COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Jorge A. Cerdio Herrán
Angelika Nussberger
José Ramón Cossío Díaz
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto IberoAmericano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad deValencia
José Ignacio Sancho Gargallo Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: http://www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
EMILIO PAJARES MONTOLÍO (Ed.)
NUEVAS DIMENSIONES DE LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA III Jornadas Internacionales de Derecho Constitucional Brasil/Italia/España
PASQUALE COSTANZO FILOMENO MORAES LUIZ ALBERTO DAVID ARAUJO EMILIO PAJARES MONTOLÍO LUIZ CARLOS DOS SANTOS M. FERNANDO REY MARTÍNEZ CRISTINA GRISOLIA EMANUELE ROSSI RUBÉN HERNÁNDEZ VALLE ANTONIO RUGGERI ROSARIO GARCÍA MAHAMUT LENIO LUIZ STRECK CÍNTIA MÖLLER ARAUJO LARA TRUCCO GINA VIDAL MARCÍLIO POMPEU
Instituto de Derecho Público Comparado Universidad Carlos III de Madrid
Valencia, 2015
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Luis Aguiar de Luque Luis López Guerra Pablo Pérez Tremps
Catedráticos de Derecho Constitucional
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INTRODUCCIÓN Desde 2002, el Instituto de Derecho Público Comparado de la Universidad Carlos III de Madrid y el Dipartimento de Diritto Pubblico de la Università degli studi di Pisa, en colaboración con otras universidades y centros académicos de ambos países, vienen organizando unas jornadas de Justicia constitucional dedicadas a analizar cuestiones relevantes y de actualidad sobre la organización institucional o los derechos fundamentales. Desde 2008, a estas jornadas se han sumado profesores brasileños, bajo la coordinación de la Universidade Federal do Pará, lo que ha permitido internacionalizar aún más los diferentes seminarios que han tenido lugar desde entonces. Alternando la sede en la que se celebran los encuentros entre los tres países de los proceden los participantes en las jornadas, en 2010 tuvieron como lugar por primera vez en la Universidad Carlos III de Madrid, sede compartida con Segovia y La Granja, en colaboración en este caso con el Instituto de Derecho Parlamentario de la Universidad Complutense de Madrid y con el área de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid (en ejecución, por lo demás, del proyecto Consolíder-Ingenio “El tiempo de los derechos” HURI-AGE). En esta ocasión, el objeto de las jornadas fue el análisis de las nuevas dimensiones de la participación política, tanto en su faceta de derecho fundamental como en la más institucional de elemento básico para la conformación de un Estado democrático, íntimamente unidas y cuya relación da lugar a que sea posible plantearse una gran variedad de cuestiones a analizar. Manteniendo el análisis comparativo que las han caracterizado desde su inicio, cada sesión contó con una ponencia de un profesor de cada país, cuya exposición permitió abrir un debate que en cierta medida también se ha querido reflejar en este volumen, pues junto a los textos elaborados por los ponentes también se pueden encontrar comunicaciones presentadas asimismo durante las jornadas o, en general, con un formato algo más breve, el contenido de algunas de las intervenciones que se produjeron en aquel momento. En todo caso, de los muy numerosos problemas que se plantean en torno a la participación, se seleccionaron por su mayor relevancia, teniendo en
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cuenta también las circunstancias en las que se desarrolla la vida política de cada país, los relacionados con la democracia interna en los partidos políticos, la participación y las nuevas tecnologías de la comunicación (en particular, la participación a través de internet) y las discriminaciones, a cada uno de los cuales se dedicó una sesión, de modo que hubiera ocasión de, al menos, plantearse cuestiones sobre la regulación constitucional y legal del funcionamiento de los partidos, la selección de dirigentes y/o candidatos a cargos públicos elegidos por sufragio, el uso y control durante la campaña electoral de nuevas tecnologías de la comunicación, así como su repercusión en el ejercicio del derecho de sufragio, las formas de participación en el debate político por parte de individuos y grupos mediante el uso de internet y su incidencia en el funcionamiento de las instituciones parlamentarias (voto a distancia por medios electrónicos…), las discriminación por razones ideológicas, religiosas o de otro tipo