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11ª EDICIÓN
INTRODUCCIÓN AL DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es
Santiago González Ortega Susana Barcelón Cobedo
Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.
11ª EDICIÓN
INTRODUCCIÓN AL DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL Santiago González Ortega Susana Barcelón Cobedo
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INTRODUCCIÓN AL DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL 11ª Edición
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Héctor Olasolo Alonso
Owen M. Fiss
Luciano Parejo Alfonso
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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INTRODUCCIÓN AL DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL 11ª Edición
Santiago González Ortega
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Susana Barcelón Cobedo
Profesora Titular de Universidad de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Carlos III de Madrid
Valencia, 2017
Copyright ® 2017 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
© Santiago González Ortega Susana Barcelón Cobedo
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-323-9 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice Prólogo................................................................................................................................. 13 Abreviaturas.......................................................................................................................... 17 Preliminar. Políticas sociales. Protección social y Seguridad Social......................................... 19
Capítulo I EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y CONFIGURACIÓN ACTUAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL. SU RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. EL SISTEMA NORMATIVO DE LA SEGURIDAD SOCIAL 1. INCERTIDUMBRE Y RIESGO SOCIAL COMO FUNDAMENTO DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL.............................................................................................. 25 2. LA PROTECCIÓN CONTRA LA INSEGURIDAD EN LAS SOCIEDADES MODERNAS: TÉCNICAS INESPECÍFICAS Y ESPECÍFICAS................................................................ 28 2.1. Técnicas inespecíficas de protección......................................................................... 28 2.2. Técnicas específicas de protección............................................................................ 33 2.3. Modelos de sistemas de Seguridad Social................................................................. 37 3. NACIMIENTO, DESARROLLO Y CONSOLIDACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA.................................................................................................................... 40 3.1. Antecedentes: los Seguros Sociales........................................................................... 40 3.2. La influencia de la Constitución española en el Sistema de Seguridad Social. El modelo constitucional de Seguridad Social........................................................................... 44 3.2.1. El art. 41 CE................................................................................................ 45 3.2.2. Otros contenidos constitucionales conexos al artículo 41 CE....................... 48 3.2.3. Distribución constitucional de competencias en materia de Seguridad Social............................................................................................................... 49 3.3. Evolución post-constitucional del Sistema de Seguridad Social español................... 52 3.4. Los pactos de reforma del Sistema de Seguridad Social............................................ 58 4. EL SISTEMA NORMATIVO DE LA SEGURIDAD SOCIAL.......................................... 61 4.1. Las fuentes normativas de la Seguridad Social y los principios de ordenación de las fuentes..................................................................................................................... 63 4.1.1. Fuentes de Derecho Interno.......................................................................... 63 4.1.2. Fuentes de Derecho Internacional................................................................. 68 4.1.3. Principios de articulación de las fuentes....................................................... 70 4.2. La estructura normativa del Sistema........................................................................ 71
Capítulo II ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL. LOS SUJETOS INCLUIDOS EN EL CAMPO DE APLICACIÓN 1. ESTRUCTURA Y COMPOSICIÓN DEL SISTEMA ESPAÑOL DE SEGURIDAD SOCIAL............................................................................................................................... 73 1.1. La división por niveles: contributivo y no contributivo............................................ 73 1.1.1. Rasgos generales del nivel no contributivo................................................... 73
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2.
3.
4. 5.
