Colección MONOGRAFÍAS
P.V.P. 23 € (IVA incluido)
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MIGUEL ÁNGEL RUIZ LÓPEZ
ISBN 978-84-7088-745-1
MONOGRAFÍAS
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La potestad de desahucio administrativo
La potestad de desahucio administrativo
INAP INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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LA POTESTAD DE DESAHUCIO ADMINISTRATIVO
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LA POTESTAD DE DESAHUCIO ADMINISTRATIVO Miguel Ángel Ruiz López
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MADRID, 2012
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Colección: MONOGRAFÍAS FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP RUIZ LÓPEZ, Miguel Ángel La potestad de desahucio administrativo [Texto impreso] / Miguel Ángel Ruiz López. – 1ª ed. – Madrid : Instituto Nacional de Administración Pública, 2012. – 471 p. ; 24 cm. – (Monografías) Bibliografía: p. 443-471 ISBN 978-84-7088-745-1. – NIPO 635-12-015-7 1. Expropiación forzosa-España. 2. Desahucio-España. I. Título. II. Serie 351.712.5(460)
Primera edición: julio, 2012 Catálogo general de publicaciones oficiales: http://publicacionesoficiales.boe.es
Queda prohibida, salvo excepción prevista en la ley, cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública y transformación de esta obra sin contar con autorización de los titulares de propiedad intelectual. La infracción de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelectual (arts. 270 y sigs. del Código Penal).
Edita: INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA www.inap.es ISBN: 978-84-7088-745-1 (formato papel); 978-84-7088-746-8 (formato electrónico) NIPO: 635-12-015-7 (formato papel); 635-12-014-1 (formato electrónico) Depósito Legal: M 16921-2012 Preimpresión: Composiciones RALI, S.A. Impresión: Publidisa
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LA POTESTAD DE DESAHUCIO ADMINISTRATIVO
Esta obra ha sido galardonada con el I Premio otorgado por el Instituto Nacional de Administración Pública a la mejor tesis doctoral de 2011 en la modalidad de Derecho de las Administraciones Públicas. El Jurado, presidido por D. Francisco López Menudo, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, ha estado integrado por los siguientes miembros:
D. Luis Martín Rebollo, Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Cantabria. . José Luis Martínez López-Muñiz, Catedrático de Derecho AdministratiD vo. Universidad de Valladolid.
. Tomás Quintana López, Catedrático de Derecho Administrativo. UniD versidad de León.
. Carlos Adiego Samper, Vocal Asesor de la Unidad de Apoyo a la DirecD ción. Instituto Nacional de Administración Pública.
Secretaria: Dña. Guadalupe Herranz Escudero, Directora del Departamento de Publicaciones, Estudios y Documentación. Instituto Nacional de Administración Pública.
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A mis padres, Julia y Heraclio, en testimonio de mi agradecimiento y amor.
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«Entre los pecados mayores que los hombres cometen, aunque algunos dicen que es la soberbia, yo digo que es el desagradecimiento, ateniéndome a lo que suele decirse: que de los desagradecidos está lleno el infierno. Este pecado, en cuanto me ha sido posible, he procurado yo huir desde el instante que tuve uso de razón, y si no puedo pagar las buenas obras que me hacen con otras obras, pongo en su lugar los deseos de hacerlas, y cuando estos no bastan, las publico, porque quien dice y publica las buenas obras que recibe, también las recompensará con otras, si pudiera» (Miguel de Cervantes Saavedra, El ingenioso caballero don Quijote de la Mancha, 2ª parte, 1615, Cap. LVIII).
