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HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UN MODELO COMÚN DE INTEGRACIÓN DE LA POBLACIÓN INMIGRANTE EN LA UNIÓN EUROPEA

Alfonso Ortega Giménez

Profesor de Derecho internacional privado de la Universidad Miguel Hernández de Elche

Valencia, 2014

Copyright ® 2014 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant Humanidades publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

Colección “Cuadernos básicos de Inmigración, Nacionalidad y Extranjería del Observatorio de la Inmigración de la Ciudad de Elche Director de la Colección: Alfonso Ortega Giménez

© TIRANT HUMANIDADES EDITA: TIRANT HUMANIDADES C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-16062-0 - MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

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ALFONSO ORTEGA GIMÉNEZ Licenciado en Derecho por la Universidad de Alicante, 2000; y, Master en Comercio Internacional también por la Universidad de Alicante, 2001. Profesor de Derecho internacional privado en la Universidad Miguel Hernández de Elche; Subdirector Académico del Master en Comercio Internacional, organizado por la Universidad de Alicante. Es Director del Observatorio de la Inmigración de la Ciudad de Elche, desde diciembre de 2011, y Vocal del Observatorio Valenciano de la Inmigración (Resolución de 09 de abril de 2010, del Presidente del Observatorio Valenciano de la Inmigración, Conseller de Solidaritat y Ciudadania de la Generalitat Valenciana). Consultor de Derecho internacional privado de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC), desde el segundo semestre del curso académico 2008/2009. Además, es Consejero académico de PELLICER & HEREDIA ABOGADOS y miembro del Consejo Asesor de la Revista Economist & Jurist. Miembro de la Red Española de Política Social (REPS). Ponente habitual en numerosos cursos organizados en España y en el extranjero en materia de Derecho internacional privado, Derecho de la nacionalidad, Derecho de extranjería, Derecho del comercio internacional, Contratación internacional, y Protección de datos de carácter personal, entre otros. Autor de diferentes artículos, notas, recensiones y comentarios relacionados con dichas materias publicados en Revistas científicas, técnicas y de divulgación, españolas y extranjeras; ha participado, como coordinador y/o autor, en más de 60 libros.

ÍNDICE PRÓLOGO............................................................................................... 11 RESUMEN/ABSTRACT................................................................................. 13

PALABRAS CLAVE/ KEY WORDS..........................................

RESUMEN EJECUTIVO................................................................................ 17

I. INTRODUCCIÓN: LAS MIGRACIONES EN UN MUNDO GLOBALIZADO, INTEGRACIÓN, Y LA EUROPA DE LA INMIGRACIÓN................................................................................................ 19

II. REGULACIÓN DE LA INMIGRACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA................................................................................................... 25

III. TENDENCIAS EN LAS POLÍTICAS NACIONALES DE INTEGRACIÓN, CON ESPECIAL ATENCIÓN A LOS CONTRATOS DE INTEGRACIÓN COMO RESPUESTA A LA PERCEPCIÓN DE LA INTEGRACIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA........................................................................... 31 IV. LA INTEGRACIÓN DE LA INMIGRACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA............................................................................................. 47

PERSPECTIVAS DE FUTURO Y SUGERENCIAS DE ACTUACIÓN: CONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO DE UNA POLÍTICA EUROPEA DE INMIGRACIÓN COMÚN Y MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA PARA LA INTEGRACIÓN DE LA POBLACIÓN INMIGRANTE.......................................................................................... 51

VI.

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA...................................................... 59

VII.

