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PARLAMENTOS NACIONALES Y UNIÓN EUROPEA

CLAUDIA STORINI

tirant lo blanch "derecho comparado" INSTITUTO DE DERECHO PÚBLICO COMPARADO. UNIVERSIDAD CARLOS III

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PARLAMENTOS NACIONALES Y UNIÓN EUROPEA

CLAUDIA STORINI Investigadora del Programa Juan de la Cierva

tirant lo b anch Valencia, 2005

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© CLAUDIA STORINI

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A Milvia y Armando Sine qua non

Nota de la autora En víspera de que la editorial publicara este trabajo, se asistió al “no” del pueblo francés y holandés a la ratificación del Tratado constitucional.

Dicho rechazo, por una parte, obliga al Consejo Europeo de los próximos 16 y 17 de junio a realizar un análisis colectivo y detenido de la situación y, por otra, plausiblemente llevará a una renegociación de los contenidos del Tratado.

Ante esta circunstancia, a través de dos declaraciones conjuntas (IP/05/627 y IP/05/653), los Presidentes del Parlamento, del Consejo y de la Comisión Europea difundieron un triple mensaje: Europa continúa, debe mantenerse el calendario de las ratificaciones y, al mismo tiempo, debe ponerse en marcha un serio proceso de reflexión. Para ello el primer paso será preguntarse acerca del papel que cada uno de nosotros desarrolla para contribuir a una mejor comprensión de este proyecto que no puede tener legitimidad propia sin antes tener en cuenta la opinión de los ciudadanos.

Con la convicción de que se encontrarán los medios para que la Unión siga progresando y en aras de una mejor comprensión de un pequeño, aunque no irrelevante, fragmento de proyecto europeo se decidió seguir adelante con la publicación de este trabajo.

Claudia Storini Roma 13 de junio de 2005

Índice Prólogo ............................................................................................

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1. PLANTEAMIENTO GENERAL Y DELIMITACIÓN DEL ÁMBITO DE ANÁLISIS 1.1. Democracia e integración: la doble naturaleza del concepto de «déficit democrático» ........................................

1.2. ¿Democracia a través del Parlamento Europeo versus democracia a través de los Parlamentos nacionales? ....

1.3. ¿Qué rol para los Parlamentos nacionales? ....................

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2. EL RECONOCIMIENTO DE LA PARTICIPACIÓN DE LOS PARLAMENTOS NACIONALES EN EL DERECHO COMUNITARIO 2.1. Formas de cooperación entre los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo .................................................

2.2. La Conferencia de Órganos Especializados en Asuntos Europeos (COSAC) ...........................................................

2.2.1. El Reglamento de la COSAC ................................

2.2.2. El Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa y la potenciación de la COSAC ¿Una ocasión perdida? ...................................................

2.3. La disciplina de la intervención parlamentaria nacional desde el sistema comunitario ..........................................

2.3.1. De la Declaración del Tratado de Maastricht a la Convención ...........................................................

2.3.2. El Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa y la necesidad de legitimación democrática del proceso comunitario ..........................

3. LAS EXPERIENCIAS NACIONALES DE CONTROL Y PARTICIPACIÓN EN LOS ASUNTOS EUROPEOS 3.1. Dinamarca ¿Un modelo para exportar? ..........................

3.1.1. El requisito del previo consentimiento parlamentario .......................................................................

3.1.2. El desarrollo de la Europaudvalget .....................

3.1.3. ¿Praxis o disciplina legal? ....................................

3.1.4. Otros órganos parlamentarios influyentes en las Políticas Danesas para la UE ...............................

3.2. La Delegación francesa: vigía europeo de la Asamblea Nacional ............................................................................

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ÍNDICE

3.2.1. La Unión Europea: una oportunidad para el Parlamento francés de recuperar poderes ................

3.2.2 Los instrumentos tradicionales de control y sus debilidades ............................................................

3.2.3. Los nuevos instrumentos de control creados por el Parlamento ...........................................................

3.2.4. ¿Qué influencia puede ejercer el Parlamento sobre el Gobierno? ..........................................................

