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LAS RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS LEGISLADORES FEDERALES

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José añón roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge a. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José raMón Cossío díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

eduardo Ferrer MaC-gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José antonio garCía-CruCes gonzáLez

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis LóPez guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

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Marta Lorente sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

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Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FranCisCo Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

angeLika nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

HéCtor oLasoLo aLonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LuCiano PareJo aLFonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

ConsueLo raMón CHornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

toMás saLa FranCo

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

ignaCio sanCHo gargaLLo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

toMás s. vives antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

rutH ziMMerLing

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Javier de LuCas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

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LAS RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS LEGISLADORES FEDERALES

OMAR FRANCISCO VILLAGRÁN HERNÁNDEZ

tirant lo blanch Ciudad de México, 2022

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www. tirant.com/mex/

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Con cariño para mi hija Natalia Mariel. Octubre 2021.

Índice ABREVIATURAS.....................................................................................

PRÓLOGO...............................................................................................

INTRODUCCIÓN...................................................................................

Capítulo I I. EL LEGISLADOR DE LA REPÚBLICA SU NATURALEZA COMO MIEMBRO DEL ESTADO Y SU FUNCIÓN I.1.0. Naturaleza del Legislador de la República.......................................

I.1.1. Cámara de Diputados...................................................................... Legisladores de la Cámara Baja del Congreso de la Unión.............

40 40

I.1.2. Cámara de Senadores....................................................................... Legisladores de la Cámara Alta del Congreso de la Unión.............

48 48

Capítulo II II. ESTATUS DE LOS LEGISLADORES DE LA REPÚBLICA II.2.0. La Inelegibilidad.............................................................................

II.2.1. La Inhabilidad................................................................................

II.2.2. La Incompatibilidad........................................................................

II.2.3. La Inviolabilidad.............................................................................

II.2.4. La Inmunidad.................................................................................

II.2.5. Remuneración.................................................................................

II.2.6. Duración en el Encargo...................................................................

II.2.7. La Reelección de los Legisladores...................................................

II.2.8. La Protesta Constitucional..............................................................

II.2.9. La Relación entre el Legislador y el Electorado...............................

II.2.10. La Relación entre el Legislador y su Partido.................................

II.2.11. La Extinción de La Calidad de Legislador o Suspensión del Estatus..

Índice

Capítulo III III. FUNCIONES DEL LEGISLADOR DE LA REPÚBLICA III.3.0. Funciones en General.....................................................................

101

III.3.1. Función Legislativa........................................................................

105

III.3.2. Función Política.............................................................................

115

III.3.3. Función Jurisdiccional...................................................................

125

III.3.4. Arreglo de los Límites Entre Entidades Federativas........................

126

III.3.5. Amnistía........................................................................................

126

III.3.6. Juicio Político................................................................................

128

III.3.7. Procedimiento en el Juicio Político.................................................

132

III.3.8. Declaración de Procedencia...........................................................

136

III.3.9. Función Administrativa.................................................................

142

III.3.10. Actividades administrativo camarales Cámara de Diputados.......

145

III.3.11. Actividades administrativo camarales Senado de la República.....

148

Capítulo IV IV. ENCARGOS QUE PUEDE DESEMPEÑAR DENTRO DEL PODER LEGISLATIVO EN EL DESEMPEÑO DE SU FUNCIÓN COMO LEGISLADOR DE LA REPÚBLICA IV.4.0. Cámara de Diputados....................................................................

152

IV.4.1. Renovación de Cámara..................................................................

152

IV.4.2. Mesa de Decanos...........................................................................

154

IV.4.3. Mesa Directiva...............................................................................

155

IV.4.4. La Junta de Coordinación Política.................................................

159

IV.4.5. La Conferencia para La Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos..........................................................................................

164

IV.4.6. Comisiones....................................................................................

166

IV.4.7. Sub – Comisiones...........................................................................

176

IV.4.8. Los Comités...................................................................................

178

IV.4.9. Grupos de Amistad........................................................................

179

IV.4.10. Cámara de Senadores...................................................................

180

IV.4.11. Grupos Parlamentarios................................................................

180

IV.4.12. Mesa de Decanos.........................................................................

183

IV.4.13. Mesa Directiva.............................................................................

185

Índice

IV.4.14. La Junta de Coordinación Política...............................................

194

IV.4.15. Las Comisiones............................................................................

197

IV.4.16. Comités........................................................................................

204

IV.4.17. Comisiones del Congreso de la Unión..........................................

204

IV.4.18. Comisión Permanente..................................................................

205

IV.4.19. La Comisión Bicameral del Canal de Televisión del Congreso......

207

IV.4.20. La Comisión Bicamaral del Sistema de Bibliotecas del Congreso..