Índice 1.1.2. El nivel contributivo de prestaciones............................................................ 76 1.2. La división por Regímenes: Régimen General y Regímenes Especiales..................... 78 EL ÁMBITO SUBJETIVO DE PROTECCIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL: LOS SUJETOS INCLUIDOS EN SU CAMPO DE APLICACIÓN.................................... 81 2.1. Un principio básico para la determinación del ámbito subjetivo: el principio de universalidad: contenido y alcance........................................................................... 81 2.2. Los factores generales de determinación del ámbito subjetivo del sistema................ 84 2.2.1. La nacionalidad............................................................................................ 84 2.2.2. La residencia................................................................................................ 86 2.2.3. La profesionalidad....................................................................................... 91 2.2.4. La carencia de recursos o la situación real de necesidad............................... 92 EL ÁMBITO SUBJETIVO DE APLICACIÓN DEL NIVEL PROFESIONAL O CONTRIBUTIVO.......................................................................................................................... 94 3.1. El campo de aplicación del Régimen General........................................................... 94 3.1.1. Inclusiones declarativas o de trabajadores que son asalariados por la naturaleza de su actividad................................................................................... 95 3.1.2. Inclusiones constitutivas de trabajadores no asalariados aunque se trate de tareas realizadas en situación de subordinación a cambio de una remuneración.............................................................................................................. 96 3.1.3. Asimilaciones............................................................................................... 97 3.2. El campo subjetivo de aplicación de los Regímenes Especiales................................. 99 3.2.1. Las actividades profesionales o asimiladas en los sectores productivos que determinan el campo subjetivo de algunos Regímenes Especiales................. 100 3.2.2. La determinación del ámbito subjetivo de los Regímenes de Funcionarios Públicos........................................................................................................ 101 3.2.3. La determinación del ámbito subjetivo en función de los caracteres de la actividad desarrollada como criterio aplicable al trabajo autónomo............. 103 LOS OTROS FACTORES DETERMINANTES DEL CAMPO SUBJETIVO DE APLICACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL........................................................... 106 LOS ACTOS DE ENCUADRAMIENTO EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL.. 109 5.1. Su significado general y la diferencia según niveles de prestaciones.......................... 109 5.2. El encuadramiento en el nivel profesional: inscripción de empresas, afiliación, alta y baja. Las diferencias entre Regímenes del Sistema de Seguridad Social.................. 111 5.3. Variedades de alta y su significado. El Convenio Especial........................................ 114 5.4. El incumplimiento de las obligaciones de encuadramiento y sus efectos................... 117 5.5. El Sistema de Remisión Electrónica de Datos........................................................... 119
Capítulo III GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL 1. INTRODUCCIÓN.......................................................................................................... 121 2. LA GESTIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL.............................................. 124 2.1. Tipología de sujetos gestores del Sistema de Seguridad Social.................................. 124 2.2. Entidades Gestoras y Servicios Comunes................................................................. 126 2.2.1. Entidades gestoras de prestaciones............................................................... 127 2.2.2. La Tesorería General de la Seguridad Social y otros Servicios Comunes....... 130 2.2.3. Entidades Gestoras de Regímenes Especiales: la Entidad Gestora del Régimen Especial de los Trabajadores del Mar (el Instituto Social de la Marina) y las Mutualidades de los Regímenes Especiales de Funcionarios......................... 132 2.3. La colaboración en la gestión.................................................................................. 133
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2.3.1. Las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social...................................... 134 2.3.2. La colaboración de las empresas.................................................................. 141 2.3.3. La participación en la gestión....................................................................... 144 3. LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL................................... 144 3.1. Los sistemas de financiación. Recursos financieros, fuentes y principios de financiación del Sistema de Seguridad Social............................................................................... 145 3.1.1. Modelos de financiación............................................................................... 145 3.1.2. Los principios financieros del Sistema de Seguridad Social........................... 148 3.2. La obligación de cotizar........................................................................................... 152 3.2.1. Sujetos de la obligación de cotizar................................................................ 153 3.2.2. Elementos de la obligación de cotizar. Bases y tipos...................................... 155 3.2.3. Dinámica de la obligación de cotizar............................................................ 169 3.2.4. La liquidación de las cuotas......................................................................... 170 3.3. La recaudación de cuotas......................................................................................... 173 3.3.1. Recaudación en periodo voluntario.............................................................. 173 3.3.2. Recaudación por vía ejecutiva...................................................................... 175 3.4. Infracciones y sanciones en materia de cotización.................................................... 178