3.3. El Parlamento alemán y la integración europea ............

3.3.1. Parlamento nacional y Parlamentos regionales: un doble «déficit democrático» ...........................

3.3.2. La evolución de la influencia del Parlamento alemán .......................................................................

3.3.3. La nueva cláusula constitucional de la integración europea y la Ley de Cooperación en Asuntos de la Unión Europea ..................................................... a) Disposiciones relativas al Bundestag ............ b) Disposiciones relativas Bundesrat .................

3.3.4. Los límites de la reforma .....................................

3.4. Reino Unido y Unión Europea ........................................

3.4.1. Las relaciones entre Instituciones nacionales y europeas: ¿socios o rivales? .................................

3.4.2. La participación de Westminster en los asuntos de la Unión Europea ................................................. a) El Comité Selecto para la Unión Europea .... b) El Comité Europeo de Escrutinio .................

3.5. El papel de la Cortes Generales españolas en materia europea .............................................................................

3.5.1. La Comisión Mixta para las Comunidades Europeas ....................................................................... a) Disciplina y organización de la intervención parlamentaria en los asuntos europeos ........ b) Las competencias de la Comisión .................

3.5.2. La practica en la Comisión Mixta .......................

3.5.3. Algunas cuestiones por resolver ..........................

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4. CONSIDERACIONES FINALES ..........................................

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BIBLIOGRAFÍA ............................................................................

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ANEXO. DOCUMENTOS EUROPEOS Y NACIONALES A) Documentos de los órganos europeos .....................................

B) Documentos de los Parlamentos nacionales ...........................

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Prólogo Hace no demasiados años, resultaba una rara originalidad analizar los efectos constitucionales que el Derecho Comunitario producía en los ordenamientos nacionales. La única perspectiva desde la que se analizaba constitucionalmente la relación entre ordenamiento comunitario y ordenamientos internos era justamente la contraria, esto es, la de determinar cómo y en qué medida las Constituciones nacionales condicionaban o limitaban el proceso de integración europea. En la actualidad, sin embargo, el fenómeno constitucional europeo se ha vuelto mucho más complejo, en especial desde el Tratado de la Unión Europea y muy singularmente con el singular proceso de elaboración y ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. La interconexión y dependencia recíproca entre Derecho Comunitario y Constituciones nacionales están aceptadas en la actualidad como un lugar común en el Derecho Público europeo, resultando casi explícitas en conceptos ya acuñados como el de multilevel constitutionalism de Pernice o el «constitucionalismo dual» de von Bogdandy.

Por lo que respecta al alcance de esa relación, resulta bastante aceptado, también, que la interdependencia entre constitucionalismo estatal y europeo se proyecta sobre la mayor parte de los elementos materialmente constitucionales. Derechos Fundamentales, organización territorial del Estado, sistema de fuentes, constitución económica, organización de los poderes del Estado e, incluso, el propio poder constituyente deben ser hoy observados a la luz del proceso de integración europea. De igual manera, el proceso de constitucionalización de la Unión Europea sólo puede entenderse a partir de las exigencias materialmente constitucionales que le han impuesto los ordenamientos nacionales, en especial para enjugar los conocidos como déficits de «libertad» y de «democracia» imputados a ese proceso.

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PABLO PÉREZ TREMPS

Uno de los terrenos donde todo ese fenómeno «neoconstitucional» resulta más claro es precisamente el de las instituciones parlamentarias. Primero los ímpetus de control parlamentario estatal sobre el proceso de integración europea en general y sobre la actuación europea de los gobiernos nacionales, en concreto, y luego, y estrechamente unido a ello, la búsqueda de una mayor democratización del proceso y del funcionamiento de las instituciones comunitarias han hecho que los Parlamentos nacionales hayan buscado fórmulas de control nuevas y que, luego, haya sido el propio Derecho Comunitario el que haya incentivado y, en cierta medida, predeterminado esa tarea de los legislativos nacionales. Ello ha comportado, a su vez, una clara tendencia homogeneizadora de la materia impulsada por el Derecho Comunitario en los distintos países, por más que no todas las experiencias hayan tenido la misma intensidad ni hayan dado los mismos frutos ni en intensidad ni en eficacia.