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ÍNDICE
Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Nota preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Abreviaturas utilizadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 PRIMERA PARTE EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DESAHUCIO ADMINISTRATIVO Capítulo I. La formación histórica del concepto de propiedad pública. Un esbozo sobre el origen civilista del desahucio en el Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 I. Origen etimológico del vocablo desahucio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 II. Antecedentes históricos del desahucio. La propiedad pública y la propiedad privada en la evolución del Derecho común: del Derecho Romano al Código Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2. La propiedad pública y los arrendamientos en el Derecho Romano 39
2.1. La propiedad pública y la clasificación de los bienes . . . . . 39
2.1.1. Clasificación de los bienes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2.1.2. El régimen del territorio ager publicus perteneciente al pueblo romano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 2.1.3. El régimen de los bienes del princeps . . . . . . . . . . . . 43
2.2. La relación arrendaticia en el Derecho Romano . . . . . . . . . 44 11
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3. De la Edad Media a la Revolución Francesa . . . . . . . . . . . . . . . . 45
3.1. Evolución de las res publicae en el Derecho medieval . . . . 45 3.2. La recepción de la doctrina de las res publicae en las Partidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 3.3. El privilegio de possessión y el desahucio de los ganaderos mesteños . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 3.4. La situación a finales del Antiguo Régimen en España . . . . 60 3.5. La Revolución Francesa, la influencia del Code Civile francés en el Código Civil español y las transformaciones del dominio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 III. El concepto de desahucio en la legislación civil a partir del siglo xix 72 Capítulo II. Arrastre histórico del desahucio en la génesis del derecho administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 I. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 II. La policía administrativa y la coacción administrativa como títulos de intervención en los bienes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 III. La tensión dialéctica entre los Poderes ejecutivo y judicial en la formación histórica de la jurisdicción contencioso-administrativa: la emergencia de las potestades administrativas de defensa y protección de los bienes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 2. El afianzamiento de la potestad sancionadora vinculada a la protección del dominio público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3. El surgimiento de otras prerrogativas para la defensa de los bienes públicos: investigación, deslinde y recuperación de oficio . . . . . 102
IV. Los presupuestos históricos de la configuración de la potestad de desahucio administrativo (1812-1950) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
1. El movimiento desamortizador y la administración de los bienes nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 2. La jurisdicción privativa en asuntos de Hacienda y la contribución de consumos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 3. Las Leyes de Expropiación Forzosa de 1836 y 1879. Especial referencia al desahucio de fincas expropiadas, ocupadas por arrendatarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 4. El desahucio administrativo en la legislación de aguas y de minas del siglo xix . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 12
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Capítulo III. La consolidación de la potestad de desahucio en la legislación administrativa de mediados del siglo xx: principales expresiones. Especial referencia al derecho local . 149 I. El desahucio administrativo local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
1. Las Entidades Locales como sujetos expropiantes y la extinción de los derechos de arrendamiento constituidos sobre fincas rústicas y urbanas y sobre bienes de propios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
1.1. La expropiación de fincas rústicas y urbanas . . . . . . . . . . . . 153 1.2. La expropiación de los derechos de arrendamiento constituidos sobre los bienes de propios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
2. La extinción no expropiatoria de los derechos constituidos sobre los bienes demaniales y comunales de las Entidades Locales . . . 161 3. La resolución de los contratos de arrendamiento de los funcionarios por razón del puesto de trabajo desempeñado . . . . . . . . . . . . 167 4. La resolución de los contratos de arrendamiento de las viviendas protegidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
II. El desahucio administrativo como mecanismo para el logro de fines urbanísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
1. La legislación de solares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 2. La Ley del Suelo de 1956 y el Texto Refundido de 1976 . . . . . . 172 3. La declaración administrativa de ruina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
III. El desahucio y la legislación sobre viviendas protegidas . . . . . . . . . 184 SEGUNDA PARTE