Capítulo IV SITUACIONES PROTEGIDAS Y PRESTACIONES. LAS REGLAS GENERALES DE LA ACCIÓN PROTECTORA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL 1. SITUACIONES PROTEGIDAS Y PRESTACIONES. LAS NOCIONES DE CONTINGENCIA Y HECHO CAUSANTE................................................................................... 181 2. CONTINGENCIAS PROFESIONALES Y CONTINGENCIAS COMUNES.................. 184 2.1. El accidente de trabajo: concepto............................................................................. 185 2.1.1. La condición del sujeto que sufre la lesión: el trabajador.............................. 185 2.1.2. La lesión corporal........................................................................................ 186 2.1.3. La conexión entre la lesión y el trabajo........................................................ 189 2.2. La enfermedad profesional...................................................................................... 193 2.3. El accidente no laboral y la enfermedad común....................................................... 194 3. LAS PRESTACIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL. TIPOLOGÍA............................... 195 4. REQUISITOS PARA CAUSAR DERECHO A LAS PRESTACIONES.............................. 197 4.1. La función de los requisitos. Prestaciones contributivas y no contributivas.............. 197 4.2. Los requisitos de ausencia o defecto de recursos y de residencia en las prestaciones no contributivas....................................................................................................... 198 4.3. El requisito general de la afiliación o del alta de las prestaciones contributivas........ 200 4.4. El requisito general de la carencia o periodo de cotización previo para las prestaciones contributivas............................................................................................................ 201 5. LA CUANTÍA DE LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS............................................. 204 5.1. Reglas generales. La cuantía de las prestaciones no contributivas y de las prestaciones económicas temporales............................................................................................ 204 5.2. La cuantía de las pensiones...................................................................................... 206 5.2.1. La fijación de la cuantía inicial..................................................................... 207 5.2.2. Tope máximo y garantías de mínimos.......................................................... 209 5.2.3. Revalorización............................................................................................. 211 6. LA DINÁMICA DE LAS PRESTACIONES: NACIMIENTO, DURACIÓN, EXTINCIÓN.............................................................................................................................. 213 6.1. La solicitud y el reconocimiento de las prestaciones. Prescripción y caducidad........ 213 6.2. Dinámica del derecho. Duración y extinción........................................................... 216
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6.3. El reintegro de prestaciones indebidas y las reglas de incompatibilidad................... 218 7. CARACTERES DE LAS PRESTACIONES Y GARANTÍAS DE LAS MISMAS. EL RÉGIMEN FISCAL.................................................................................................................. 222 7.1. Las garantías de las prestaciones: las prohibiciones de retención, cesión, compensación o embargo............................................................................................................... 223 7.2. El tratamiento fiscal de las prestaciones................................................................... 225 8. EL PAGO DE LAS PRESTACIONES Y LAS RESPONSABILIDADES............................. 226 8.1. Sujetos obligados al pago de prestaciones................................................................ 226 8.2. Responsabilidad empresarial en orden a las prestaciones......................................... 227 8.2.1. Supuestos de imputación de la responsabilidad empresarial......................... 227 8.2.2. Alcance de la responsabilidad y criterios de moderación.............................. 228 8.3. La extensión de la responsabilidad a otros sujetos distintos del empresario. La responsabilidad derivada.............................................................................................. 230 8.4. Medidas protectoras del beneficiario de prestaciones en supuestos de responsabilidad empresarial.............................................................................................................. 231 8.4.1. Principio de automaticidad de las prestaciones y anticipo de las mismas...... 232 8.4.2. Responsabilidad subsidiaria......................................................................... 234
