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CUESTIONES CONTROVERTIDAS

Este libro pretende hacer una análisis de la situación de la vivienda en España, y más concretamente, en la Comunidad Valenciana, y extraer las razones por las que, a nuestro entender, las políticas de vivienda se vislumbran ineﬁcaces para garantizar con éxito el cumplimiento del referido artículo 47 de la Constitución desde varias perspectiva (jurídica, económica y criminológica). No se trata de hacer un análisis exhaustivo, minucioso y detallado de cada una de las situaciones existentes, sino desde una visión general, observando deﬁciencias y necesidades del sistema desde una posición de absoluta humildad y como propuesta de trabajo futuro para posibles reformas normativas.

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

DAVID MUÑOZ PÉREZ

LA VIVIENDA EN LA COMUNIDAD VALENCIANA

Desde la aprobación de la Constitución Española de 1978, el artículo 47 impone a los Poderes Públicos la obligación de establecer las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada, lo que signiﬁca que las Administraciones Públicas deben establecer las políticas necesarias para la consecución del acceso a la vivienda digna y adecuada para los ciudadanos en condiciones de igualdad. Es en el marco de la política de vivienda por el que se aprueba, en la Comunidad Valenciana, la Ley 2/2017, de 3 de febrero, de la Generalitat, por la Función Social de la Vivienda de la Comunidad Valenciana.

monografías

David Muñoz Pérez

monografías

LA VIVIENDA EN LA COMUNIDAD VALENCIANA CUESTIONES CONTROVERTIDAS

LA VIVIENDA EN LA COMUNIDAD VALENCIANA Cuestiones controvertidas

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA VIVIENDA EN LA COMUNIDAD VALENCIANA Cuestiones controvertidas

Coordinador

DAVID MUÑOZ PÉREZ Prof. Derecho Administrativo Universidad Católica de Valencia “San Vicente Mártir” Autores

Francisco Javier Company Carretero Prof. Derecho Administrativo Universitat Politècnica de València

Jesús Marí Farinós

Prof. Derecho de la Empresa. EDEM

Miguel Ángel Latorre Guillem

Prof. Corporate Finance Universidad Católica de Valencia “San Vicente Mártir”

David Muñoz Pérez

Prof. Derecho Administrativo Universidad Católica de Valencia “San Vicente Mártir”

Silvia Sempere Faus

Profa. Introducción a la Criminología Universidad Católica de Valencia “San Vicente Mártir”

tirant lo blanch Valencia, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-863-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Prólogo..................................................................................................... 13 DR. DAVID MUÑOZ PÉREZ

Introducción.............................................................................................. 17 DR. DAVID MUÑOZ PÉREZ

1. En primer lugar, de orden competencial......................................... 31 2. En segundo lugar, el instrumental................................................... 32 2.1. Determinación del régimen de protección.............................. 35 2.2. Condiciones adicionales de ordenación.................................. 38 2.3. Reserva de suelo y programación........................................... 43 3. Respecto del suelo.......................................................................... 43 3.1. Afección real.......................................................................... 43 3.2. Su impacto en la valoración................................................... 44 4. Sobre la gestión.............................................................................. 44 4.1. El impacto en la ecuación financiera de la actuación.............. 44 4.2. Los cambios sobrevenidos de régimen.................................... 47 5. Sobre las viviendas el control......................................................... 48 6. El incumplimiento de la reserva..................................................... 48 De la Ciudad como asentamiento a la urbe como servicio público. Una introducción al objeto de estudio......................................................... 51 DR. F. JAVIER COMPANY CARRETERO

1. Introducción.................................................................................. 51 2. De la urbe como asentamiento o espacio de colonización.............. 54 3. De la ciudad como servicio público esencial................................... 58 4. Contexto histórico......................................................................... 61 4.1. Las primeras regulaciones...................................................... 61 4.2. Creación de una incipiente organización administrativa estatal.......................................................................................... 62 4.3. El proyecto Posada Herrera sobre saneamiento y reforma interior de las ciudades............................................................. 62 4.4. El proyecto de Ildefonso Cerdá y sus teorías de la urbanización........................................................................................ 64 4.5. El Ensanche de Madrid.......................................................... 66 4.6. De 1865 hasta 1880: Intentos de legislar que culminan en la Ley de Expropiaciones de 1879............................................. 67 4.7. De 1880 hasta 1894: Ley de Expropiaciones de 1879 y Ley de Saneamiento y mejora interior de las grandes poblaciones. 69 4.7.1. La expropiación por zonas laterales............................ 70