que puedan manifestarse en los procesos de participación, con particular atención a la discriminación por razón de género (acciones positivas, permisos de maternidad, lactancia, sustitución temporal en el ejercicio de funciones parlamentarias…) o por extranjería… Finalmente, además de invitar a la lectura de estas reflexiones, también quisiera agradecer a cuantos participaron en las jornadas y, especialmente, a los que contribuyeron a su organización, toda la colaboración recibida, capítulo este en el que hay que mencionar destacadamente la ayuda otorgada en su momento por el Vicerrectorado de Investigación de la Universidad Carlos III de Madrid para la organización de seminarios internacionales. EMILIO PAJARES MONTOLÍO Profesor titular de Derecho constitucional Universidad Carlos III de Madrid
I. LA DEMOCRACIA INTERNA EN LOS PARTIDOS POLÍTICOS
DEMOCRACIA INTERNA NOS PARTIDOS POLÍTICOS BRASILEIROS GINA VIDAL MARCÍLIO POMPEU
Professora da Universidade de Fortaleza (UNIFOR) Diretora do Centro de Ciências Jurídicas da UNIFOR Editora da Revista do Centro de Ciências Jurídicas da UNIFOR Consultora Jurídica da Assembléia Legislativa do Estado do Ceará
SUMARIO: Introdução. 1. Partidos politicos no Brasil. 2. Democracia interna nos partidos políticos e participação: 2.1 Instrumentos da democracia interna nos partidos políticos. Conclusões
INTRODUÇÃO De acordo com as pesquisas implementadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Brasil apresenta, em 2010, uma população de 192.304.735 habitantes. Essa quantidade faz do país a quinta nação mais populosa do planeta, ficando atrás apenas da China, Índia, Estados Unidos e Indonésia, respectivamente. Já diante de pesquisa junto ao sítio do Tribunal Superior Eleitoral, constata-se que o Brasil conta com 135.804.433 de leitores distribuídos em suas 5 regiões, bem como 200.392 residentes no exterior. É oportuno salientar que o voto no Brasil é obrigatório, e que o comprovante de votação é exigido em várias ocasiões, desde a expedição de passaporte até o preenchimento de requisição de trabalho. A filiação partidária é condição essencial para o exercício da cidadania ativa, ou seja, o direito de ser votado e de ocupar funções públicas de representação no Legislativo ou no Executivo. Observa-se que a inoperância dos institutos de educação política partidária, atuantes e com divulgação transparente no que concerne aos programas político-partidários e aos estatutos em conjunto com a constante divulgação pela mídia de casos de corrupção no meio político, provoca o alheamento da população. Perse-
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vera a ideia do obscuro funcionamento e ausência de democracia interna nos partidos políticos. O Tribunal Superior Eleitoral (04/2010) identifica o total de 13.861.573 eleitores filiados aos 27 partidos registrados, ou seja, 10,5% dos eleitores. A Constituição Federal de 1988, chamada de A Cidadã, e que tem forte apelo democrático e popular, por várias vezes enaltece a soberania popular, a participação política direta e indireta. Ela enumera no artigo primeiro os seus fundamentos, dentre os quais se encontram a dignidade humana e o pluralismo político. Todos os partidos políticos deverão atuar na esfera nacional. Na metade da década de oitenta, o Brasil saía de um período de ditadura militar, com cerceamento das liberdades individuais e com forte censura, que durou de 1964 até 1980. Assim, vigorava no Brasil apenas o bipartidarismo: ARENA, a favor do Governo militar, e MDB, Movimento Democrático Brasileiro, contrário ao governo. Nesse diapasão, a Constituição de 1988 reserva aos partidos políticos capítulo próprio1 onde preleciona que se trata de pessoa jurídica de direito privado, porém de interesse público.
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CAPITULO V DOS PARTIDOS POLÍTICOS Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: I caráter nacional; II proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes; III prestação de contas à Justiça Eleitoral; IV funcionamento parlamentar de acordo com a lei. § 1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 52, de 2006). § 2º Os partidos políticos, após adquirirem personalidade jurídica, na forma da lei civil, registrarão seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral. § 3º Os partidos políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei. § 4º É vedada a utilização pelos partidos políticos de organização paramilitar. (Constituição brasileira de 1988).