Capítulo V LA ACCIÓN PROTECTORA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL (I): EL NIVEL NO CONTRIBUTIVO DE PRESTACIONES. EL NIVEL CONTRIBUTIVO O PROFESIONAL: LA PROTECCIÓN DE LAS SITUACIONES DE EMBARAZO, PARTO Y POSTPARTO Y DEL DESEMPLEO 1. INTRODUCCIÓN.......................................................................................................... 235 2. LAS PRESTACIONES NO CONTRIBUTIVAS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL............................................................................................................................... 236 2.1. Consideraciones generales: asistencialidad y no contributividad. El repertorio de las prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social................................. 236 2.2. Las pensiones de invalidez y de jubilación no contributivas..................................... 238 2.2.1. Los requisitos del derecho a la pensión no contributiva: la residencia como primer elemento determinante...................................................................... 238 2.2.2. Los requisitos del derecho a la pensión no contributiva: la carencia de recursos como segundo elemento determinante.......................................................... 242 2.2.3. Otros requisitos de acceso a pensiones no contributivas............................... 244 2.2.4. Contenido de la prestación. Determinación de su cuantía............................. 244 2.3. Las prestaciones familiares...................................................................................... 246 2.3.1. Consideraciones generales. El rasgo de la no contributividad....................... 246 2.3.2. Tipología de las prestaciones familiares. La asignación económica por hijo a cargo como prestación central...................................................................... 247 2.3.3. Prestación económica de pago único a tanto alzado por nacimiento o adopción de hijo en supuestos de familias numerosas, monoparentales y en los casos de madres discapacitadas. Prestación por parto o adopción múltiples.......... 251 2.3.4. Otros mecanismos de protección a la familia: la prestación familiar contributiva y los periodos de cotización asimilados por parto y por cuidado de hijos o menores............................................................................................ 252 3. LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LAS SITUACIONES VINCULADAS AL EMBARAZO, PARTO Y POSTPARTO.................................................................................................. 254 3.1. Consideraciones generales para un tratamiento unitario.......................................... 254 3.2. Las prestaciones de maternidad y de paternidad...................................................... 255
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3.2.1. La contingencia de maternidad: consideraciones generales........................... 255 3.2.2. Delimitación de la situación protegida. Concepción amplia de la contingencia................................................................................................................ 256 3.2.3. Requisitos de acceso a la prestación. El tratamiento de la exigencia de carencia................................................................................................................ 258 3.2.4. Contenido de la prestación. Nacimiento y duración. Cálculo de la cuantía. El supuesto especial del subsidio de naturaleza no contributiva.................... 260 3.2.5. Configuración del tiempo de descanso por razón de maternidad.................. 262 3.2.6. Gestión y procedimiento para el reconocimiento de la prestación................ 264 3.2.7. La prestación de paternidad......................................................................... 264 3.3. Las prestaciones de riesgo durante el embarazo y durante la lactancia..................... 266 3.3.1. La situación de riesgo durante el embarazo: consideraciones generales........ 266 3.3.2. Delimitación de la contingencia. Suspensión del contrato de trabajo............ 268 3.3.3. Requisitos de acceso a la prestación. Delimitación de la cuantía................... 269 3.3.4. Dinámica de la prestación. Procedimiento para su reconocimiento............... 269 3.3.5. La situación de riesgo durante la lactancia................................................... 270 3.4. La prestación por cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave. Delimitación de la contingencia. Requisitos............................................................. 271 4. LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO.......................................................................... 273 4.1. Consideraciones generales....................................................................................... 273 4.2. Delimitación de la situación protegida. Elementos configuradores........................... 276 4.3. Nivel Contributivo de protección por desempleo..................................................... 277 4.3.1. Requisitos de acceso a la prestación de nivel contributivo............................ 277 4.3.2. Contenido de la prestación. Determinación de la cuantía............................. 279 4.3.3. El compromiso de actividad. Alcance y contenido........................................ 281 4.3.4. Dinámica de la prestación. Nacimiento, duración, suspensión y extinción.... 282 4.4. Nivel Asistencial de protección por desempleo........................................................ 285 4.4.1. Requisitos del hecho causante y sujetos beneficiarios................................... 285 4.4.2. Dinámica de la prestación............................................................................ 287 4.5. Rentas Activas de Inserción..................................................................................... 289
