.................................................. b) Partidos políticos.............................................................. c) Agrupaciones Políticas......................................................

86 87 88 89 89 91 92

Capítulo VIII. La función legislativa.................................................

2. 3.

1. 2. 3. 4.

INTEGRACIÓN DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO................................................................................ FACULTADES DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO..................................................................................... FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO.......................................................................... INICIATIVA Y FORMACIÓN DE LAS LEYES. ....................

101

La función ejecutiva...................................................

105

Capítulo IX. 1. 2. 3.

EVOLUCIÓN DE LA JEFATURA DE GOBIERNO DE LA CIUDAD DE MÉXICO.............................................. FACULTADES DE LA JEFATURA DE GOBIERNO DE LA CIUDAD DE MÉXICO.......................................................... GOBIERNO DE COALICIÓN ..............................................

2. 3. 4. 5.

105 108 108 111

EL PODER JUDICIAL........................................................... LA SALA CONSTITUCIONAL.............................................. CONSEJO JUDICIAL CIUDADANO..................................... TRIBUNAL LOCAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE Y TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA.....................

111 113 121

Organismos autónomos.............................................

123

Capítulo XI. 1.

102 103

La función judicial.....................................................

Capítulo X. 1. 2. 3. 4.

CONSEJO DE EVALUACIÓN DE LA CIUDAD DE MÉXICO......................................................................................... COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE LA CIUDAD DE MÉXICO.......................................................................... FISCALÍA GENERAL DE JUSTICIA...................................... INSTITUTO DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES Y RENDICIÓN DE CUENTAS............................ INSTITUTO ELECTORAL DE LA CIUDAD DE MÉXICO...

121

130 130 131 132 135

Índice

6. 7.

INSTITUTO DE DEFENSORÍA PÚBLICA............................. TRIBUNAL ELECTORAL DE LA CIUDAD DE MÉXICO....

136 137

Transparencia, rendición de cuentas, protección de datos personales y sistema local anticorrupción.........

139

1. TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS................. 2. PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES.............................. 3. SISTEMA LOCAL ANTICORRUPCIÓN..................................

140 144 149

Capítulo XII.

153 1. 2. 3. 4.

INTEGRACIÓN DE LAS ALCALDÍAS.................................. LA SILLA CIUDADANA........................................................ LAS Y LOS CONCEJALES.................................................... EL CABILDO ........................................................................

153 157 158 159

Capítulo XIV. Estabilidad constitucional..........................................

163

Bibliografía.........................................................................................

169

Introducción

La reforma constitucional del 29 de enero de 2016 modificó de manera sustancial el esquema político y jurídico de la Ciudad de México, siendo relevante la posibilidad de contar con una Constitución política de orden local y con ello la abrogación del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. La Constitución de la Ciudad de México fue publicada el 5 de febrero de 2017, coincidiendo con el centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y contrasta con dicho texto por contener una estructura más organizada, la cual se divide en ocho títulos y 71 artículos. El estudio del texto constitucional resulta de relevancia dado que la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México potenció de manera trascendente la libertad configurativa que existe en nuestro federalismo y, con ello, se logró un texto que amplía de manera considerable los principios y el catálogo de derechos humanos. Por otro lado, nos encontramos con un diseño diferente en la configuración de los poderes tradicionales: desde la obligación constitucional de contar con un Congreso local integrado por un cincuenta por ciento de mujeres y un cincuenta por ciento de hombres, hasta la existencia de una Sala Constitucional, por señalar dos figuras innovadoras. Cada uno de los títulos que integran la Constitución de la Ciudad de México podría desarrollarse en un libro completo; sin embargo, se busca explicar de manera general los contenidos del texto constitucional y, de esta manera, invitar al debate respecto de los aspectos novedosos. El contenido se presenta tomando como referencia lo establecido en la propia Constitución Política de la Ciudad de México, no sin antes confrontarlo con ideas propias o de diversos autores, sustentar de manera teórica el contenido e, inclusive, señalar algunas críticas que consideramos pertinentes. Por otro lado, como el lector notará, se toma como punto de comparación el texto de la Constitución federal, en vez del abrogado Es-