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Já a Lei nº. 9.096, de 19 de setembro de 1995, regulamenta a criação, fusão, incorporação, funcionamento e extinção dos partidos políticos. Os artigos 1º ao 7º disciplinam a matéria, reafirmando que os partidos políticos são pessoas jurídicas de direito privado, que visam a assegurar a autenticidade do sistema representativo, a defesa dos direitos fundamentais, a soberania nacional e o regime democrático. Para efetuar o registro do estatuto partidário junto ao Tribunal Superior Eleitoral, o partido deverá ter caráter nacional e contar com no mínimo 0,5% dos votos conferidos para a última eleição da Câmara dos Deputados. Esses votos deverão ser distribuídos por um terço ou mais dos estados e com um mínimo de um décimo por cento do eleitorado que haja votado em cada um desses estados. Encontram-se devidamente registrados no Tribunal Superior Eleitoral, em 2010, 27 partidos políticos. Decisão histórica do Supremo Tribunal Federal, o guardião da Constituição, em 2007, mediante consulta formulada por partido político e posterior julgamento de mandados de segurança, afirmou que o mandato político pertence ao partido e não ao candidato. Assim, aqueles que se elegem por determinado partido, e em seguida migram para outros partidos, perdem o seu mandato para o partido, pelo qual foram eleitos. A decisão que interpreta a Constituição de 1988 tem o fito de garantir o sistema de representação popular e o respeito à escolha do eleitor. Diante de todo o exposto, é possível concluir que a Constituição brasileira enaltece a participação dos partidos políticos no processo de consolidação da democracia brasileira, e que está em vigor lei infraconstitucional que regulamenta a matéria. O Supremo Tribunal Federal se posicionou a favor da fidelidade partidária, e foi contrário à pessoalização do poder, ao determinar que o mandato pertencesse ao partido e não ao candidato. A Justiça Eleitoral brasileira é bem estruturada, goza de excelente quadro funcional e tem por escopo garantir eleições livres e limpas. Cumpre, porém, analisar assunto que escapa à ordem do direito positivo, que se encontra devidamente regulamentado por meio da legislação (Lei nº. 9.096/95) quando afirma: “art. 3º É assegurada, ao partido político, autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento”, cuida-se da democracia interna nos partidos políticos. A questão permeia a esfera da legitimidade e do arbítrio intrapartidário.
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A opinião que ora se apresenta, com certeza, estará sujeita a “eu e às minhas circunstâncias”, como diria José Ortega y Gaset (1967), haja vista que a autora está filiada a partido político, é servidora de Casa Legislativa, na qualidade de Consultora Técnico-Jurídica na Assembleia Legislativa do Estado do Ceará, desde 1983, e mora na região desfavorecida de um país periférico, cuja característica de destaque é a desigualdade social e regional. O Brasil, país democrático e Estado de Direito, continua a representar o perfil da realidade descrita por Ferdinand Lassalle (2001), para quem existe a constituição simbólica, que se diferencia dos fatores reais de poder. O manifesto crescimento econômico brasileiro do século XXI não fez superar a situação de uma minoria de sobrecidadãos, e uma maioria de subcidadãos. Os primeiros, à frente dos partidos políticos, levam a confirmar a lei das oligarquias descrita por Robert Michell, no começo do século XX. O sítio eletrônico do Tribunal Superior Eleitoral, ao apresentar o perfil do eleitorado no Brasil em 2010, aponta para um percentual formado por 6% de analfabetos, ou seja, mais de 8 milhões de eleitores; 14,5 % de semianalfabetos, o que perfaz mais de 19 milhões de eleitores; e ainda de 33% (44.920.034 milhões), que não conseguiu concluir o ensino fundamental (oito anos de estudo). Dessa soma, constata-se que 53,6%, ou seja, 72.710.973 milhões de eleitores, não alcançam o conteúdo dos programas político-partidários. Victor Nunes Leal (1997) assevera que a pobreza do povo, especialmente da região rural, e o seu consequente atraso cívico e intelectual constituirão obstáculo ao desenvolvimento da vida pública brasileira. A formação do capital humano (BAQUEIRO, 2000, 2007), por meio da educação sistemática (POMPEU, 2005), é essencial para fomentar a rede de fraternidade inerente ao capital social (PUTNAM, 1996), e assim proporcionar uma sociedade consciente da sua responsabilidade diante da participação política pelo desenvolvimento coletivo. (SOLOMON; FLORES, 2002) Para essa parcela do povo, o que importa é o discurso oral, são as promessas por dias melhores, quando alcançarão a efetivação dos direitos sociais: saúde, educação, moradia, lazer, trabalho… Promessas que se repetem ao longo da história política brasileira de 2 em 2 anos, revezando as eleições de âmbito local, com aquelas da esfera estadual e federal.
