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Carmen Sánchez Hernández

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

CARMEN SÁNCHEZ HERNÁNDEZ EL SISTEMA DE PROTECCIÓN A LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA

La infancia y la adolescencia constituyen dos etapas evolutivas de los menores que se presentan como personas especialmente vulnerables que demandan y precisan de una protección especial. La reciente reforma en materia de protección a la infancia y la adolescencia es analizada de forma detenida y, en no pocas ocasiones, crítica con el ﬁn de determinar si han sido solventadas las carencias denunciadas y previstos los mecanismos necesarios para superar los problemas que la aplicación de la LOPJM 1996 ha planteado en la práctica y las diferencias generadas por la profusa legislación autonómica existente al respecto. El estudio combinado de la realidad social de la infancia y la adolescencia, la normativa sobre la misma, la aplicación que de ésta efectúa la Administración pública y la jurisprudencia y de los efectos que el funcionamiento del sistema surte en los menores se pueden extraer una serie de conclusiones que tienen una doble virtualidad: por un lado, van a permitir optar por aquellas interpretaciones de la normativa que mejor se adaptan a la situación de los menores; y, por otro lado, permiten trazar las orientaciones que el legislador debería seguir en el futuro en esta materia. Asimismo, el análisis pone de relieve que en no pocas ocasiones los problemas no derivan esencialmente de las normas, sino de la ausencia de recursos para aplicarlas.

monografías

EL SISTEMA DE PROTECCIÓN A LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA

EL SISTEMA DE PROTECCIÓN A LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA (Análisis crítico desde la perspectiva de su eficacia para evitar la exclusión social)

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen M. Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL SISTEMA DE PROTECCIÓN A LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA (Análisis crítico desde la perspectiva de su eficacia para evitar la exclusión social)

CARMEN SÁNCHEZ HERNÁNDEZ Profesora Titular de Derecho Civil Facultad de Derecho Universidad de Málaga

Valencia, 2017

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A mis padres, siempre. A Octavio, Pablo y Nicolás, mi pequeña pero gran familia. A Itziar, amiga y compañera que no pudo concluir el Proyecto de Investigación.

ÍNDICE INTRODUCCIÓN................................................................................... 15

Capítulo Primero LAS BASES GENERALES DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN 1. La realidad social de los menores........................................................ 21 1.1. Los menores de edad en el siglo XXI........................................... 21 1.2. Los menores en el sistema de protección...................................... 29 2. Las principales directrices internacionales........................................... 33 2.1. La Convención sobre los Derechos del Niño de 1989, como punto de partida de toda la legislación sobre el menor...................... 33 2.2. La necesaria existencia de un texto europeo: la Carta Europea de los Derechos del Niño del Parlamento Europeo de 1992............. 38 3. La protección constitucional del menor de edad: de la familia a los poderes públicos.................................................................................. 40 4. La evolución de la normativa estatal: aspectos problemáticos.............. 44 4.1. El papel de las Administraciones Públicas en el sistema de protección: la Ley 21/1987 punto de partida del modelo actual............ 44 4.2. La Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor: alternativas a los problemas de aplicación derivados de su naturaleza mixta................................................................. 46 4.3. La necesaria reforma del sistema de protección de menores......... 49 5. La normativa de las Comunidades Autónomas generadora de la desigualdad en la defensa de los menores: ¿un problema en vías de solución?.................................................................................................... 54 6. Análisis preliminar de la reforma del sistema de protección a la infancia y la adolescencia llevada a cabo en 2015: formulación de cuestiones fundamentales............................................................................... 61 6.1. Breves referencias conjuntas........................................................ 61 6.2. Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia............................. 62 6.3. Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia....................................... 67 7. Bases del sistema de protección........................................................... 70 7.1. La familia como sede natural del sistema de protección de menores: nuevas realidades.................................................................. 70 7.1.1. La familia centro del sistema de protección...................... 71 7.1.2. El menor en la familia del siglo XXI................................. 73 7.2. La edad de los menores y el régimen de protección: la capacidad del menor de edad....................................................................... 75

