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Colección

Crisis y externalización en el sector público: ¿solución o problema?

MONOGRAFÍAS

SECRETARÍA DE ESTADO PARA LA FUNCIÓN PÚBLICA

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

P.V.P. 16,00 € (IVA incluido)

INAP

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Director: Luis Ortega Álvarez Coordinadora: Josefa Cantero Martínez Autores: Manuel Villoria Mendieta Blanca Olías de Lima Alberto Palomar Olmeda Susana Rodríguez Escanciano Josefa Cantero Martínez

ISBN 978-84-7351-415-6

MONOGRAFÍAS

INAP

Crisis y externalización en el sector público: ¿solución o problema?

INAP INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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CRISIS Y EXTERNALIZACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO: ¿SOLUCIÓN O PROBLEMA? Monografía del Grupo de Investigación para el estudio del Empleo Público

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Director: Luis Ortega Álvarez Coordinadora: Josefa Cantero Martínez Autores: Manuel Villoria Mendieta Blanca Olías de Lima Alberto Palomar Olmeda Susana Rodríguez Escanciano Josefa Cantero Martínez

CRISIS Y EXTERNALIZACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO: ¿SOLUCIÓN O PROBLEMA? Monografía del Grupo de Investigación para el estudio del Empleo Público

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Colección: MONOGRAFÍAS FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP CRISIS y externalización en el sector público [Texto impreso] : ¿solución o problema? : monografía del Grupo de Investigación para el estudio del Empleo Público / coordinadores, Luis Ortega Álvarez y Josefa Cantero Martínez ; autores, Manuel Villoria Mendieta... [et. al.].– 1ª ed. – Madrid : Instituto Nacional de Administración Pública, 2011. – 306 p. ; 24 cm. – (Monografías) Incluye notas y referencias bibliográficas ISBN 978-84-7351-415-6.– NIPO 852-11-027-0 1. Servicios públicos-Contratación externa España. 2. Responsabilidad administrativa-España. 3. España-Administración-Personal. I. Instituto Nacional de Administración Pública (España). II. Ortega, Luis (Ortega Álvarez), coord. III. Cantero Martínez, Josefa, coord. IV. Villoria Mendieta, Manuel. V. Serie 338.465.025.88(460) 35(460).076 35(460).08

Primera edición: Octubre, 2011

Catálogo general de publicaciones oficiales: http://www.060.es

Queda prohibida, salvo excepción prevista en la ley, cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública y transformación de esta obra sin contar con autorización de los titulares de propiedad intelectual. La infracción de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelectual (arts. 270 y sigs. del Código Penal).

Edita: INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA www.inap.es ISBN: 978-84-7351-415-6 (formato papel); 978-84-7351-416-3 (formato electrónico) NIPO: 852-11-027-0 (formato papel; 852-11-027-0 (formato electrónico) Depósito Legal: Preimpresión: Falmart Grafic, S. L. Impresión: Publidisa En esta publicación se ha utilizado papel reciclado libro de cloro de acuerdo con los criterios medioambientales de la contratación pública.

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ÍNDICE

Prólogo ................................................................................................

UNA BREVE INTRODUCCIÓN SOBRE LA ACCIÓN GUBERNAMENTAL Y LAS MODALIDADES DE INTERVENCIÓN Y GESTIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN LA ACTUALIDAD Manuel Villoria Mendieta I. Introducción .............................................................................

II. ¿En qué consiste gobernar hoy?.................................................

III. Modalidades de intervención: una breve reflexión desde la economía ........................................................................................

IV. El gobierno: tipos de actuación, estructura de intervención ......

V. Conclusiones .............................................................................

CARA Y CRUZ DE LA EXTERNALIZACIÓN Blanca Olías de Lima Gete I. Introducción .............................................................................

II. Qué es y qué no es .....................................................................

III. Los elementos del debate...........................................................

IV. Razones para externalizar .........................................................

V. Límites a la externalización .......................................................

VI. Condiciones para externalizar ...................................................

VII. Los contratos de externalización ...............................................

VIII. Los resultados de la externalización ..........................................

IX. Las consecuencias de la externalización ....................................

La mejora de los servicios y los problemas de satisfacción ........

