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MANUAL BÁSICO DE DERECHO URBANÍSTICO DE CASTILLA Y LEÓN

4ª EDICIÓN

Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es

MANUAL BÁSICO DE DERECHO URBANÍSTICO DE CASTILLA Y LEÓN

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.

Tomás Quintana López

4ª EDICIÓN

Tomás Quintana López

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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Belén Campuzano Laguillo

Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Jorge A. Cerdio Herrán

Angelika Nussberger

José Ramón Cossío Díaz

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

MANUAL BÁSICO DE DERECHO URBANÍSTICO DE CASTILLA Y LEÓN 4ª Edición

TOMÁS QUINTANA LÓPEZ Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de León

Valencia, 2016

Copyright ® 2016 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

La presente edición se ha realizado en el marco del proyecto de investigación DER201348006-C2-1-P, financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad.

© Tomás Quintana López

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9119-765-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

A Susana

Presentación a la cuarta edición Pasado algún tiempo desde que viera la luz la tercera edición del Manual Básico de Derecho Urbanístico de Castilla y León se presenta una cuarta cuando han sucedido muchos acontecimientos desde entonces y, sobre todo, hemos sufrido una crisis económica que ha sacudido de forma especialmente virulenta a nuestro país, llevándose por delante, en lo que aquí interesa —al menos eso parece—, el modelo de desarrollo urbanístico existente hasta entonces. Seguramente sea ese uno de los fundamentos principales de las reformas legislativas acometidas en España en esta materia en los últimos años, tanto por el legislador estatal como por las Comunidades Autónomas; y esas reformas son, en definitiva, lo que justifica esta nueva edición del manual, que siendo fiel a los objetivos que guiaron la redacción de las tres anteriores, sigue pretendiendo ofrecer al lector interesado una visión panorámica del régimen jurídico de los usos del suelo con fines urbanísticos en Castilla y León, de ahí que se haya respetado la estructura general de la obra, introduciendo, naturalmente, los cambios exigidos por las reformas legislativas acaecidas, e incorporando una nueva lección, la séptima, sobre las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, nueva lección que responde al contenido del nuevo Título VIII introducido en la Ley de Urbanismo de Castilla y León por la Ley 7/2014, de 12 de septiembre, uno de cuyos objetivos más destacados es precisamente regular estos tres tipos de actuaciones sobre la ciudad construida, regulación que ha tenido continuidad en la reforma realizada en el Reglamento de Urbanismo de la Comunidad mediante el Decreto 6/2016, de 3 de marzo.

León, mayo de 2016

Presentación a la primera edición Con la aprobación de la Ley de Ordenación del Territorio en 1998 y después la Ley de Urbanismo en 1999, desarrollada esta última por el Reglamento de Urbanismo, en 2004, ya contamos con un marco normativo idóneo para dotar a la Región de un modelo territorial propio, ajustado a sus características geográficas y poblacionales.

Es el momento, pues, de prestarle la atención que merece y, para ello, hacer un esfuerzo por dar a conocer los principios y mostrar las claves que guían su aplicación, en la idea de que el uso del suelo, en cuanto éste constituye el soporte mismo de nuestra existencia y el de las generaciones futuras, debe concitar el máximo interés en los ciudadanos, principalmente de aquellos con responsabilidades en la Administración local o de los que ejercen en los múltiples ámbitos profesionales relacionados con la actividad urbanística o, en fin, se están formando para ello.

Pues bien, a todos va dirigido este manual básico, con el que se pretende ofrecer una visión global, eminentemente expositiva, de unos instrumentos jurídicos con los que, a fuerza de su continuo uso, cada vez estamos más familiarizados, aunque con frecuencia su funcionamiento se perciba con la distorsión que produce la falta de conocimientos precisos.

Con estas premisas, el manual ha sido concebido con seis lecciones, en las que se explica en sus aspectos fundamentales la legislación territorial y urbanística aplicable en Castilla y León, es decir, tanto la de origen estatal como la propiamente autonómica, legislación que, para facilitar su consulta, también se inserta en la obra.

León, enero de 2005

Abreviaturas LOTCyL. LPAC. LRBRL. LRRR. LRSV. LS 2007.