WEBGRAFÍA CONSULTADA.......................................................... 61

PRÓLOGO El Observatorio de Inmigración de la Ciudad de Elche, creado por el Ayuntamiento de Elche en colaboración con las tres Universidades de la ciudad (Universidad Miguel Hernández, Universidad CEU-Cardenal Herrera y UNED) está desarrollando una fecunda labor formativa, investigadora y de asesoramiento a las instituciones públicas que le ha permitido ya convertirse, en sólo dos años de existencia, en un referente en la provincia de Alicante y en toda la Comunitat Valenciana. Especialmente importante fue el primer fruto de su trabajo, la elaboración del Plan Local de Inmigración de Elche, que sería aprobado por el Pleno del Ayuntamiento, y que, junto con la metodología y los estudios que le sirvieron de base, ha sido publicado recientemente, para que pueda proporcionar un marco de referencia a otras poblaciones (Gestión municipal de la diversidad e integración de la población inmigrante: pautas para la correcta elaboración, gestión y seguimiento, evaluación y ejecución de un plan local de inmigración (con especial atención al municipio de Elche, Pamplona, Thomson-Aranzadi, 2013). Ahora la labor investigadora, formativa y divulgadora del Observatorio de la Inmigración de Elche da un nuevo paso adelante, con la publicación del primer número de esta nueva Colección, Cuadernos de Inmigración, que la Editorial Tirant lo Blanch ha deseado incluir en su programa editorial. Comienza esta iniciativa con un interesante trabajo elaborado precisamente por el Director del Observatorio, el profesor Alfonso Ortega, que tiene como objetivo sentar las bases para una adecuada política comunitaria en materia de inmigración que facilite la integración de los ciudadanos procedentes de terceros países, mediante un modelo jurídico común a los 28 países miembros de la Unión Europea. Parece evidente que la inmigración, en una Europa unida y sin fronteras, no puede abordarse desde una perspectiva nacional, sino que ha de ser objeto de una política común europea. Y esta política ha de realizar todo el esfuerzo posible por facilitar la integración entre nosotros de los ciudadanos extranjeros, si bien ha de velar asimismo por que no se desborde nuestra capacidad de acogida, mediante un adecuado control de la inmigración ilegal. Estos son, justamente, los principales objetivos que plantea el profesor Alfonso Ortega en el presente trabajo. Confío en que esta colección permita en el futuro contar con aportaciones de diversas áreas temáticas que, como la que ahora ve la luz, ofrezcan una orientación adecuada a las Administraciones públicas para el diseño de políticas adecuadas y correctamente orientadas en el ámbito de la

ANTONIO-LUIS MARTÍNEZ-PUJALTE

inmigración, que favorezcan la plena integración social de los extranjeros que viven entre nosotros. Este es el objetivo con el que, hace dos años, impulsamos la puesta en marcha del Observatorio de la Inmigración. Antonio-Luis Martínez-Pujalte Teniente de Alcalde de Acción Social Ayuntamiento de Elche

RESUMEN/ ABSTRACT El objetivo de este trabajo es sentar las bases para una adecuada política comunitaria en materia de inmigración que facilite la integración de extranjeros, mediante un modelo jurídico común a los 27 Estados miembros de la Unión Europea; y, que descanse en los siguientes pilares: a) en la idea de inmigración como intercambio, motor de progreso y de paz; b) en el reconocimiento de derechos y libertades al extranjero y su no criminalización; c) en el ataque a la inmigración ilegal desde su origen, actuando sobre las causas que la engendran y sustentan; y d) en el reforzamiento de los mecanismos de control de las infracciones relacionadas con la contratación irregular de extranjeros. Si queremos construir una política generosa, proactiva y comunitaria en inmigración un modelo jurídico común en materia de integración de la población inmigrante, sin duda alguna, supondrá un nuevo ladrillo en el muro de la tan ansiada política europea común de inmigración. The aim of this paper is to lay the proper foundation for Community policy on immigration that facilitates the integration of foreigners, by a common legal model to the 27 Member States of the European Union, and it rests on the following pillars: a) on the idea of immigration as an exchange, the engine of progress and peace, b) in the recognition of rights and freedoms abroad and non-criminalization c) in the attack on illegal immigration at source, acting on the causes engender and sustain, and d) in strengthening the control mechanisms of the violations related to hiring illegal aliens. If you want to build a generous policy, proactive community legal immigration a model common in the integration of immigrants, no doubt, will be a new brick in the wall of the long-awaited common European immigration policy.