En efecto, primero el Tratado de Maastricht, luego el Tratado de Ámsterdam y ahora la Constitución Europea han ido estableciendo mecanismos de colaboración entre los Parlamentos nacionales e, incluso, obligaciones por éste cuya finalidad última no es otra que paliar el déficit democrático.

Con esas previsiones, se han generado prácticas que, a su vez, han hecho que aumente la importancia del Derecho Comparado por cuanto sólo a través del mismo pueden comprenderse en sus justos términos esas relaciones verticales entre Derecho interno y Derecho Comunitario, que ahora se ven, pues, cruzadas horizontalmente por el Derecho Comparado.

El trabajo que aquí se presenta se detiene precisamente en el análisis de esa influencia y de ese complejo juego de relaciones, enmarcándose claramente en el nuevo constitucionalismo europeo «multinivel». Claudia Storini analiza con precisión la interdependencia entre Derecho Comunitario y Derechos nacionales en materia parlamentaria, ofreciendo, al mismo tiempo, unos elementos y unas

PRÓLOGO

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reflexiones insustituibles para comprender el papel que el Derecho Comparado tiene que jugar en esa relación. De modo descriptivo y analítico a un tiempo, consigue adentrarse en el papel que los Parlamentos nacionales deben representar en el proceso de integración europea y ofrece los elementos necesarios para valorar jurídicamente en qué medida realmente lo representan.

Y es que las construcciones abstractas sobre el nuevo constitucionalismo europeo sólo pueden hacerse a partir de estudios que, como éste hace respecto de los Parlamentos, analicen la virtualidad real en instituciones concretas de las relaciones recíprocas entre ordenamiento europeo y ordenamientos nacionales, y de éstos entre sí. Por tanto, estamos ante una contribución necesaria para la construcción de las nuevas categorías constitucionales del siglo XXI, que configura lo que Pizzorusso ha denominado «el patrimonio constitucional europeo».

PABLO PÉREZ TREMPS

1. PLANTEAMIENTO GENERAL Y DELIMITACIÓN DEL ÁMBITO DE ANÁLISIS 1.1. Democracia e integración: la doble naturaleza del concepto de «déficit democrático» Toda reflexión sobre la posición de los órganos parlamentarios en el sistema comunitario debe arrancar de la constatación de que las soluciones actuales son todavía insuficientes. En este sentido si bien es cierto que todas las referencias al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales orbitan siempre en torno a la noción de «déficit democrático», este último reviste un significado diferente según sea valorado en relación con el primero o con los segundos1.

La necesidad de establecer vías de participación de los Parlamentos nacionales en los asuntos europeos no siempre ha sido evidente. Como es sabido, durante la primera fase de este proceso las relaciones entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales no parecían constituir un problema2. La Asamblea comunitaria estaba compuesta por parla-

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Los «déficit» que se imputan a la Unión Europea son básicamente tres: el de libertad, producto de las deficiencias en el reconocimiento de los derechos y libertades fundamentales; el de democracia producto de la insuficiencia o falta de instrumentos de participación de los ciudadanos en la toma de decisión en seno de la Unión; y el que podría denominarse «déficit de descentralización», generado por la insuficiencia de participación de los entes territoriales en el proceso de integración. Así P. PÉREZ TREMPS, «La reforma del senado ante la Unión Europea» en Ante el futuro del Senado, Generalitat de Catalunya, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 1996, p. 434.

En el Simposio celebrado en Luxemburgo el 2 y 3 de mayo de 1974, sobre la integración europea y el futuro de los Parlamentos en Europa, se analiza sobre todo el papel e los partidos políticos nacionales en relación con las problemáticas europeas en una óptica

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mentarios de los países miembros designados en conformidad con el procedimiento que cada Estado establecía, lo que garantizaba un fuerte vínculo personal, político e institucional entre Parlamentos nacionales y europeo. Las modalidades de designación no eran establecidas de manera uniforme sino dejadas a la libertad de cada Estado miembro. Cada uno de ellos podía establecer los criterios de nombramiento de sus delegados en un espacio de autodeterminación tan amplio que incluía la posibilidad de prescindir de los criterios de proporcionalidad en relación con las fuerzas políticas representadas en el Parlamento nacional y, por tanto, la posibilidad de no asegurar la real representatividad del Parlamento europeo3.