LSP. LUCyL. RUCyL. STC. TRLS 1976 TRLS 1992 TRLS 2008 LRRR LRRRCyL

TRLS 2015

Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, de Castilla y León Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero Sentencia del Tribunal Constitucional Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación urbana, aprobado por Real Decreto 1.346/1976, de 9 de abril Texto Refundido de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbanas Ley 7/2014, de 12 de septiembre, de medidas sobre rehabilitación, regeneración y renovación urbana, y sobre sostenibilidad, coordinación y simplificación en materia de urbanismo Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre

Lección 1ª

Normativa aplicable y organización administrativa 1. Urbanismo y ordenación del territorio Conceptualmente, el urbanismo y la ordenación del territorio tienen en común que, a través de sus correspondientes instrumentos, ambos persiguen el uso racional del espacio físico, su ordenación, para que de él se realice un aprovechamiento adecuado. A partir de esta idea de la que participan tanto el urbanismo como la ordenación territorial, las diferencias entre ambas funciones públicas —sin perjuicio de que las decisiones fundamentales tanto de ordenación urbanística como territorial se adoptan por los poderes públicos y no por los sujetos privados— surgen fundamentalmente, aunque no solo, del distinto ámbito espacial en el que están llamados a incidir los instrumentos de planeamiento urbanístico, por una parte, y los propios de la ordenación territorial, por otra.

En efecto, los instrumentos de ordenación urbana, el planeamiento urbanístico, del que después nos ocuparemos, centran su incidencia de forma destacada en los asentamientos de la población con objeto de ordenar los usos urbanísticos a que puede ser destinado el suelo, determinando con ello, en expresión de la STC 61/1997, de 20 de marzo, “cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos”. Los instrumentos de ordenación urbanística, por ello, son predominantemente de ámbito municipal o inframunicipal, pues el conjunto de sus determinaciones tienen como objeto prioritario encauzar el desarrollo urbanístico en función de la realidad actual y de la prospectiva que se tenga sobre crecimiento de la población y necesidades de cada municipio.

Como la ordenación urbana, la llamada ordenación territorial, es decir, los instrumentos que se corresponden con este concepto, también tienen una vocación integradora de las distintas perspectivas que inciden en el territorio, por lo que también es destacable de estos instrumentos, al igual que en los urbanísticos, su carácter pluridisciplinar. Pero su objeto es más ambicioso y, a la vez, las determinaciones que contienen suelen ser menos precisas que las que son propias de los instrumentos de ordenación urbanística, pues con la ordenación territorial se persigue diseñar una distribución racional de los destinos o usos de que es susceptible el territorio que no se limita a una parte o a la totalidad de un término municipal, sino que excede, normalmente mucho, del ámbito territorial de un único municipio.

La ordenación del territorio constituye, por lo tanto, el dominio de las decisiones de planificación supramunicipal, decisiones que en forma de instrumentos de planeamiento territorial tienen como objetivo prioritario disciplinar el uso del

espacio integrando las distintas perspectivas sectoriales que inciden en él, tales como las que se derivan de la existencia actual de los núcleos de población y, en su caso, la futura expansión de los mismos; de la necesidad de dotar de infraestructuras y comunicaciones al territorio; de la ordenación de los ámbitos territoriales para la prestación de servicios públicos; o del aprovechamiento de los recursos naturales del mismo o; en fin, de la obligación de preservar determinadas partes de él de cualquier proceso de transformación. Con cierto tono hiperbólico, la Carta Europea de la Ordenación del Territorio, acordada el 23 de mayo de 1983, afirma que es “la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad”.

Dado el ámbito supramunicipal en el que están llamados a operar los instrumentos de ordenación territorial, así como la vocación integradora de sus contenidos, la formulación de la ordenación urbanística a través de los diferentes tipos de planes no puede ser ajena a las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial, de manera que estos últimos necesariamente contienen pautas para la planificación urbanística, o, como el propio Tribunal Constitucional ha señalado al referirse a la ordenación territorial, es “orientadora y directora de la ordenación urbana” (STC 149/1998, de 2 de julio). En definitiva, el urbanismo, con la complejidad de sus instrumentos y su vocación también integradora, constituye una cualificada perspectiva a considerar en la formulación de los instrumentos de ordenación territorial, a la vez que estos, una vez formulados, han de servir de pauta o directriz para la futura ordenación urbana, en un proceso continuo de adaptación de los usos del suelo a las necesidades y aspiraciones que en cada momento exprese la sociedad.