Índice

4.7.2. La concesión de la expropiación................................. 71 4.8. La gestión del suelo en el municipio de valencia durante la segunda mitad del siglo XIX.................................................. 77 5. La reparcelación como técnica equidistributiva en la legislación española......................................................................................... 82 Bibliografía citada............................................................................... 92 La Ley de Función Social de la Vivienda en la Comunidad Valenciana: Régimen especial de protección, extralimitaciones en la regulación..... 95 DR. DAVID MUÑOZ PÉREZ

1. Introducción.................................................................................. 95 2. Régimen especial de protección a la vivienda................................. 96 3. Fracaso de las políticas de vivienda................................................ 98 4. La legislación del suelo y su relación con la vivienda..................... 100 5. Efectos de la burbuja inmobiliaria y la reordenación del sector...... 101 6. La ley de función social de la vivienda y la expropiación forzosa: una regulación imposible............................................................... 103 Bibliografía citada............................................................................... 105 La responsabilidad social en la empresa (PROMOTORA-CONSTRUCTORA)................................................................................................ 107 DR. JESÚS MARÍ FARINÓS

1. Introducción.................................................................................. 107 1.1. Necesidad de una ley de responsabilidad social...................... 109 1.1.1. El papel de la sociedad civil: La economía social........ 109 1.1.2. Los grupos de interés o stakeholders: el camino hacia la RSC........................................................................ 115 1.2. Concepto y alcance de la RSE................................................ 119 1.2.1. Concepto RSE............................................................ 121 1.3. Antecedentes y evolución de la RSE....................................... 122 2. EL FUNDAMENTO DE LA EXIGENCIA DE LA RESPONSABILIDAD SOCIAL DE LA EMPRESA............................................... 128 2.1. RSE. Informes de Sostenibilidad............................................. 129 2.2. Fomento de la RSE................................................................. 130 2.3. Instrumentos de RSE.............................................................. 131 3. La RSC en las empresas en España................................................. 132 3.1. Responsabilidad económica................................................... 133 3.2. Responsabilidad social........................................................... 133 3.3. Responsabilidad medioambiental........................................... 134 4. Ámbitos de la responsabilidad social corporativa.......................... 135 4.1. Objeto y alcance.................................................................... 135

Índice

4.2. Concepto jurídico de RSE en España. Naturaleza jurídica de la RSE.................................................................................... 136 4.2.1. Naturaleza jurídica de la RSE..................................... 144 4.3. Críticas a los conceptos oficiales............................................ 147 4.4. El debate sobre la voluntariedad de la RSE............................ 148 4.5. La RSE como refuerzo del valor de la marca.......................... 149 4.5.1. Factores impulsores.................................................... 150 4.5.2. Factores limitantes...................................................... 150 4.6. Ámbitos de la responsabilidad social corporativa en la empresa...................................................................................... 153 4.6.1. Ámbitos de la RSC del Consejo Administración......... 153 4.6.2. Ámbitos de la RSC de la Dirección............................. 154 4.6.3. Ámbitos de la RSC con los accionistas........................ 154 4.6.4. Ámbitos de la RSC con los empleados........................ 154 4.6.5. Ámbitos de la RSC con los proveedores...................... 154 4.6.6. Ámbitos de la RSC con los consumidores/clientes: mercadotecnia ecológica............................................. 155 4.6.7. Ámbitos de la RSC con la sociedad............................. 155 4.6.8. Ámbitos de la RSC con las instituciones u organizaciones sociales............................................................. 156 4.6.9. Ámbitos de la RSC con los competidores.................... 156 4.6.10. Ámbitos de la RSC con los auditores / analistas.......... 156 4.7. Los beneficios corporativos de la gestión responsable............ 157 4.7.1. Beneficios de la RSC para la empresa.......................... 157 4.7.2. Beneficios de la RSC para los grupos de interés.......... 160 5. Hacia la gestión de la responsabilidad social de la empresa: valoración de resultados....................................................................... 160 6. El objeto de la RSE es la sostenibilidad.......................................... 161 6.1. Aspectos medioambientales................................................... 162 6.2. Aspectos sociales.................................................................... 163 6.3. Herramientas para la gestión de la Sostenibilidad.................. 163 6.3.1. Normativa.................................................................. 164 6.3.1.1. La ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Ambiental............................... 165 6.3.1.2. La Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera.. 166 6.3.1.3. La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales....................... 166 6.3.1.4. El Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre............................................................... 166 6.3.1.5. La Ley 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad efectiva de hombres y mujeres....... 167