Este sistema muy pronto reveló serios inconvenientes.

Entre ellos, el más llamativo es el que permitió situaciones poco acordes con la naturaleza de representación de los pueblos de los Estados miembros que se le había conferido a la Asamblea. Algunos Parlamentos designaron para la Asamblea de las Comunidades únicamente a personas pertenecientes a la formación política mayoritaria, impidiendo que en el Parlamento Europeo estuvieran presentes grupos políticos con amplio apoyo en las elecciones nacionales. En el caso de Italia, por ejemplo, se excluyó sistemáticamente al Partido Comunista y tan sólo en 1969 se alcanzó una repre-

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que todavía persigue la realización de una confederación de Estados.

Ver, Parlamento Europeo, L’integrazione europea e il futuro dei Parlamenti in Europa, Documenti e resoconti, Segretariato generale, Direzione generale della ricerca e della documentazione. Ottobre 1993, pp. 184-212.

Los tres Tratados fundacionales preveían en sus primitivas versiones que la Asamblea estaría formada por delegaciones de los Parlamentos nacionales. El artículo 138.1 del Tratado CEE, en su primera versión, al igual que los correspondientes artículos de los otros dos Tratados, establecía que la Asamblea estaba compuesta por «delegados que los parlamentos designarán entre los propios miembros siguiendo el procedimiento establecido por cada Estado miembro».

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sentación en la Asamblea comunitaria constituida por exponentes de todos los grupos parlamentarios nacionales4. Francia, a su vez, por mucho tiempo excluyó de la designación a fuerzas políticas que no pertenecían a la mayoría de gobierno5. Se trataba, como es evidente, de modalidades de designación que no respondían plenamente a la definición que el artículo 137 del Tratado CEE, tal y como estaba formulado en su primera versión, daba de los componentes de la Asamblea describiéndolos como «representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad» y, aún menos, a la calificación de este órgano como «Parlamento Europeo» que la misma Asamblea se otorgó en 19626. No obstante, hay que decir que la incongruencia de las modalidades de designación de los representantes en el seno de la Asamblea no había pasado desapercibida a los redactores de los Tratados que explícitamente definieron el sistema como provisional. El apartado tercero del artículo 138 del Tratado CEE, de hecho, disponía que «la Asamblea elaborará proyec-

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F. POCAR añade que «en 1960 en el Parlamento Europeo figuraban parlamentarios derrotados en las elecciones legislativas italianas, al faltar una disposición que automáticamente los hiciera dimitir», en Lezioni di diritto delle Comunita Europee, Giuffré, Milán, 1986, p. 92.

Así J. L. BURBAN, P. GINESTET, Le Parlement européen, Presses Universitaires de France, París, 1981, p. 56.

En los tratados fundacionales de la CEE y CEEA este órgano era denominado «Asamblea» y «Asamblea común» en el de la CECA. En la primera sesión de la Asamblea unificada de las tres Comunidades Europeas se llegó al acuerdo de denominarse «Asamblea Parlamentaria Europea» (Resolución de 20 de marzo de 1958). Pero tan sólo con la Resolución de 30 de marzo de 1962 (DOCE, 1962, 1045) se adoptaba el nombre definitivo de «Parlamento Europeo» y, desde entonces, se utilizó habitualmente en sus documentos, aunque los textos normativos mantuvieron la mención formal. No es sino hasta 1986 y como consecuencia de la firma del Acta única Europea que se reconoció formalmente la nueva denominación, desapareciendo así de todos los textos de los tratados y convenios comunitarios la vieja denominación de Asamblea. Cfr. L. BARDI, Il Parlamento della Comunità Europea, legitimità e riforma, Bolonia, 1989, p. 8.

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tos encaminados a hacer posible su elección por sufragio universal y directo, según un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros» y que «el Consejo, con deliberación unánime, establecerá las disposiciones recomendando su adopción por parte de los Estados miembros, en conformidad con las respectivas normas constitucionales»7.