Introducción

tatuto de Gobierno. Lo anterior, principalmente porque el Estatuto al que se hace referencia era un cuerpo normativo que más que tener características de un texto constitucional, era de orden político-administrativo, cuyo principal objetivo era establecer las bases organizacionales del entonces Distrito Federal. El texto que se presenta tiene como objetivo explicar de manera didáctica el esquema constitucional de la Ciudad de México; asimismo, pretende servir como apoyo para difundir los contenidos de la Constitución local procurando analizar los contenidos de manera sencilla, en lenguaje claro y concreto. Además de ello, se llevaron a cabo diversas infografías que contienen la esencia de la carta magna local y las cuales, sin duda, facilitarán no sólo la lectura de la presente obra, sino también su aprendizaje y aprehensión. Mtro. Arístides Rodrigo Guerrero García

Capítulo I

Evolución constitucional del Distrito Federal y de la Ciudad de México

El origen del Distrito Federal se remonta a la Constitución federal de 1824, en cuyo artículo 50 fracción XXVIII se facultaba al Congreso de la Unión para “elegir un lugar que sirviera de residencia a los supremos poderes de la federación y ejercer en su distrito las atribuciones del poder legislativo de un estado”. A partir de dicha disposición, en el contexto nacional surgió el cuestionamiento de en qué espacio territorial se localizaría el Distrito Federal, para lo cual se presentaron dos alternativas: Querétaro y la ahora Ciudad de México. Entre los argumentos que pugnaban por la primera de las opciones, se encontraban los relativos a su ubicación geográfica, población suficiente, clima benéfico e infraestructura para recibir las oficinas de los poderes federales; en cambio, los que estaban a favor de la Ciudad de México como Distrito Federal argumentaron que en este territorio se encontraba el centro económico, político y cultural más importante del país y, además, que su ubicación militar facilitaba una mejor defensa en caso de ser atacada.1 Tras dicho debate, el Distrito Federal fue creado el 18 noviembre de 1824 mediante decreto del Congreso de la Unión a través del cual se determinó que el Distrito Federal estaría comprendido en un territorio cuyo centro sería la plaza mayor de la Ciudad de México –actualmente zócalo–, con un radio de dos leguas2; el gobierno político y económico quedaría exclusivamente bajo jurisdicción del gobierno federal.3 1

2 3

Cfr. Díaz Alfaro, Salomón, “El Distrito Federal Mexicano. Breve historia constitucional”, en Instituto de Investigaciones Jurídicas-Universidad Nacional Autónoma de México, 1992, Estudios jurídicos en torno a la Constitución Mexicana de 1917, en su septuagésimo quinto aniversario, IIJ-UNAM, México, pp. 201 y ss. Lo que equivale a 9.65 kilómetros. Díaz Alfaro, Salomón, op. cit., pp. 201 y ss.

Arístides Rodrigo Guerrero García

Con la instauración del modelo centralista en México y con la expedición de las Leyes Constitucionales de 1836, conocidas también como Siete Leyes, se estableció, en la Sexta de ellas, la división y organización territorial de la República, la cual se dividiría en Departamentos que, a su vez, se subdividirían en Distritos y estos en Partidos.4 La nueva división y organización territorial de tipo centralista, ocasionaron que dejara de existir, como ya se hizo mención, el Distrito Federal. En el año de 1846 se restableció la vigencia de la Constitución federal de 1824, redimiendo al Distrito Federal el carácter que le había sido otorgado en dicha Ley Fundamental; no obstante, con el regreso del centralismo en 1854 se le denominó “Distrito de la Ciudad de México”.5 En 1856 se convocó a una Asamblea Constituyente, surgiendo de nueva cuenta el debate respecto a la ubicación de la capital del país. Para la Constitución de 1857 y el restablecimiento del federalismo, la disputa central consistió en si el Distrito Federal debía ser trasladado a Querétaro o mantenerse en el territorio actual, incluso hubo una tercera propuesta en la que Aguascalientes sería la sede de los poderes de la Unión6. Al final, la Constitución de 1857 estableció la posible existencia del Estado del Valle de México, aunque se determinó que “la erección solo tendrá efecto, cuando los supremos poderes federales se trasladen a otro lugar”,7 es decir mantuvo al Distrito Federal en su actual territorio con la posibilidad de trasladar a los poderes de la Federación a otra ubicación. La Constitución federal de 1857 dispuso, en su artículo 46, que si fuera el caso de que los poderes federales se trasladaran a otro sitio, en el Distrito Federal se erigiría el Estado del Valle de México. El federalismo mexicano se consolidó en los años siguientes y, tras el movimiento revolucionario y el surgimiento de la Constitución Política de 1917, parte del debate del congreso consistió en si debía suprimirse la figura del Estado del Valle de México, empero, se mantuvo, estableciendo, en su artículo 44, que “El Distrito Federal se 4 5 6