208

IV.4.21. Comisiones de Cortesía................................................................

209

Capítulo V V. LAS OBLIGACIONES Y RESPONSABILIDADES DEL LEGISLADOR DE LA REPÚBLICA V.5.0. Obligaciones que Rigen el Actuar del Legislador de la República....

213

V.5.1. Cámara de Diputados.....................................................................

230

V.5.2. Cámara de Senadores......................................................................

233

Capítulo VI VI. RESPONSABILIDADES DEL LEGISLADOR DE LA REPÚBLICA VI.6.0. Responsabilidad Penal del Legislador de La República..................

240

VI.6.1. Responsabilidad Civil del Legislador de La República...................

252

VI.6.2. Responsabilidad Política del Legislador de La República...............

257

VI.6.3. Responsabilidad Administrativa del Legislador de La República...

263

VI.6.4. Responsabilidad del Estado Legislador, Derecho Comparado.......

284

VI.6.5. Principio de Igualdad en el Sostenimiento de las Cargas Públicas: Fundamento de la Responsabilidad del Estado Legislador...................

288

Capítulo VII VII. SANCIONES ADMINISTRATIVAS PREVISTAS PARA EL LEGISLADOR DE LA REPÚBLICA VII.7.0. Amonestación Privada o Pública..................................................

299

VII.7.1. Suspensión del Empleo, Cargo o Comisión por un Período no Menor de Tres Días ni Mayor a un Año..............................................

301

Índice

VII.7.2. Destitución del Puesto..................................................................

302

VII.7.3. Sanción Económica......................................................................

303

VII.7.4. Inhabilitación Temporal para Desempeñar Empleos, Cargos o Comisiones en el Servicio Público........................................................

305

VII.7.5. Elementos a Considerar para la imposición de Sanciones Administrativas............................................................................................

311

VII.7.6. Procedibilidad de las Sanciones Económicas.................................

314

VII.7.7. Reglas para la Imposición de Sanciones........................................

315

VII.7.8. Procedimiento Seguido en Caso de Incumplimiento a Dichas Obligaciones........................................................................................

319

VII.7.9. Regulación...................................................................................

320

VII.7.10. Investigación..............................................................................

320

VII.7.11. Instrucción.................................................................................

321

VII.7.12. Decisión.....................................................................................

325

VII.7.13. Ejecución....................................................................................

326

VII.7.14. Medios de Defensa.....................................................................

327

Capítulo VIII VIII. ESTADO ACTUAL DEL SISTEMA DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS APLICABLE AL LEGISLADOR DE LA REPÚBLICA VIII.8.0. Marco Jurídico que rige el Sistema de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos...................................................

337

VIII.8.1. Antecedentes Históricos que tiene el Sistema de Responsabilidades Administrativas en el Poder Legislativo Federal.............................

338

VIII.8.2. Motivos y Objetivos de su Implementación.................................

346

VIII.8.3. Responsabilidades Administrativas.............................................

349

VIII.8.4. Exposición de Motivos de La LGRASP.......................................

350

VIII.8.5. Exposición de Motivos de La LGRA...........................................

359

VIII.8.6. Órganos Legislativos Encargados de Imponer Dichas Sanciones.

362

VIII.8.7. Cámara de Diputados.................................................................

362

VIII.8.8. Cámara de Senadores..................................................................

364

VIII.8.9. Dependencia Jerárquica e Integración del Órgano Fiscalizador......

367

VIII.8.10. Cámara de Diputados...............................................................

367

VIII.8.11. Cámara de Senadores................................................................

372

VIII.8.12. Sistema Nacional Anticorrupción (denominada reforma anticorrupción).........................................................................................

375

Índice

Capítulo IX IX. RESULTADOS DEL SISTEMA DE RESPONSABILIDADES EN EL PODER LEGISLATIVO FEDERAL IX.9.0. Análisis de la Respuesta Emitida por la Cámara de Diputados......

394

IX.9.1. Análisis de las Respuestas Emitidas por la Cámara de Senadores..

399

IX.9.2. Análisis Inicial y Justificación........................................................

408

IX.9.3. Análisis de la Situación Actual.......................................................

413

IX.9.4. Características que Debe Guardar el Órgano Fiscalizador.............

416

Conclusiones.............................................................................................

434

Bibliografía............................................................................................... Electrónicas....................................................................................... Hemerográficas................................................................................. Legislativas........................................................................................... Tesis Aisladas y Jurisprudenciales del Poder Judicial de la Federación.. Resultados de Investigación de Campo..............................................

443 448 449 450 451 451

ABREVIATURAS AP. CFIPE. CNUCC. CPEUM. ESATSR.

Acuerdos Parlamentarios. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Estatuto de los Servicios Administrativos y Técnicos del Senado de la República.

