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monografías ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

PILAR CONCELLÓN FERNÁNDEZ

LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES ESPAÑOLES Y LA CUESTIÓN PREJUDICIAL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES ESPAÑOLES Y LA CUESTIÓN PREJUDICIAL

PILAR CONCELLÓN FERNÁNDEZ

tirant lo blanch Valencia, 2020

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A mi padre.

ÍNDICE Abreviaturas........................................................................................ 13 Prólogo............................................................................................... 15 Paz Andrés Sáenz de Santa María

Introducción........................................................................................ 19

Capítulo I

LA CUESTIÓN PREJUDICIAL EN ESPAÑA: UN PANORAMA GENERAL............................................................................................... 23

Capítulo II

EL CONCEPTO DE ÓRGANO JURISDICCIONAL NACIONAL EN LA PRÁCTICA ESPAÑOLA......................................................... 33 1. La jurisprudencia casuística y elástica del TJ................................. 33 2. La dimensión española en el desarrollo del concepto de órgano jurisdiccional por el TJ.................................................................. 41

Capítulo III

EL PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL EN LA PRÁCTICA JURISDICCIONAL ESPAÑOLA..................................... 69 1. Facultad y obligación de plantear cuestión prejudicial: una distinción de relativa importancia.......................................................... 69 2. Facultad y obligación de plantear cuestión prejudicial en el derecho español................................................................................... 74 3. Los órganos jurisdiccionales españoles y el juicio de pertinencia... 75 4. La aplicación de la doctrina del acto claro por parte de los órganos jurisdiccionales españoles.............................................................. 77 5. El recurso a la doctrina del acto aclarado por parte de los órganos jurisdiccionales españoles.............................................................. 87

Capítulo IV

LA DIMENSIÓN PROCESAL DEL PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL EN ESPAÑA........................................... 97 1. El momento procesal y la forma de la decisión de planteamiento prejudicial utilizados por los órganos jurisdiccionales españoles... 98

Índice

2. La intervención de las partes en el planteamiento: audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal........................................................ 102 3. La recurribilidad de la decisión de planteamiento......................... 107 4. Los incidentes procesales.............................................................. 113

Capítulo V

OMISIÓN DEL PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL Y DERECHOS DE LOS PARTICULARES................................ 117 1. Introducción: los remedios para asegurar el cumplimiento del art. 267 TFUE..................................................................................... 117 2. El recurso de incumplimiento como medio de tutela del artículo 267 TFUE..................................................................................... 119 3. La responsabilidad patrimonial de los Estados miembros como medio de tutela de los derechos de los particulares en caso de omisión del planteamiento.................................................................. 126 4. El cauce indemnizatorio en el Derecho y la práctica españoles...... 130 5. Cuestión prejudicial y tutela judicial efectiva en España: la jurisprudencia del TC.......................................................................... 135

Capítulo VI

EL DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO ANTE EL TJ EN LAS CUESTIONES PREJUDICIALES FORMULADAS POR LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES ESPAÑOLES.......................................... 159 1. La inadmisión por insuficiencia de datos de las cuestiones planteadas por órganos jurisdiccionales españoles.................................... 160 2. El control por el TJ del juicio de pertinencia efectuado por los órganos jurisdiccionales españoles................................................ 167 3. La incidencia de la doctrina del acto aclarado............................... 177 4. La reformulación de cuestiones prejudiciales planteadas por órganos jurisdiccionales nacionales...................................................... 181 5. La participación del Estado español en la fase escrita del procedimiento.......................................................................................... 186 6. La comunicación de los incidentes procesales............................... 199 7. La solicitud de tramitación mediante procedimientos especiales... 203

Capítulo VII

EL FINAL DEL PROCEDIMIENTO: LA APLICACIÓN DE LA SENTENCIA PREJUDICIAL..................................................................... 209 1. El carácter obligatorio de la sentencia prejudicial y las cuestiones prejudiciales encadenadas............................................................. 210 2. La limitación temporal de los efectos de la sentencia prejudicial... 215

Índice

3. La aplicación de la sentencia prejudicial por los órganos jurisdiccionales españoles......................................................................... 222