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Diante da realidade ora apresentada, persiste a tentação a aderir à conclusão de Robert Michels (1962), e afirmar que no Brasil impera a Lei de ferro das oligarquias. Os donos do poder, sempre de plantão, impedem a democracia interna nos partidos políticos, evitam a discussão sobre o projeto político-partidário e o surgimento de novos líderes. Eles negligenciam a capacitação por meio dos institutos de educação política e inviabilizam o conhecimento e a renovação. Como se trata de introdução ao texto, as conclusões ocuparão o seu respectivo local, após a apreciação da história da formação dos partidos políticos no Brasil, do exame da vigência das características determinantes da democracia interna nos partidos políticos brasileiros per si, da jurisprudência sobre a matéria, da prática política partidária no século XXI.
1. PARTIDOS POLITICOS NO BRASIL No final do século XIX, no âmbito internacional, diversas foram as transformações econômicas e sociais produzidas pelo processo de industrialização que provocaram, sobremaneira na Europa e nos EUA, o desenvolvimento do movimento operário, protestos e o aparecimento dos partidos de massa dos trabalhadores, dos sindicatos, cooperativas, organizações de assistência aos trabalhadores e o incremento de conflitos de ideias e de interesses. A análise do processo de formação dos partidos políticos no Brasil demonstra que o ideário político partidário de afirmação ou de contestação à ordem política vigente está intrinsecamente ligado ao desenvolvimento econômico e social e à busca de garantir a efetivação de direitos sociais para determinada coletividade. Assim ocorreu com os primeiros 3 grupos após a independência do Brasil: os defensores da monarquia constitucional; os saudosistas da Coroa Portuguesa, conhecidos por Corcundas; e os defensores do modelo republicano da América do Norte que queriam mais independência para as províncias. Na clássica divisão de partidos de Maurice Duverger (1982), pode-se afirmar que os três eram partidos de quadro, não agrupavam grande número de participantes em torno das ideias do partido, mas buscavam agrupar as figuras de maior destaque na sociedade.
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De 1822 até 1840, funcionou um parlamento sem a existência formal de partidos políticos que, a partir daí, se posicionou entre partido liberal e partido conservador. Depois da proclamação da república, em 1889, e sobretudo com o término do regime monárquico em Portugal, em 1910, o partido monarquista no Brasil se dissipou. A centelha da forma de regime monárquico foi reacesa com a consulta plebiscitária, em 1993, após a promulgação da Constituição de 1988, que questionava os eleitores sobre a escolha do regime (monarquia ou república) e o sistema político (presidencialismo ou parlamentarismo). A forma de governo monárquica obteve 6.840.609 votos e a republicana 43.253.679. (BRASIL,TSE, 2010). Observa-se que o Brasil vivia ainda no final do século XIX, sob forma de governo monárquico, com oligarquia latifundiária e escravocrata, porém o desenvolvimento tênue do capitalismo fez surgir também a classe operária. A nova classe e as suas contestações inflamadas pelas conceitos do anarquismo, que acompanhou os imigrantes italianos, fizeram brotar passos organizativos e fomentou as primeiras lutas operárias, a ideia de abolição da propriedade privada e dos meios de produção. Os assalariados imigrantes defendiam a proposta da necessária igualdade social. Anarquistas, porém, pregavam a autonomia dos trabalhadores e faziam oposição aos organismos de representação, tais quais os partidos e o parlamento. A forma de governo monárquica caiu, mas a república sonhada por Rui Barbosa2 e impressa na primeira constituição republicana de 1891 não modificou os fatores reais do poder. As oligarquias agrárias cafeicultoras ou pecuaristas se faziam representar por meio dos partidos republicanos estaduais do sul e sudeste (PRM, PRP, PRHRGS). Elas se acreditavam perenes; mantinham-se alheias às reivindicações trabalhistas e aos apelos da população das regiões do norte e nordeste; e ignoravam o descontentamento dos jovens militares. A classe operária cresceu nos centros urbanos e passou a confrontar a burguesia industrial. Durante o Congresso Operário Brasileiro, em 1906, 2
Carlos Henrique Cardim, diplomata de carreira e professor universitário escreveu sobre a trajetória de Rui Barbosa, “notável homem público” brasileiro que inseriu o Brasil no âmbito internacional. A ideologia política brasileira nas primeiras décadas da república, entre a crise e a criatividade são examinadas em CARDIM, Carlos Henrique. A raiz das coisas. Rui Barbosa: o Brasil no mundo. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2007.