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7.2.1. Idoneidad de la nueva terminología: infancia y adolescencia.................................................................................... 76 7.2.2. La configuración de un “Derecho del Menor” con dos intervalos de edad: la capacidad natural como elemento delimitador....................................................................... 78 7.3. Los principios en materia de protección de menores y sobre los que deben ser articuladas las nuevas políticas de protección a la infancia y la adolescencia: denuncia de una realidad.................... 83 7.3.1. El llamado “interés superior del menor”........................... 87 7.3.1.1. Interés superior del menor: nueva delimitación conceptual a partir de la reforma y guía de la convivencia de las instituciones civiles y administrativas en materia de protección de menores..................................................................... 87 7.3.1.2. La concreción del interés del menor mediante el ejercicio del derecho a ser oído y escuchado y el derecho de participación.................................... 96 7.3.2. Prioridad de la familia natural y reintegración del menor en su familia..................................................................... 109 7.3.3. Intervención mínima de las Administraciones Públicas: actuaciones de protección y principio de subsidiariedad... 113 7.3.4. Individualidad, proporcionalidad y flexibilidad de las medidas................................................................................ 115 8. El menor como sujeto no solo de derechos sino también de deberes: la defensa del menor................................................................................ 117

Capítulo Segundo EL SISTEMA PRIVADO DE PROTECCIÓN DEL MENOR: Breves puntualizaciones 1. La patria potestad............................................................................... 124 1.1. Ejercicio irregular de la patria potestad y protección del menor... 125 1.2. Crisis de pareja y patria potestad: los problemas de la guarda y custodia....................................................................................... 127 1.3. Conflictos derivados de la titularidad y ejercicio de la patria potestad........................................................................................... 131 2. La tutela.............................................................................................. 134 3. La curatela.......................................................................................... 138 4. El defensor judicial.............................................................................. 139 5. La guarda de hecho: de “institución privada” de protección a institución del sistema público de protección................................................. 141

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Capítulo Tercero EL SISTEMA PÚBLICO DE PROTECCIÓN DEL MENOR: Presupuestos para la intervención 1. Breves consideraciones sobre el particular........................................... 145 2. La Entidad Pública competente territorialmente como sujeto responsable de la protección del menor.......................................................... 149 2.1. La situación de riesgo: nueva delimitación conceptual................. 149 2.1.1. La situación de riesgo en las Comunidades Autónomas: fuente de inspiración de la nueva regulación.................... 154 2.1.2. La importancia del Proyecto de Intervención Social y Educativo Familiar........................................................... 155 2.1.3. El procedimiento de declaración de riesgo........................ 158 2.1.4. La mutación de riesgo en desamparo................................ 159 2.1.5. La oposición a las resoluciones administrativas y cese de la situación de riesgo........................................................ 160 2.2. El desamparo como requisito para la tutela automática de la Administración................................................................................. 161 2.2.1. Análisis conceptual del desamparo y sus causas en la Ley 26/2015............................................................................ 163 2.2.2. Finalidad de la declaración de desamparo........................ 169 2.2.3. Constitución del desamparo............................................. 173 2.2.4. Efectos de la declaración de desamparo: la tutela ex lege o administrativa............................................................... 174 2.2.5. La extinción de la tutela administrativa............................ 177 2.2.6. La remoción del tutor....................................................... 178 2.2.7. Oposición a la medida de desamparo............................... 178

Capítulo Cuarto LAS MEDIDAS PREVISTAS EN EL SISTEMA PÚBLICO DE PROTECCIÓN 1. Puntualizaciones temporales................................................................ 181 2. La atención inmediata y la guarda de urgencia o provisional como estados previos de protección.............................................................. 181 3. El acogimiento..................................................................................... 184 3.1. Cuestiones generales de interés.................................................... 184 3.2. El acogimiento familiar................................................................ 187 3.2.1. Las clases de acogimiento familiar.................................... 190 3.2.2. Formalización del acogimiento familiar............................ 193 3.2.3. Valoración de la familia de acogida y declaración de idoneidad.............................................................................. 195 3.2.4. El nuevo estatuto del acogedor: derechos y deberes de los acogedores familiares....................................................... 198 3.2.5. La remoción de la guarda y el cese del acogimiento familiar. 201