PALABRAS CLAVE/ KEY WORDS Inmigraci贸n/Immigration, Integraci贸n/Integration, Pol铆ticas/Politics, Europa/Europe.

RESUMEN EJECUTIVO La inmigración es una realidad, un fenómeno tan antiguo como el ser humano. Un tema cada vez más recurrente en el discurso político europeo ya que la mayoría de los ciudadanos europeos considera que sus Gobiernos deberían convertir la lucha contra la inmigración clandestina en una tarea prioritaria. Sin embargo, la instantánea que podemos sacar de la política comunitaria en materia de inmigración es la de la falta de armonización legislativa y la existencia de diferentes legislaciones estatales para hacer frente al fenómeno de la inmigración. Es previsible que, en los próximos años, la inmigración en la UE siga siendo un fenómeno de plena actualidad y relevancia, produciéndose importantes novedades de todo tipo en relación con ella, lo que implicará, necesariamente, novedades legislativas y jurisprudenciales que harán necesaria una continua puesta al día para todas las personas que trabajan en el ámbito de la inmigración. La integración de las personas inmigrantes en la Unión Europea (en adelante, UE) debe implicar el reconocimiento de una serie de derechos, así como el cumplimiento de unos deberes que parten de los criterios de convivencia y organización característicos de la sociedad europea. Todo ello dentro del respeto a la identidad cultural y religiosa de los recién llegados. En este sentido, la integración sólo puede hacerse efectiva a través del conocimiento mutuo. Para lograr este objetivo de integración, se debe construir un modelo jurídico que lo garantice, y que establezca las bases fundamentales de un modelo que posibilite la efectiva integración social de las personas inmigrantes que se encuentran en la UE. El análisis de las políticas migratorias de los Estados miembros de la UE se plantea, por tanto, como un elemento clave para fomentar una adecuada gestión e integración de la población inmigrante en la UE. La tendencia futura debe ser la coordinación de las políticas nacionales, la gestión de los flujos migratorios, la admisión de los emigrantes económicos, la asociación con los terceros países, y la integración de sus nacionales. Cada Estado miembro diseña su propia política de inmigración de forma soberana y autónoma, sin consultar al resto de Estados comunitarios.

ALFONSO ORTEGA GIMÉNEZ

Aunque los Estados manifiestan su voluntad de establecer una política comunitaria en materia de inmigración, la realidad es otra: cada Estado procura regular los flujos migratorios y controlar la entrada de extranjeros a su modo. La intensidad que está alcanzando el debate sobre la inmigración de la UE, con los últimos coletazos de la tragedia de Lampedusa y la expulsión por parte de Francia de una familia de origen kosovar pone de manifiesto la necesidad de revisar todo el paquete de políticas migratorias y de asilo de la UE, si queremos construir un modelo común de integración de la población inimigrante en la UE.

I. INTRODUCCIÓN: LAS MIGRACIONES EN UN MUNDO GLOBALIZADO Y LA EUROPA DE LA INMIGRACIÓN* Hay dos datos de partida que debemos observar: uno, que, hoy día, más de 200 millones de personas pueden ser consideradas migrantes, esto es, residen fuera del país de su nacionalidad1; y, dos, que está claro que hay que integrarse. Pero, ¿se integran los inmigrantes? En la actualidad, ésta y otras cuestiones son de importancia crucial para la Unión Europea (en adelante, UE), ya que se está planteando la necesidad de contar con una política de inmigración e integración de la población inmigrante común. No puede obviarse que los fuertes flujos migratorios experimentados hacia Europa en estos últimos años, han constituido un factor de desarrollo promoviendo el dinamismo económico, revitalizando demográficamente a las sociedades receptoras y contribuyendo al progreso de las naciones de acogida. Pero la creciente inmigración hacia Europa también ha provocado tensiones en la sociedad de acogida al producirse fenómenos de guetización y posturas racistas, así como importante conflictos de convivencia entre los inmigrantes y la población autóctona. De ese modo, apareció la necesidad de plantear políticas que posibilitaran la integración de la población inmigrada en pro de la búsqueda de un equilibrio armónico entre culturas que beneficiara a ambas partes en el proceso, esto es, por un lado aprovechar la mano de obra, la formación y el valor añadido que puede aportar el inmigrante en la sociedad de acogida, y por otro lado, que el inmigrante pueda obtener una calidad de vida acorde con las expectativas de un ciudadano medio, permitiendo acceder al denominado estado del bienestar. Al analizar las políticas sobre inmigración de los Estados europeos, a nadie se le escapa que existen grandes diferencias entre los países del *