LA. LANEM. LOCGEUM.

Ley de Amparo. Ley que crea la Agencia de Noticias del Estado Mexicano. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

LOTFJFA.

Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

LOPDC. LFRSP. LFRASP. LGRA.

Ley General de Responsabilidades Administrativas.

LFRT.

Ley Federal de Radio y Televisión. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Ley de Protección al Ahorro Bancario. Ley de Petróleos Mexicanos. Reglamento Cámara de Diputados. Reglamento Cámara de Senadores. Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Sistema Nacional Anticorrupción. Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

LFTAIPG. LPAB. LPM. RCD. RCS. RGICGEUM. SCJN. SNA TFJA.

LEGISLADORES DE Senadoras, Senadores, Diputadas y Diputados. LA REPÚBLICA. Diputadas y Diputados. DIPUTADOS. SENADORES.

Senadoras y Senadores.

PRÓLOGO En tiempos donde la ciencia y el pensamiento científico son cuestionados por falsos dogmas, en gran medida, gracias al exceso de desinformación que hay al alcance de todos en las redes sociales, siempre es grato y motivo de celebración encontrar la aparición de una nueva obra jurídica, que desarrolle con seriedad y rigor científico temas de trascendencia. Definitivamente, en mi vida como académico y profesor universitario, uno de los más altos honores que un alumno me puede dispensar, y una de las mayores satisfacciones que uno puede recibir es precisamente ver que uno de nuestros alumnos ha culminado exitosamente la más alta distinción académica, el doctorado. En este caso, especialmente orgulloso porque tuve la oportunidad de participar de cerca durante su trayecto y en alguna medida formar parte de él. Flaco favor haría si no destino algunas líneas para que el lector conozca un poco del autor de esta obra que ahora le presentamos. El Dr. Villagrán Hernández, quien se ha desempeñado en diversos cargos en los tres poderes públicos, además de haber ocupado cargos tanto en el ámbito municipal, en su natal Chihuahua, así como en el gobierno de dicho estado, en el gobierno de la Ciudad de México, y en el ámbito federal. Es Licenciado en Derecho por el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, adicionalmente cuenta con Especialidades en Derecho Laboral y en Derecho Administrativo, por la Universidad Panamericana, Campus Ciudad de México, donde además cuenta con estudios de Maestría en Ciencias Jurídicas y Maestría en Derecho Administrativo. Finalmente, en el año 2021 obtuvo su Doctorado en Derecho por la misma institución, y de cuya investigación recepcional nace la obra que en esta ocasión presentamos. Omar Villagrán sin más, además de contar con una experiencia profesional y académica importante, me atrevo a destacar su tesón, su constancia y gran esfuerzo que demostró y ha demostrado en el desempeño de sus distintos cargos públicos, pero en especial, quiero dejar constancia del esfuerzo que todo el tiempo demostró a largo de los distintos programas académicos que curso en la Universidad Panamericana, Campus Ciudad de México, donde tuve el gusto de conocerlo durante mi etapa como Director Académico, tanto en la Maestría en

Luis José Béjar Rivera

Derecho Administrativo y posteriormente como Director del Doctorado, donde siempre demostró una gran disposición por aprender, por desarrollar investigación científica, pero de manera muy especial, donde demostró con sus pares y profesores, su profesionalismo y gran calidad humana. Sin duda me siento muy honrado de poder presentar al lector esta obra, pero también a su autor, tanto como pensador del derecho y como persona. Ahora, precisamente la obra que en esta ocasión le presento a los lectores es fruto de las reflexiones y consideraciones científicas de su autor, el ahora Doctor Omar Francisco Villagrán Hernández y su obra “Las Responsabilidades Administrativas de los Legisladores Federales. Análisis crítico de cara a un replanteamiento a su Regulación” donde nos regala un exhaustivo ejercicio de análisis de lo que es sin duda una de las instituciones más importantes en la vida democrática de cualquier país. Partiendo de la tradicional división de poderes, así como de la existencia de nuevas formas organizativas como los Organismos Constitucionales Autónomos y otras figuras como las Empresas Productivas del Estado y la proliferación de los entes reguladores en nuestro país, con modalidades organizacionales diferentes de las tradicionales, las funciones del Estado, si bien no han cambiado, pero si se han perfeccionado y evolucionando, pero además, en todos los sistemas jurídicos encontramos que las respectivas funciones, aún cuando identificadas con uno de los poderes públicos, los otros poderes también realizan dichas funciones, no como su actividad principal, pero definitivamente realizan las diversas funciones estatales. En este tenor, el Poder Legislativo, centro de este magnífico trabajo que nos presenta el doctor Villagrán Hernández, de una manera sencilla, con lenguaje simple (pero no por ello carente de rigor científico) y definitivamente exhaustivo, es analizado desde las entrañas, no solo explicando el estado de la cuestión, sino que, además nos hace un recorrido por todos los pormenores de la forma en que la función legislativa se desarrolla en nuestro país, la cual, sin duda, partiendo simplemente del tamaño (500 diputados federales y 128 senadores) y nuestro modelo partidocrático centrado en una figura presidencial fuerte (Linz, 1990), pero que pone continuamente en debate, como lo destaca Linz, en cuanto a la carga de la vida democrática de un país.

