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La obra tiene una vocación exclusivamente práctica, y analiza cada una de las actuaciones de la Administración, en el ejercicio de competencias urbanísticas, que produce el nacimiento de un derecho indemnizatorio para el administrado, mostrando las soluciones jurisprudenciales de tribunales (TC, TS, TSJ) y los órganos superiores en materia de asesoramiento consultivo (Consejo de Estado y órganos consultivos autonómicos). Este análisis comprende tanto la normativa básica estatal como las diferentes leyes autonómicas. Desde esta perspectiva ofrece un compendio de los casos prácticos más recurrentes y relevantes en la materia, pero también de aquellos que por su singularidad puedan considerarse de especial interés. Paralelamente, completa el derecho sustantivo con la perspectiva formal, analizando los aspectos procedimentales del ejercicio de las acciones de responsabilidad patrimonial, tanto en la vía administrativa como en la jurisdicción contencioso administrativa. La presente obra pretende ser un manual de interés para profesionales de la rama urbanística, tanto del sector público (funcionarios en general que instruyan o participen en el ejercicio de competencias urbanísticas) como privado (arquitectos superiores, arquitectos técnicos, ingenieros, etc…) siendo de especial utilidad para abogados en ejercicio que pretendan ejercer reclamaciones de esta índole frente a las AAPP.

José Ángel Oreiro Romar

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

JOSÉ ÁNGEL OREIRO ROMAR LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL URBANÍSTICA EN LA JURISPRUDENCIA

La presente obra constituye un recopilatorio sistematizado de la más reciente jurisprudencia de responsabilidad patrimonial en relación con las actuaciones urbanísticas de las AAPP.

monografías

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL URBANÍSTICA EN LA JURISPRUDENCIA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL URBANÍSTICA EN LA JURISPRUDENCIA

JOSÉ ÁNGEL OREIRO ROMAR

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

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Índice ABREVIATURAS..................................................................................... 13 INTRODUCCIÓN................................................................................... 17

Capítulo I Consideraciones generales sobre los supuestos indemnizatorios del artículo 48 del TRLSRU I.1. I.2.

Naturaleza jurídica....................................................................... 21 La distribución competencial en materia de supuestos indemnizatorios............................................................................................ 23 I.3. Legitimación................................................................................. 24

I.3.A. I.3.B. I.4. I.5.

Legitimación activa para el ejercicio de reclamaciones indemnizatorias.................................................. 24 Legitimación pasiva para el ejercicio de reclamaciones indemnizatorias.................................................. 25

La concurrencia de responsabilidades........................................... 26 Procedimiento y plazo para la reclamación................................... 32

Capítulo II La indemnización por alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización por cambio de la ordenación territorial o urbanística II.1.

Consideraciones generales............................................................. 35

II.1.A.

II.1.B. II.2. II.3.

Indemnizaciones por alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística....................................................................... 35 Indemnizaciones por cambio del acto o negocio de la adjudicación de la actividad de ejecución de la urbanización.................................................................... 39

Procedimiento y plazo para reclamar............................................ 41 La jurisprudencia.......................................................................... 42

II.3.A. II.3.B.

Supuestos en que se reconoce indemnización............ 42 Supuestos en que no se reconoce una indemnización.. 45

Índice

Capítulo III Las situaciones de fuera de ordenación III.1. Consideraciones generales............................................................. 49 III.2. Procedimiento y plazo para reclamar............................................ 50 III.3. La jurisprudencia.......................................................................... 51

II.3.A. II.3.B.

Supuestos en que se reconoce indemnización............ 51 Supuestos en que no se reconoce indemnización....... 53

Capítulo IV Las vinculaciones y limitaciones singulares que sobrepasen los deberes legalmente establecidos respecto a construcciones y edificaciones IV.1. Consideraciones generales............................................................. 55

IV.1.A. Naturaleza jurídica................................................... 55 IV.1.B. Fundamentación legal............................................... 56 IV.2. Procedimiento y plazo para reclamar............................................ 57 IV.3. La jurisprudencia.......................................................................... 59

IV.3.A. Supuestos en que se reconoce indemnización............ 59 IV.3.B. Supuestos en que no se reconoce indemnización....... 62

Capítulo V La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística V.1.