X. Apunte sobre la externalización en España ...............................

XI. Conclusiones .............................................................................

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LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA DE EXTERNALIZAR Y SU REPERCUSIÓN EN EL EMPLEO PÚBLICO. LÍMITES Y PAUTAS PARA SU ADOPCIÓN Josefa Cantero Martínez I. Planteamiento introductorio: externalización y empleo público.

II. La necesaria reconducción del fenómeno de la externalización a una decisión de la Administración.. ..........................................

III. El ejercicio de potestades públicas como límite a la externalización y el problema de la colaboración de los sujetos privados....

1. ¿Qué se entiende realmente por ejercicio de potestades públicas? Los problemas derivados de la inexistencia de una definición legal....................................................................

2. Los nuevos fenómenos de colaboración privada en su ejercicio 3. Los mecanismos para efectuar el traslado de funciones públicas a los particulares y las dificultades que plantean los distintos títulos habilitantes ................................................

4. La postura constitucional: ¿existe verdaderamente alguna reserva de funciones de autoridad a favor de la Administración? .....

5. En todo caso, se puede deducir la existencia de una reserva legal para cualquier posible trasvase de autoridad a sujetos privados ..............................................................................

6. La respuesta desde el plano de la legalidad ordinaria: la prohibición de externalizar estas potestades y su reserva funcionarial ......................................................................

IV. Conclusión: los precisos contornos de la decisión administrativa de externalizar y algunas pautas para su adopción ....................

LA EXTERNALIZACIÓN Y SUS CAUSAS. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA, ¿EL PRETEXTO O LA CAUSA?: UN ANÁLISIS SOBRE LAS FORMAS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Alberto Palomar Olmeda I. Un debate clásico: la búsqueda de un modelo de gestión pública .

II. Los términos del debate desde una perspectiva histórica reciente .

III. Otra perspectiva del problema: la elusión de las formas tradicionales por fórmulas no organizativas ..........................................

IV. Las divergencias conocidas: en especial en la contabilización del déficit público............................................................................

V. Algunos elementos esenciales ....................................................

1. La contabilidad de los intereses ..........................................

2. Las inversiones realizadas por el sistema de abono total del precio..................................................................................

3. Otros elementos pendientes: el contrato de colaboración público-privada ..................................................................

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VI. ¿Es preciso pensar en un replanteamiento general? ...................

VII. Las pautas de actuación esenciales en el marco público ............

1. Fijación de objetivos públicos de gestión ............................

2. Responsabilidad en su cumplimiento: la gestión responsable ...................................................................................

3. Transparencia en su presentación .......................................

VIII. ¿Un modelo organizativo de validez general o la necesidad de modelos a la carta? ...................................................................

IX. A modo de conclusión ..............................................................

EXTERNALIZACIÓN Y EMPLEO PÚBLICO EN RÉGIMEN LABORAL Susana Rodríguez Escanciano I. La progresiva privatización de quehaceres públicos ..................

II. Los principios rectores de los procesos de selección de empleados públicos ..............................................................................

1. La aplicación de la igualdad, el mérito y la capacidad a funcionarios y trabajadores......................................................

2. Su formulación legal ...........................................................

2.1. Publicidad de las convocatorias y de sus bases ...........

2.2. Transparencia ............................................................

2.3. Imparcialidad y profesionalidad de los miembros del órgano de selección ....................................................

2.4. Independencia y discrecionalidad técnica ..................

2.5. Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones y tareas a desarrollar ....................

2.6. Agilidad .....................................................................

2.7. Libre concurrencia .....................................................

3. Requisitos para el acceso ....................................................

3.1. Nacionalidad española ..............................................

3.2. Capacidad funcional ..................................................

3.3. Edad ..........................................................................

3.4. No haber sido separado disciplinariamente del servicio ni inhabilitado por sentencia judicial .........................

3.5. Titulación ..................................................................

3.6. Conocimiento de lenguas cooficiales ..........................

3.7 Otros requisitos...........................................................

III. Quiebras: apunte .......................................................................

IV. El reclutamiento de personal laboral como expediente al servicio del clientelismo..........................................................................

1. Posibilidades .......................................................................

2. La importancia cuantitativa de este tipo de mano de obra..

3. Contratación irregular: evolución jurisprudencial ..............

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3.1.

Primera etapa: primacía de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad sobre la presunción de estabilidad en el empleo ..........................