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3.3. El acogimiento residencial........................................................... 204 3.3.1. Los centros de protección de menores.............................. 209 3.3.2. Obligaciones de las Entidades Púbicas, servicios y centros donde se desarrolle el acogimiento residencial.................. 210 3.3.3. El control de los centros de menores por parte de la Administración y el Ministerio Fiscal.................................... 211 3.3.4. Una laguna legal: ausencia de regulación de la constitución y cese del acogimiento residencial............................. 212 3.3.5. Derechos y deberes de los menores acogidos.................... 213 3.3.6. Las estancias, salidas de fines de semana o de vacaciones del menor en régimen de acogimiento.............................. 215 4. Guarda Voluntaria............................................................................... 218 4.1. Delimitación conceptual y sujetos legitimados para solicitarla..... 219 4.2. Constitución de la guarda voluntaria........................................... 221 4.3. Ejercicio de la guarda voluntaria................................................. 222 4.4. Extinción y remoción de la guarda voluntaria............................. 224 4.5. Ejercicio del derecho de visitas en la guarda voluntaria............... 224 5. La adopción........................................................................................ 225 5.1. Elementos subjetivos de la adopción............................................ 226 5.1.1. La figura del adoptante.................................................... 226 5.1.2. La figura del adoptado..................................................... 228 5.2. Elemento formal de la adopción: la resolución judicial de constitución de la adopción.................................................................. 228 5.3. La llamada guarda con fines de adopción.................................... 231 5.4. Los efectos de la adopción........................................................... 232 5.5. Los derechos del menor a conocer sus orígenes biológicos........... 233 5.6. La llamada adopción abierta: una nueva modalidad de adopción............................................................................................. 235 5.7. Breves puntualizaciones en torno al nuevo régimen jurídico de la adopción internacional................................................................ 240

Capítulo Quinto OTROS ENTES PÚBLICOS INTERVINIENTES EN EL SISTEMA PÚBLICO DE PROTECCIÓN 1. El Ministerio Fiscal como defensor de los Derechos del Menor........... 245 1.1. Situación previa a la Ley 26/2015: denuncia de una realidad....... 245 1.2. El Ministerio Fiscal en la nueva regulación de la Ley 26/2015..... 248 1.2.1. El Ministerio Fiscal en las actuaciones de protección........ 249 1.2.2. El Ministerio Fiscal en el sistema de protección de menores. 250 1.2.3. Funciones específicas del Ministerio Fiscal en sede de protección de menores........................................................... 255 2. La figura del Defensor del Pueblo........................................................ 259 3. El papel del Juez.................................................................................. 260

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Capítulo Sexto LA FUNCIÓN DE LA MEDIACIÓN EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN 1. La mediación como alternativa a la resolución de los conflictos que en el sistema de protección del menor se generan: breves puntualizaciones sobre el particular.......................................................................... 263 2. La respuesta legislativa a los menores en protección: las normas de mediación ante el sistema de protección.............................................. 266 3. La mediación en el sistema de protección: análisis de los perfiles conflictuales que el sistema genera............................................................ 269 3.1. La mediación en el sistema privado de protección....................... 270 3.2. La mediación en el sistema público de protección........................ 273 3.2.1. La mediación en situaciones de riesgo.............................. 274 3.2.2. La mediación ante el desamparo...................................... 278 3.3. Generalidades procedimentales.................................................... 281

Capítulo Séptimo LAS NOVEDADES LEGISLATIVAS DIGNAS DE ANÁLISIS INDEPENDIENTE 1. El establecimiento de la garantía de unos criterios comunes y mínimos estándares de cobertura, calidad y accesibilidad.................................. 283 2. Los menores como víctimas de la violencia de género.......................... 284 2.1. Una realidad que exige protección directa................................... 284 2.2. La violencia de género en el sistema de protección: previsión legal y nuevo régimen de protección............................................... 288 3. Los menores con problemas de conducta............................................. 294 3.1. Necesaria delimitación conceptual: menores con problemas de conducta versus menores en dificultad social............................... 294 3.2. El Informe del Defensor del Pueblo ¿antecedente inmediato de la regulación prevista en la Ley Orgánica 8/2015?........................... 298 3.3. Los centros de menores con problemas de conducta como centros específicos............................................................................. 300 3.4. Los centros de menores con problemas de conducta previstos en la nueva legislación y su idoneidad atendiendo a las directrices establecidas en el Informe del Defensor del Pueblo...................... 301 3.4.1. Los centros de menores con problemas de conducta en la Ley Orgánica 8/2015: características generales................. 301 3.4.2. El ingreso en centros de protección para menores con problemas de conducta: régimen de formalización........... 306 3.4.3. El tiempo de permanencia en los centros para menores con problemas de conducta: cambio de centro y cese de la medida............................................................................. 310 3.4.4. Tipología de medidas previstas en la norma: régimen general................................................................................. 312