Capítulo VI ACCIÓN PROTECTORA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL (II). PROTECCIÓN DE LA INCAPACIDAD PARA EL TRABAJO EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL. LAS PENSIONES DE JUBILACIÓN Y POR MUERTE Y SUPERVIVENCIA 1. LA PROTECCIÓN DE LA INCAPACIDAD PARA EL TRABAJO EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL.................................................................................................... 291 1.1. La prestación de incapacidad temporal.................................................................... 292 1.1.1. Consideraciones generales............................................................................ 292 1.1.2. Delimitación de la situación protegida. Elementos configuradores................ 293 1.1.3. Requisitos de acceso a la prestación............................................................. 294 1.1.4. Contenido de la prestación. Cálculo de la cuantía........................................ 295 1.1.5. Configuración del tiempo de duración de la prestación. El elemento temporal................................................................................................................ 296 1.1.6. Gestión y control.......................................................................................... 301 1.2. La prestación de incapacidad permanente................................................................ 306 1.2.1. Delimitación de la contingencia. Elementos configuradores.......................... 306 1.2.2. Calificación y grados de la incapacidad permanente..................................... 307
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1.2.3. Compatibilidad entre la pensión de incapacidad permanente y el trabajo..... 309 1.2.4. Requisitos de acceso a la prestación............................................................. 310 1.2.5. Cálculo de la cuantía de la prestación. Determinación de la base reguladora................................................................................................................. 311 1.2.6. Revisión del grado de incapacidad............................................................... 313 1.3. Lesiones permanentes no invalidantes...................................................................... 314 2. LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN..................................................................................... 314 2.1. Consideraciones previas........................................................................................... 314 2.2. Delimitación de la situación protegida..................................................................... 318 2.3. La decisión del abandono del mercado de trabajo. La voluntariedad como regla. La jubilación llamada forzosa....................................................................................... 318 2.4. La edad en la pensión de jubilación. Su consideración como requisito de la contingencia. Su diverso tratamiento................................................................................. 320 2.4.1. La edad ordinaria o estándar de jubilación................................................... 320 2.4.2. La reducción de la edad de jubilación por aplicación de coeficientes reductores............................................................................................................. 321 2.4.3. La anticipación de la edad de jubilación....................................................... 322 2.4.4. La jubilación como medida de fomento del empleo: jubilación parcial......... 326 2.5. Requisitos de acceso a la prestación......................................................................... 329 2.6. Contenido de la prestación. Cálculo de la cuantía de la pensión. Determinación de la base reguladora.................................................................................................... 330 2.7. Dinámica de la prestación. Nacimiento y extinción. Régimen de incompatibilidades........................................................................................................................... 332 3. PRESTACIONES POR MUERTE Y SUPERVIVENCIA.................................................. 334 3.1. Consideraciones previas........................................................................................... 334 3.2. Delimitación de la situación protegida..................................................................... 335 3.3. Requisitos de acceso a las prestaciones de muerte y supervivencia........................... 338 3.3.1. Requisitos generales de afiliación, alta, situación asimilada y periodo de carencia........................................................................................................ 338 3.3.2. Requisitos específicos................................................................................... 339 3.4. Contenido de la prestación. Determinación de la cuantía de la pensión................... 343 3.5. Dinámica de la prestación. Nacimiento y devengo. Duración.................................. 346 Anexo I. Glosario.................................................................................................................. 351 Anexo II. Normas básicas..................................................................................................... 357 Anexo III. Bibliografía........................................................................................................... 361