3.2. Segunda etapa: la transformación en indefinida de la relación en supuestos de incumplimientos especialmente cualificados 3.3. Tercera etapa: la primigenia distinción entre el trabajador fijo de plantilla y el trabajador temporalmente indefinido o indefinido no fijo 3.4. Cuarta etapa: la prolongación del contrato temporal ilícito únicamente hasta la provisión definitiva o amortización de la vacante correspondiente .............

3.5. La solución de compromiso de los «trabajadores temporalmente indefinidos» ............................................

V. La descentralización productiva en el empleo público ..............

1. La novación subjetiva del adjudicatario del contrato administrativo ............................................................................

1.1. El principio de continuidad en la prestación del servicio público ............................................................

1.2. Requisitos para la subrogación empresarial .............

1.3. Reversión a manos de la Administración de una actividad previamente exteriorizada ..............................

2. Subcontratación de contratas y concesiones administrativas .

2.1. La permisividad de la Ley de Contratos del Sector Público .....................................................................

2.2. La responsabilidad solidaria de la Administración en materia salarial y de Seguridad Social ......................

3. El recurso a las empresas de trabajo temporal ....................

VI. Conclusión ................................................................................

LA INCIDENCIA DE LA EXTERNALIZACIÓN EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN Josefa Cantero Martínez I. El objeto de este estudio ...........................................................

II. Nuevamente sobre la necesidad de aclarar y delimitar los supuestos .............................................................................................

III. La principal consecuencia de la externalización en materia de responsabilidad: el desplazamiento de la responsabilidad hacia el contratista .............................................................................

1. Su complejo marco regulatorio y el régimen particular de la responsabilidad sanitaria ....................................................

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2.

IV.

V. VI. VII.

El sistema objetivo de la responsabilidad patrimonial. Sus consecuencias y matices. .....................................................

3. El desplazamiento de la responsabilidad hacia el sujeto privado como principal efecto de la externalización ................

4. Algunos de los problemas teóricos que plantea este desplazamiento de responsabilidades ............................................

5. Sus consecuencias más inmediatas: la búsqueda jurisprudencial de la responsabilidad de la Administración ..................

El problema de la legitimación pasiva de la Administración. ¿Está realmente exenta de cualquier tipo de responsabilidad por los daños que cause el contratista? ............................................

1. El origen del problema: los sucesivos cambios normativos de que ha sido objeto esta materia...........................................

2. La inmediata consecuencia: la pluralidad de opciones y de órdenes jurisdiccionales ......................................................

Algunos aspectos relativos al procedimiento para la exigencia de responsabilidad .........................................................................

Las importantes consecuencias que está derivando la jurisprudencia ante la pasividad o inactividad de la administración ......

Conclusiones .............................................................................

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PRÓLOGO Luis Ortega Universidad de Castilla-La Mancha Uno de los temas clásicos dentro del conjunto de las ciencias sociales es, sin lugar a dudas, el relativo al papel que juega el Estado y, especialmente, el lugar que ocupa con relación a los otros dos principales elementos de las sociedades democráticas, la propia sociedad y el mercado.

Para la adecuada configuración de dicho papel son claves tres preguntas, la relativa al «cuándo», la relativa al «cuánto» y la relativa al «cómo».

La primera intenta dilucidar los sectores de actividad que están sometidos a la acción del Estado, es decir, a obtener respuesta de cuándo debe intervenir el Estado y cuándo, en cambio, esta actuación queda directamente en manos de la sociedad o se organiza a través del mercado.

La segunda pregunta, referida al «cuánto», nos debe dar respuestas en relación a la intensidad con que esta intervención estatal se manifiesta, que puede oscilar desde actividades exclusivamente reservadas al Estado, incluidos sectores económicos completos en régimen de monopolio, hasta un mero control de publicidad de la actuación privada a través de un sistema de registro.

La tercera pregunta se dirige a analizar la forma concreta en la que el poder público realiza su intervención, especialmente referida al tipo de organización que utiliza y a las relaciones, esencialmente jurídicas y económicas, que establece con esa organización.

La figura teórica de la externalización se relaciona de forma sustancial con esta última pregunta y está especialmente referida a la dimensión de la organización interna de las Administraciones Públicas para realizar gestiones directas

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PRÓLOGO

de actividades y servicios. Dicho de otro modo, la externalización propone una revisión en términos de eficacia y de eficiencia, de qué parte de una organización administrativa puede ser desgajada de esta para que su actuación interna pueda ser realizada por el sector privado mediante una relación contractual.