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sob influência anarcossindicalista, surgiu a Confederação Operária Brasileira (COB). As primeiras assembleias das massas operárias prosperaram e uma década depois, em 1917, fizeram eclodir uma greve no setor fabril que se estendeu por vários estados brasileiros. A greve anarquista pleiteava melhores salários, a abolição do trabalho insalubre e noturno de mulheres e de menores de 18 anos. Ela expressou também um caráter político de oposição ao Estado e suas instituições, que até aquele momento desconheciam a existência de direitos ao proletariado. O movimento anárquico foi violentamente reprimido, porém trouxe à imprensa o debate da questão social e dos direitos trabalhistas e, por fim, o movimento de 1917 cedeu lugar à organização do Partido Comunista Brasileiro, criado em 1922, mantido na clandestinidade até 1945. Reunindo a insatisfação com a “Política Café com Leite” dos paulistas e mineiros que revezavam entre si a Presidência do país, o Partido da Aliança Liberal deu um golpe de Estado em 1930 e levou Getúlio Vargas ao poder. A Aliança combatia as eleições fraudulentas escritas a bico de pena, e tinha como metas o voto secreto, a independência do Judiciário, a anistia para os tenentes envolvidos nas diversas rebeliões contra o poder do Estado ao longo dos anos 1920, a proteção à exportação do café, uma nova assembleia constituinte e as reformas sociais. Getúlio Vargas incorporou as demandas sindicais e as adotou como tema de campanha política e unificou as leis trabalhistas na Consolidação das Leis Trabalhistas. Em 1932, é promulgado o Código Eleitoral que cria o Tribunal Superior de Justiça Eleitoral, estabelece o voto secreto e permite no âmbito nacional o voto feminino. Getúlio, após governar quatro anos sem cumprir a promessa de campanha de convocar uma Assembleia Constituinte, promulga a Constituição brasileira de 1934, na qual encontra-se inserida a representação classista no congresso nacional e os direitos sociais, o alistamento eleitoral e o voto que passam a ser obrigatórios, com a idade mínima do eleitor estipulada em 18 anos. O Governo do Presidente Getúlio Vargas, que dura 15 anos, toma feições distintas e controversas classificadas posteriormente em três períodos: provisório (1930-1934), constitucional (1934-1937), ditatorial ou conhecido como Estado Novo (1937-1945).