Prólogo

Mucho se ha estudiado, principalmente desde el derecho administrativo, la figura presidencial, al Poder Ejecutivo, y sus distintos brazos (centralización, desconcentración, descentralización), su organización, división del trabajo y modelos administrativos (en los últimos años, la Administración Pública en México ha pretendido abandonar, parcialmente, el modelo weberiano tradicional y incorporando lentamente el modelo conocido como el new public management o governance, de tal manera que nos enfrentamos a una peculiar mezcla de diseños institucionales, abonando en gran medida a severos problemas en la correcta división de atribuciones, competencias que impactan directamente a la eficacia y la eficiencia en la gestión de lo público, además de por supuesto, el entorno globalizado y la proliferación de distintos órdenes supranacionales que atienden a realidades y tópicos comunes a otros estados y que resulta necesario contar con elementos de convergencia para un mejor desarrollo del diálogo en la comunidad internacional, abriendo el espacio para el llamado derecho global (Kingsbury, Kirsch & Stewart, 2005). Pero nuestra realidad nos indica que poco ha sido analizado en cuanto al aspecto administrativo de los otros poderes públicos, es decir, no se ha estudiado realmente la función administrativa que se realiza en los poderes Judicial y Legislativo. Desde la llamada Renovación Moral con el presidente Miguel De la Madrid Hurtado, se incorporó a nuestro sistema jurídico un sistema de responsabilidades, principalmente políticas, con el fin de sancionar las conductas indebidas de todos los servidores públicos, equiparando a los integrantes de los tres poderes públicos. Sin duda se trataba de una idea noble, pero de poca ejecución, siendo todavía un sistema un tanto o cuanto rudimentario, aunque no por ello le restamos valor, pues sin el establecimiento de ese modelo, no hubiera sido posible avanzar en el mismo con el paso de los años. Con posterioridad, durante el período presidencial de Vicente Fox, se reformó de manera importante nuestro sistema y se promulgó la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, con el fin de regular precisamente el modelo de sanciones disciplinarias (aunque en teoría incluía también a las contravencionales, la realidad es que en la práctica, eran prácticamente imposibles de aplicar), dejando por separado el modelo de responsabilidad política en

Luis José Béjar Rivera

la anterior Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y complementado el sistema, por las sanciones de carácter penal, reguladas en el Código Penal Federal y la responsabilidad Civil en el Código Civil Federal. Con posterioridad, se reforma la Constitución para establecer la responsabilidad patrimonial del Estado, y después de un vacatio legis de un par de años, se promulga la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, donde se establece la responsabilidad de los poderes públicos por su actividad administrativa irregular, incluso dando paso a cuestionarnos si en virtud de ello, existe todavía la responsabilidad civil, pues en términos del texto constitucional, la responsabilidad del Estado es objetiva y directa, por lo cual, la responsabilidad del servidor público es frente al Estado, pero no frente al particular afectado por la acción u omisión. Todavía quedan algunos temas pendientes en materia de responsabilidad patrimonial, tales como la responsabilidad del estado legislador y la responsabilidad del estado juez. Ahora bien, en el año 2015, con motivo de las llamadas reformas estructurales del estado, se reforma nuevamente la Constitución, para establecer un nuevo modelo de responsabilidad administrativa, como parte del Sistema Nacional Anticorrupción, reorganizando la forma de imponer las sanciones, reestructurando la tipología administrativa y, mediante la Ley General de Responsabilidades Administrativas, definiendo claramente las sanciones disciplinarias y contravencionales. Hay mucho camino por recorrer todavía en el combate a la corrupción en nuestro país y en el mundo. Un modelo claro y transparente de responsabilidades administrativas sin duda abona al tema, además del cumplimiento de los compromisos internacionales y la seguridad jurídica que se le brinde a los mercados y a las personas en general, pero sin duda se debe de contar con un punto de partida. Es precisamente en este entorno, donde estamos en un proceso de implementación y verdadera operatividad de nuestro sistema anticorrupción donde aparece la obra de nuestro amigo, el Dr. Omar Villagrán Hernández, centrando su análisis en el legislador, del cual, como hemos venido insistiendo, poco en realidad ha sido estudio desde una óptica de su responsabilidad, especialmente en el tema de responsabilidades administrativas.