2. La legislación estatal de suelo A) Antecedentes Los precedentes más remotos de nuestra normativa urbanística de que aquí podemos dar cuenta se hallan en la legislación del siglo XIX, a lo largo del cual el crecimiento de la población urbana, debido a la incipiente pero progresiva industrialización, exige romper la hechura del modelo de población heredada del pasado, que se hallaba enclaustrada dentro de la muralla medieval. Se aprueba, así, a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX, la denominada legislación de ensanche de la ciudad y, ya a finales del mismo, la legislación de saneamiento y reforma interior, la cual responde a la necesidad inaplazable de mejorar las condiciones higiénico-sanitarias y ambientales, diríamos hoy, de los espacios habitados, debido al notable incremento de la población de las ciudades que se produce en ese periodo.

Los instrumentos contemplados en las legislaciones de ensanche y, sobre todo, de reforma interior y saneamiento a que se ha hecho referencia, reiterados y mejorados en las normas aprobadas a lo largo de la primera mitad del siglo pasado, constituyen el antecedente de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956, que puede considerarse el acta de nacimiento del moderno Derecho urbanístico español, algunos de cuyos principios son los mismos que incorpora hoy la legislación de suelo y la urbanística estatal supletoria, así como la urbanística aprobada por las Comunidades Autónomas. Aunque solo sea por esto, conviene recordar que la Ley del Suelo de 1956 hizo descansar toda su eficacia en el planeamiento urbanístico, en los diferentes tipos de planes que debían ser aprobados una vez en vigor esa ley, por lo que pronto pudo apreciarse que la acusada falta de aprobación de aquellos por parte de las Administraciones competentes supuso ya en aquel momento un obstáculo importante para que se lograra la racionalización de los usos del suelo que había pretendido el legislador.

Asumido el relativo fracaso de la Ley del Suelo de 1956, no tanto por su contenido, sino por la falta de decisión atribuible a las Administraciones pública competentes para avanzar en el proceso de planificación urbanística que aquella ley demandaba, fue aprobada la Ley de 2 de mayo de 1975, de reforma de la de 1956, la cual, respetando lo fundamental de la ley reformada, pretendía mejorarla técnicamente y profundizar en algunas de las vías abiertas por ella. Posteriormente, la Ley del Suelo de 1956 y la reforma operada en ella por la Ley de 1975 fueron objeto de refundición por el Real Decreto 1.346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS 1976). Después vino el desarrollo reglamentario de este texto legal a través de la aprobación de tres importantes normas: el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por el Real Decreto 2.159/1978, de 23 de junio; el Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por el Real Decreto 2.187/1978, de 23 de junio; y, finalmente, el Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por el Real Decreto 3.288/1978, de 25 de agosto. A ellos hay que añadir el anterior Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares, aprobado por el Decreto 635/1964, de 5 de marzo. Todavía hay que dar cuenta de la aprobación en esos años de dos importantes normas con rango de ley: El Real DecretoLey 3/1980, de 14 de marzo, sobre creación de suelo y agilización de la gestión urbanística, y el Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de los Planes Generales de Ordenación Urbana.

Por entonces, lograda una cierta estabilidad del marco normativo urbanístico y cuando ya se habían empezado a dar pasos importantes hacia la aprobación del planeamiento general en muchas de nuestras ciudades, principalmente en las capitales de provincia, fue aprobada la Constitución Española y con ella fueron puestos los fundamentos del Estado autonómico que, en lo que atañe al urbanismo, supuso que todas las Comunidades Autónomas que se constituyeron pu-

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dieran asumir competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda conforme prevé el artículo 148.1.3ª C.E., posibilidad de la que, en efecto, los redactores de todos los Estatutos de Autonomía, aprobados entre 1979 y 1983, hicieron uso, con lo que el urbanismo y la ordenación del territorio pasaron a ser de responsabilidad autonómica, nueva realidad competencial que inmediatamente fue avanzando con el traspaso de funciones y servicios desde la Administración del Estado a las nuevas Administraciones autonómicas en un proceso que ya se había iniciado incluso con anterioridad, precisamente en el conocido como periodo preautonómico.