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Surgem, no período constitucional, vários partidos, alguns com ideologia nazi-fascista, como a Ação Integralista Nacional, que usava uniforme e tinha uma saudação própria “anauê”. Em 1937 a Ação Integralista invade o Palácio do Governo e tenta dar um golpe de Estado. Esse ataque não obtém sucesso e ocasiona na cassação de todos os partidos e extinção da Justiça Eleitoral, perseguições políticas e contragolpe por parte de Getúlio Vargas, que não permite a realização de eleições. Ele outorga a Constituição de 1937 e permanece no poder até 1945. No âmbito dos estados, Getúlio introduz a política dos governadores interventores, por ele nomeados e exonerados (VILLA, 2001), o que vem a reforçar a pessoalização do poder, que se fará presente na formação dos partidos políticos da segunda metade do século XX. Com o fim da 2ª Guerra Mundial e a vitória dos Aliados, pairava mundialmente a ânsia pela democracia e a defesa da liberdade e dos direitos humanos. Não existia espaço para um Estado ditatorial. O Governo concede anistia aos perseguidos pelo regime, permite a livre organização dos partidos políticos, inclusive o comunista, que retorna fortalecido. A Justiça Eleitoral é reinstalada por Getúlio Vargas, que logo depois é afastado. Assume a Presidência da república o Presidente do Supremo Tribunal Federal até a realização das eleições diretas, quando é eleito Eurico Gaspar Dutra para iniciar o processo de redemocratização, ou dar continuidade às mesmas ordens de coisas, haja vista, ter contado com o apoio de Getúlio Vargas para se eleger. Durante o período entre os golpes, de 1946 até 1964, tiveram intensa militância o PSB, o PTB (que reelegeu Getúlio Vargas), o PSD (que elegeu Eurico Gaspar Dutra e Juscelino Kubitschek), o PSP, o PDC (elegeu Jânio Quadros) e a UDN e o PCB. O Brasil viveu curto período de regime parlamentar, de 1961-1963, quando Jânio Quadros (PDC) renunciou a Presidência do país, que foi assumida pelo então Vice-Presidente João Goularlt (PTB), considerado de esquerda e com intensa participação nos sindicatos e nos movimentos operários. Todos os movimentos foram sufocados com a queda de João Goulart e a tomada de poder pelo Regime Militar da Revolução de 1964, que suspendeu as eleições para presidente e extinguiu os partidos políticos. Vigorou
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o bipartidismo, devido às muitas exigências legais para se criar partidos políticos, de modo que só existiram a ARENA e o MDB, (Movimento Democrático Brasileiro), criados em 1965. De 1964 até 1985, a presidência do Brasil foi ocupada por militares, período de exceção e de restrição da liberdade de expressão e de exacerbação do poder executivo, com o consequente atrofiamento do Estado democrático de direito. A partir de 1980, o Brasil passou a viver um momento de reabertura política, com a anistia dos exilados políticos contrários ao regime militar, com eleições diretas para governador e senador e organização dos novos partidos políticos. Em 1985 foi eleito de forma indireta um presidente civil Tancredo Neves, que morreu antes de assumir, ficando seu cargo para o vice José Sarney, que herdou uma das maiores dívidas externa e interna do planeta, desigualdade social incontestável conjugada com alta inflação. O MDB e a ARENA foram extintos. Para substituí-los, foram criados o PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro), e o PDS (Partido Democrático Social). Surgiram, ainda, o PDT (Partido Democrático Trabalhista); o PP (Partido Popular); o PTB (Partido Trabalhista Brasileiro) e o PT (Partido dos Trabalhadores), que constituiu inovação no quadro político dos partidos de massa, por conseguir reunir lideranças sindicais, líderes de esquerda e de diversos movimentos populares. A partir de 1988 vigora o pluripartidismo como fundamento da Constituição brasileira, agente do processo de democratização e do sistema representativo. Com 27 legendas registradas no TSE, em 2010 (tabela anexa), o multipartidarismo se apresenta em crise, em face do alto número de legendas sem a caracterização específica de suas bandeiras. Fala-se, inclusive, em partidos de aluguel, aqueles que servem apenas para abrigar candidatos que necessitam concorrer a cargos majoritários, mas que não são os preferidos do seu partido de origem, de forma que o partido de origem acaba apoiando dois candidatos, o por ele indicado e aquele do partido alugado. O conservadorismo da cúpula, descrito por Maurice Duverger (1982), nunca se dispõe a abandonar o poder de mando e articula todas as formas possíveis para manter-se na chefia. Como ressalta Antonio Carlos Klein (2002, p. 135), “cria-se um paradoxo: uma oligarquia dentro de uma democracia”, o apego produzido pelo poder em seus detentores vai gerando a contradição de, por não praticar a democracia interna, erguer reação da-