Agradezco a José Luis Espinosa Piedecasa sus aportaciones tendentes a mejorar este trabajo; que constituye una versión extendida y desarrollada del trabajo ganador del primer accésit del XII Premio de Ensayo breve en Ciencias Sociales “Fermín Caballero” (2013). United Nations’ Trends in Total Migrant Stock: The 2008 Revision, http://esa. un.org/migration. Según estimaciones de la Organización Internacional para las Migraciones (http:// www.iom.int/cms/global-estimates-and-trends) en la actualidad, se calcula que la cifra de migrantes internacionales en el mundo asciende a 214 millones según las últimas estadísticas. La tendencia es que, cada vez más, los países del primer mundo reciban una proporción cada vez mayor de inmigrantes.

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centro y los países del sur, entre todos éstos y los países nórdicos. Mientras Suecia, Finlandia y Dinamarca han desarrollado amplias y completas políticas de inmigración facilitando la integración de los inmigrantes y contando con las experiencias pioneras en el seno de la UE, países como Alemania, Francia y Reino Unido, con gran tradición como países de acogida, han experimentado políticas de retroceso en cuanto a integración se refiere, al imponer mayores restricciones en el acceso a sus mercados laborales y de residencia. Por otro lado, estarían los países del sur como España, Portugal o Italia, que viven recientemente el fenómeno de la inmigración, y que se encuentran en una fase aun incipiente en sus políticas de integración. La existencia o no de contingentes, la participación o no en el sistema Schengen, y el volumen importante de inmigración en situación irregular, son diferencias que hacen a cada Estado dueño y señor para regular el fenómeno de la inmigración a espaldas del resto de sus socios comunitarios. Los movimientos migratorios son un fenómeno social en crecimiento. Europa es hoy el primer continente en materia de inmigración internacional2. Estos movimientos de población, de carácter provisional, permanente, económico o en relación con la reagrupación familiar, no deben dejar indiferentes a los Estados miembros de la UE, más aun, les obliga a diseñar políticas de integración. Ante este fenómeno de gran magnitud, cabe preguntarse ¿Cuándo debemos considerar que un inmigrante está integrado?, siguiendo a Zapata-Barrero, “cuando en sus relaciones con nuestras instituciones no tenga necesidad de justificar los conflictos que tiene con ellas por el hecho de su posición jurídica, de su nacionalidad y de su cultura, sino que son problemas que podría tener cualquier ciudadano. Mientras esto no ocurra, y en los análisis concretos que hagamos tengamos la necesidad de recurrir a las propiedades que distinguen a un inmigrante de un ciudadano para explicar lo conflictos que tienen con nuestras instituciones, podemos afirmar que existe un problema de integración”3. 2

Pajares Alonso, M. “La política de inmigración en Europa”. El autor argumenta el aumento de las migraciones hacia Europa y hacia el mundo desarrollado, por dos motivos: “el primero es el aumento de las desigualdades a escala planetaria y el empeoramiento de la situación en muchos de los países en desarrollo, y el segundo es la demanda de mano de obra que plantean los países desarrollados. Son conocidas, y aquí no me pararé en ellas, las causas demográficas que están llevando a que sin inmigración no pueda haber crecimiento económico en el primer mundo”. Zapata-Barrero Ricard. “Fundamentalismo estatal de la UE en torno a la inmigración”. Revista Cidob D’Afers Internacionals 53. Ciudadanía Europea e inmigración.

