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Ignacio González García

La fusión de Comunidades Autónomas es una cuestión apenas tratada por la doctrina de nuestro país. A diferencia de otras muchas Constituciones de Estados complejos similares, la CE1978 no recoge ninguna cláusula de aplicación general al respecto. Únicamente prevé, en la disposición transitoria cuarta, un procedimiento especial de incorporación de Navarra al País Vasco. Tanto los actores políticos de todo signo, como el legislador y la doctrina mayoritaria entienden todavía vigente esta disposición. Sin embargo, en esta obra se defiende por qué, pese a no estar derogada expresamente, este precepto perdió toda eficacia tras la constitución de Navarra en Comunidad Foral independiente del País Vasco. Descartada, pues, su aplicabilidad actual, el trabajo analiza si existe algún otro mecanismo en nuestro sistema que permita la fusión de estas dos Comunidades Autónomas o de cualesquiera otras. A tal efecto, se aborda la categorización de esta figura y se revisan las regulaciones estatutarias relativas a la alteración de los límites territoriales autonómicos. Se justifica por qué para fusionar Comunidades Autónomas no cabe recurrir ni a su disolución y sucesiva activación de un nuevo procedimiento de acceso conjunto a la autonomía, ni a la reforma simultánea y coordinada de los Estatutos de Autonomía implicados. Finalmente, se propone una concreta reforma del Texto Constitucional que pondría solución a este vacío normativo.

LA FUSIÓN DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS A propósito de la (no) incorporación de Navarra al País Vasco

monografías

978-84-1397-489-7

9 788413 974897

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

IGNACIO GONZÁLEZ GARCÍA

LA FUSIÓN DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS

monografías

LA FUSIÓN DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS A propósito de la (no) incorporación de Navarra al País Vasco

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

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Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

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Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

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Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

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Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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LA FUSIÓN DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS A propósito de la (no) incorporación de Navarra al País Vasco

IGNACIO GONZÁLEZ GARCÍA

tirant lo blanch Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Trabajo elaborado en el marco del Proyecto 20639/JLI/18 “Reforma Constitucional: dimensión institucional y territorial”, financiado por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia a través de la convocatoria de Ayudas a Proyectos para la Generación de Nuevo Liderazgo Científico “Jóvenes Líderes en Investigación”, incluidas en el Programa Regional de Fomento de la Investigación Científica y Técnica (Plan de Actuación 2018) de la Fundación Séneca-Agencia de Ciencia y Tecnología de la Región de Murcia, del que el autor es Investigador Principal.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1397-490-3 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A Ángel Garrorena Morales, en modesto homenaje.

Índice INTRODUCCIÓN.................................................................................... 13

Capítulo I LA DISPOSICIÓN TRANSITORIA CUARTA DE LA CONSTITUCIÓN COMO CAUCE PRIVILEGIADO DE CREACIÓN DE LA AUTONOMÍA VASCO-NAVARRA 1. NAVARRA Y EL PAÍS VASCO ANTES DE LA CE1978. SUS PRECEDENTES INMEDIATOS..................................................................... 23 1.1. Planteamiento.............................................................................. 23 1.2. Las claves del modelo de la CE1931 y los proyectos estatutarios vasco-navarros elaborados a su amparo...................................... 24 1.3. Los Decretos-leyes reguladores de la preautonomía vasca como antesala de la disposición transitoria cuarta de la CE1978.......... 31 2. LA DISPOSICIÓN TRANSITORIA CUARTA COMO CONSECUENCIA LÓGICA DEL PROCESO ANTERIOR Y EL INTERROGANTE ABIERTO SOBRE SU VIGENCIA......................................... 35 2.1. El punto de partida: literalidad de la disposición y su condición de transitoria............................................................................... 35 2.2. Las oportunidades perdidas en los debates constituyentes........... 38 2.3. Un único intento de aplicación antes del acceso de Navarra a la autonomía................................................................................... 45 2.4. Sus desarrollos normativos posteriores y la apariencia de Derecho vigente.................................................................................. 50