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3.4.5. Análisis individualizado de las medidas de seguridad....... 314 3.4.6. Características del régimen disciplinario........................... 316 3.4.7. Supervisión y control durante la estancia del menor en el centro............................................................................... 317 3.4.8. La administración particular de los medicamentos........... 318 3.4.9. Régimen de visitas, permisos de salida y comunicaciones del menor......................................................................... 318 3.4.10. Dudas sobre la viabilidad de los centros de protección de menores con problemas de conducta................................ 320

Capítulo Octavo BREVES PUNTUALIZACIONES SOBRE LA INTERVENCIÓN JUDICIAL EN LOS EXPEDIENTES DE PROTECCIÓN DE MENORES: La nueva Ley de Jurisdicción Voluntaria 1. La representación y defensa de los menores en el proceso.................... 321 2. La ejecución de actos por la Entidad Pública: la entrada en el domicilio del menor....................................................................................... 323 3. Oposición a las resoluciones administrativas en materia de protección de menores.......................................................................................... 326 4. El derecho del menor a ser oído y escuchado en los procesos de oposición a las resoluciones administrativas en materia de protección de menores: la audiencia del menor.......................................................... 332

Capítulo Noveno LAS MANTENIDAS CARENCIAS LEGISLATIVAS Y PROPUESTAS DE ACTUACIÓN 1. La desprotección del adolescente......................................................... 335 2. Los jóvenes extutelados cuando abandonan el acogimiento residencial o familiar: ¿una asignatura todavía pendiente?.................................... 336 ¿QUÉ ESPERAMOS DE LA NUEVA LEGISLACIÓN EN MATERIA DE PROTECCIÓN A LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA?: Propuestas de actuación desde la realidad de los menores.......................................... 343 BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 349 JURISPRUDENCIA................................................................................. 361 INFORMES Y DOCUMENTOS DE INTERÉS....................................... 365

INTRODUCCIÓN1 La protección de los menores es una cuestión social que se encuentra en constante evolución. La infancia y la adolescencia constituyen dos etapas evolutivas de los menores que, por el mero hecho de serlo, se presentan como personas especialmente vulnerables que demandan y precisan de una atención y protección especial, con la finalidad de que sus derechos e intereses se encuentren debidamente salvaguardados. Ambas etapas, que habitualmente se han englobado bajo el término “menores”, han sido objeto de un constante interés en las políticas públicas contemporáneas, siempre con la pretensión de poder establecer unos mecanismos que garanticen su tutela real y efectiva. Consciente de ello, el artículo 39 de la Constitución Española de 1978 (en adelante, CE) ha establecido que los poderes públicos tienen la obligación de asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia y, en concreto, de los menores de edad. Para dar cumplimiento a este mandato constitucional el legislador estatal ha procedido a regular un conjunto de instituciones jurídicas, públicas y privadas, cuyo fin es ofrecer un marco legal de protección al menor. Sin duda, la regulación que en este proceso adquirió un destacado protagonismo por los numerosos cambios que introdujo fue la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, por la que se modifican determinados artículos del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción. No obstante, como pone de relieve la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de Enjuiciamiento Civil (en adelante, LOPJM 1996), pese al avance que supuso y las importantes innovaciones que aportó, su aplicación fue poniendo de manifiesto determinadas lagunas y el paso del tiempo ha

El presente trabajo se ha elaborado en el marco del Proyecto de Investigación del Ministerio de Economía y Competitividad de referencia DER2015-67512-P, titulado “La influencia de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en las decisiones del Tribunal Constitucional”, financiado durante tres anualidades desde 1 de enero de 2016 del que soy investigadora principal.