La decisión de la externalización tiene, por tanto, un componente de análisis teórico en la necesidad de distinguir aquellos servicios o actividades que pueden considerarse auxiliares o instrumentales y aquellos otros en los que la naturaleza de la actividad, ligada al ejercicio del poder público sustancial, exige que esa parte de la organización permanezca en mano pública.

Se trata de una figura próxima a las técnicas clásicas de la concesión administrativa de gestión de servicios o a los contratos de realización de obra pública, y a las nuevas figuras de privatización de servicios.

La diferencia con los primeros estaría en el hecho de que se trata de servicios destinados a satisfacer las necesidades de los ciudadanos, mientras que en la externalización se contratan necesidades de funcionamiento de la propia Administración.

Respecto de las privatizaciones, la diferencia esencial estribaría en que la parte de la organización privatizada deja de tener relación con la organización matriz.

En todo caso, el problema esencial consiste en determinar, de un lado, la conveniencia de la externalización, por el hecho de que con ello se mejora el funcionamiento interno o la prestación del servicio, y, de otro, el sector de la organización que se pretende separar.

El criterio de lo primero giraría en torno a la conveniencia de externalizar debido a que las características de un funcionamiento empresarial externo permiten logros o mejoras en aspectos sustanciales del servicio que se pretende llevar a cabo. Un ejemplo de ello son los servicios de limpieza y mantenimiento, en los que los horarios de trabajo tienen características especiales, como turnos de fin de semana, que no son los habituales de los del resto de la organización.

El segundo es, quizá, el de mayor dificultad, al consistir en teorizar un límite a la externalización impuesta por las características de la actividad. Desde el momento en que la práctica ha constatado la externalización de actividades muy ligadas al ejercicio de funciones estrechamente ligadas a la idea de poder o autoridad pública, es realmente difícil construir limitaciones coherentes.

Esta dificultad parte de la interpenetración entre lo público y lo privado, que se deriva de distintos sectores del ordenamiento jurídico, especialmente del propio Derecho administrativo. La dicotomía entre un Derecho público que

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PRÓLOGO

tutela intereses públicos a través de una organización pública, frente a un Derecho privado que tutela los intereses privados mediante una organización privada, desapareció con la superación del Estado liberal del siglo XIX. Todos los intereses privados son susceptibles de concebirse como intereses públicos. Basta una decisión del legislador. Incluso el interés puede permanecer calificado tanto público como privado. El ejemplo del empleo es paradigmático. Se trata de un interés privado del empresario en contratar fuerza de trabajo y del trabajador en obtener a cambio un salario. Pero, al mismo tiempo, es un interés público cifrado en el desiderátum del pleno empleo, en función del cual se adoptan políticas públicas de orden económico y social.

Lo mismo puede decirse de sectores tan ligados hoy a lo público, a la idea de servicios básicos que las Administraciones deben prestar a la sociedad, como la educación y la sanidad, donde, junto a las grandes organizaciones públicas sanitarias y educativas, conviven colegios y hospitales privados.

Desde el Derecho de la Unión Europea también se ha recibido una revisión de estos conceptos, de público y privado, a través de las instituciones de la libre movilidad de trabajadores y de la implantación de la libre competencia. Derivado de lo primero ha sido el delimitar de forma muy estricta los puestos de trabajo de las organizaciones administrativas que podían quedar reservados a los nacionales de un país de la Unión. Solo se entendía como público, en este sentido, lo estrechamente ligado al ejercicio del poder político.

Por su parte, la libre competencia ha llevado a revisar enteros sectores de la actividad pública y trasladarlos al sistema de mercado, como han sido los casos de las telecomunicaciones, el transporte aéreo, etc.

Estos datos conducen a encontrar los correctos parámetros de la externalización en la teoría de la gestión pública. Esto es, sin aceptar la inevitabilidad de los argumentos de ahorro económico, más aún en este periodo de crisis financiera, y sin santificar a las organizaciones administrativas como un todo público que no pueda ser segmentado.

Deben ser criterios de racionalidad plural que contienen las distintas racionalidades que conviven en la gestión de lo público: racionalidad de gasto, racionalidad de fines, racionalidad de procedimiento, racionalidad de medios, racionalidad de resultados, etc.

