TOMO V
ESQUEMAS DE DERECHO PROCESAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO 3ª EDICIÓN
esquemas
Directoras:
Amaya Arnáiz Serrano Raquel López Jiménez
Autores:
Juan Manuel Alcoceba Gil Amaya Arnáiz Serrano Raquel López Jiménez Tamara Martínez Soto
esquemas
Tomo V
ESQUEMAS DE DERECHO PROCESAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO 3ª Edición
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Héctor Olasolo Alonso
Ángel M. López y López
Luciano Parejo Alfonso
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Jorge A. Cerdio Herrán
Marta Lorente Sariñena
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
José Ramón Cossío Díaz
Javier de Lucas Martín
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
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Tomo V
ESQUEMAS DE DERECHO PROCESAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO 3ª Edición Directoras:
Amaya Arnáiz Serrano Raquel López Jiménez Autores:
Amaya Arnáiz Serrano Raquel López Jiménez Juan Manuel Alcoceba Gil Tamara Martínez Soto
Profesores de Derecho Procesal Universidad Carlos III de Madrid
Valencia, 2018
Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
© AMAYA ARNÁIZ SERRANO RAQUEL LÓPEZ JIMÉNEZ JUAN MANUEL ALCOCEBA GIL TAMARA MARTÍNEZ SOTO © TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 241 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería Virtual: www.tirant.es ISBN 978-84-9169-892-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/ politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice Prólogo .......................................................................................................................................................................................................... 13 Presentación ................................................................................................................................................................................................... 17 Guía del usuario ............................................................................................................................................................................................ 19 Abreviaturas ................................................................................................................................................................................................... 21
Apartado I ASPECTOS GENERALES RELATIVOS AL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO 1.1. ÁMBITO................................................................................................................................................................................................ 24 1.1.1. Límites objetivos........................................................................................................................................................................ 24 1.1.2. Límites subjetivos...................................................................................................................................................................... 27 1.1.3. Cuestiones prejudiciales............................................................................................................................................................. 30 1.1.4. Improrrogabilidad de la jurisdicción.......................................................................................................................................... 31 1.1.5. Conflictos de competencia......................................................................................................................................................... 32 1.2. ÓRGANOS............................................................................................................................................................................................ 34 1.2.1. Organigrama............................................................................................................................................................................. 34 1.2.2. Competencias............................................................................................................................................................................ 36 1.2.2.1. Competencia objetiva................................................................................................................................................ 36 1.2.2.2. Competencia funcional.............................................................................................................................................. 39 1.2.2.3. Competencia territorial.............................................................................................................................................. 40 1.2.2.4. Tratamiento de las normas de competencia................................................................................................................ 42
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1.2.2.5. Cuestiones de competencia........................................................................................................................................ 44 1.2.2.6. La declinatoria........................................................................................................................................................... 45 1.2.3. Constitución y actuación en Salas.............................................................................................................................................. 46 1.2.4. Distribución de asuntos............................................................................................................................................................. 49 1.3. PARTES................................................................................................................................................................................................. 51 1.3.1. Capacidad para ser parte........................................................................................................................................................... 52 1.3.2. Capacidad procesal.................................................................................................................................................................... 53 1.3.3. Legitimación activa.................................................................................................................................................................... 54 1.3.4. Legitimación pasiva................................................................................................................................................................... 57 1.3.5. Tratamiento procesal de la capacidad y de la legitimación......................................................................................................... 58 1.3.6. Sistema de postulación............................................................................................................................................................... 59 1.3.6.1. Abogado y procurador............................................................................................................................................... 59 1.3.6.2. Representación y defensa de las Administraciones Públicas........................................................................................ 61 1.4. OBJETO................................................................................................................................................................................................ 64 1.4.1. Actividad administrativa impugnable........................................................................................................................................ 65 1.4.2. Pretensión procesal administrativa............................................................................................................................................. 