Consideraciones finales....................................................................... 239 Bibliografía......................................................................................... 245 Jurisprudencia citada........................................................................... 255

Abreviaturas AN CDE CE CEDH CMLRev ELRev ETJUE FOGASA GLJ INEM IVA LEC LOPJ LOTC MJ RAP RDCE REDC ReDCE REDI REEI RGDE RIE RPTJ TC TCCSP TCE TDC TEAC

Audiencia Nacional Cahiers de droit européen Constitución española Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales Common Market Law Review European Law Review Estatuto del Tribunal de Justicia Fondo de Garantía Salarial German Law Journal Instituto Nacional de Empleo Impuesto sobre el valor añadido Ley de Enjuiciamiento Civil Ley Orgánica del Poder Judicial Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Maastricht Journal of European and Comparative Law Revista de Administración Pública Revista de Derecho Comunitario Europeo Revista Española de Derecho Constitucional Revista de Derecho Constitucional Europeo Revista española de Derecho Internacional Revista electrónica de estudios internacionales Revista General de Derecho Europeo Revista de Instituciones Europeas Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia Tribunal Constitucional Tribunal Català de Contractes del Sector Públic Tratado de la Comunidad Europea Tribunal de Defensa de la Competencia Tribunal Económico-Administrativo Central

14 TEAR TEDH TFUE TG TJ TS TSJ TRC TUE UE

Abreviaturas

Tribunal Económico-Administrativo Regional Tribunal Europeo de Derechos Humanos Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Tribunal General Tribunal de Justicia Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia Teoría y Realidad Constitucional Tratado de la Unión Europea Unión Europea

Prólogo Desde que en 1978 Bruno Genevois la acuñara en el Consejo de Estado francés, la expresión “diálogo de los jueces” tuvo amplia fortuna en la doctrina, fundamentalmente en el campo de las relaciones de sistemas y, posteriormente, en los análisis de la función jurisdiccional en un mundo jurídico globalizado. Es cierto que también cuenta con algunos detractores, que no dudan en calificarla de recurso retórico, de simple metáfora, lo que no deja de ser un homenaje a la potencia evocadora de la expresión como imagen. La invocación de la idea de diálogo, de conversación dialéctica y entretejimiento de argumentos, es especialmente útil en los sistemas jurídicos de integración, especialmente en algunos tan complejos como el de la Unión Europea, en el que prima además la aplicación judicial descentralizada y por ello está necesitado de un juicio de validez único y de una interpretación uniforme. Y es bien sabido que a esa doble finalidad responde precisamente la cuestión prejudicial comunitaria, el recurso dialógico que vincula al juez nacional con el Tribunal de Justicia. Por ello, la presente obra, desde su mismo título, recurre al “diálogo” para caracterizar la relación entre el juez nacional y el comunitario. Pero sin desconocer que hay quien matiza con agudeza que la cuestión prejudicial, dado su carácter obligatorio para el juez de última instancia y la naturaleza vinculante de la sentencia, está más próxima al “monólogo jerárquico que al diálogo libre y espontáneo” (Julie Allard y Arnaud Van Waeyenberge, por ejemplo). Sin embargo, nadie negará que la peculiar relación que articula a ambos órdenes jurisdiccionales, esa relación que evita la discordia entre sistemas jurídicos, constituye un verdadero diálogo sistémico, institucionalizado, un diálogo que Laurence Burgorgue-Larsen ha calificado de “orquestado” e “integrado”. Como este estudio prueba, los órganos jurisdiccionales españoles han asumido plenamente su papel en este concierto, participando en la correcta aplicación y en la interpretación uniforme del derecho de la Unión a través del mecanismo de la cuestión prejudicial, tarea que —como apuntara Dámaso Ruiz-Jarabo— requiere gran indepen-