CONCEPTO, NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LA POTESTAD DE DESAHUCIO ADMINISTRATIVO Capítulo IV. Concepto y naturaleza del desahucio administrativo . . 191 I. El desahucio administrativo como categoría conceptual independiente 191 1. Aproximación al concepto de desahucio administrativo . . . . . . . 191 1.1. Apuntes sobre la figura del desahucio en el Derecho Civil . 191 1.2. El desahucio administrativo como adaptación histórica de la figura civil y la elaboración de un concepto propio en el Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 1.3. Notas características del desahucio administrativo . . . . . . . 201 1.3.1. El desahucio administrativo como potestad referida a los bienes y derechos de dominio público . . . . . . . . . 201 13
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1.3.2. El procedimiento administrativo y sumario como hilo conductor del desahucio administrativo . . . . . . . . . . 203 1.3.3. El presupuesto habilitante: la previa extinción de los derechos de terceros sobre los bienes públicos como título ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 1.3.4. La posible consecuencia jurídica: la multa coercitiva y el lanzamiento como medios de ejecución forzosa . . 206 2. Diferencias y semejanzas entre el desahucio civil y el desahucio administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 3. Diferencias entre el desahucio administrativo y otras figuras afines 217 3.1. La recuperación de oficio de bienes públicos . . . . . . . . . . . . 217 3.2. La potestad sancionadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 II. Naturaleza jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 1. El desahucio administrativo como potestad . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 2. La potestad de desahucio como potestad-función de carácter conservativo. Sus rasgos esenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 3. La confrontación dialéctica entre el desahucio administrativo como potestad y el desahucio civil como derecho subjetivo . . . . 234 4. La defensa de los bienes públicos y la «autoprotección posesoria» 236 5. El desahucio administrativo como poder recuperatorio de la posesión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 5.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 5.2. La necesidad de cobertura por título habilitante y el precario administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 5.3. La extinción del título habilitante no lleva aparejada necesariamente su ejecución forzosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 6. El desahucio administrativo como manifestación de la coacción administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 Capítulo V. Régimen jurídico del desahucio administrativo (I). Requisitos subjetivos y formales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 I. Requisitos subjetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 1. Órgano administrativo competente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 1.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 1.2. Administración General del Estado y sus organismos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 1.3. Administración de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . 258 1.4. Administraciones Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 14
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2. Interesados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 2.1. Legitimación activa. La STS de 3 de diciembre de 2008 y la inactividad de la Administración consistente en no iniciar el procedimiento de desahucio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 2.2. Legitimación pasiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 II. Requisitos formales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
1. Lugar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 2. Tiempo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 3. Presupuestos: la indemnización y el apercibimiento . . . . . . . . . . 277
3.1. La garantía patrimonial en el desahucio administrativo: aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 3.1.1. La indemnización en el desahucio administrativo sobre bienes y derechos expropiados . . . . . . . . . . . . . . 278 3.1.2. La indemnización en el desahucio administrativo relativo a la extinción de derechos constituidos sobre bienes de dominio público y comunales afectos al uso especial y privativo. Especial referencia al precario administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 3.1.3. La indemnización en el desahucio administrativo relativo a la extinción de derechos constituidos sobre bienes afectos a los servicios públicos . . . . . . . . . . . 286 3.2. El apercibimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 4. Procedimiento administrativo de desahucio . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 4.1. Idea general del procedimiento aplicado al desahucio administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 4.2. Notas características del procedimiento administrativo de desahucio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 4.3. Fase declarativa: la extinción o declaración de caducidad del título como presupuesto habilitante para el ejercicio de la potestad de desahucio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 4.3.1. La apertura del procedimiento como una cuestión de fondo y la aplicación supletoria del procedimiento administrativo común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 4.3.2. Audiencia a los interesados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 4.3.3. Determinación de las indemnizaciones . . . . . . . . . . . 303 4.3.4. La posibilidad de adoptar medidas provisionales . . . 307 4.3.5. El carácter recurrible de la resolución ejecutiva . . . . 310 4.4. Fase ejecutiva: el requerimiento de desalojo y los medios de ejecución forzosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 15