68 1.4.3. Acumulación............................................................................................................................................................................. 69 1.4.4. Cuantía del recurso.................................................................................................................................................................... 71 1.5. DISPOSICIONES COMUNES A LOS DISTINTOS PROCEDIMIENTOS............................................................................................. 72 1.5.1. Plazos........................................................................................................................................................................................ 73 1.5.2. Medidas cautelares.................................................................................................................................................................... 74 1.5.3. Incidentes e invalidez de actos procesales................................................................................................................................... 76 1.5.4. Costas procesales....................................................................................................................................................................... 78
Apartado 2 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 2.1. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.............................................................................................................................................. 85
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2.1.1. Iniciación................................................................................................................................................................................... 87 2.1.2. Instrucción del procedimiento.................................................................................................................................................... 91 2.1.3. Prueba e informes...................................................................................................................................................................... 92 2.1.4. Audiencia y vista del expediente................................................................................................................................................ 94 2.1.5. Terminación del procedimiento.................................................................................................................................................. 95 2.1.6. Ejecución................................................................................................................................................................................... 97 2.2. REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA.................................................................................................................... 98 2.2.1. Revisión de oficio...................................................................................................................................................................... 98 2.2.2. Recursos administrativos........................................................................................................................................................... 101 2.2.2.1. Recurso de alzada...................................................................................................................................................... 103 2.2.2.2. Recurso de reposición................................................................................................................................................ 105 2.2.2.3. Recurso de revisión.................................................................................................................................................... 107 2.3. RECLAMACIÓN ECONÓMICO-ADMINISTRATIVA........................................................................................................................ 109 2.4. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.................................................................................................................................................. 112 2.5. PROCEDIMIENTO EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS............. 114
Apartado 3 PROCEDIMIENTOS ORDINARIOS 3.1. PROCEDIMIENTO EN PRIMER O ÚNICA INSTANCIA.................................................................................................................... 118 3.1.1. Diligencias preliminares............................................................................................................................................................. 118 3.1.2. Interposición del recurso............................................................................................................................................................ 120 3.1.2.1. Escrito de interposición del recurso............................................................................................................................ 120 3.1.2.2. Excepciones a la regla general de iniciación del recurso mediante escrito de interposición (demanda)....................... 121 3.1.3. Plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo..................................................................................................... 122 3.1.4. Admisión a trámite.................................................................................................................................................................... 124 3.1.5. Reclamación del expediente....................................................................................................................................................... 126 3.1.6. Emplazamiento de los demandados........................................................................................................................................... 128
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3.1.7. Incidente de inadmisión del recurso: motivos............................................................................................................................. 130 3.1.8. Demanda................................................................................................................................................................................... 132 3.1.9. Escrito de demanda................................................................................................................................................................... 133 3.1.10. Contestación a la demanda........................................................................................................................................................ 134 3.1.11. Escrito de contestación a la demanda........................................................................................................................................ 135 3.1.12. Alegaciones previas.................................................................................................................................................................... 136 3.1.13. Prueba....................................................................................................................................................................................... 137 3.1.13.1. Procedimiento probatorio.......................................................................................................................................... 138 3.1.14. Vista y conclusiones................................................................................................................................................................... 140 3.1.15. Sentencia................................................................................................................................................................................... 