Paz Andrés Sáenz de Santa María

dencia funcional, voluntad uniformadora, capacidad de innovación y espíritu de colaboración. Si en los primeros años tras la adhesión de nuestro país a las entonces Comunidades Europeas, y pese a que el temprano asunto Giménez Zaera permitía presagiar lo contrario, el número de remisiones prejudiciales fue reducido, la cifra de 527 planteamientos recogida en el Informe Anual del TJUE 2018 demuestra una actitud abierta hacia el diálogo con el Tribunal de Justicia que se ha incrementado particularmente en la última década. Del mismo modo, la doctrina viene siendo pródiga en aportaciones, tanto sobre el procedimiento prejudicial en sí mismo considerado como respecto a decisiones concretas relativas a casos suscitados por nuestros jueces y tribunales. Contamos así con un importante acervo científico pluridisciplinar sobre los diferentes aspectos del mecanismo hoy regulado en el artículo 267 TFUE y sobre el impacto en el Derecho español del frecuente recurso a la cuestión prejudicial. Sin embargo, hasta el presente apenas contábamos con estudios que proporcionaran una visión global de la práctica, más allá de útiles crónicas de jurisprudencia que abarcan períodos temporales concretos. Por ello, este libro que tengo la satisfacción de prologar se propone —y consigue— ofrecer un análisis sistemático de conjunto en el que se desmenuzan los diferentes aspectos en los que técnicamente se puede descomponer el mecanismo de la cuestión prejudicial. Así, tras resaltar los rasgos generales de la práctica española, se estudia su contribución al concepto de órgano jurisdiccional, se identifican los que a la luz del ordenamiento español se hallan obligados o facultados para efectuar remisiones prejudiciales y el modo en que aplican las doctrinas del acto claro y del acto aclarado, se profundiza en la dimensión procesal interna del planteamiento de la cuestión prejudicial, se contemplan los medios de tutela en caso de omisión del planteamiento y se analiza la suerte corrida por las cuestiones prejudiciales formuladas por los jueces y tribunales españoles en lo que atañe a su tramitación procesal ante el Tribunal de Justicia así como la aplicación de la sentencia prejudicial por parte del órgano solicitante. El riguroso trabajo de la Dra. Concellón concluye con un balance general positivo de la práctica prejudicial española, lo que no le impide formular sugerencias de mejora tendentes a garantizar el uso adecuado del mecanismo.

Prólogo

El enfoque adoptado en esta monografía tiene la virtud de proporcionar resultados útiles desde una doble perspectiva: de un lado, se ponen de relieve las oportunidades que las cuestiones prejudiciales planteadas por nuestros órganos jurisdiccionales han dado al Tribunal de Justicia para precisar o profundizar en los elementos de este original modo de colaboración judicial; de otro, se muestran las luces y las sombras de la práctica judicial española en la materia. Esta segunda dimensión suscita reflexiones sobre la utilización de la cuestión prejudicial por razones de política judicial interna y sobre la conveniencia de que la proclividad hacia la remisión vaya acompañada de la calidad en la pertinencia de la misma y de su adecuada formulación. Dicho sea esto sin olvidar que lo mismo se podría predicar de la práctica de los órganos jurisdiccionales de los demás Estados miembros y que, en todo caso, el activismo prejudicial de nuestros jueces y tribunales está permitiendo reforzar la tutela de los derechos de los particulares en ámbitos particulamente sensibles, como sucede con los derechos sociales y la protección de los consumidores. En definitiva, estamos ante una obra que se inscribe en la consolidada línea de análisis de la práctica española tan cultivada por nuestra doctrina y que al mismo tiempo enlaza con el estudio de esa piedra angular de la integración europea que es la cuestión prejudicial. Confluyen así la perspectiva hispanocéntrica con la europeización de la ciencia jurídica a la que se refiriera Gil Carlos Rodríguez Iglesias, la cual se enriquece con esta aportación relevante y novedosa. Paz Andrés Sáenz de Santa María Catedrática de Derecho Internacional Público Universidad de Oviedo