Existe una racionalidad pública distinta de la racionalidad privada, pero no menos exigente en términos de calidad final. Solo desde esta perspectiva puede contemplarse el fenómeno de la externalización, como una reflexión añadida a la adecuación de las organizaciones administrativas a las tareas que tienen encomendadas.

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PRÓLOGO

Todo este panorama, del que aquí aparece un mero bosquejo, está cumplidamente desarrollado en este libro, realizado en el marco de los trabajos llevados a cabo por el Grupo de Estudio sobre el Empleo Público, que viene amparando el INAP como foro de reflexión teórica.

Se trata de trabajos de una alta calidad acorde al nivel de profesionalidad de sus autores, que cubren el abanico de los enfoques de la ciencia política, la ciencia de la Administración, el Derecho administrativo y el Derecho del trabajo, todos ellos necesarios para no sesgar ni distorsionar una figura tan poliédrica y elástica como la de la externalización.

Porque, en definitiva, hay que interiorizar que cuando nos encontramos ante conceptos de carácter flexible, la exigencia de su tratamiento con el máximo rigor es una necesidad deontológica, para no ocultar en lo flexible falsos discursos ideológicamente contrarios a lo público.

Como dice José Ángel Valente en su poema No inútilmente: «Haber llevado el fuego un solo instante Razón nos da de la esperanza».

Luis ORTEGA Toledo, enero de 2011

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UNA BREVE INTRODUCCIÓN SOBRE LA ACCIÓN GUBERNAMENTAL Y LAS MODALIDADES DE INTERVENCIÓN Y GESTIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN LA ACTUALIDAD Manuel Villoria Comisión «Grupo de investigación sobre empleo público»

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.—II. ¿EN QUÉ CONSISTE GOBERNAR HOY?—III. MODALIDADES DE INTERVENCIÓN: UNA BREVE REFLEXIÓN DESDE LA ECONOMÍA.—IV. EL GOBIERNO: TIPOS DE ACTUACIÓN, ESTRUCTURA DE INTERVENCIÓN.—V. CONCLUSIONES.—BIBLIOGRAFÍA.

I.

INTRODUCCIÓN

En las sociedades premodernas los riesgos que la gente tenía eran vistos como intervenciones exógenas, causadas por un destino productor de peligros no imputables a nadie, excepto a la voluntad divina. El concepto de riesgo hoy en día es muy diferente. Hay una secularización de la fortuna, el riesgo o los riesgos que atraviesa hoy nuestra sociedad tienen su origen sobre todo en la actuación humana, en la capacidad del ser humano para transformar su entorno (Giddens, 1999a); de ahí la preocupación creciente por el futuro, por la posibilidad de anticipar riesgos y prevenirlos (Giddens, 1999b). Los cambios estructurales de carácter social, económico, tecnológico y político que se han venido produciendo desde el último cuarto del siglo XX han tenido un impacto significativo sobre los gobiernos, tanto en su imagen como en la propia estructura de demandas a las que hacer frente y, cómo no, en los conflictos de preferencias que los ejecutivos tienen que tratar de resolver. La adopción de decisiones al más alto nivel se desarrolla actualmente en condiciones de acentuada complejidad, celeridad e interdependencia (Kooiman, 1993).

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UNA BREVE INTRODUCCIÓN SOBRE LA ACCIÓN GUBERNAMENTAL

Estos escenarios de decisión se caracterizan, además, por situaciones de marcada volatilidad e incertidumbre, incertidumbre que se ha intensificado en los últimos años con la profunda interdependencia del mundo actual. Ulrich Beck (1992) habla de una primera y una segunda modernidad. La primera es la sociedad estatal y nacional, de pleno empleo, explotación no visible de la naturaleza, industrialización... Pero en la segunda vemos los defectos, las consecuencias de la primera, reflexionamos sobre lo que hacemos y sus consecuencias, y ello nos lleva a replantearnos lo que hacemos constantemente, vivimos en una sociedad autorreflexiva. La globalización, las turbulencias de los mercados financieros, las crisis ecológicas, la individualización, el calentamiento global... todo ello nos genera una nueva sensación de peligro; a veces parece que el peligro está en el saber. A todo ello se une esta inevitable interdependencia, esta constante erosión de las diversas barreras que antes nos dividían, esta erosión de las fronteras entre mercados, Estados, civilizaciones, culturas y formas de vida. Y, en este entorno, la clave es construir puentes, puentes entre las mentes humanas, sus mentalidades y su imaginación (visión cosmopolita), pero también puentes internos dentro de cada país, entre sus gentes y sus diversidades (cosmopolitismo interno), y puentes que nos permitan hacer frente a los problemas globales (Beck, 2006). Para hacer frente a esta nueva realidad no nos sirve el modelo tradicional de gobierno. Lo que no quiere decir, ni mucho menos, que nada de lo que hace el gobierno tradicional nos sirva.