Índice

6.3.1.6. La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y de Atención a las Personas en situación de dependencia..................................................... 167 6.3.2. Instrumentos de adopción voluntaria.......................... 168 6.3.3. Principios y normas de buenas prácticas provenientes de directrices y recomendaciones europeas................. 170 6.3.4. Herramientas derivadas de iniciativas de organismos públicos españoles...................................................... 171 6.3.5. Herramientas propuestas por sociedad civil................ 172 7. La responsabilidad social corporativa y su inserción en el Ordenamiento Jurídico.............................................................................. 174 7.1. El derecho mercantil ante la responsabilidad social corporativa........................................................................................ 175 7.2. Las conexiones de la responsabilidad social corporativa con el derecho de sociedades........................................................ 176 7.3. La responsabilidad social corporativa y el derecho de la competencia y la publicidad......................................................... 179 Población en riesgo de exclusión social, análisis estadístico y su relación con la vivienda de protección pública.................................................. 183 DR. MIGUEL ÁNGEL LATORRE GUILLEM

1. Introducción.................................................................................. 183 2. La situación de la vivienda en la Unión Europea............................ 184 2.1. La situación de la vivienda en España: actuaciones en la Comunidad Valenciana............................................................... 188 3. La Tasa y Umbral de Riesgo de Pobreza en la Unión Europea........ 192 4. Iniciativas Públicas ante la población en riesgo de exclusión social dentro de la Comunidad Valenciana.............................................. 198 5. La Ley para la Función Social de la Vivienda de la Comunitat Valenciana......................................................................................... 199 Bibliografía citada............................................................................... 203 Reflexiones criminológicas sobre la relación entre pobreza, exclusión social, delincuencia y vivienda................................................................. 207 DÑA. SILVIA SEMPERE FAUS

1. Introducción.................................................................................. 207 2. Las Teorías criminológicas de carácter sociológico: las condiciones sociales y económicas como causa de la delincuencia y la Criminología ambiental.............................................................................. 212 2.1. Teorías sobre las condiciones sociales y económicas como causa de la violencia.............................................................. 214

Índice

2.2. La Escuela de Chicago y las Teorías Ecológicas. La idea de la desorganización social........................................................... 222 3. Pobreza, exclusión social y vivienda: Relación con la criminalidad................................................................................................ 227 3.1. Pobreza y desigualdades sociales: la vivienda como factor de exclusión social...................................................................... 228 3.2. Las desigualdades sociales, pobreza y vivienda: asociación con las tasas de delincuencia.................................................. 234 4. Conclusiones.................................................................................. 244 Bibliografía citada............................................................................... 244

Prólogo La presente monografía es el resultado de la investigación realizada por los profesores que intervienen en la misma en el marco del Proyecto Interno de Investigación de la Universidad Católica de Valencia “San Vicente Mártir” que fue objeto de evaluación externa por CNAI. Dicha investigación se enmarca en el análisis de la Ley de Función Social de la Vivienda en la Comunidad Valenciana durante su proceso de redacción y aprobación, que tuvo lugar el día 26 de enero de 2017 por parte de Les Corts Valencianes. Debido a los problemas y necesidades de la crisis económica, y la situación la vivienda en España, y en concreto en la Comunidad Valenciana, parece importante Estudiar el texto que está siendo elaborado en el parlamento valenciano, con la intención de evaluar los posibles problemas que pueden surgir de un incorrecto análisis de las necesidades para la nueva normativa y de la situación real en la región valenciana. Se hace evidente la falta de “imaginación” de los gobernantes a la hora de proceder a redactar las normas y de aplicarlas en la materia objeto de estudio, cuestión que se puede acreditar con el simple ejemplo de la realidad social. Cada día se hace mas frecuente ver personas en la calle, sin posibilidad de acceder, si quiera, a un humilde hogar, donde recuperar su vida tras los envites de la crisis económica, y la falta de reacción a tal realidad por parte de aquellos que tienen la obligación constitucional de adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho recogido en el artículo 47 CE. Dada la función que el disfrute de la vivienda cumple, haciendo posible el desarrollo y la autonomía personal y permitiendo el ejercicio de los derechos civiles y políticos (igualdad y libertad), se puede afirmar sin temor a equivocación que la propia Constitución Española fundamenta el derecho a la vivienda en la dignidad de la persona. Lo verdaderamente esencial, en este derecho es EL DISFRUTE POR CUALQUIERA DE LAS FORMAS ADMITIDAS EN DERECHO, teniendo presente que integra tres aspectos1:

Véase José MUÑOZ CASTILLO “Constitución y vivienda”, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid 2003, página 34.

David Muñoz Pérez

– El acceso a la vivienda que habrá de orientarse hacia los segmentos de población con menos recursos2. – La posesión útil y pacífica. – La conservación de la vivienda. Por tanto se está en presencia de un IUS FRUENDI ET UTENDI, en el que el componente vivienda aparece como instrumental, sin perjuicio de que debe recaer sobre la que cumpla los requisitos de digna y adecuada, que es complemento imprescindible, pero sin confundir la pérdida de la vivienda con la del derecho. Y para hacer realidad “el disfrute” de una vivienda digna y adecuada, el Art. 47 ordena a los poderes públicos que promuevan las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. Este mandato que la CE dirige a los poderes públicos, a pesar de ser tan contundente, sin embargo solo puede exigirse a tenor de lo que pueda disponer la legislación de desarrollo, conforme al Art. 53.3 CE. Es verdad que los poderes públicos están obligados a desarrollar las actividades públicas necesarias y dirigidas a hacer efectivo el disfrute de la vivienda3. De ahí que, recientemente, una parte de la doctrina, entienda que la consideración finalista del Art. 47 CE que pretende satisfacer una necesidad social, pueda contribuir a extender

Analiza los dos problemas del derecho a la vivienda: acceso y disfrute, Marcos VAQUER CABALLERÍA “La eficacia y la efectividad del derecho a la vivienda en España” Iustel, Madrid 2011, pág. 74 a 82. Ver Luciano PAREJO ALFONSO en prólogo del libro “Derecho a la Vivienda y Burbuja inmobiliaria: de la propiedad al alquiler y la rehabilitación”, autor: Julio TEJEDOR BIELSA, La Ley, Grupo WOLTERS KLUWER, Temas, Madrid 2012, página 25 “pues en términos constitucionales, el derecho no es —cual si sucede en el caso de la cultura— al acceso, sino al disfrute de la vivienda. Aunque para éste no sean indiferentes las condiciones económicas de acceso, estas distan de ser las únicas o siquiera centrales de la de vivienda…” Véase Jesús GONZÁLEZ PÉREZ “El derecho a una vivienda digna en la Ley de Suelo de 2008” cuadernos de Derecho Registral, Madrid 2008, página 30 a 33; y también Francisco Javier GÁLVEZ MONTES, sobre e Art. 47 en “Comentarios a la Constitución” (Director GARRIDO FALLA), 3ª edición, Civitas, Madrid 2001.

Prólogo

el contenido del derecho a una vivienda, de forma que la vertiente patrimonial presente un carácter instrumental. Conforme con el mandato constitucional, los poderes públicos están obligados a poner en marcha toda una serie de actividades públicas para conseguir el acceso a una vivienda a todos los españoles, y esta perspectiva orienta para comprender que el derecho a una vivienda se concreta en un haz de derechos nacidos al amparo de la legislación de desarrollo, y dirigidos hacia el cumplimiento de las actividades que hagan posible el acceso a la vivienda. Es evidente que el precepto constitucional por sí solo no facilita la posibilidad de alegación ante el Tribunal Constitucional, cuando se produzca la omisión por los poderes públicos del mandato a que vienen obligados4, camino que puede quedar allanado vía legislación de desarrollo que puede instrumentar derechos subjetivos hacia actividades públicas concretas, en sintonía con el Art. 53.3 CE. Dr. David Muñoz Pérez Prof. Derecho Administrativo Universidad Católico de Valencia “San Vicente Mártir” Investigador Principal