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La integración debe ser entendida, desde mi punto de vista, como el proceso por el cual el inmigrante y el país de acogida realizan un esfuerzo de adaptación mutua que una vez alcanzado, posibilita al inmigrante tener una situación de seguridad tal que con su inclusión en la sociedad receptora pueda producir efectos beneficiosos sobre la economía, la sociedad y la cultura, sin desequilibrios y sin distinciones como extranjero respecto de sus propios nacionales. Las políticas de integración, por tanto, deben ser entendidas como aquellas políticas desarrolladas por los países que han incorporado inmigrantes que pretenden la interacción de estas personas en la llamada sociedad de acogida. Estas políticas deben ser diferenciadas de las denominadas “políticas de inmigración” que suelen hacer referencia al control y la gestión de los flujos migratorios. Según Thomas Hammar, podemos distinguir dos aspectos de las políticas relativas a los inmigrantes: por una parte la immigration policy (política de inmigración), es decir, la regulación de los flujos y el control de los inmigrantes y extranjeros —condiciones de admisión, tipos de permisos concedidos y garantías relacionadas con el estatuto de residente—; por otra parte la immigrant policy, que comprende todas las cuestiones relativas a los inmigrantes residentes, como las condiciones de trabajo y de alojamiento, el acceso a los derechos y servicios sociales, las oportunidades educativas y la formación lingüística, las actividades de ocio y las asociaciones voluntarias, la participación en sindicatos y en la vida política4. Estos dos modelos de política pueden parecer contradictorios entre sí: uno tiene en cuenta principalmente los intereses del estado receptor, el otro las necesidades de los inmigrantes; uno apunta al control de los inmigrantes, mientras que el otro se interesa por su integración. Desde el Tratado de Ámsterdam, de 1997, ratificado en 1999, las políticas de inmigración han dejado de ser competencia exclusiva de los estados miembros. Así pues, la inmigración y la integración constituyen una de las tres prioridades de la acción de la UE definidas durante el Consejo Europeo de Tampere, en octubre de 1999. El propio Consejo Europeo ha acogido favorablemente el establecimiento de unos principios básicos comunes para la política de los estados miembros en materia de integración de los inmigrantes. Estos serán la base de un marco global de integración de los inmigrantes que tenga en cuenta la diversidad jurídica, política, económica, social y cultural de todos los estados miembros. 4

Hammar, Thomas, “European Immigration Policy”, Cambridge Uni versity Press, 1985.

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Sin embargo, los modelos de integración de la población inmigrante puestos en marcha por los Estados miembros de la UE siguen siendo tributarios de la historia de cada Estado. Cada Estado define su propio marco legislativo y reglamentario (= régimen de entrada, permanencia y establecimiento y ejercicio de derechos y libertades) que constituye su marco jurídico aplicable a los no nacionales. Le corresponde a cada Estado determinar las condiciones para que un no nacional pueda permanecer y establecerse en su territorio. La integración está subordinada al cumplimiento de este marco jurídico. El desafío de la integración consiste en otorgar a los no nacionales, medios verdaderos para poder participar en la vida del país. “Los contratos de integración tiene como trasfondo la idea de una ciudadanía como práctica o como proceso. Parte de la consideración que la ciudadanía se construye mediante un proceso social donde los ciudadanos comparten valores y normas de comportamiento que permiten la convivencia entre ellos y les dota de una identidad colectiva específica”5. Ahora bien, la necesidad de ofrecer a los inmigrantes derechos, libertades y obligaciones comparables a los ciudadanos nacionales, en la vida cultural, social, política o económica, necesita unas políticas públicas y la puesta en marcha de medidas de promoción, de ayuda y de acompañamiento que difieren, hoy día, de un país al otro. La evolución de los flujos migratorios en cada Estado es clave para facilitar su integración o su inserción o su inclusión en el Estado, y, en definitiva, en la UE. El futuro más inmediato debe pasar por la “comunitarización” de las políticas migratorias estatales. Debemos, primero, conocer las políticas de inmigración e integración de los principales Estados miembros de la UE para, después, poner en marcha todos a una política común de integración de la población inmigrante; sin olvidar que no hay integración sin compartir, sin generosidad, y sin interrupciones. Tenemos que asumir que parte del crecimiento económico de la UE y de la permanencia de nuestro estado del bienestar de los últimos tiempos han sido debidos a la contribución de los flujos migratorios. En palabras de Miguel Pajares: “hay que reconocer la utilidad de las migraciones tanto para los países emisores como para los receptores. El mundo