Sin embargo, en esa primera década de Estado descentralizado, pese a que el título competencial “urbanismo y ordenación del territorio” estaba a disposición de las Comunidades Autónomas, porque así lo habían dispuesto los Estatutos de Autonomía, lo cierto es que estas no hicieron un uso generalizado de sus facultades normativas en la materia; de manera que a lo largo de la década de los ochenta pocas Comunidades Autónomas fueron aprobando leyes que afectaran al urbanismo y a la ordenación territorial, y la mayoría de las que lo hicieron trataron de atender a aspectos parciales de dichas materias, no a regularlas íntegramente en sus territorios dentro del ámbito de las competencias de que ya disponían. Durante esa primera década de Estado descentralizado, el casi único trasvase competencial en estas materias se produjo en lo que se puede considerar como la fase de aplicación de las normas urbanísticas, todavía entonces de origen estatal, mediante la sustitución de la Administración del Estado por las recién creadas Administraciones de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de las competencias de gestión en la materia, que la Administración estatal había venido ejerciendo hasta entonces.

El inicio de los años noventa coincide con una importante reforma del ordenamiento urbanístico español propiciada por el legislador estatal. Se trata de la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, después integrada, junto al TRLS 1976, en el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS 1992). La novedad más destacable de la reforma radica es la voluntad del legislador de profundizar en la idea de que la progresiva adquisición de las facultades o derechos urbanísticos por el propietario del suelo se produzca una vez cumplidas las cargas impuestas legislativamente, en un intento de desvincular, más de lo que venían estando hasta el momento, las facultades y derechos a urbanizar, al aprovechamiento urbanístico, a edificar y a lo edificado, del contenido del derecho de propiedad del suelo.

La reforma a que dio lugar la Ley 8/1990, de 25 de julio, después TRLS 1992, fue recurrida ante el Tribunal Constitucional por varias Comunidades Autónomas, sobre la base de que con ella el legislador estatal se había extralimitado en el ejercicio de sus competencias, con invasión de las propias de las Comunidades

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Autónomas recurrentes en materia urbanística y de ordenación territorial; si bien no todas las Comunidades Autónomas mantuvieron en sus recursos la misma línea argumental, pues mientras en unos casos se propugnaba que el legislador estatal se había excedido de sus competencias para dictar buena parte de los preceptos que declaraba básicos o de aplicación plena en la Ley 8/1990, de 25 de julio, y que carecía de competencias para establecer normas de carácter supletorio en estas materias; alguna Comunidad Autónoma no discutió al Estado esta última posibilidad, es decir, que este pudiera dictar normas supletorias en dichas materias, por lo que, de haber prosperado esta postura —mantenida precisamente por la Comunidad Autónoma de Castilla y León—, los preceptos declarados básicos por la Ley 8/1990, de 25 de julio, que el Tribunal Constitucional consideró inconstitucionales al no poder ser tenidos por normas básicas, hubieran podido tener la consideración normas de carácter supletorio, lo que habría permitido su vigencia junto a aquellos otros preceptos expresamente declarados de aplicación supletoria por la citada Ley 8/1990, de 25 de julio.

La posición que adoptó el máximo intérprete de la Constitución mediante la STC 61/1997, de 20 de marzo no fue, sin embargo, esta última, sino la defendida por la mayor parte de las Comunidades Autónomas recurrentes, lo que supuso la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de más de dos tercios del TRLS 1992, texto que fue el que finalmente el Tribunal Constitucional sometió a control, ya que la Ley 8/1990, de 25 de julio, había sido incorporada a aquel; inconstitucionalidad que afectó tanto a preceptos que el texto legal recurrido había calificado de básicos y de aplicación plena, como a otros que habían sido declarados por dicha disposición legal como de aplicación supletoria. En la misma sentencia se declara inconstitucional y nulo el apartado primero de la disposición derogatoria única del TRLS 1992 en el inciso referido al TRLS 1976 y a los Reales DecretosLeyes 3/1980, de 14 de marzo, sobre creación de suelo y agilización de la gestión urbanística, y 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de Planes Generales de Ordenación Urbana, por lo que estas normas, al ser declarada inconstitucional la disposición que las derogó, recobraron nuevamente vigencia como normas estatales supletorias de la normativa urbanística autonómica, precisamente por ser preconstitucionales.

Una vez dictada la STC 61/1997, la legislación estatal en materia urbanística quedó escindida en dos bloques: por un lado, los preceptos del TRLS 1992 que no habían sido impugnados o que habían superado el control de constitucionalidad, que mantenían su carácter básico; y, por otro, el TRLS 1976 y demás normas con rango de ley citadas anteriormente que recobraron nuevamente su vigencia como normas supletorias, a las que hay que añadir los Reglamentos urbanísticos estatales, igualmente citados anteriormente, también susceptibles de aplicación supletoria.