Capítulo II EL CESE DE LA EFICACIA DE LA DISPOSICIÓN TRANSITORIA CUARTA DE LA CONSTITUCIÓN TRAS LA CREACIÓN DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA 1. LAS POSICIONES A FAVOR DE UNA EFICACIA NO LIMITADA EN EL TIEMPO.................................................................................. 57 1.1. La casi unanimidad doctrinal....................................................... 57 1.2. La escasa y ambivalente jurisprudencia del Tribunal Constitucional............................................................................................... 66 2. EL CESE DE SU RATIO LEGIS Y SU INAPLICABILIDAD............... 68 2.1. La conexión con el artículo 143 de la Constitución y el inaudito giro de guión final del Informe del Consejo de Estado de 2006.... 68

Índice

2.2. Sentido y alcance de su calificación como disposición transitoria. 73 2.3. El término incorporación y los problemas de articulación una vez constituidas ambas Comunidades Autónomas............................. 81 3. COROLARIO..................................................................................... 87

Capítulo III CATEGORIZACIÓN DE LA FUSIÓN DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y DIFERENCIACIÓN DE FIGURAS AFINES 1. LA AUSENCIA DE PREVISIÓN CONSTITUCIONAL DE ALCANCE GENERAL COMO NOTA SINGULAR DE NUESTRO SISTEMA...................................................................................................... 91 2. LA PROHIBICIÓN CONSTITUCIONAL DE FEDERACIÓN DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS COMO CATEGORÍA JURÍDICA DISTINTA........................................................................................... 99 2.1. La federación de autonomías como paso previo a su fusión en la mens del constituyente................................................................. 99 2.2. La carencia de una construcción doctrinal suficiente.................... 105 2.3. Prohibir la federación es compatible con permitir la fusión de Comunidades Autónomas............................................................ 108 3. LAS DIVERSAS FÓRMULAS ESTATUTARIAS DE ALTERACIÓN DEL MAPA TERRITORIAL Y LOS SUPUESTOS DE FUSIÓN ENCUBIERTA.......................................................................................... 119 3.1. Consideraciones previas............................................................... 119 3.2. Las incorporaciones de territorios no integrados en otra Comunidad Autónoma.......................................................................... 123 3.3. La segregación y agregación de enclaves territoriales de otra Comunidad Autónoma..................................................................... 125 3.4. La disolución de una Comunidad Autónoma uniprovincial para su integración en otra Comunidad Autónoma: fusión encubierta. 130

Capítulo IV LOS INTRANSITABLES CAUCES PARA VEHICULAR LA FUSIÓN DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS. UNA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL 1. PLANTEAMIENTO............................................................................ 137 2. LA IMPOSIBILIDAD DE DISOLVER COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y REINICIAR EL PROCEDIMIENTO DE ACCESO................. 138 2.1. La ineficacia de las vías de acceso a la autonomía una vez completado el proceso autonómico.................................................... 138

Índice

2.2. Las Comunidades Autónomas ya constituidas como sujetos titulares del derecho de autonomía.................................................... 141 3. LA IMPROCEDENCIA DE LAS REFORMAS ESTATUTARIAS COORDINADAS............................................................................... 144 3.1. La apuesta de la doctrina mayoritaria por esta vía y el silencio del Consejo de Estado....................................................................... 144 3.2. La fusión de Comunidades Autónomas como materia no remitida al Estatuto de Autonomía por el artículo 147.2.b de la Constitución........................................................................................ 149 3.3. Los contenidos del régimen de la fusión de Comunidades Autónomas a regular por la norma constitucional............................... 153 4. PROPUESTA DE CONSTITUTIONE FERENDA............................. 160

BIBLIOGRAFÍA CITADA......................................................................... 163

INTRODUCCIÓN Es muy habitual encontrar en monografías jurídicas especializadas —dirigidas, por ello, principalmente, a expertos juristas— unas páginas introductorias del estudio que se presenta al lector. En no pocas ocasiones, debido a la naturaleza y estructura de la obra, éstas resultan prescindibles o, aún peor, adelantan innecesariamente contenidos —algunos, incluso, trufados ya de elementos conclusivos—, que estando bien dispuestos y engarzados en el texto principal no precisan mayores anuncios iniciales. Sin embargo, las peculiaridades que presenta este concreto trabajo sí obligan, en mi criterio, a dar algunas explicaciones preliminares sobre la actualidad del problema que se aborda, la necesidad de dar al mismo una respuesta doctrinal hasta ahora ausente y la justificación de por qué se hace con este enfoque y estructura. La fusión de Comunidades Autónomas, esto es, la creación ex novo de una Comunidad Autónoma a partir de la unión de otras ya preexistentes y distintas de aquélla, es una cuestión apenas tratada por la doctrina de nuestro país, centrada —como es lógico— en el fenómeno descentralizador que se abre con la entrada en vigor de la CE1978 y cuyas inercias centrífugas están muy lejos de cesar. Sucede, además, que nuestro Texto Constitucional, prolijo en la regulación de ese proceso de acceso a la autonomía de los distintos territorios, omite la regulación de buena parte de las posibles correcciones que pudieran plantearse respecto del modelo de reparto territorial del poder una vez consolidado éste1. Una de ellas es, sin duda, la eventual integración de dos o más Comunidades Autónomas ya constituidas. Al respecto, nuestra Constitución no recoge ninguna cláusula de aplicación general sino que prevé únicamente, en su disposición transitoria cuarta, un procedimiento especial de incorporación de Navarra al ente preautonómico vasco o a la Comunidad Autónoma del País Vasco ya creada, lo que, como después veremos en detalle,