142 3.1.16. Pronunciamientos de la sentencia de fondo y efectos................................................................................................................. 143 3.1.17. Otros modos de terminación del procedimiento........................................................................................................................ 144 3.1.17.1. Desistimiento............................................................................................................................................................. 144 3.1.17.2. Allanamiento y satisfacción extraprocesal.................................................................................................................. 145 3.1.17.3. Transacción judicial................................................................................................................................................... 146 3.2. PROCEDIMIENTO ABREVIADO........................................................................................................................................................ 147 3.2.1. Demanda................................................................................................................................................................................... 148 3.2.2. Vista.......................................................................................................................................................................................... 149 3.2.3. Práctica de la prueba................................................................................................................................................................. 150 3.2.4. Sentencia................................................................................................................................................................................... 152
Apartado 4 PROCEDIMIENTOS ESPECIALES 4.1. PROCEDIMIENTO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PERSONA................................... 154 4.2. PROCEDIMIENTO PARA LA PROTECCIÓN DEL DERECHO DE REUNIÓN................................................................................. 155 4.3. CUESTIÓN DE ILEGALIDAD.............................................................................................................................................................. 156
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4.4. PROCEDIMIENTO EN LOS CASOS DE SUSPENSIÓN ADMINISTRATIVA PREVIA DE ACUERDOS............................................ 157 4.5. PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ELECTORAL........................................................................................................................... 158 4.6. PROCEDIMIENTOS PARA LA GARANTÍA DE UNIDAD DE MERCADO........................................................................................ 160 4.7. PROCEDIMIENTOS PARA LA DECLARACIÓN JUDICIAL DE EXTINCIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS..................................... 162
Apartado 5 MEDIOS DE IMPUGNACIÓN 5.1. RECURSOS........................................................................................................................................................................................... 164 5.1.1. Los recursos en el proceso contencioso-administrativo.............................................................................................................. 164 5.1.2. Recurso de reposición................................................................................................................................................................ 167 5.1.3. Recurso de apelación................................................................................................................................................................. 169 5.1.4. Recurso de casación................................................................................................................................................................... 172 5.1.5. Recurso de queja....................................................................................................................................................................... 177 5.2. OTROS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN: REVISIÓN DE SENTENCIAS FIRMES................................................................................ 178
Apartado 6 EJECUCIÓN FORZOSA 6.1. ASPECTOS GENERALES...................................................................................................................................................................... 182 6.2. EJECUCIÓN SUSTITUTORIA.............................................................................................................................................................. 183 6.3. PROCEDIMIENTO INCIDENTAL Y MEDIDAS COERCITIVAS......................................................................................................... 184 6.4. EJECUCIÓN DINERARIA, DE SENTENCIAS DECLARATIVAS Y CONSTITUTIVAS Y DE CONDENAS DE HACER, NO HACER O ENTREGAR ALGUNA COSA........................................................................................................................................................... 185 6.5. EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE LA EJECUCIÓN........................................................................................................................ 187
Prólogo Continuando con esta interesante aventura que inició la editorial Tirant lo Blanc, sale al mercado, dentro de la base de datos “Tirant on line”, esta obra de esquemas referida en este caso a la jurisdicción contencioso-administrativa. Se solía decir hace años en las facultades de Derecho que quien sabía procesal, sabía Derecho. Sin ánimo de incurrir en lo estrambótico, esta obra que se nos presenta está realizada precisamente por tres doctores en Derecho Procesal, tres personas que a pesar de su juventud pueden ser consideradas expertas en esta disciplina del Derecho, no sólo por su labor investigadora sino también por los varios años que ya llevan compaginando la misma con la docencia. De ahí que quienes venimos compartiendo con ellos esa labor agradezcamos el nacimiento de esta nueva obra y confiemos en que la misma suponga la consagración de tres jóvenes valores del Derecho Procesal. Por si no fuera suficiente la valía de sus autores, el éxito de esta obra viene avalado por el hecho de que durante años fuese el Profesor Víctor Moreno Catena quien se encargase de la dirección, asumida actualmente por dos de sus discípulas Amaya Arnáiz y Raquel López, lo que la impregna del marchamo de calidad y del prestigio que tiene la cátedra de Derecho Procesal en la Universidad Carlos III de Madrid dentro del mundo universitario. La obra rompe con el modelo tradicional de trabajos doctrinales, pues mediante la presentación de unos esquemas desarrolla, por una parte, todo el procedimiento administrativo previo y, por otra, toda la ley procesal contencioso-administrativa, detallando procedimiento por procedimiento. Este sistema de esquemas pudiera parecer como de vuelo corto, si se me permite la expresión, desde un punto de vista científico. Sin embargo, llegar a ese convencimiento creo que sería el mayor error en el que podrían incurrir quienes se asomen a esta obra con ese espíritu crítico, pues lejos de tratarse de una especie de libro-resumen, más pretencioso que real, se trata de una gran obra en la que de forma esquematizada se diseccionan todos y cada uno de los diferentes procedimientos judiciales, regulados en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, presentando paso por paso todos los lugares por los que el profesional del Derecho o el estudioso del proceso han de deambular para llevar a buen fin cualquier reclamación o alcanzar el conocimiento necesario de los mismos. Junto a este deambular procesal, los autores presentan también las diferentes variantes que los ciudadanos han de recorrer en su peregrinar ante las Administraciones.