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La STC 61/1997 dio paso, como se puede deducir de lo señalado, a un período de incertidumbre acerca de la legislación que resultaba aplicable, situación que resultaba incluso cercana al vacío normativo, que las Comunidades Autónomas trataron de paliar con fórmulas no muy diferentes entre ellas —incorporando como norma propia el TRLS 1992 o dictando normas urbanísticas de urgencia—, a la espera, en general, de que el Estado legislara de acuerdo con la doctrina surgida de la STC 61/1997.

Casi de forma coetánea a la citada STC 61/1997, el legislador estatal, con intención de aumentar la libre competencia en la economía española, aprobó el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, después transformado en la Ley 7/1997, de 14 de abril, mediante la que se introdujeron medidas que pretendían ayudar a liberalizar el uso del suelo; sin embargo, el paso más importante para dotar de un régimen normativo estatal y común en la materia a todo el país, capaz de servir de marco al ejercicio de las competencias normativas por parte de las Comunidades Autónomas en el sector, lo dio el legislador estatal mediante la aprobación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), sobre la base de los títulos competenciales que le reserva la Constitución; que no son, como sabemos, el urbanismo y la ordenación del territorio, al ser de titularidad autonómica, sino otros, señaladamente los que indicaba la exposición de motivos de la propia LRSV, es decir, la regulación de las condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo y a la libre empresa en todo el territorio nacional (art. 149.1.1ª C.E.), así como el establecimiento de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª C.E.) o, en fin, otros de incidencia en el urbanismo, como la regulación de la expropiación forzosa, la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común (art.

149.1.18ª C.E.).

Consecuentemente con estos títulos competenciales, la LRSV estableció una serie de reglas dirigidas a definir el contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con la función social del mismo, tratando de asegurar la igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional. Señaladamente, partiendo de la tradicional consideración del urbanismo como una función pública, definió las pautas básicas para la clasificación del suelo, los derechos y deberes de los propietarios, el régimen de valoración del suelo y demás bienes inmuebles, la regulación de la expropiación forzosa en cuanto instrumento al servicio de la actuación urbanística y el régimen de la responsabilidad patrimonial de la Administración por causas relacionadas con el urbanismo.

Dictada la LRSV permanecieron en vigor, de acuerdo con su disposición derogatoria única, una parte de los preceptos del TRLS 1992 no declarados inconstitucionales por la STC 67/1997, de 20 de marzo, preceptos que constituían también la expresión normativa del ejercicio de competencias estatales. La estabilidad que

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podía esperarse de una ley, la LRSV, aprobada en 1998, después de un pronunciamiento del máximo intérprete de la Constitución de tanto calado, como fue la STC 61/1997, no fue total, toda vez que su contenido fue objeto de algunas reformas posteriores, a lo que hay que añadir la declaración de inconstitucionalidad, ciertamente muy limitada, de alguna de sus previsiones iniciales.

La primera reforma se realizó a través del Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, cuya finalidad fundamental era la de incrementar la oferta de suelo susceptible de transformación urbanística y, más aun, edificable. La reforma de la LRSV indicada coincidió prácticamente en el tiempo con la resolución de varios recursos de inconstitucionalidad, planteados frente a esta ley, mediante la STC 164/2001, de 11 de julio, sentencia que tuvo más bien un alcance interpretativo de algunas expresiones de la LRSV y una escasa incidencia en el contenido de la misma, por lo que se puede decir que vino a ratificarla. Por último, hay que dar cuenta de una posterior reforma de la LRSV, llevada a cabo a través de la Ley 10/2003, de 20 de mayo, cuya denominación fue la misma que la del anterior Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, por lo que su contenido iba en idéntica línea que el de este, como se podía deducir de su exposición de motivos (“Por lo que respecta al sector inmobiliario, las medidas que se adoptan pretenden corregir rigideces adversas en el mercado como consecuencia del fuerte crecimiento de la demanda y la incidencia en los productos inmobiliarios del precio del suelo, condicionada a su vez por la escasez de suelo urbanizable o urbanizado, según los casos. En consecuencia, la reforma que se introduce habrá de incrementar la oferta del suelo al introducir flexibilidad en aquellas previsiones normativas en vigor que pudieran limitarla, trasladando este efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios”).