Vid., v.g., I. González García. «La devolución unilateral de competencias por las Comunidades Autónomas», Teoría y Realidad Constitucional, nº 34, 2014, pp. 446-475.

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no es otra cosa que un particular cauce de acceso a la autonomía de Navarra que este territorio no utilizó. Con la entrada en vigor de esa disposición transitoria cuarta, el debate acerca de la relación entre ambos territorios vivió algunos años de especial intensidad hasta que Navarra se constituyó como Comunidad Foral no incorporada a la Comunidad Autónoma del País Vasco con la aprobación de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (16 de agosto de 1982). A partir de ese momento, sólo puntualmente, al hilo de algún concreto acontecimiento, retomó algún protagonismo en el debate político nacional. Así sucedió, por ejemplo, con el fallido Acuerdo de Cooperación entre la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra para la creación de un Órgano Permanente de Encuentro para Políticas Comunes, remitido a las Cortes Generales el 26 de junio de 19962, para la «coordinación e impulso en materias de interés común», cuyas decisiones habrían de articularse «cuando sea preciso a través de los correspondientes convenios de colaboración y acuerdos de cooperación, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente» (art. 5º.6). El debate sobre el contenido y alcance de este pacto fue notablemente intenso en las Cortes Generales, que debían autorizarlo en virtud de lo previsto en el artículo 145.2 CE3. El Grupo Popular en el Senado presentó once enmiendas —condicionamientos a la autorización, para ser más precisos— al Acuerdo de Cooperación, la mayor parte de ellos dirigidos a salvaguardar la prohibición del artículo 145.1 CE, haciendo hincapié en que no se atribuyera ni al órgano permanente ni a su secretariado «ningún tipo de decisión autónoma ni de ejecución», «facultades decisorias» o «funciones ejecutivas en el ámbito de las Administraciones Públicas». Todo ello, en pro de evitar la formación de una «federación encubierta» dotada de voluntad política «independiente de la voluntad futura de los Gobiernos y Parlamentos respectivos» y con potestades, por tanto, «decisorias», lo que supondría configurar «una institución supra o intercomuni-

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BOCG, Senado, Serie I, nº 27, de 26 de junio de 1996. Vid. I. González García. Parlamento y convenios de cooperación, CEPC, Madrid, 2011, pp. 384-393.

La fusión de Comunidades Autónomas

taria de dudoso encaje constitucional»4. No obstante, el cambio en el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Navarra tras la victoria electoral de UPN cambió el rumbo de las cosas, pues el nuevo Ejecutivo navarro elevó a la Mesa del Senado su voluntad de retirar la solicitud de autorización realizada por el anterior Gobierno autonómico, concluyendo así el trámite y no formalizándose finalmente el Acuerdo de Cooperación5, lo que devolvió al cuestión vasco-navarra temporalmente al cajón del olvido. El interés por la misma se reaviva a partir de que los actores políticos empiezan a plantear en el primer lustro de los años 2000 la posibilidad de abordar una reforma de la Constitución que incluyera, entre otras, la revisión —siquiera parcial— del su Título VIII. Lo más relevante, a los efectos que aquí interesan, es que todos los sujetos políticos, tanto los que se han venido mostrando a favor de mantener la disposición transitoria cuarta como aquéllos que han propuesto su derogación, dan por sentado que estamos ante un precepto que sigue vigente y que es, por tanto, plenamente aplicable. Esto es, que salvo que la disposición sea expresamente derogada tras un proceso de reforma constitucional, Navarra podría acogerse al procedimiento que en ella se estipula para incorporarse a la Comunidad Autónoma del País Vasco en cualquier momento. Así, ya en 2004 el Presidente de UPN y del Gobierno de Navarra manifestó que no era «lógico que la Comunidad más histórica de España esté sometida de forma permanente a una espada de Damocles, por lo que en un momento, que espero que no pase, en el que la ciudadanía se vuelva loca y se consiga una mayoría absoluta en el Parlamento, decida configurar otra realidad con Euskadi. No lo podemos consentir.»6 Estas declaraciones las hizo en el contexto de la tramitación en el Parlamento de Navarra de una iniciativa de IU, finalmente rechazada exclusivamente con los votos de UPN, que proponía que el Parlamento Foral se pronunciara expresamente