Artículo 1° y 2° de la Sexta Ley Constitucional de 1836. Cfr. Díaz Alfaro, op. cit., p. 203. Cfr. Hurtado González, Javier y Arellano Ríos, Alberto, “La Ciudad de México y el Distrito Federal: un análisis político-constitucional”, en Estudios Constitucionales, Centro de Estudios Constitucionales, Chile, Año 7, No. 2, 2009, pp. 207-239 Artículo 46 de la Constitución de 1857.

Evolución constitucional del Distrito Federal y de la Ciudad de México

compondrá del territorio que actualmente tiene, y en el caso de que los poderes Federales se trasladen a otro lugar. Se erigiría en Estado del Valle de México, con los límites y extensión que le asigne el Congreso”. Es decir, la redacción fue invertida, ya que mientras la Constitución de 1857 partía de la posible existencia de un Estado del Valle de México que no se erigiría hasta en tanto existiera el Distrito Federal, la Constitución de 1917 señalaba la existencia de un Distrito Federal que en caso de desaparecer se erigiría el Estado del Valle de México. Para efectos prácticos ambas redacciones tenían las mismas consecuencias, ya que nunca fue necesaria la creación de dicho estado. El 20 de agosto de 1928, se modificaron las bases del artículo 73 de la Constitución federal de 1917 y se estableció que el Congreso General tendría atribuciones para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal y territorios federales. Asimismo, en diciembre de 1928, se reformó el artículo 73, específicamente su fracción VI, estableciendo nuevas bases para la organización política y administrativa, dejando de lado el sistema municipal en el Distrito Federal, atribuyendo al Presidente de la Republica la facultad para encomendar el gobierno por medio del órgano que determinara la ley. Dicho órgano, a la postre, fue denominado como “Departamento del Distrito Federal” encabezado por el Jefe de Departamento para la toma de decisiones y la ejecución en materia de servicios públicos y otras atribuciones ejecutivas. Este funcionario sería nombrado y removido por la persona titular del Ejecutivo Federal, de manera libre. El 31 de diciembre de 1928 fue publicada la Ley Orgánica del Distrito y de los Territorios Federales, la cual en su artículo 2° disponía que el Distrito Federal se dividía en un Departamento Central y trece delegaciones. El Departamento Central a su vez se conformaba por las Municipalidades de México, Tacuba, Tacubaya y Mixcoac y las trece delegaciones eran Guadalupe Hidalgo, Azcapotzalco, Ixtacalco, General Anaya, Coyoacán, San Ángel, La Magdalena Contreras, Cuajimalpa, Tlalpan, Iztapalapa, Xochimilco, Milpa Alta y Tláhuac8.

Ley Orgánica del Distrito y de los Territorios Federales. Disponible en: https:// revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/rev-administracion-publica/article/view/18389/16528 (Fecha de consulta: octubre de 2019).

Arístides Rodrigo Guerrero García

La siguiente reforma constitucional que tuvo impacto para el Distrito Federal fue la del 6 de diciembre de 1977, mediante la cual se incorpora al artículo 73 fracción VI la posibilidad de someter a referéndum los ordenamientos legales y reglamentos relativos al Distrito Federal, así como la existencia de la iniciativa popular, sin embargo, estas figuras no fueron utilizadas y se suprimieron de la Constitución tras la reforma de 1987. El 10 de agosto de 1987, se reforma de nueva cuenta el artículo 73 fracción VI de la Constitución federal para crear la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, el cual fue uno de los avances más importantes en cuanto a la representación política de los habitantes de la capital de la República. Entre las facultades de la Asamblea de Representantes se incluyó la de dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno; recibir informes trimestrales sobre la ejecución y cumplimiento de presupuestos y programas de parte de la autoridad administrativa; convocar a consulta pública; formular peticiones a las autoridades administrativas; y aprobar nombramientos de Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, presentados por el Presidente de la República. La reforma constitucional del 25 de octubre de 1993 comprende diversas modificaciones a los artículos 31, 44, 73, 74, 79, 89, 104, 105, 107 y 122. Anterior a ella, el artículo 122 mantenía su texto original, el cual señalaba la obligación de los Poderes de la Unión de proteger a los Estados contra toda invasión o violencia exterior. Tras la reforma al artículo 122, éste adquiere un nivel protagónico para el Distrito Federal, pasando de ser un artículo de un párrafo a un artículo con nueve fracciones y de carácter reglamentario. Asimismo, surge oficialmente en el artículo 44 de la Constitución federal el concepto de Ciudad de México. En cuanto a la normativa aplicable, se facultó al Congreso de la Unión para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, el cual sería, en ese momento, el máximo ordenamiento jurídico de orden local en el Distrito Federal. La Asamblea de Representantes del Distrito Federal, que estaba en funciones, siguió teniendo las citadas facultades, pero con la entrada de la III Asamblea de Representantes del Distrito Federal, con base en las reformas y en el texto del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, adquirió las nuevas facultades, sobre todo en materia legislativa.