II.

¿EN QUÉ CONSISTE GOBERNAR HOY?

Para empezar, ante este panorama, la tendencia general en los gobiernos contemporáneos es hacia el reforzamiento del alto gobierno (Peters, Rhodes y Wright, 2000). Ello coincide con un entorno que favorece la descentralización territorial y funcional pero que, precisamente por ello, demanda control estratégico, fortalecimiento de las labores de información y análisis desde el puesto de mando. La descentralización en las políticas demanda centralización en la política. La complejidad requiere un cuadro de mando central. Otras razones que explicarían este reforzamiento son (Peters, Rhodes y Wright, 2000): 1.

La personalización creciente de la política y la consiguiente presidencialización. La explicación de esta tendencia tiene que ver con, por una parte, la mediatización de la política y la necesidad, de acuerdo con la lógica de lo noticiable, de centrar en unos pocos actores conocidos toda la información (Grossi, 2007). Y, por otra, con la propia globalización y la internacionalización de las políticas, que exigen encuentros continuos en la cumbre y relaciones personales fructíferas entre los líderes de los diferentes Estados.

2.

Las presiones electorales. Los ejecutivos tienen la presión de tratar de cumplir los recargados compromisos electorales. Además, existen cam-

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MANUEL VILLORIA

bios en muchos países en la naturaleza del electorado, mucho menos fiel a la identidad partidaria y más preocupado por los resultados de las políticas y la calidad de los servicios. Todo ello ha llevado a políticas muy orientadas a clientelas específicas, lo cual genera demandas crecientes de coordinación y control ante la pluralidad de programas y los previsibles conflictos de interés.

3.

Las exigencias de la seguridad, defensa y diplomacia. En estas materias, los gobiernos tienen que hablar con una sola voz. Y esa voz es la de la presidencia. La descoordinación en esta área trae consecuencias dramáticas.

4.

Las crecientes demandas de coordinación en las políticas internas. El crecimiento de los presupuestos, salvo casos muy aislados, ha sido importante en los últimos veinte años, a pesar de las tendencias a un recorte del Estado y las necesidades de control del déficit en este momento de crisis económica. También ha sido importante el número de aspectos de la realidad que han sido incorporados a la agenda política. Muchas veces provocando la necesidad de reestructurar áreas de política y de descomponer grandes piezas de políticas públicas en áreas más manejables. Esto genera mayores dosis de complejidad, diferenciación funcional, especialización y autonomía ministerial.

Y la inadecuada respuesta a esta complejización de la realidad política ha provocado ineficiencias, duplicidades, despilfarro y escándalos.

Ante este reto de gestión y financiación, los gobiernos han tenido que priorizar y reforzar los mecanismos de control, coordinación y visión estratégica.

En suma, que existe un imparable proceso de reforzamiento de la cúpula gubernamental y que, por lo que se ve en el panorama, este reforzamiento va a continuar en el tiempo; de ahí la importancia de mejorar la formulación de políticas y la decisión gubernamental en las cúpulas. En términos generales, la eficacia de los gobiernos tiene que ver con las capacidades que tienen para influir positivamente en su sociedad, en un entorno extremadamente complejo e interdependiente, en relación a una serie de demandas o problemas a los que deben y/o quieren hacer frente. La capacidad gubernamental es un patrón de influencia en el entorno que produce impactos sustanciales (outcomes) y similares a lo largo del tiempo y de las áreas de política. Un aumento de capacidad implica incremento de eficacia, aunque no la garantiza por sí sola. Lógicamente, la capacidad está vinculada a múltiples factores; entre otros, a una adecuada adaptación al entorno.

Según Weaver y Rockman (1993), las capacidades que un gobierno debe tener son diez:

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