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permitido constatar la existencia de nuevas necesidades y demandas en la sociedad. A la vista de ello, el Gobierno procedió a adoptar medidas legislativas para adecuar el ordenamiento a la realidad social, lo que se plasmaría en la publicación de la LOPJM 1996 que abordó una profunda reforma de las tradicionales instituciones de protección del menor reguladas en el Código Civil (en adelante, C.c.). Esta nueva normativa ha intentado constituir el marco regulador que hasta el momento garantizaba una protección uniforme en todo el territorio español. Sabido es que esta regulación se presenta, según establece su Exposición de Motivos, como fruto de la preocupación por otorgar al menor un adecuado marco jurídico de protección en consonancia con la CE y con los diversos Tratados Internacionales suscritos por España, en especial, con la Convención sobre los Derechos del Niño de 19892 y con la Carta Europea de los Derechos del Niño del Parlamento Europeo de 19923. Recientemente la LOPJM 1996 se ha modificado a través de dos normas, la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia (en adelante, Ley Orgánica 8/2015) y la Ley 26/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia (en adelante, Ley 26/2015). En las dos Leyes se justifica la reforma en los mismos términos que en su día lo hizo la de 1996 respecto de la de 1987. En efecto, en ambas se dice que han transcurrido casi veinte años desde su publicación, produciéndose cambios sociales importantes que inciden en la situación de los menores y que demandan una mejora de los instrumentos de protección jurídica, en aras del cumplimiento efectivo del art. 39 CE y las normas de carácter internacional. Estamos ante dos normas con denominaciones idénticas, la primera, para introducir los cambios jurídico-procesales y sustantivos necesarios en materias reservadas a Ley Orgánica; la segunda, para incluir las modificaciones precisas en el sistema que permitan conti-

Adaptada y abierta a la firma y ratificación por la Asamblea General en su Resolución 44/25, de 20 de noviembre de 1989, ratificada por España donde entró en vigor el 2 de septiembre de 1990. Aprobada por Resolución A 3-0172/92, Doce nº 241, de 21 de septiembre de 1992.

Introducción

nuar garantizando a los menores una protección uniforme en todo el territorio del Estado y que constituya una referencia para las Comunidades Autónomas en el desarrollo de su respectiva legislación en este ámbito. En concreto, pretende adaptar los principios de la actuación administrativa a las actuales necesidades de la infancia en España, como son la situación de los menores extranjeros, la violencia contra los menores, la regulación de ciertos derechos y deberes, realizando paralelamente otra revisión en profundidad de las instituciones de protección a la infancia, en un nuevo intento de lograr la unificación del marco normativo en todo el territorio nacional. Tanto la LOPJM de 1996 como sus reformas de 2015 destacan, junto a la adaptación a las nuevas realidades sociales, el objetivo de ofrecer una protección uniforme a los menores en todo el territorio nacional en línea con lo dispuesto en el art. 39 CE. Para ello la normativa estatal debería ser el referente de la legislación que las Comunidades Autónomas aprueben en el ejercicio de sus competencias en materia de asistencia social, servicios sociales y protección pública de menores. Y es aquí donde se encuentra uno de los problemas que atañe a la protección de la infancia y la adolescencia. En efecto, cuando los progenitores o tutores incumplen sus obligaciones o no las satisfacen adecuadamente, las Administraciones Públicas deben desplegar una serie de mecanismos de seguimiento y supervisión de la situación en la que se puede encontrar el menor. En una primera fase, las actuaciones son asumidas por el sistema de servicios sociales, el cual, salvo en casos de emergencia social, ha de procurar corregir las deficiencias detectadas mediante un plan de intervención socio-familiar. Pero, cuando estos planes no funcionan o no se alcanza a través de ellos los resultados esperados, la Administración interviene adoptando las medidas de protección que estime pertinentes atendiendo siempre al interés superior del menor. En muchas ocasiones, esta actividad se desarrolla sin formalidades administrativas, pues existen comunidades autónomas que no prevén la declaración formal de la situación de riesgo, lo que genera inseguridad jurídica e, incluso, indefensión, dado que los progenitores suelen desconocer la trascendencia así como las consecuencias derivadas del incumplimiento del referido plan de intervención propuesto por los Servicios Sociales. Cuando el plan no funciona, la información es remitida a los Servicios de Protección de Menores de la Comunidad Autónoma correspondiente con el fin de