A la vista del camino recorrido por la legislación urbanística estatal, cuyos hitos principales han quedado reflejados a lo largo de las páginas anteriores, podemos concluir que el legislador estatal, dentro de los límites competenciales en que podía dictar normas con trascendencia en el ámbito urbanístico y territorial, trató, a partir del inicial Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, de diseñar un sistema flexible y abierto a la competencia, del que formaba parte la idea de facilitar la transformación del suelo para usos urbanísticos, lo que se hallaba en la línea de lo que había mantenido el Tribunal de Defensa de la Competencia en un conocido informe del año 1993 titulado “Remedios Políticos que pueden favorecer la libre competencia en los servicios y atajar el daño causado por los monopolios”.

Sobre la base que supuso la renovada legislación estatal fueron legislando las Comunidades Autónomas de manera que todas ellas se fueron dotando de sus propios ordenamientos en la materia.

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B) Régimen actual Pasados casi diez años desde la aprobación por el legislador estatal de la LRSV, este dictó la Ley la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (LS 2007), texto con el que se pretenden introducir reformas de calado en la regulación del suelo. A ello responden en mayor o menor medida la regulación de las situaciones básicas del suelo y los criterios, también básicos, de su utilización, el régimen de valoración de los bienes que sean objeto de expropiación, o las novedades que afectan al destino de los bienes que integran los patrimonios públicos de suelo.

Con una confesada pretensión renovadora, la citada Ley de Suelo se decanta por superar la que denomina “simplista identificación” de los derechos y deberes ligados al uso del suelo con el estatuto del propietario del mismo, de manera que, al lado de la propiedad, considera que otros derechos constitucionales también se encuentran vinculados al urbanismo, como el de participación ciudadana en los asuntos públicos, la libertad de empresa, el derecho a un medio ambiente adecuado y el derecho a una vivienda digna Pero, sobre todo, aunque sin el correspondiente reflejo en el articulado, la exposición de motivos se hace eco de las nuevas tendencias del urbanismo que ya se venían abriendo camino desde hace años en la Unión Europea en torno a la idea de la necesidad de regenerar la ciudad existente frente a la imperante transformación urbanística de suelo para crear nueva ciudad, lo que constituye una novedad de gran importancia en relación con lo que ha venido siendo el urbanismo en España en los últimos cincuenta años. Así lo expresa la exposición de motivos: “la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente”.

Con la aprobación de la LS 2007, quedó expresamente derogada la LRSV, así como una parte de los preceptos del TRLS 92 que todavía en aquel momento permanecían en vigor. Incluso, debido a que varios artículos del TRLS 1992 todavía se mantuvieron en vigor después de ser aprobada la LS 2007, es por lo que la disposición final segunda de esta delegó en el Gobierno de la Nación la potestad de refundir en un único texto el contenido de la propia LS 2007 y de los preceptos del TRLS 1992 que aun conservaban su vigencia. Dentro del plazo de un año habilitado por la delegación, el Gobierno aprobó, en efecto, el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS 2008) mediante Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio. Como resultado de esta tarea refundidora se produjo la incorporación de las disposiciones del TRLS 1992 que aún permanecían en vigor como título VI (Régimen jurídico) al TRLS 2008.

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Dictada la LS 2007 y después, en su sustitución, el TRLS 2008, las Comunidades Autónomas tuvieron por delante la tarea de adecuar los ordenamientos urbanísticos propios a los contenidos de la citada normativa estatal.

La legislación dictada por el Estado en la materia que nos ocupa, con posterioridad a la aprobación del TRLS 2008, se puede decir que ha sido tributaria de la idea avanzada por la exposición de motivos de la LS 2007 en torno a la recuperación de la ciudad existente, en el contexto además de la crisis económica sufrida por el país desde el año 2008. En efecto, más allá de la aprobación de alguna otras disposiciones que han supuesto reformas muy concretas del TRLS 2008 y de la aprobación del importante Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo, mediante el Real Decreto 1.492/2011, de 24 de octubre, es destacable la aprobación de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en la medida en que contenía disposiciones relativas a la rehabilitación urbanística como medio para impulsar el sector de la vivienda, medidas que tuvieron continuidad en otras previstas en el posterior Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.

Las previsiones de nuestro interés de la Ley de Economía Sostenible y del Real Decreto-ley 8/2011 fueron expresamente derogadas por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas (LRRR), ley que, además de reformar, entre otras leyes, aspectos de importancia del propio TRLS 2008, en síntesis se puede decir que intenta crear un entorno normativo adecuado para impulsar la rehabilitación de las edificaciones, así como la regeneración y renovación urbanas, que permitan la reactivación del sector inmobiliario y de la construcción mediante la reconversión del mismo desde la producción de nueva ciudad, perspectiva que ha predominado desde hace décadas en el urbanismo español, a una intervención en los edificios que lo necesiten mediante su rehabilitación, así como en los tejidos urbanos existentes, en definitiva, en la ciudad ya hecha.