Kayamba Tshitshi Ndouba, “La Unión Europea ante la cuestión migratoria: ¿Hacia una política común de integración de los inmigrantes?”. Simposio internacional: Inmigración y Globalización. Fundación Ciudadanía y Valores, 21 de enero de 2011.

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desarrollado necesita la inmigración, debe reconocerlo y debe abrir los canales adecuados para que fluya de forma legal”6. Hay que ampliar los canales para la entrada legal de inmigrantes en la UE. Se debe cambiar la percepción negativa que tienen los países europeos sobre la inmigración. La inmigración requiere un debate a largo plazo. Abordar las causas del fenómeno y buscar fórmulas a corto medio y largo plazo. Mejorar la cooperación con los países de origen y tránsito de los flujos migratorios, así como impulsar la lucha contra el tráfico de seres humanos. En definitiva, debemos construir una política migratoria sólida en la UE.

Hacia 6

Pajares Alonso, M. Obra citada nota 2.

II.

REGULACIÓN

INMIGRACIÓN

UNIÓN

II. LA EUROPEA. REGULACIÓN DE LA INMIGRACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA

Aunque, durante muchos años, los países más industrializados del

Aunque, durante muchos años, los países más industrializados del continente europeo vivieron a espaldas de lo que realmente implicaba ser continente europeo vivieron a espaldas de lo que realmente implicaba sociedades de acogida de población inmigrante; hoy día, la inmigración sigue ser sociedades de acogida de población inmigrante; hoy día, la inmisiendo el principal factor el de principal crecimientofactor demográfico en la UE, demográfico y en la mayor gración sigue siendo de crecimiento parte de los estados miembros se registra una inmigración neta positiva, se en la UE, y en la mayor parte de los estados miembros se registraque una inmigración neta ypositiva, se situó anuales entre 500.000 y mayor un millón situó entre 500.000 un millón que de personas durante la parte de de personas anualesy durante de 1,5 los años noventadesde y aumenlos años noventa aumentó la a mayor niveles parte de entre y 2 millones 2002. tó a niveles de entre 1,5 y 2 millones desde 2002. Los nacionales de Los nacionales de terceros países residentes en la UE suponen alrededor de terceros países residentes en la UE suponen alrededor de 23 millones 23 millones de habitantes, es decir, casi el 5 % de una población total de casi de habitantes, es decir, casi el 5% de una población total de casi 500 500 millones. millones. tipología de delalainmigración inmigración difiere LaLatipología difieremucho muchosegún segúnelelEstado Estadomiembro. miembro.losEn últimos los últimos tiempos, en España, procedióaa importantes importanEn tiempos, en España, p. p. ej.,ej., seseprocedió tes regularizaciones mientras que Francia, Alemania, los Países Bajos regularizaciones mientras que Francia, Alemania, y los yPaíses Bajos han han optado por regularizaciones limitadas para grupos específicos de optado por regularizaciones limitadas para grupos específicos de inmigrantes. inmigrantes. Mientras que la reagrupación familiar es considerable en Mientras que la reagrupación familiar es considerable en países como Austria, países como Austria, Francia o Suecia, otros estados miembros, como Francia estadosymiembros, Irlanda, Portugal, y el Irlanda,o Suecia, España,otros Portugal, el Reinocomo Unido, han España, registrado un alto Reino Unido, han registrado un alto porcentaje de inmigración laboral. porcentaje de inmigración laboral.

mostrando principales países países de de de los no UE-27, UE-27, GráficoGráfico mostrando los los principales deorigen origen losnacionales no nacionales Eurostat. Fuente:Fuente: Eurostat.