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que la misma adopte medidas, observándose en este ámbito importantes diferencias entre las distintas Comunidades, especialmente en lo referente a los plazos y trámites del expediente. Pues bien, en este libro se pretende efectuar un análisis detenido y, en no pocas ocasiones, crítico de la reforma realizada en el sistema de protección a la infancia y la adolescencia. Entre otras cuestiones se va a tratar de verificar si han sido solventadas las carencias denunciadas en los últimos años, así como si han sido finalmente previstos los mecanismos necesarios para superar los problemas que la aplicación de la LOPJM 1996 planteaba en la práctica y las diferencias generadas por la profusa legislación autonómica existente al respecto. Se trata al fin y al cabo de comprobar si la nueva normativa responde a las necesidades del menor atendiendo a la realidad social del mismo o, si por el contrario, se ha elaborado de espaldas a éstas. Para acometer esta tarea en el trabajo se combina el análisis de la realidad social de la infancia y la adolescencia con la interpretación de las normas legales que tratan de incidir sobre ellas y con la aplicación que de las mismas se efectúa en la jurisprudencia. En mi opinión, tanto para el legislador de cara a plantearse como regular un aspecto de la vida en sociedad como para la Administración Pública y el sistema judicial para determinar el sentido en el que se han de aplicar las normas resulta esencial conocer la realidad sobre la que van a incidir, en este caso la situación de la infancia y la adolescencia en nuestro país. Por ello en el trabajo en el primer capítulo dedicado a las bases del sistema de protección se empieza por la exposición de los datos que nos permiten describir la realidad de la infancia y adolescencia en la actualidad, efectuando una comparativa entre los datos publicados al principio de la crisis económica (2008) con los 2014. A continuación se ha recogido el marco normativo a nivel internacional y nacional. Dentro de este último ámbito se ha estudiado la evolución legislativa estatal desde la entrada en vigor de la Constitución para tratar de identificar las directrices que se han venido siguiendo en la política legislativa sobre menores y luego se ha resaltado la relevancia que han adquirido las Comunidades Autónomas y los problemas que ello puede plantear. Este capítulo se cierra con el estudio de los principios que deben regir la regulación sobre el sistema de protección de menores.

Introducción

Una vez abordadas estas cuestiones y tras realizar una breve aproximación al sistema privado de protección de menores, el trabajo se centra en la reforma de 2015, teniendo muy presente sus repercusiones prácticas para lo cual se ha acudido profusamente a la jurisprudencia recaída en temas de protección de menores. Anticipando alguna de las conclusiones, el estudio pondrá de relieve que en no pocas ocasiones los problemas, al igual que sucede en otros contextos, no derivan esencialmente de las normas, sino de la ausencia de recursos para aplicarlas. También se pueden constatar errores de técnica legislativa. Así, por ejemplo, el legislador se ha olvidado de regular las causas de finalización de un acogimiento residencial y, pese a hablar de infancia y adolescencia, en el texto legal no se encuentra una diferenciación de estas dos situaciones. De cara a la evaluación de la bondad de la regulación legal y de su aplicación hay que volver la mirada de nuevo a la realidad social. Y en este sentido en el trabajo también se destaca la existencia de datos que cuestionan el funcionamiento del sistema de protección. En relación a esto se ha destacado que es indudable que cuando un elevado número de menores usuarios del sistema de protección terminan en el de justicia penal juvenil será porque hay aspectos del primero que no funcionan adecuadamente. Del estudio combinado de la realidad social de la infancia y la adolescencia, la normativa sobre la misma, la aplicación que de ésta efectúa la Administración Pública y la jurisprudencia y de los efectos que el funcionamiento del sistema de protección surte en los menores se pueden extraer una serie de conclusiones que tienen una doble virtualidad: por una lado, van a permitir optar por aquellas interpretaciones de la normativa que mejor se adaptan a la situación de los menores; y, por otro lado, permiten trazar las orientaciones que el legislador debería seguir en el futuro en esta materia.