A este respecto es interesante ver Ricardo GARCÍA MACHO “Las Aporías de los derechos fundamentales y el derecho a una vivienda” Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid 1982, pág. 204, cuando dice respecto del derecho a una vivienda que conforme a los términos del Art. 53.3 “no puede ser exigido individualizadamente como derecho público subjetivo, sino que corresponde su desarrollo a los poderes públicos y especialmente al Gobierno. Ahora bien, no es posible dejar de lado que se trata de un derecho de prestación existencial cuyo disfrute garantiza la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad, además de otros derechos como la intimidad personal o la inviolabilidad del domicilio. Es desde estos presupuestos como, a mi parecer, hay que situar el derecho a una vivienda, teniendo en cuenta, en todo caso, el Art. 53.3 que exige un hacer de los poderes públicos y que cabe la posibilidad de su alegación ante el Tribunal Constitucional”.

Introducción DR. DAVID MUÑOZ PÉREZ

Investigador Principal Prof. Derecho Administrativo Universidad Católico de Valencia “San Vicente Mártir”

Como consecuencia del esquema competencial derivado de la Constitución Española, de los Estatutos de Autonomía y de las Leyes, las Administraciones Públicas Territoriales, esto es, el Estado, las Comunidades Autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, y la Administración Local, tienen competencia en materia de vivienda. Ello determina que la normativa, las medidas y las actuaciones sobre vivienda provengan de distintos centros territoriales de poder público, y muy especialmente de las Comunidades Autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla que tienen atribuida la competencia en “exclusiva”. Esta característica dificulta enormemente obtener una comprensión global del régimen jurídico especial de protección a la vivienda, ya que la variedad y dispersión normativa, las derogaciones parciales, y la aplicación de una legislación Estatal Supletoria integrada por normas de carácter reglamentario en su mayor parte y de vigencia parcial, suponen en la mayoría de las ocasiones un reto reservado a especialistas. El método más sencillo para superar estos inconvenientes es, en nuestra opinión, el elegido para la exposición de las lecciones que en materia de vivienda protegida integran esta publicación, y que consiste en ascender a la Legislación Estatal Supletoria sobre Viviendas de Protección Oficial, porque constituye el fondo común, el BACKGROUND o punto de partida, del que deriva la actual y variadísima normativa Estatal y Autonómica que, lógicamente, incluye puestas al día y adecuaciones a las condiciones socio-económicas actuales, para intentar comprender la esencia de un régimen jurídico integrado por Planes estatales y legislación autonómica con especialidades territoriales.

David Muñoz Pérez

Así será posible alcanzar con suma facilidad, dentro de la complejidad propia de esta normativa, una panorámica general, una estructura que será un precioso instrumento para poder manejar con soltura los conceptos, medidas e instrumentos propios de la vivienda protegida, a pesar de la diversidad estatal y autonómica. Siguiendo este método se procura la utilización de un lenguaje asequible, con finalidad pedagógica, sin perjuicio del rigor técnico y de la terminología propia de esta materia en la que es necesario introducirse. El objetivo que se persigue es una rápida comprensión y una fructífera aproximación a los conceptos y características fundamentales del régimen jurídico especial de viviendas con protección, que permita a los operadores empresariales, técnicos, jurídicos y de gestión, actuar con destreza, pericia, eficacia y acierto. Pero el impacto constitucional no se limita a reconocer el derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada y a prescribir un mandato a los poderes públicos para hacerlo efectivo, sino que, en virtud de la implantación del Estado Autonómico, contiene una singular distribución de competencias en materia de vivienda. El artículo 148.1.3 de la CE, indica que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Los Estatutos de Autonomía, materializando esta posibilidad, consideran que la materia vivienda es de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (sin perjuicio de las especialidades de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla). A primera vista pudiera parecer que el Estado no conserva en esta materia competencia alguna. Sin embargo ha seguido poniendo en marcha planes estatales de vivienda con cuantiosas líneas de ayudas públicas y de financiación especial, lo que provocó la presentación de varios conflictos positivos de competencia promovidos por el Gobierno Vasco, que dieron lugar a la sentencia del Tribunal Constitucional 152/1988, de 20 de julio (Tol 109391) que es capital en esta materia1.

En relación con la STC 152/1988, de 20 de julio, SÁNCHEZ MORÓN, M. “Subvenciones del Estado y Comunidades Autónomas”, Tecnos, Madrid 1990, pag. 147, y MUÑOZ CASTILLO, J. “El derecho a una vivienda digna y adecuada. Eficacia y ordenación administrativa”, Colex, Madrid 2000, pags. 94 y ss.