Prólogo El presente libro de Introducción al Derecho de la Seguridad Social, que alcanza su undécima edición, es el resultado de un amplio y permanente proceso de elaboración y de actualización. Su germen fueron unos apuntes de Seguridad Social que se confeccionaron hace más de veinte años, para los estudiantes de la Licenciatura en Derecho de la Universidad Carlos III de Madrid que no elegían, por tratarse de una asignatura optativa, cursar la materia específica de Seguridad Social; y que, en consecuencia, sólo conocían del Derecho de la Seguridad Social las limitadas cuestiones que se integraban en el temario más general de Derecho del Trabajo. Algo semejante a lo que hoy sucede con los nuevos Grados, a excepción del Grado en Relaciones Laborales y Recursos Humanos. La aceptación por los estudiantes, el resultado útil de los apuntes que fueron perfeccionándose cada año, así como el uso de los mismos en otras Universidades, nos convenció de la oportunidad de reelaborar y ampliar su contenido, adaptándolo a las exigencias de los nuevos métodos docentes que se estaban implantando en las Universidades españolas. Un enfoque que ha continuado inspirando las sucesivas ediciones del libro, centrándose en un tipo de enseñanza cuya lógica central es la formación en competencias y no tanto en contenidos; lo que ha determinado el tratamiento y la metodología de esta obra que, creemos, se adapta bien a los requerimientos actuales del aprendizaje universitario. El objetivo, pues, de esta Introducción al Derecho de la Seguridad Social es el de iniciar, no sólo al estudiante sino también a cualquier lector interesado en estos temas, en la dimensión jurídica de la Seguridad Social, proporcionándole las herramientas conceptuales mínimas para la comprensión de este relevante hecho social así como una descripción básica de la función, organización y forma de funcionamiento del Sistema de Seguridad Social español. Un libro para cuyo uso más productivo consideramos necesario hacer algunas precisiones. En primer lugar, los autores hemos hecho una opción básica: considerar que la Seguridad Social es el sistema de prestaciones económicas públicas insertas en el más amplio concepto de Protección Social. Esta opción se explica en las consideraciones preliminares que siguen a este Prólogo y nos permite excluir del análisis tanto la Asistencia Sanitaria como los Servicios Sociales, constitutivos a nuestro juicio de otros pilares del Estado del Bienestar que requieren un estudio diferenciado que este libro no hace ni tampoco tiene la pretensión de hacer. En segundo lugar, se ha prestado una atención especial a los conceptos generales y a los rasgos que definen y hacen comprensible el Sistema de Seguridad Social. Por este motivo, todos los capítulos, pero sobre todo los cuatro primeros, son muy explicativos, aportando definiciones comprensibles y subrayando
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Prólogo
los rasgos básicos de las instituciones jurídicas de la Seguridad Social: niveles prestacionales; naturaleza de las prestaciones; nociones de contingencia, hecho causante, cotización o base reguladora; o determinación del alcance de la responsabilidad en orden a las prestaciones, por poner algunos ejemplos. Sólo los dos últimos capítulos, dedicados al estudio de las concretas prestaciones, son más descriptivos de la regulación jurídica de cada una de las mismas, de acuerdo con el esquema más habitual de análisis. Lo que quiere decir que es legítimo esperar del libro una información precisa, cuidada y explicada de los conceptos fundamentales que ayude a la comprensión de la lógica del Sistema español de Seguridad Social; pero también un análisis, obviamente no exhaustivo aunque en todo caso más que suficiente para el propósito del libro, del régimen jurídico de cada una de las prestaciones. En tercer lugar, el estudio que se hace, como oferta conceptual e institucional que es, no explicita todo el aparato doctrinal, documental y jurisprudencial que está detrás de esas elaboraciones. Algunas referencias jurisprudenciales básicas contenidas en el propio texto así como una somera relación bibliográfica y un listado igualmente limitado y escueto de la normativa más relevante, todo ello incluido en los anexos, son, a nuestro juicio, los soportes documentales, mínimos pero necesarios, para el manejo del libro. Por otra parte, se ha incluido un Glosario comprensivo de los conceptos, instituciones y figuras jurídicas más relevantes en el ámbito de la Seguridad Social. La naturaleza, más general que reglamentista, del tratamiento contenido en esta obra hacía indispensable, en nuestra opinión, la ayuda consistente en una definición de los materiales conceptuales que cualquier lector está obligado a manejar en el uso del libro, en particular, y en el estudio y en el tratamiento de la Seguridad Social, en general. La Seguridad Social es sin duda una materia compleja, con una estructura autónoma y propia y con una lógica de funcionamiento particular. Dotada, desde el punto de vista jurídico, de conceptos, instituciones y formas de regulación peculiares, su estudio, y aun su propio conocimiento, pese a ser una institución omnipresente en el ámbito social, resulta difícil. La conciencia de esta dificultad nos ha hecho ser particularmente cuidadosos en el manejo de los conceptos, en el diseño de la estructura del libro y en la ubicación de cada uno de sus componentes. Pretendiendo, en fin, proporcionar las claves elementales para comprender, desde una perspectiva general y no tanto desde el enfoque excesivamente particularizado de una regulación muy detallada, el fundamento, la función, los objetivos y los instrumentos de la Seguridad Social. Hemos pretendido explicar más qué es la Seguridad Social y sobre qué principios se apoya que cómo se regula en detalle una concreta prestación; más cuál es su estructura y sus fundamentos que exponer de forma muy detallada, por ejemplo, cómo recauda sus recursos o protege frente a la contingencia de incapacidad para el trabajo. En el convencimiento de que, para los verdaderamente interesados en la dimensión jurídica de la Seguridad
Prólogo