Consideraciones generales............................................................. 69

V.1.A. Requisitos................................................................. 70 V.1.B. Los daños indemnizables: el lucro cesante................ 71 V.2. V.3.

Procedimiento y plazo para reclamar............................................ 72 La jurisprudencia.......................................................................... 72

V.3.A. V.3.B.

Supuestos en que se reconoce indemnización............ 72 Supuestos en que no se reconoce indemnización....... 74

Capítulo VI La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente VI.1. Consideraciones generales............................................................. 77 VI.2. Procedimiento y plazo para reclamar............................................ 80 VI.3. El dolo o culpa del perjudicado..................................................... 82

Índice

VI.4. La jurisprudencia.......................................................................... 83

VI.4.A. Supuestos en que se reconoce indemnización............ 83 VI.4.B. Supuestos en que no se reconoce indemnización....... 86 VI.5. Conceptos indemnizables.............................................................. 89

Capítulo VII La ocupación de terrenos destinados por la ordenación territorial y urbanística a dotaciones públicas VII.1. VII.2. VII.3. VII.4.

Consideraciones generales............................................................. 105 La ocupación directa en la jurisprudencia del TC.......................... 107 La indemnización.......................................................................... 109 Procedimiento y plazo para reclamar............................................ 110

VII.4.A. Indemnización por ocupación temporal.................... 110 VII.4.B. Indemnización por expropiación.............................. 111 VII.5. La jurisprudencia.......................................................................... 111

Capítulo VIII Otros supuestos indemnizatorios previstos en el TRLSRU VIII.1. Consultas o informaciones urbanísticas erróneas.......................... 119

VIII.1.A. Consideraciones generales........................................ 120 VIII.1.B. Procedimiento y plazo para reclamar........................ 120 VIII.1.C. La jurisprudencia...................................................... 121 VIII.2. Indemnizaciones por actuaciones de transformación urbanística.. 125

VIII.2.A. Consideraciones generales........................................ 125 VIII.2.B. Procedimiento y plazo para reclamar........................ 126 VIII.2.C. La jurisprudencia...................................................... 127 VIII.3. Indemnización de los gastos derivados de la iniciativa privada en instrumentos de ordenación o de ejecución urbanística................. 130

VIII.3.A. Consideraciones generales........................................ 130 VIII.3.B. Procedimiento y plazo para reclamar........................ 131 VIII.3.C. La jurisprudencia...................................................... 131 VIII.4. Indemnización por omisión del deber de dictar resolución por la que se acuerde la práctica de la anotación registral de la situación urbanística de la finca................................................................... 132

VIII.4.A. Procedimiento y plazo para reclamar........................ 133 VIII.4.B. La jurisprudencia...................................................... 134 VIII.5. Expropiación................................................................................ 135

Índice

Capítulo IX Otros supuestos indemnizatorios no previstos en el TRLSRU IX.1. Incumplimiento de convenios urbanísticos o acuerdos o pactos con los administrados................................................................... 139

IX.1.A. Consideraciones generales........................................ 139 IX.1.B. Procedimiento y plazo para reclamar........................ 140 IX.1.C. La jurisprudencia...................................................... 142 IX.2. Indemnización por suspensión de licencias a consecuencia de alteración de instrumentos de ordenación urbanística........................ 144

IX.2.A. Consideraciones generales........................................ 144 IX.2.B. Procedimiento y plazo para la reclamación............... 146 XI.2.C. La jurisprudencia...................................................... 146 IX.3. Indemnización por privación legislativa de derechos..................... 149

IX.3.A. Consideraciones generales........................................ 150 IX.3.B. Procedimiento y plazo para la reclamación............... 150 IX.3.C. La jurisprudencia...................................................... 151 IX.4. Indemnización por la actividad de disciplina urbanística.............. 153