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Según las últimas estadísticas disponibles por Eurostat sobre la migración y población migrante en la Unión Europea (Octubre 2011)7, los grupos más numerosos de nacionales de terceros países en la UE proceden de Turquía (2,3 millones), Marruecos (1,7 millones), Albania (0,8 millones), siendo significativa la presencia de nacionales procedentes de Argelia (0,6 millones). Sin embargo, el número de ciudadanos de Estados miembros como Francia, Suecia, los Países Bajos, y el Reino Unido nacidos en el extranjero es mayor que el número de nacionales de terceros países, ya que muchos inmigrantes han adquirido la ciudadanía del país de acogida. Aunque el fenómeno de la inmigración está generalizado en todos los países de la UE, la historia, los tipos y la amplitud del mismo difieren de un país al otro. Algunos países pioneros en inmigración como Francia, Alemania, Holanda, Bélgica, o Reino Unido empezaron a “importar” mano de obra extranjera a partir de la década de los cincuenta. Otros países como Portugal, Grecia, España, Irlanda o Italia viven recientemente, aunque de manera intensa, el fenómeno de la inmigración. La UE de las migraciones se ha transformado profundamente en estos últimos años. La “diversificación” es la palabra clave de esta dinámica. El número de las nacionalidades en cuestión sigue aumentando. Los flujos son más variados. La UE no se escapa del fenómeno de la mundialización de la inmigración al que asistimos actualmente, fenómeno que concierne a todos los estados. Los tipos de migraciones se han transformado fuertemente. A los trabajadores extranjeros de los años de crecimiento les sucedió el inmigrante instalado, pero también el demandante de asilo o las nuevas generaciones de inmigrantes (ya se cuenta con la segunda e incluso la tercera). Pero, muy a menudo, las políticas de inmigración de los Estados miembros de la UE han oscilado entre la “europeización” y el repliegue interior. Algunas iniciativas han sido llevadas a cabo con idea de convergencia, primero a escala intergubernamental, sea a nivel de algunos Estados y a modo experimental (acuerdos de Schengen cuya entrada en vigor efectiva fue en 1995), sea a nivel del conjunto de los Estados miembros (= acuerdos de Trevi en Italia en 1992 sobre la colaboración policial internacional o los convenios de Dublín en Irlanda en 1990 relativos a las solicitudes de asilo), después a nivel de la UE (acuerdos de Ámsterdam y Tampere,

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Datos disponibles a través de la página web de Eurostat, accesibles a través del siguiente link: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/ Migration_and_migrant_population_statistics/es