Introducción Entre las aportaciones que el ingreso de España en las Comunidades Europeas supuso en el plano jurídico se encuentra sin duda la instauración del diálogo entre los órganos jurisdiccionales españoles y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Desde entonces, los órganos jurisdiccionales españoles han ido comprometiéndose progresivamente con su labor de garantes del ordenamiento comunitario, en su condición de juez de Derecho común de este ordenamiento. Nuestros jueces y tribunales han presentado hasta la actualidad más de 500 cuestiones prejudiciales. Aún lejos de alcanzar el número de planteamientos realizados por otros Estados, en los últimos años España ha incrementado notoriamente su actividad prejudicial, cerrando el 2018 como el tercer Estado miembro con más planteamientos remitidos, por detrás tan solo de Alemania e Italia, que apenas le superan en once y un planteamientos, respectivamente. Sólo dos meses después de su adhesión a las Comunidades, en España se planteaba de la mano del Tribunal Central de Trabajo la primera cuestión prejudicial1, a la que más tarde se unirían muchas otras procedentes del resto de órdenes jurisdiccionales. Conforme al último Informe elaborado por el TJ, hasta 2018 el planteamiento de cuestiones prejudiciales se repartía de la siguiente manera: el TS había presentado noventa y ocho, el Tribunal Constitucional una y el resto de órganos jurisdiccionales cuatrocientos veintiocho. Entre estos últimos, cabe destacar el elevado número de remisiones realizadas por juzgados que resuelven en primera instancia, pese a que sus resoluciones son recurribles en apelación y por tanto no están obligados a realizar el planteamiento; de ellos, son los juzgados de lo social y de lo mercantil los que han realizado más reenvíos. Entre los órganos de última instancia, después del TS, son las Audiencias Provinciales de Barcelona y de Madrid y los Tribunales Superiores de Justicia del País Vasco, Cataluña, Castilla-La Mancha y Valencia los que más planteamientos han realizado.

Planteada mediante auto de 21 de marzo de 1986 y resuelta por la sentencia de 29 de septiembre de 1987, Giménez Zaera, C-126/86, ECLI:EU:C:1987:395.

Introducción

De entre las cuestiones prejudiciales planteadas por el TS, la Sala de lo Contencioso Administrativo es la que más remisiones ha realizado, mientras que son más escasas en el orden civil y social, debido probablemente a la abundante actividad prejudicial en las instancias inferiores sobre estas materias. Por el contrario, el planteamiento prejudicial en materia penal es prácticamente inexistente: la Sala de lo penal del TS sólo ha planteado una cuestión prejudicial2 y el resto de instancias de este orden está lejos de alcanzar la decena. Por otra parte, algunas de las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia en respuesta a cuestiones prejudiciales formuladas por nuestros jueces o tribunales han supuesto contribuciones importantes en la materia, constituyéndose en auténticos leading-cases. Es el caso, entre otras muchas, de la sentencia de noviembre de 1990 en el asunto Marleasing3, sobre la interpretación conforme; de la sentencia de 25 de junio de 2009, en el asunto Roda Golf4 en relación con el concepto de órgano jurisdiccional nacional; de la sentencia de 26 de enero de 2010 en el asunto Transportes Urbanos y Servicios Generales5 respecto a la responsabilidad patrimonial del Estado por actos del poder judicial o de la sentencia Zabala Erasun6 sobre el carácter incidental de la cuestión prejudicial respecto al procedimiento principal. A través de este estudio nos hemos propuesto realizar un análisis sistemático que ofrezca una visión global de la praxis prejudicial desarrollada hasta el momento en nuestro país, en el que se pongan de relieve las características de las diferentes dimensiones en las que se puede descomponer este mecanismo de colaboración multinivel. A lo largo de los siete capítulos, hemos tratado de hacer un balance de la práctica desarrollada en estos años por nuestros órganos jurisdiccionales, estudiando: a) el alcance del concepto comunitario

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Sentencia de 19 de diciembre de 2019, Junqueras Vies, C-502/19, ECLI:EU:C: 2019:1115. En este sentido véase Andrés Sáenz de Santa María, “Nadie es perfecto: el TJUE y el TS en el asunto de la elección de Oriol Junqueras al Parlamento europeo”, RGDE, nº 50, 2020,pp. 1-21 Sentencia de 13 de noviembre de 1990, Marleasing, C-106-89, ECLI:EU:C:1990:395. Sentencia de 25 de junio de 2009, Roda Golf, C-14/08, ECLI:EU:C:2009:395. Sentencia de 26 de enero de 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C-118/08, ECLI:EU:C:2010:39. Sentencia de 15 de junio de 1995, Zabala Erasun, C-422/93 a C-424/93, ECLI:EU:C:1995:183.