Introducción

La doctrina recogida en la citada sentencia consiste, en resumen, que en virtud de los artículos 149.1.1, 149.1.11 y 149.1.13 del CE, el Estado pude intervenir en materia de financiación de vivienda en cuatro aspectos: – Definición misma de las actuaciones protegibles. – Fórmulas de financiación (créditos cualificados, subsidiación de préstamos y subvenciones). – Nivel de protección que se intente alcanzar u ofrecer en cada caso. – La aportación misma de recursos estatales que permiten alcanzar las correspondientes actuaciones, dado que se trata de medidas de carácter de política económica relativas al sector vivienda. De acuerdo con los referidos preceptos de la Carta Magna y con la doctrina expresada por el Tribunal Constitucional al resolver los conflictos positivos de competencia planteados y citados, el Estado tiene competencia en materia de financiación de vivienda. Debido a ello, si hasta el momento de la construcción del Estado Autonómico y entrada en vigor de los Estatutos de Autonomía, la legislación especial de protección a la vivienda contenía de forma conjunta normativa sustantiva (calificación, superficies y diseño, régimen legal de uso y aprovechamiento, régimen sancionador etc.), y normativa de financiación (ayudas públicas y financiación especial), sin embargo la distribución constitucional de competencias que se examina, determina que el Estado pueda establecer normativa de financiación, en tanto que las Comunidades Autónomas, que tienen competencia

Así mismo analiza esta Sentencia BELTRÁN DE FELIPE, M. “La intervención administrativa en la vivienda. Aspectos competenciales, de policía y de financiación de las viviendas de protección oficial”, Lex Nova, Valladolid 2000, pags. 35 y ss. En cuanto al reparto competencial Estado-Comunidades Autónomas en materia de vivienda, realiza un amplio estudio IGLESIAS GONZÁLEZ, F. “Administración pública y vivienda”, Montecorvo SA, Madrid 2000, Capítulos II a VIII. Se refiere también a esta Sentencia BASSOLS COMA, M. en “Artículo 47. Derecho a la vivienda”, en “Comentarios a la Constitución Española de 1978”, Dir: ALZAGA VILLAMIL, O. Cortes Generales, Editoriales de Derecho reunidas, Madrid 1996, pag 330.

David Muñoz Pérez

exclusiva en materia de vivienda, pueden dictar normativa sustantiva y normativa de financiación. De acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional y los preceptos citados ha de entenderse que la competencia estatal sobre financiación de viviendas tiene carácter “básico”, y por tanto su normativa (Planes estatales de vivienda) es aplicable en todo el territorio nacional, y susceptible de ser complementada por normativa autonómica complementaria. Sin embargo la gestión y ejecución administrativa de la normativa básica estatal, complementada o no, por normativa autonómica, corresponde de forma exclusiva a las Comunidades Autónomas, a tenor de la Sentencia citada. Esta distribución competencial traída por CE + Estatutos de Autonomía y explicitada por la doctrina del Tribunal Constitucional mediante la STC 152/1988, de 20 de julio (Tol 109391) acerca las técnicas “bases-desarrollo”, y “ejecución autonómica de la legislación estatal”, tan estudiadas y examinadas por la doctrina científica2. En virtud de la primera, la Constitución, al utilizar en su artículo 149 los términos “bases” o “básico”, nos está diciendo que una parte de esa materia corresponde al Estado (la básica, igual para todo el territorio nacional), y otra parte de esa materia a las Comunidades Autónomas (para plasmar las peculiaridades territoriales), formando el conjunto la regulación global. En atención a la segunda, la gestión y la ejecución administrativa de la legislación estatal o la legislación global en el supuesto “basesdesarrollo”, corresponde en determinados casos, según la distribución que establezca el binomio CE + Estatutos de Autonomía, a las Comunidades Autónomas. Lo que ocurre en materia de vivienda participa de ambas técnicas, aunque con algunas importantes modulaciones: 1) En nuestro caso la financiación estatal es suficiente por sí sola, ya que no necesita ser completada por normativa autonómica.

Ver GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T. R. “Curso de Derecho Administrativo I”, Civitas, Decimocuarta edición, Madrid 2008, pag.285 y ss.