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en 1997 y 1999), han dibujado unas políticas semejantes, donde la restricción y el control han sido la respuesta frente a los flujos migratorios. Subsisten divergencias importantes que obstaculizan la existencia de una política común de inmigración en la UE. Así, p. ej., sin ir más lejos estos tres elementos así lo demuestran: 1. Las disparidades en la adquisición de la nacionalidad: países en los que prima el ius soli u otros en los que prevalece el ius sanguinis, países que mantienen un equilibrio entre los dos, países con disposiciones específicas ligadas a un pasado colonial o a una pertenencia a un área cultural o geográfica. Cada una de esas diferencias, ligada a la historia, a la geografía, y, a veces, símbolo de la soberanía de los Estados, introduce modos de entrada muy diversos en la ciudadanía europea. 2. La diversidad en el reconocimiento del derecho de asilo: aunque se observa en toda Europa una generalización del asilo temporal (asilo territorial por medio de visados a corto plazo), es asombroso ver la gran variedad de los procesos, de las prácticas, o de los criterios de entrega del estatuto de asilado. Es importante destacar los avances que en materia de asilo se están desarrollando en el seno de la Unión Europea a los efectos de alcanzar una mayor armonización normativa y de su homogeneización como mecanismo de entrada en la UE. Referente a esta cuestión resulta interesante citar al Sistema Europeo Común de Asilo, propuesta de la UE consistente en la discusión y modificación de normas ya existentes que tienen por objeto alcanzar una mayor armonización en esta materia y que comprende varias Directivas y Reglamentos que debieron estar aprobados a finales de 20128. El Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) sitúa a los Estados miembros en una posición única para responder coherentemente y de manera justa a las necesidades de los hombres, mujeres y niños que buscan protección en la Unión. Sin embargo, a pesar de que muchos de los elementos del SECA ya están instaurados, falta todavía un enfoque más armonizado, y las lagunas aún existentes en la ley y en la práctica presentan un riesgo para la protección de los refugiados9. 8

El Sistema Europeo Común de Asilo fue una clara prioridad de la Presidencia danesa, cuya intención era la de terminar con las modificaciones y las discusiones para su aprobación definitiva a finales de 2012. Lo cierto es que Irlanda asume el primer semestre de presidencia de la UE, pero todavía no ha logrado finalizar un acuerdo sobre la legislación final de la normativa europea. ACNUR. Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. “Avanzando en materia de asilo en la UE: Recomendaciones de ACNUR a Irlanda para su Presidencia de la Unión Europea”.

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3. La fuerte dependencia de las políticas migratorias de los Estados con respecto a una opinión pública nacional, a la vez cambiante, restrictiva y obsesionada por la seguridad. La UE otorga, hoy día, una mayor importancia a la política de inmigración que a la propia integración de los inmigrantes, quizás porque, durante años, las políticas de inmigración de los países europeos se han caracterizado por su dualidad, esto es, por la división de las políticas según dos criterios: a) el control fronterizo (= control de los flujos migratorios y la lucha contra la inmigración ilegal); y, b) la integración de la población inmigrante. El futuro debería pasar por ofrecer a todos sus ciudadanos, sin excepción, una garantía de seguridad, libertad y justicia, que aseguren la libre circulación de personas entre los Estados miembros. Además, se deberían llevar a cabo una serie de medidas que partan desde la solidaridad y pretenden proporcionar asilo a los inmigrantes, controlar las fronteras exteriores y luchar contra las infracciones; y, por otro lado, debería emplear los recursos necesarios para desarrollar una gestión eficaz de “los flujos migratorios” proporcionando un mismo trato a todos los ciudadanos del país, ya sean nacionales o extranjeros, evitando la inmigración ilegal. La prácticamente ausencia de una política comunitaria global en materia de inmigración nos conduce, en definitiva, a una suma de monólogos estatales, donde la obsesión por la seguridad, la lucha contra la inmigración irregular y el control de fronteras son elementos que orientan las políticas de inmigración. Entonces, ¿la “comunitarización” de la política migratoria ha fracasado? No, creemos que no ha sido así, sino que ésta ni tan siquiera se ha puesto en marcha… En efecto, las escasas iniciativas europeas que se han desarrollado en este campo, a nuestro juicio, no son suficientes para la búsqueda de soluciones a los múltiples frentes de ataque necesarios para la gestión coherente del fenómeno de la inmigración y de la integración de los inmigrantes en las sociedades de los estados miembros de la UE. Esta escasez de producción normativa viene a mostrar claramente la enorme dificultad para alcanzar acuerdos necesarios que posibiliten el inicio de un proceso de armonización de las políticas europeas en materias de inmigración. Aún siendo esto así, debemos destacar el acuerdo de Noviembre de 2004 del Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior aprobando los Principios Comunes Básicos de la Unión en materia de inte-

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