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Social, este libro es solo un acercamiento a la materia y a las bases para su mejor comprensión integral. Por último, esta Introducción al Derecho de la Seguridad Social es también uno de los frutos de un trabajo colectivo que viene desarrollándose desde hace años por un conjunto de personas dedicadas al estudio de los temas de Seguridad Social. Un equipo que se configuró sobre la base del Instituto de Investigación Juan Luis Vives de Seguridad Social y del Grupo Consolidado de Investigación, ambos de la Universidad Carlos III de Madrid, pero también en torno al Grupo de Investigación especializado en estas materias de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla y a los sucesivos Proyectos de Investigación sobre Seguridad Social, frecuentemente interuniversitarios, internacionales e interdisciplinares, que, bajo la dirección de los autores, han obtenido financiación pública para el desarrollo de sus trabajos. Todo libro significa un notable esfuerzo de diseño metodológico, documental, analítico, sistematizador, descriptivo y literario. Los autores de la presente obra, que hemos asumido esta tarea con ilusión, impulsados por nuestra afición a la materia de Seguridad Social y por nuestro compromiso entusiasta con la investigación y la docencia de estos temas, esperamos ver recompensado el esfuerzo con una valoración positiva del libro, con su utilización extensiva en todos los ámbitos, pero sobre todo en el universitario, y con la percepción final de que ha sido de utilidad, tanto para quien quiera aprender Derecho de la Seguridad Social como para quien recurra al libro para encontrar una información solvente sobre temas que tan cerca están de las preocupaciones cotidianas de la gente. La Seguridad Social, como lo demuestran las reiteradas y sucesivas reformas que ha sufrido y sin duda seguirá sufriendo en casi todas sus dimensiones, es un organismo vivo que experimenta constantes transformaciones inducidas por factores de todo tipo y que se materializan en cambios normativos y jurisprudenciales de los que es necesario dar razón. Por eso se hace referencia a estos cambios pero insertándolos en un discurso más general que pretende destacar los elementos estructurales del Sistema de Seguridad Social en cuanto institución constitucionalmente garantizada, siendo finalmente sobre este equilibrio entre permanencia y cambio donde se asientan la estructura y los contenidos del libro. El presente libro quiere ser también un argumento contra los augures del desmoronamiento y de la crisis de la Seguridad Social, o frente a los partidarios de su conversión en un sistema de protección mínima expresivo del repliegue del Estado en la asunción de su responsabilidad respecto de las situaciones de necesidad en las que pueden encontrarse los ciudadanos. Augures y creadores de opinión en que son particularmente activos en tiempos de crisis económica como los actuales. Estamos convencidos de que una de las formas de oponerse a estas voces, frecuentemente sesgadas por cuanto determinadas por intereses ajenos, e incluso contrarios, a la Seguridad Social, es la de dar a conocer el papel social básico, los
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Prólogo
fundamentos indiscutibles y los valores indisociables de nuestra civilización y de nuestro sistema político que instituciones como la Seguridad Social expresan con toda intensidad. Como ya en el siglo XVI declaraba Juan Robles Medina en su obra “Deliberación de la causa de los pobres”, el intervencionismo estatal en materia de protección social no es un ataque a la libertad sino un estricto programa de justicia. Julio, 2017
Los autores
Abreviaturas ANL: art: AT: BC: BR: C/C: CCAA: C/P: CE: DA: DF: DT: EC: EP: ET: ETT: EVI: FS: FOGASA: FFPP: GI: INGESA: IMSERSO: INSS: IPC: IPREM: IP: IPP: IPT: IPA: IR: IT: ISFAS: ISM:
Accidente no laboral Artículo Accidente de trabajo Base de cotización Base Reguladora Contingencias Comunes Comunidades Autónomas Contingencias Profesionales Constitución Española Disposición Adicional Disposición Final Disposición Transitoria Enfermedad Común Enfermedad Profesional Estatuto de los Trabajadores Empresas de Trabajo Temporal Equipo de Valoración de Incapacidades Factor de Sostenibilidad Fondo de Garantía Salarial Funcionarios Públicos Gran Invalidez Instituto Nacional de Gestión Sanitaria Instituto de Mayores y Servicios Sociales Instituto Nacional de Seguridad Social Índice de Precios al Consumo Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples Incapacidad Permanente Incapacidad Permanente Parcial Incapacidad Permanente Total Incapacidad Permanente Absoluta Índice de Revalorización de las Pensiones Incapacidad Temporal Instituto Social de las Fuerzas Armadas Instituto Social de la Marina
18 LD: LETT: LGSS: LISOS: LJS: LPGE: LPNC: LPRL: LSS: MUFACE: MUGEJU: OM: PGRS: RD: REA: REE: REEH: REMAR: REMC: RETA: RGSS: SMI: SPEE: ss.: TC: TGSS: TR: TSJ: TS: UE:
Abreviaturas
Ley de Dependencia Ley de Empresas de Trabajo Temporal Ley General de Seguridad Social Ley de Infracciones y Sanciones Ley de la Jurisdicción Social Ley Presupuestos Generales del Estado Ley de Prestaciones no Contributivas Ley de Prevención de Riesgos Laborales Ley de Seguridad Social de 1966 Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado Mutualidad General de Funcionarios de la Administración de Justicia Orden Ministerial Prestaciones de Garantía de Rentas de Subsistencia Real Decreto Régimen Especial Agrario Régimen Especial de Estudiantes Régimen Especial de Empleados de Hogar Régimen Especial del Mar Régimen Especial de la Minería del Carbón Régimen Especial de Trabajadores Autónomos o por Cuenta Propia Régimen General de la Seguridad Social Salario Mínimo Profesional Servicio Público de Empleo Estatal siguientes Tribunal Constitucional Tesorería General de la Seguridad Social Texto Refundido Tribunal Superior de Justicia Tribunal Supremo Unión Europea
Preliminar