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queles que são a favor da participação dos filiados e que diante da transferência e concentração do poder partidário na cúpula oligarquizada, acabam por abandonar o partido. Tudo isso para dizer que a gênese dos partidos políticos brasileiros é constituída pela exposição de ideias, por meio de debates que movimentam os notáveis e formam partidos de quadro, ou outros como o PT, que se iniciam como partidos de massa; porém, em seguida à composição, restringem os debates internos às cúpulas. Estas avaliam e se opõem à ordem posta, visando alcançar o poder, representam facções, com reduzido percentual de filiados diante do número de eleitores, e nesse viés praticam o que se chama democracia centralizada e vertical. As decisões vêm dos líderes nacionais e são repassadas para os demais membros do partido na esfera estadual e municipal. Durante os períodos de crise e de contestação, os partidos empolgam e convencem as pessoas ao engajamento cívico, porém quando esses mesmos partidos passam da esfera de poder do legislativo para o executivo, o discurso da governabilidade, da necessidade de coalizão para a manutenção do poder de mando é o que predomina e frustra os cidadãos. Corrupção, exacerbação do arbítrio, pessoalização do poder, enriquecimento ilícito, desvio de recursos públicos, esquecimento do interesse público, acordos e conchavos são práticas rotineiras de muitos agentes políticos. Essas malsinadas práticas são despejadas diariamente pela mídia nas casas brasileiras. Registros do mal a vencer, ou a se resignar diante da impunidade. São fatos os desmandos no campo da política e o divórcio entre eleito e eleitor, todavia, dentre os modelos teóricos, se reconhece a superioridade do sistema representativo e proporcional, que, apesar das imperfeições, é o que mais bem respeita as exigências de justiça, equidade e representatividade, sem comprometer a estabilidade do governo. Assinala Antônio Carlos Klein (2002) que a existência da democracia depende da relação estreita entre as esferas externa dos partidos (pessoas que votam a cada eleição diante da convicção momentânea) e interna, (militantes da ação política). A interna anima a externa e deve refletir os diversos pensamentos da sociedade. Se o partido negligencia a democracia interna entre os seus militantes, consequentemente se distanciará dos an-
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seios e opiniões da sociedade. Para o autor, as deficiências na representatividade fazem o sistema assemelhar-se mais a uma oligarquia esclarecida do que a uma democracia. (KLEIN, 2002, p. 135).
2. DEMOCRACIA INTERNA NOS PARTIDOS POLÍTICOS E PARTICIPAÇÃO Conforme demonstra o texto precedente, os partidos são autônomos para definir a estrutura e o funcionamento interno. Devem apenas cumprir as determinações constitucionais e da lei nº 9.096/95, no que é pertinente ao respeito à soberania nacional, ao regime democrático, à manutenção do pluripartidarismo, aos direitos humanos fundamentais, bem como à explícita proibição de receber orientação ou dinheiro estrangeiro ou ainda receber ou ministrar instrução militar ou paramilitar e usar uniformes. São pessoas jurídicas de direito privado, porém prestam contas ao Tribunal de Contas e são disciplinados pela Justiça Eleitoral. O Tribunal Superior Eleitoral registra o estatuto do partido para que participe do processo eleitoral, receba os recursos inerentes ao fundo partidário e tenha acesso gratuito ao rádio e à televisão. O registro assegura a exclusividade do uso da sigla e dos símbolos. No Brasil, a divisão política e administrativa se dá em municípios, estados e distrito federal. As eleições ocorrem em três esferas distintas: as municipais (prefeito e vice-prefeito e vereadores); eleições gerais e estaduais (governador, vice-governador, deputados estaduais, deputados distritais, deputados federais e senadores); e eleições presidenciais (Presidente e Vice-Presidente da República). Neste contexto, o partido deve comunicar à Justiça Eleitoral a constituição de seus órgãos de direção e os nomes dos respectivos integrantes no âmbito federal, estadual e municipal. Dessa forma o Tribunal Superior Eleitoral registra o estatuto do partido e os integrantes dos órgãos na esfera nacional, bem como os delegados para representarem o partido em qualquer esfera de poder. Já o Tribunal Regional Eleitoral-TRE credencia os representantes e delegados escolhidos pelos órgãos estaduais para atuarem nas esferas estadual, municipal ou zonal. Por fim, pode ainda o órgão