Evolución constitucional del Distrito Federal y de la Ciudad de México

Asimismo, hizo referencia a que el Jefe del Distrito Federal sería el titular de la Administración Pública del Distrito Federal y ejercería sus funciones en los términos que se establecieran en nuestra carta magna federal, el Estatuto de Gobierno y las demás leyes aplicables. A partir de dicha reforma, el Jefe del Distrito Federal sería nombrado por el Presidente de la República de entre cualquiera de los Representantes a la Asamblea, Diputados Federales o Senadores electos en el Distrito Federal, que pertenecieran al partido político que por sí mismo obtuviera el mayor número de asientos en la Asamblea de Representantes. El nombramiento sería sometido a la ratificación de dicho órgano, que contaría con un plazo de cinco días para, en su caso, ratificarlo. Si el nombramiento no fuese ratificado, el Presidente presentaría a la Asamblea un segundo nombramiento para su ratificación dentro de un plazo de cinco días. Dicho en otras palabras, para el Distrito Federal se estableció en el texto constitucional un modelo similar al parlamentario, en el cual el Jefe del Distrito Federal sería designado de entre los representantes de la Asamblea, Cámara de Diputados Federal o Senadores. No obstante dicho modelo nunca entró en vigor, ya que los artículos transitorios establecieron que se aplicaría en la elección de 1997, y antes de esa fecha se aprobó otra reforma constitucional modificando el citado procedimiento de elección. Posteriormente, atendiendo a la facultad que le otorgaba el artículo 73 constitucional, el 26 de julio de 1994, el Congreso de la Unión aprobó el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, el cual, sin tener el rango de Constitución local, sirvió para regular el funcionamiento del Distrito Federal. No obstante, el diseño político del Distrito Federal no dejó a todos satisfechos, y en consecuencia, la Constitución federal fue reformada de nueva cuenta el 22 de agosto de 1996, y se estableció, por primera vez, la elección por votación universal, libre, directa y secreta del Jefe de Gobierno del Distrito Federal –dejando sin efectos el modelo parlamentario, que, como fue señalado, hubiera entrado en vigor un año después, en 1997– así como de los titulares de las demarcaciones territoriales. Cabe señalar que la figura de “Delegación” nunca estuvo incorporada en la Constitución federal, pues se utilizaba esta palabra

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debido a que el Regente del Departamento del Distrito Federal, delegaba funciones a los titulares de las demarcaciones territoriales. A pesar de lo anterior, con la reforma de 1996 la figura regulada en la Constitución federal era la de demarcaciones territoriales; sin embargo, se mantuvo el concepto de “Delegación” en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. El artículo 104 de dicho ordenamiento señalaba que, para los efectos del Estatuto y las leyes, las demarcaciones territoriales y los órganos político-administrativos en cada una de ellas se denominarán genéricamente Delegaciones. Asimismo, se determinó que cada Delegación se integraría por una persona titular denominada Jefa Delegacional, electa en forma universal, libre, secreta y directa cada tres años. La elección del primer Jefe de Gobierno del Distrito Federal se llevó a cabo en el mes de julio de 1997, año que representa uno de los sucesos históricos más importantes para los habitantes de la Ciudad de México, ya que por primera vez se tuvo la posibilidad de votar plenamente por sus representantes populares: Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Jefes Delegacionales, y los representantes ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Después de la reforma de 1996, el artículo 122 constitucional federal tuvo ocho reformas más, la mayoría de ellas con el objetivo de armonizar este artículo con las reformas en materia política, electoral y de derechos humanos.

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