Por lo tanto, el marco normativo estatal, una vez aprobada la LRRR en 2013, se hallaba integrado por dos textos legales: por un lado, el TRLS 2008, que había sido reformado en más de una ocasión y nuevamente en buena parte de su articulado por la LRRR; así como por la propia LRRR, por otro. Esta duplicidad de textos legales carecía de justificación, por lo que, en el marco de la amplia habilitación que proporcionó al ejecutivo central la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos, ha sido dictado el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLS 2015), que deroga el TRLS 2008 y los artículos y disposiciones de la LRRR que

Tomás Quintana López

son objeto de refundición. Con el TRLS 2015 culmina, por ahora, la tarea legislativa del Estado en materia de suelo y rehabilitación, con la que se pretende que el urbanismo en España gire hacia la sostenibilidad sobre la base de dos pilares: la contención del proceso de transformación urbanística del suelo rural y la debida atención a la ciudad existente.

3. La legislación territorial y urbanística de Castilla y León A) Antecedentes Castilla y León, incluso con anterioridad a la aprobación de su Estatuto de Autonomía por la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, por lo tanto durante el régimen preautonómico, ya asumió la gestión de competencias en materia urbanística (Real Decreto 3.412/1981, de 29 de diciembre, sobre traspaso de competencias, funciones y servicios de la Administración del Estado al Consejo General de Castilla y León en materia de urbanismo).

Una vez aprobado su Estatuto de Autonomía, la ordenación del territorio, el urbanismo y la vivienda fueron incorporados al acervo competencial de Castilla y León en exclusiva. Así sigue siendo en la actualidad después de las tres reformas que la norma institucional básica de la Comunidad ha sufrido hasta el momento; en cuya versión actual, la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, en su artículo 70.1.6º, atribuye a la Comunidad la competencia exclusiva en las materias ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

En la línea de lo que ya venía actuando la Administración de Castilla y León en el período preautonómico, una vez aprobado el Estatuto de Autonomía en 1983 y completados los traspasos de funciones y servicios, la Administración autonómica sustituyó a la Administración estatal en la aplicación de la legislación urbanística, legislación que durante bastantes años, concretamente hasta finales de los años noventa, en Castilla y León seguía siendo, casi en su totalidad, la normativa de origen estatal vigente en cada momento.

En efecto, en los años ochenta y gran parte de la década de los noventa solo cabe contabilizar algunas leyes autonómicas en la materia, como la Ley 5/1987, de 7 de mayo, de creación de las Sociedades Urbanísticas de Castilla y León, cuyo contenido no tiene demasiado interés a nuestros efectos, como tampoco lo tienen otras leyes posteriores de semejante contenido (Ley 5/1996, de 12 de julio, por la que se autoriza la absorción por GESTURCAL, S.A., de diversas Sociedades de Gestión Urbanística, y Ley 4/1994, de 29 de marzo, de creación de la Sociedad de Gestión de Infraestructuras de Castilla y León, GICAL, S.A.). La cita de estas leyes no pretende sino dar testimonio de la poca actividad legislativa que desplegó

Manual de derecho urbanístico de Castilla y León

el legislador de Castilla y León durante bastantes años en unas materias, como son el urbanismo y la ordenación del territorio, en las que ya disponía de competencias exclusivas desde el mismo momento en que entró en vigor el Estatuto de Autonomía de la Comunidad en 1983, situación que, por cierto, fue también la predominante en el resto de Comunidades Autónomas.

En 1990 sabemos que el legislador estatal aprobó la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, integrada después en el TRLS 1992, y frente a ella la Junta de Castilla y León (como otras instituciones de distintas Comunidades Autónomas que, además, ampliaron la impugnación al TRLS 1992), recurrió ante el máximo intérprete de la Constitución solicitando la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición Final 1ª de la Ley 8/1990, de 25 de julio, precisamente por declarar el carácter básico o de aplicación plena de numerosos preceptos de la citada ley, sin cuestionar, sin embargo, que estos preceptos pudieran tener carácter supletorio, por lo que, consecuentemente, no se objetaba que el Estado pudiera dictar normas de eficacia supletoria en materia de urbanismo.