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municipal do partido credenciar junto aos Juízes Eleitorais os delegados do partido para atuarem na respectiva jurisdição. A Lei nº. 9.096, de 19 de setembro de 1995, dispõe sobre os partidos políticos; já a Lei nº. 9.504, de 30 de setembro de 1997, e suas alterações, regulamenta as eleições; a Lei Complementar nº. 135, de 4 de junho de 2010, inclui hipóteses de inelegibilidades que visam a proteger a probidade administrativa e a moralidade no exercício do mandato, porém inexiste legislação que trate sobre a democracia interna nos partidos políticos. Essa matéria é reservada à discricionariedade dos partidos e de seus estatutos. A representação democrática não se esgota no resultado eleitoral (SARTI, 1980) e requer a democratização das instituições partidárias por meio da garantia de participação nas decisões. O desempenho institucional dos partidos exige a administração dos conflitos entre setores internos do próprio partido, entre estes e o público, e no âmbito dos agentes presentes no legislativo e no executivo. Lucrecio Rebollo Delgado (2007, 156), aponta, como campo de batalha essencial aos núcleos de poder nos partidos políticos, o manejo com os meios de comunicação. O núcleo de poder deve explicar o que o partido faz; qual a finalidade de suas ações; bem como deve neutralizar ou mitigar informações que causem efeitos negativos. A partir da Conferência Nacional de Comunicação, convocada por decreto do presidente Lula, ocorrida entre 14 e 17 de dezembro de 2009, ganhou espaço no Brasil a tentativa de implantar conselhos de comunicação para cercear os veículos de comunicação e inibir a liberdade de imprensa. Em outubro de 2010, constata-se que em pelo menos seis estados: Ceará, Bahia, Alagoas, Piauí, Rio de Janeiro e São Paulo, foram propostos projetos de Lei pelos parlamentares do PT ou aliados visando à criação de conselhos para “orientar, fiscalizar e monitorar” as atividades da imprensa local. O presidente da Ordem dos Advogados do Brasil Ophir Cavalcanti, argumenta que aquela Instituição vai recorrer ao Supremo Tribunal Federal em defesa da liberdade de imprensa que é um valor da sociedade, é um bem jurídico protegido.
Democracia intenra nos partidos políticos brasileiros
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2.1. Instrumentos da Democracia Interna nos Partidos Políticos Ângelo Panebianco (1988) estabelece a essencialidade de conhecer as relações de poder que definem a dinâmica interna dos partidos. Inicialmente se identificam as alianças privilegiadas e, sobremaneira, como as relações de poder se reproduzem e se modificam diante das diversas demandas e pressões. Para o autor, os partidos tendem a se constituir por penetração territorial, ou seja, o centro do partido controla as associações periféricas ou por difusão territorial, ou seja, o partido nasce espontaneamente das associações locais e posteriormente toma a forma na esfera nacional, acrescenta uma terceira hipótese onde uma instituição, ou um líder carismático, concebe o partido como braço político. Nesse diapasão, o partido tende a evoluir de um sistema de solidariedade (todos são iguais e cooperam) para um sistema de interesses (competição, conflitos, burocratização). Com a sua evolução, o partido deixa de ser um instrumento e se transforma em um fim em si mesmo. No Brasil, a melhor maneira de se conhecer o partido é observar o estabelecido no estatuto do partido e correlacionar com a práxis política. O estatuto contém o nome, a denominação abreviada, o estabelecimento da sede na Capital Federal-Brasília, bem como as regras de filiação e de desligamento de seus membros; direitos e deveres dos filiados. O Estatuto determina a organização do partido e o modo como é administrado. Identifica a sua estrutura, composição, e competências dos órgãos partidários nas esferas municipal, estadual e nacional; dispõe sobre a duração dos mandatos e acerca do processo de eleição dos membros. Estabelece as regras de fidelidade e disciplina partidária e o respectivo processo para apurar as infrações. Relaciona a aplicação das penalidades, ao mesmo tempo em que assegura o direito à ampla defesa. O Estatuto é o instrumento próprio para discriminar as condições e forma de escolha de seus candidatos a cargos e funções eletivos. Observase também que o Estatuto estabelece normas e procedimentos inerentes às finanças, contabilidade, contribuições dos filiados, às diversas fontes de receitas do partido e ainda às quantias que os candidatos possam despender com a própria eleição. Pondera Lucrecio Rebollo Delgado (2007, 157), que “los estatutos no articulan médios efectivos de control de la actividad del que hemos denominado núcleo de poder, y respecto de los