IX.4.A. Consideraciones generales........................................ 153 IX.4.B. Procedimiento y plazo para reclamar........................ 153 IX.4.C. La jurisprudencia y doctrina..................................... 153 IX.5. Indemnización complementaria de la permuta forzosa.................. 154 IX.6. Indemnización por incumplimiento de las obligaciones de ejecución del planeamiento........................................................................... 155 IX.7. Indemnización al agente urbanizador por incumplimiento del contrato por el que se atribuye tal condición...................................... 155 IX.8. Responsabilidad de la Administración por daños causados a terceros por contratistas o concesionarios............................................ 156

Capítulo X Los supuestos indemnizatorios en la legislación autonómica X.1. Andalucía..................................................................................... 160 X.2. Aragón.......................................................................................... 161 X.3. Asturias........................................................................................ 163 X.4. Islas Baleares................................................................................. 164 X.5. Islas Canarias................................................................................ 166 X.6. Cantabria...................................................................................... 167 X.7. Castilla-La Mancha...................................................................... 171 X.8. Castilla y León.............................................................................. 172 X.9. Cataluña....................................................................................... 173 X.10. Extremadura................................................................................. 175 X.11. Galicia.......................................................................................... 176

Índice

X.12. Madrid......................................................................................... 177 X.13. Región de Murcia......................................................................... 179 X.14. Navarra........................................................................................ 181 X.15. País Vasco..................................................................................... 183 X.16. La Rioja........................................................................................ 184 X.17. Comunidad Valenciana................................................................. 185 ÍNDICE ANALÍTICO.............................................................................. 187

Abreviaturas AP Administración Pública AAPP Administraciones Públicas BOE Boletín Oficial del Estado BORM Boletín Oficial de la Región de Murcia CA (CC AA) Comunidad(es) Autónoma(s) Cap. (Caps.) Capítulo (Capítulos) CC Código Civil CE Constitución Española de 1978 CGPJ Consejo General del Poder Judicial Cont.-Adm. Contencioso-Administrativo Dict. Dictamen DA Disposición adicional DD Disposición derogatoria DF Disposición final DT Disposición transitoria EBEP Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público EE AA Estatutos de Autonomía Exp. Motivos Exposición de Motivos FJ Fundamento jurídico ICIO Impuesto de construcciones, instalaciones y obras JCCA Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local LCSP Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil LEF Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria

14 LH

Abreviaturas

Decreto de 8 de febrero de 1946, por el que se aprueba la nueva redacción oficial de la Ley Hipotecaria LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa LPACAP Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público LS Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo núm Número PAU Programa de Actuación Urbanística PGOU Plan General de Ordenación Urbana RCAP Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por RD 1098/2001, de 12 de octubre RD Real Decreto RDL Real Decreto Legislativo RD-ley Real Decreto-ley rec Recurso REF Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa. S. (SS.) Sentencia (Sentencias) ss. Siguientes STC (SSTC) Sentencia(s) del Tribunal Constitucional STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea STS (SSTS) Sentencia(s) del Tribunal Supremo STSJ (SSTSJ) Sentencia(s) del Tribunal Superior de Justicia TC Tribunal Constitucional TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea TS Tribunal Supremo TR Texto Refundido

Abreviaturas

TRLCSP

Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público TRLS Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana TRLSRU Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana UE Unión Europea Vid. Véase

Introducción La tradicional complejidad asociada a una disciplina técnica como es el urbanismo, acrecentada en la actualidad por la prolija e intensa actividad legislativa, cuya claridad expositiva no siempre es la deseable, unida al crecimiento a veces desmedido de la actividad urbanística, ha dado lugar a que las reclamaciones indemnizatorias relacionadas con esta materia crezcan exponencialmente, especialmente desde principios del presente siglo. La legislación estatal y la mayoría de las autonómicas se han preocupado de elevar a principio general el carácter no indemnizable de las cargas inherentes a la ordenación urbanística del suelo, a excepción los supuestos indemnizatorios. Dicha excepcionalidad ha tratado de justificarse en el régimen jurídico de la propiedad inmobiliaria, cuyo contenido más evidente, el derecho a edificar, deriva directamente del planeamiento urbanístico, es decir, resulta de la vinculación de la propiedad del suelo a concretos destinos establecidos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística [art. 11 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (Tol 5534477)], no siendo consustancial e indisoluble al derecho de propiedad. En coherencia con esta excepcionalidad, el artículo 4 del TRLSRU, exige que todo supuesto indemnizatorio esté previsto en una norma con rango de ley (“La ordenación territorial y la urbanística … determinan las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo …. Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes”). Los supuestos indemnizatorios tienen como presupuesto inexcusable la privación o lesión de un derecho previo, derivada del ejercicio de competencias o funciones urbanísticas, que, unida a la ausencia del deber de soportar tal privación (antijuridicidad), dará lugar al resarcimiento del daño efectivamente producido. En cuanto a su regulación legal, bajo la genérica denominación de “supuestos indemnizatorios”, el artículo 48 del TRLSRU regula un