En 1958 se constituyó en la Asamblea un grupo de trabajo bajo la presidencia de Dehousse cuyo Proyecto de convención sobre la elección de la Asamblea Parlamentaria por sufragio directo, aprobado el 17 de mayo de 1960, no salió adelante por la oposición de algunos de los miembros del Consejo que jamás se pronunció sobre ello8. Algunos años después este mismo órgano retomó la iniciativa con el «Informe Patijn», que constituyó la base de los trabajos que culminaron con la adopción por el Consejo de las Comuni-

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En relación con este procedimiento, merece observarse que para la modificación de las disposiciones comunitarias sobre la elección de segundo grado de los representantes de la Asamblea no estaba previsto el procedimiento ordinario de modificación de los Tratados, contemplado en vía general por el artículo 236 TCEE. Al margen de esta norma el Tratado preveía un procedimiento especial, que se abre con la propuesta de la Asamblea y termina con una decisión del Consejo, evitando la estipulación de un nuevo Tratado y, por tanto, concluyéndose dentro del ordenamiento comunitario.

El primer proyecto de elecciones directas fue el Proyecto Dehousse aprobado, tras una larga gestación e intensos debates en el seno de la subcomisión designada por la Comisión de Asuntos Políticos y Cuestiones Institucionales, por el Pleno del Parlamento el 17 de mayo de 1960. Tras el pronunciamiento favorable de la Asamblea, el Proyecto se trasladó al Consejo de Ministros de la Comunidad, en cuyo seno fue bloqueado de modo sistemático por la Presidencia de la República francesa partidaria de reducir la Comunidad a una mera unión de Estados. Cfr. E. ÁLVAREZ CONDE Y E. AMALDO ALCUBILLA, «De nuevo sobre el procedimiento electoral uniforme», en Revista de Estudios Políticos, nueva época, núm. 86, 1994, pp. 42-43. Sobre el tema véase, también, A. ALLUE BUIZA, El Parlamento Europeo. Poder y Democracia en las Comunidades Europeas, Universidad de Valladolid, Valladolid, 1990, p. 35.

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dades del Acta relativa a la elección de los representantes en la Asamblea por sufragio universal directo9. Unas elecciones que, hasta ahora, se han desarrollado según las disposiciones nacionales específicas para los comicios europeos de cada Estado miembro10, aunque según el citado artículo

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La Decisión y el Acta relativa a la elección de los representantes en el Parlamento Europeo por sufragio universal directo se firmaron en Bruselas el 20 de septiembre de 1976. Tras su ratificación por todos los Estados miembros, el texto entró en vigor el 1 de julio de 1978.

Sobre los debates parlamentarios del Proyecto Patijn, pueden verse, por ejemplo, J.L. BURBAN, «Le nouveau projet d’election du Parlement Européen au suffrage universel: du projet «Dehousse» au projet «Patijn»», en Cahiers de Droit Européen, n. 1-2, 1975, pp. 454-463; B. PAULIN Y J. FORMAN, «L’election du Parlement Européen au suffrage universel direct», en Cahiers de Droit Européen, n. 1, 1976, pp. 509512.

Además, hay que destacar que dicho proyecto, en lugar de ser tramitado por el procedimiento especial previsto en el artículo 138 TCEE, siguió la tramitación ordinaria prevista por el artículo 236 del mismo. Esto se justifica en atención al contenido de una de las resoluciones anexas, la cuarta, en la que se apremiaba la necesidad de aumentar los poderes de la Asamblea.