Políticas sociales. Protección social y Seguridad Social En un Estado que se proclama como “Social y Democrático de Derecho” (art. 1 CE) es evidente que las políticas sociales han de tener un amplio desarrollo en la medida en que la declaración de Estado Social significa que los poderes públicos, partiendo de una situación material de desigualdad social, se comprometen en el objetivo de la remoción de los obstáculos que impiden la realización de la justicia y de la igualdad real así como el disfrute efectivo de los derechos fundamentales. En este contexto, las políticas sociales no son sino los instrumentos de los que se vale el Estado para alcanzar sus objetivos de igualación material, de equidad social y de participación. Esas políticas sociales pueden ponerse en práctica en muchas dimensiones de la vida social. Basta leer detenidamente el Capítulo III del Título I de la CE para percibir con claridad que las políticas sociales públicas pueden proyectarse (es más, según los términos de la CE, han de materializarse necesariamente al ser una obligación de los poderes públicos) sobre muy variados aspectos de la vida social: la vivienda o el medio ambiente, la educación y el ocio, la salud o la tercera edad, la protección del patrimonio artístico o la mejora de las condiciones de trabajo, la cultura, el empleo o la atención a los discapacitados. Las políticas sociales, dada su variedad y pese a compartir todas los fines que se acaban de mencionar, pueden clasificarse teniendo en cuenta sus objetivos que son precisamente los que las hacen diferentes unas de otras. Así, existen, de una parte, las políticas sociales promocionales que persiguen ofrecer a los ciudadanos un mayor y equitativo número de oportunidades para participar en todos los órdenes de la vida social. Se incluyen en estas políticas, pues, las que se relacionan con la educación, la prohibición de discriminación, la cultura, la inmigración, el ocio, las condiciones de trabajo relacionadas con la seguridad, el descanso o la formación, la conciliación de la vida laboral y personal o el empleo. En segundo lugar, existen otras políticas, que se pueden calificar como políticas sociales de cuidados, cuya finalidad es la de proporcionar a los ciudadanos los medios (fundamentalmente, servicios, prestaciones, ayudas y cuidados), para una vida digna, tanto en su dimensión individual como colectiva. Se trata de las prestaciones públicas de apoyo a la familia, tales como guarderías, centros de acogida, centros asistenciales, residencia geriátricas y, con carácter central, las de asistencia sanitaria en todas sus dimensiones, tanto la que se refiere a las políticas públicas de salud como a la asistencia médica, hospitalaria y farmacéutica individualizada para las personas cuya salud se haya deteriorado. También en este grupo se incluyen todas las políticas públicas relacionadas con la atención a menores, discapacitados, personas de la tercera edad, minorías, ciudadanos en
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Santiago González Ortega y Susana Barcelón Cobedo
situación de exclusión social, víctimas de la violencia doméstica o de género, y personas en situación de dependencia. Hay que anticipar, y como se argumentará con más extensión en las páginas que siguen, que muchas de estas políticas públicas, que tienen como objetivo permitir una vida digna o decente, se insertan organizativamente en los que se denominan Servicios Sociales, que no Seguridad Social. En tercer lugar, se encuentran las políticas sociales, que pueden calificarse como de tutela económica, cuya función esencial consiste en proteger a los ciudadanos frente a las situaciones de necesidad en las que los mismos pudieran venir a encontrarse. El papel de estas políticas, de naturaleza prestacional y esencialmente económica como lo son las situaciones de necesidad que las justifican, es otorgar a los ciudadanos los medios materiales, básicamente prestaciones económicas o dinerarias, suficientes para hacer frente a su subsistencia. Pues bien, de una forma bastante consolidada, se suele hacer referencia al conjunto de las prestaciones de garantía de una vida digna (es decir, las políticas sociales de cuidado) y de las prestaciones de garantía de recursos (esto es, las políticas sociales de tutela económica) con la expresión genérica, de límites un tanto difusos, como es la de Protección Social, dejando fuera a las políticas sociales promocionales. Seguramente se quiere destacar con el uso del sustantivo protección que esas políticas son de tutela. Es decir que, en vez de confiar en las propias fuerzas del individuo para superar los obstáculos sociales (algo que, por el contrario, las políticas promocionales esperan e incentivan), estas políticas parten de la base de que los poderes públicos han de auxiliar a los ciudadanos, con prestaciones de servicios o económicas, para conseguir los objetivos de una vida digna en el terreno personal, social y económico. En el entendimiento de que la magnitud de los obstáculos sociales hacen que, de forma mayoritaria, los ciudadanos, abandonados a sus propias fuerzas, serían incapaces de superarlos porque no tienen ni los medios personales ni las disponibilidades económicas que serían necesarias para lograrlo. Por estas razones, los poderes públicos acuden en apoyo del ciudadano y le proporcionan esos medios que, de forma individual, son incapaces de obtener. Aunque, en general, todas las políticas sociales son políticas prestacionales, es evidente que, en el terreno de lo que hemos convenido en llamar Protección Social (con sus finalidades de garantizar una vida digna y de asegurar la subsistencia), la función prestacional del Estado se acentúa de forma extraordinaria; a diferencia de las políticas promocionales, en las que la función pública es, sobre todo, la de eliminar obstáculos y dificultades. De forma que, mientras éstas se dirigen al entorno del ciudadano (son, por así decir, relacionales), las políticas sociales integrantes de la Protección Social son políticas dirigidas al individuo o a los colectivos a los que se quiere apoyar; son, así, políticas de sostén, de apoyo y de ayuda a esos colectivos o individuos concretos. En los últimos tiempos se asiste a un uso indistinto, frecuentemente confuso y habitualmente poco preciso, de las expresiones “política social”, “protección