El punto y final de estos recursos de inconstitucionalidad, ya lo conocemos, fue la STC 61/1997. Solo cabe recordar ahora que esta sentencia declaró la inconstitucionalidad de gran parte del articulado del TRLS 1992, pues esta era la única norma que finalmente fue necesario confrontar con la Constitución, afirmando la falta de competencia del Estado para legislar, tanto con carácter de normativa básica como supletoria en materia urbanística, llegando a declarar la vigencia del TRLS 1976 con eficacia supletoria, dado que, aunque se trata de una norma de origen estatal, es preconstitucional, y su derogación por el TRLS 1992 también fue declarada inconstitucional por la propia STC 61/1997, de 20 de marzo, precisamente por carecer el Estado de competencias urbanísticas.

El régimen normativo que deriva de esta sentencia y que había de ser el aplicado por la Administración autonómica de Castilla y León y las Entidades locales de esta Comunidad no podía ser sino temporal y transitorio, hasta que el propio legislador autonómico aprobara la normativa específica para Castilla y León en materia urbanística y de ordenación territorial y, en efecto, así lo hizo, una vez que el legislador estatal dictó la LRSV, la cual, como sabemos, aunque no era la expresión de competencias estatales en materia urbanística, de las carece el Estado, estuvo llamada a enmarcar, desde perspectivas competenciales diferentes, el uso que las Comunidades Autónomas hicieran de sus competencias en materia urbanística.

No obstante, la Comunidad Autónoma de Castilla y León, como las demás, hasta el momento en que aprobó la normativa propia, tuvo, sin embargo, que adoptar algunas decisiones para el período transitorio que iba desde que fue publicada la STC 61/1997, de 20 de marzo, hasta la aprobación de la normativa

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urbanística por el legislador autonómico, decisiones que son de dos tipos. La primera y más urgente fue dotar de unos criterios interpretativos a las Administraciones con competencias urbanísticas sobre la legislación que resultaba aplicable en Castilla y León después de la STC 61/1997, de 20 de marzo, objetivo al que atendió la Circular de 30 de mayo de 1997, “sobre criterios para la aplicación del régimen jurídico urbanístico tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo”, dotando de esta forma a la Administración autonómica de unas pautas que para ella eran vinculantes, y para el resto de Administraciones públicas llamadas a aplicar normas y planes urbanísticos en Castilla y León pretendían servir de orientación. No obstante el indudable interés de la circular citada, resultaba evidente que la situación generada por la STC 61/1997 en Castilla y León, como en otras Comunidades Autónomas, precisaba de alguna respuesta propiamente normativa, aunque fuera de alcance temporal transitorio, que no podía darse a través de una simple circular habida cuenta su ínfimo rango ordinamental, de manera que el Gobierno autonómico elevó a las Cortes regionales un proyecto de ley que dio lugar a la Ley 9/1997, de 13 de octubre, de medidas transitorias en materia de urbanismo, ley con la que se habilitaba un sistema de recuperación de plusvalías en suelo urbano por parte de los Ayuntamientos en la línea de lo que había previsto el TRLS 1992 —en este aspecto declarado inconstitucional por razones competenciales— y de acuerdo, también, con las previsiones de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales, del Estado, que en aquel momento se encontraba en vigor, y procedía de la tramitación como proyecto de ley del Decreto-Ley 5/1996, como sabemos.

B) Régimen actual Una vez dictada la estatal LRSV en 1998, es cuando, con una diferencia de meses, el legislador de Castilla y León aprobó las dos leyes llamadas a regular el territorio de la Comunidad: La Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio (LOTCyL), y la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo (LUCyL).

Ambas leyes autonómicas tratan de responder a una realidad territorial y demográfica propia, pues no puede ser pasado por alto que Castilla y León es la Comunidad Autónoma de mayor extensión geográfica, caracterizada por su baja densidad demográfica, además de tener una población desigualmente distribuida, pues aproximadamente el sesenta por ciento del total de sus habitantes (en torno a dos millones y medio) se concentra en los cuarenta y seis municipios más poblados, de los cuales, no obstante, solamente catorce están habitados por más de veinte mil personas; pero que reúnen, sin embargo, la mitad de la población total de la Comunidad; más aún, solo cuatro municipios superan los cien mil habitantes. Frente a ese más de millón y medio de personas que representan el sesenta por