José Ángel Oreiro Romar

elenco de casos en los que las actuaciones de las administraciones en el ejercicio de sus competencias en materia de urbanismo pueden dar lugar a una indemnización a favor de un particular, con base en un presunto menoscabo de sus derechos. A pesar de que el art. 48 del TRLSRU (y las leyes que con anterioridad a la misma regulaban esta materia) contempla una lista que a simple vista parece tasada, sin una cláusula final que al modo de “cualesquiera otros análogos” o “cualquier otra actuación urbanística cuando así lo prevean las leyes” sugiera una sistema de numerus apertus, es perfectamente posible que surja la obligación de indemnizar a un particular por parte de la Administración por razón de actuaciones urbanísticas diferentes de las enumeradas en dicho precepto. Así lo ha manifestado la jurisprudencia constitucional en la STC 61/1997 (Tol 9294), cuyo FJ 33 señala que “más allá de la regulación estatal las Comunidades Autónomas también pueden establecer otros supuestos indemnizatorios en concepto de responsabilidad administrativa, siempre que, naturalmente, respeten aquellas normas estatales con las que en todo caso habrán de cohonestarse y sirvan al desarrollo de una política sectorial determinada”. También la jurisdicción contencioso administrativa ha manifestado que “los supuestos indemnizatorios por razón de urbanismo no se agotan con la regulación contenida en dicha Ley, pudiéndose dar el caso de otras actuaciones de las administraciones urbanísticas que llevan consigo la obligación de indemnizar, por la regulación genérica del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual“ (STSJ de Valencia, 208/2006 de 21 febrero). A la existencia de un sistema de numerus apertus contribuye de un modo decisivo el sistema de distribución competencial Estado-Comunidades Autónomas diseñado por la CE de 1978 (Tol 173304) —y podríamos decir que estructurado por la STC 61/1997 (Tol 9294), de 20 de marzo—, que posibilita que cada una de ellas regule supuestos indemnizatorios diferentes de los previstos en la legislación estatal, y en general la dispersión legislativa que desde la CE ha existido en esta materia. El TRLSRU (como sus predecesoras), es una norma singular o especial para una tipología o sector de la actividad administrativa. Además, las normas reguladoras de la responsabilidad necesariamente

La responsabilidad patrimonial urbanística en la jurisprudencia

habrán de ser completadas por las normas sustantivas reguladoras de la ordenación territorial y urbanística (tanto a nivel legislación autonómica, como a nivel de planificación), y por las normas de carácter formal que regulan el procedimiento para el ejercicio del derecho a reclamar indemnizaciones. En la presente obra, y por la vocación práctica que la preside, dejaremos al margen aspectos como el estudio histórico de la evolución legislativa en la materia, los principios básicos que presiden la responsabilidad patrimonial de las AAPP, o incluso aspectos sustantivos, como el supuesto indemnizatorio que trae causa del instituto de la expropiación forzosa, en tanto que estas materias ya gozan de abundantes y prolijos estudios doctrinales. Ello nos permitirá, tras una somera e ineludible referencia a una serie de cuestiones generales (titularidad competencial, naturaleza de los supuestos, procedimiento para su reclamación, plazos, legitimación), centrarnos en el estudio jurisprudencial de los “supuestos”, y con ello, proporcionar un manual práctico que permitirá conocer los aspectos más polémicos desde la perspectiva de los pronunciamientos jurisdiccionales, y una aproximación a las posibilidades de éxito o fracaso de una eventual reclamación.