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Luis Martín Contreras
Por ese motivo, resulta altamente equívoco pensar que estamos ante una obra menor ya que, por el contrario, nos encontramos ante un trabajo detallado y minucioso que surge con vocación de servir de canalizador de las múltiples dudas que a diario se le plantean a los profesionales del Derecho. Pero al mismo tiempo esta obra servirá sin duda para que, quienes nos dedicamos a impartir docencia, podamos utilizarla también como guión en las explicaciones. En efecto, nos encontramos ante una obra artesanal, por minuciosa, pero, lejos de resultar peyorativo este adjetivo, lo que pretendo es exponer que estamos ante unos esquemas que por su complejidad y minuciosidad denotan la obra con alta formación científica y técnica, pues la concepción estructural de los esquemas que ahora se presentan es tan completa y minuciosa que únicamente quienes conocen a la perfección el procedimiento administrativo y los procesos contencioso-administrativos pueden llevar a cabo una obra así, pues los autores no sólo han sido capaces de comprender las normas, sino que fundamentalmente han sido capaces de transmitir al lector o a quien acuda a su consulta una visualización clara y detallada, mediante gráficos y no palabras, de todo lo necesario para plantear las reclamaciones, primero ante la Administración y, después, ante los órganos (judiciales) de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues a todo ello dan respuesta estos esquemas. Desde el punto de vista del estudiante, esta obra viene a sustituir el trabajo sistematizado que todo estudiante de Derecho deberá hacer a la hora de compendiar sus conocimientos, de forma que los esquemas que ahora se publican condensan de manera gráfica todos los conocimientos necesarios, de manera que la mera observancia de los esquemas servirá al estudiante para realizar una aprehensión visual de esos conocimientos. Así pues, desde este punto de vista, el proceso entra por los ojos más que a través de la memorización. Entrando en el análisis mínimo de la obra, los autores presentan de forma esquematizada los trámites previstos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común, de modo que se presentan las pautas a seguir en la reclamación de los ciudadanos ante la Administración. Como continuación de ese esquema, demasiado complejo para el manejo de un mero ciudadano no jurista, la obra presenta en el mismo formato los esquemas de los diferentes procedimientos. En primer lugar, dentro del ámbito de la jurisdicción se presenta el procedimiento ordinario con todas sus incidencias y particularidades, tan semejante en algunos tramos a las reclamaciones civiles y tan diferente en la mayoría de ellos que lo hacen distinto a aquellos. Así se reflejan las diferencias entre estos esquemas y los de la jurisdicción civil.
Prólogo
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A continuación se presentan los esquemas de los procedimientos especiales, también con el debido detalle sobre todo de las peculiaridades de este orden jurisdiccional. Por último, la obra se dedica a exponer la ejecución frente a la Administración. Resulta bastante habitual que para la ejecución contencioso-administrativa los autores se remitan con demasiada frecuencia a las normas de la ejecución del proceso civil; craso error, como se desprende de los esquemas, pues las peculiaridades de la misma y los diferentes tipos de ejecución hacen que las semejanzas queden en meras anécdotas. Precisamente por ello estos esquemas pueden servir al profesional de guión perfecto a la hora de promover la ejecución frente a las Administraciones. En suma, por el contenido de la obra y por sus autores, me atrevo a afirmar que nos encontramos ante una obra imprescindible para quienes hacen del Derecho su profesión ante los Tribunales de Justicia, así como para quienes han de transmitir sus conocimientos a través del ejercicio de la docencia. Luis Martín Contreras Doctor en Derecho Letrado de la Administración de Justicia en el Tribunal Supremo Profesor Asociado de Derecho Procesal de la U. Carlos III de Madrid
Presentación Por fin el quinto y último tomo de esta colección, completando con ello la visión panorámica del sistema procesal español. Ahora comenzamos la revisión de todo el material, subsanando las carencias y defectos apreciados, y estamos valorando la conveniencia y oportunidad de ampliar nuestro proyecto inicial incorporando los esquemas referidos a la jurisdicción militar. Hasta pronto y muchas gracias por la confianza e interés que han mostrado en nuestra obra. Los autores Getafe, mayo de 2006
Guía del usuario Para la correcta utilización de los esquemas que se contienen en este libro es preciso tener en cuenta una serie de pautas seguidas por los autores para su confección (además de la correspondiente leyenda que, en su caso, se contiene en cada uno de los cuadros): – Trámites necesarios: – Trámites contingentes (recursos, ...): – Plazos:
– *: llamada a pie de página para aclaraciones.