De esta manera las normas nacionales establecen discrecionalmente, por ejemplo, las circunscripciones electorales nacionales o únicas (España, Dinamarca, Francia, Luxemburgo, Países Bajos, Grecia y Portugal) o regionales (Alemania, Bélgica e Italia) o por distritos (cuatro circunscripciones en Irlanda y 81 en el Reino Unido); el voto por correo o por poder (o su prohibición total), la edad mínima para ejercer el sufragio activo y pasivo (que va desde los 18 y hasta los 25 años); y así todas las acciones relacionadas con este tipo de elecciones se desarrollan conforme a la normativa nacional de cada Estado miembro. Sobre la regulación de las elecciones al Parlamento Europeo en los estados miembros, entre otros, véase F. SANTAOLALLA LÓPEZ, Sistema electoral europeo, Fundación March, Madrid, 1986; P. SANTAOLAYA MACHETTI, «El sistema de elecciones al Parlamento Europeo: un análisis comparado», en L. A GUIAR DE LUQUE (Ed.), Implicaciones constitucionales y políticas del ingreso de España a la CEE y su incidencia en las Comunidades Autónomas, IVAP, Oñate, 1986; J. LODGE, V. HERMAN, Direct elections to the European Parliament: a community perpective, Macmillan, Londres, 1982.

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138.3 deberían haber seguido «un procedimiento uniforme en todos los Estados».

Ya por entonces el Parlamento Europeo había expresado la necesidad de fortalecer la legitimidad democrática de la Comunidad, instaurando un verdadero control parlamentario en el ámbito comunitario, dada la imposibilidad de que los Parlamentos nacionales lo ejerciesen. Fruto de tal inquietud fue la elaboración por parte de este órgano de un documento de trabajo sobre la pérdida de competencias de los Parlamentos de los Estados miembros como consecuencia de la integración, que servió de base para la Resolución sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales11. En dicho documento, el Parlamento Europeo ponía el acento no sólo en las problemáticas inherentes a su composición, sino también en la disminución de las facultades de los Parlamentos nacionales a causa de la elaboración y aprobación de las disposiciones comunitarias. Tal disminución venía individualizada fraccionándola en tres momentos. En primer lugar, disminución en la formación del Derecho Comunitario originario. La participación legislativa de los Parlamentos nacionales se limitaba únicamente a la ratificación o no del texto de los Tratados sin que pudiesen introducir enmiendas. En segundo lugar, disminución en la formación del Derecho derivado. También aquí era fácil observar la clara limitación de los Parlamentos nacionales, cuya intervención no era necesaria para dar validez a reglamentos, directivas y decisiones comunitarias, limitándose, en algunos casos, a su transposición al derecho interno. Y finalmente, escasa participación en la elaboración de las normas internas de desarrollo, necesarias para la

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Resolución del 9 de julio de 1981, publicada como anexo n.1 en Seminario internazionale su Parlamento Europeo e Parlamenti Nazionali dei Paesi della Comunità Europea, Giuffré, Milán, 1984, p.

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aplicación en el territorio de cada Estado miembro del Derecho Comunitario. Para hacer frente a estas problemática se consideraba indispensable el desarrollo de relaciones orgánicas entre Parlamento Europeo y Parlamentos de los Estados miembros.

En esta lógica, los Parlamentos nacionales, aun siendo desde la génesis de las comunidades la fuente de legitimidad preeminente de la Unión tuvieron que aceptar que competencias ejercidas tradicionalmente por ellos fueran asumidas por órganos de representación indirecta como el Consejo y la Comisión. Junto a esta legitimidad primigenia, desde la primera elección popular el Parlamento Europeo se configura como nuevo receptor de legitimidad democrática, en este sentido la Unión tiene pues dos niveles de legitimidad, o dos fuentes de distinta intensidad legitimadora, los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo.

Estas mismas ideas han sido destacadas en la Sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán de 12 de octubre de 1993 (Maastricht)12. En ella se afirma que «cuando una unión de Estados democráticos asume funciones de soberanía y para ello ejerce competencias de soberanía, son en primer lugar los pueblos de los Estados miembros los que tienen que legitimarlo democráticamente a través de los Parlamentos nacionales. Así pues la legitimación democrática tiene lugar en virtud de la conexión de la actuación de los órganos europeos con los Parlamentos de los Estados miembros; a esto se añade dentro del entramado institucional de la Unión Europea la mediación de la legitimidad democrá-

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En la que se examina la posible inconstitucionalidad de la Ley de ratificación del Tratado de Maastricht. La sentencia traducida al castellano ha sido publicada en la Revista de Instituciones Europeas n. 3, 1993, pp. 975 y ss.; así como en el Boletín de Legislación extranjera n. 147-148, 1994, pp. 35 y ss.