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Capítulo VI. Régimen jurídico del desahucio administrativo (II). Requisitos objetivos: supuestos en que es aplicable la potestad de desahucio administrativo en el ordenamiento jurídico español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 I. Desahucio sobre los bienes expropiados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 II. La extinción de los derechos constituidos sobre bienes de dominio público y comunales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 III. La problemática aplicación del desahucio administrativo a los bienes patrimoniales y sus posibles excepciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 IV. El desahucio aplicado a diversos sectores del dominio público . . . . 340
1. Costas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 2. Puertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 3. Minas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 4. Vías pecuarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354
1. El Registro Municipal de Solares y otros inmuebles de edificación forzosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 2. Las expropiaciones urbanísticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 3. La declaración administrativa de ruina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
V. Desahucio por razones urbanísticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
VI. Extinción de los contratos de arrendamiento de viviendas de protección oficial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 VII. Desahucio sobre los bienes y derechos adjudicados en procedimientos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386 Capítulo VII. Régimen jurídico del desahucio administrativo (III). El control jurisdiccional de la potestad de desahucio . . . . 391 I. La autorización judicial de entrada en el domicilio como límite sustantivo a la ejecución del desahucio administrativo . . . . . . . . . . . . . 391 1. Planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 2. Notas sobre el fundamento y el concepto constitucional de domicilio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 3. La garantía constitucional de la inviolabilidad del domicilio y su difícil conciliación con la ejecutoriedad de los actos administrativos . 398 4. La extensión del ámbito material protegido por el art. 91.2 LOPJ y sus consecuencias sobre la potestad de desahucio administrativo . 400 5. Procedimiento judicial de autorización: especial referencia al principio de proporcionalidad en la ejecución del desahucio . . . . 407 II. El control judicial de los actos dictados en ejercicio de la potestad de desahucio administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 1. La delimitación de competencias entre los órdenes jurisdiccionales contencioso-administrativo y civil: aspectos generales . . . . . 411 16
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2. Vía de hecho y tutela sumaria de la posesión . . . . . . . . . . . . . . . . 415 2.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415 2.2. Concepto de vía de hecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416 2.3. Los mecanismos impugnatorios de la vía de hecho . . . . . . . 420 2.3.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420 2.3.2. El recurso contencioso-administrativo contra la vía de hecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424 2.3.3. La acción interdictal civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 2.3.4. Epílogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 Conclusiones a modo de recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 Índice bibliográfico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447
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PRÓLOGO
Hay instituciones jurídico-administrativas que en ocasiones pasan desapercibidas no ya sólo para la ciudadanía, sino además para los operadores jurídicos e, incluso, para los propios especialistas en la materia. Las razones de que no conciten la atención e interés de los unos y de los otros no son fáciles de determinar. No se trata de una única razón que por sí sola sea decisiva, sino más bien de un cúmulo de causas y circunstancias que por decantación acaban por sumir en un aparente olvido una concreta institución. El caso de la potestad de desahucio administrativo es quizás paradigmático. Basta comprobarlo con varios datos, que a mi juicio son harto ilustrativos: ¿cuántas modificaciones normativas ha experimentado el régimen del desahucio administrativo en el curso de los últimos años, con el fin de agilizar la recuperación posesoria de sus bienes por parte de las Administraciones Públicas, pese a ser de todos conocidas las dificultades a las que estas se enfrentan de ordinario y configurarse como uno de los principios inspiradores de su actuación el logro de una mayor eficacia y de una racionalización en la gestión de los patrimonios públicos como medios para el ahorro de costes y la reducción del déficit público? La respuesta es sencilla: ninguna. El silencio por lo demás del Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, aprobado mediante Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, es simplemente estruendoso. Por su parte, ¿cuántas veces ha reformado el legislador la figura del desahucio civil en el mismo período de tiempo? A bote pronto, me vienen a la cabeza al menos dos reformas legales muy recientes, por un lado la auspiciada por la ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal (veáse, p.e., la nueva redacción del artículo 22.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), y, por otro, la contemplada por el Real Decreto-Ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos. Trasládese esta sencilla comparación al campo de la producción científica, o simplemente práctica o divulgativa, y se advierte de inmediato que la diferencia 19
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