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Vid. todos ellos en el BOCG, Senado, Serie I, nº 66, de 11 de octubre de 1996. Vid. BOCG, Senado, Serie I, nº 116, de 17 de diciembre de 1996. Diario de Noticias, de 10 de mayo de 2004.

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a favor del mantenimiento de la disposición transitoria cuarta de la Constitución ante un eventual escenario de reforma constitucional7. Pero es, principalmente, a partir de la propuesta de reforma constitucional del Gobierno (2005) y el posterior informe del Consejo de Estado respecto de la misma (2006), uno de cuyos contenidos era la incorporación al Texto Constitucional de la denominación de las diecisiete Comunidades Autónomas, lo que podría afectar colateralmente a los preceptos del Título VIII que regulan el acceso a la autonomía y a las correspondientes disposiciones transitorias, cuando la controversia sobre la incorporación de Navarra al País Vasco vuelve a primera línea del debate político. Incluso llegó a convertirse en tema protagonista de la campaña electoral de las elecciones generales de 2011, durante la cual la Presidenta del Gobierno de Navarra, Yolanda Barcina, pidió públicamente al candidato del Partido Popular, Mariano Rajoy, que cerrara «de una vez esa puerta entreabierta a una hipotética absorción de Navarra por Euskadi» porque «Navarra no es transitoria, Navarra es para siempre», a lo que el Sr. Rajoy contestó que se comprometía a que «Navarra siga siendo Navarra, a defender el régimen foral de Navarra» y a «quitar» la disposición transitoria cuarta si hubiera un proceso de reforma constitucional en el futuro8. Afirmación que, en términos similares, repitió durante el debate de su investidura ante las críticas que sobre el particular le hizo la representante de Geroa Bai, Sra. Barkos9. La Presidenta del Ejecutivo navarro insistió durante esa legislatura en la derogación de la disposición transitoria cuarta de la

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«1. Las Cortes de Navarra declaran que los navarros y navarras tienen derecho a decidir sobre su futuro de forma directa y democrática, dentro de los cauces políticos establecidos. Por ello, rechazan cualquier reforma de la Constitución Española que suponga la supresión del único mecanismo de decisión directa de la ciudadanía navarra, mediante referéndum, que se contiene en la misma. 2. Las Cortes de Navarra expresan que cualquier reforma constitucional debe pasar por la confirmación y ampliación del derecho democrático de los ciudadanos y ciudadanas de la Comunidad Foral a decidir libre y directamente el futuro institucional de Navarra» (DSS Parlamento de Navarra, nº 26, sesión 23, de 25 de junio de 2004, p. 2). Diario ABC digital, de 13 de noviembre de 2011, vía EFE. DSS Congreso de los Diputados, nº 3, de 20 de diciembre de 2011.

La fusión de Comunidades Autónomas

Constitución10, si bien recibió siempre la misma respuesta: ese asunto sólo se abordaría en el eventual —e improbable— marco de una reforma constitucional más amplia. No obstante, el debate, lejos de perder fuerza, acrecentó su presencia en la campaña de las elecciones generales de 2015, donde prácticamente todas las fuerzas políticas —muchas por primera vez— incluyeron alguna alusión específica a la disposición transitoria cuarta de la Constitución en sus programas electorales. Así, Ciudadanos proponía la «derogación expresa» de todos los preceptos constitucionales que son «meras disposiciones transitorias para acceder a la autonomía y que ya no son de aplicación (artículos 143, 144, 146, 148, 151, 152.1), además de todas las disposiciones transitorias propiamente dichas»11; UPyD abogaba también por «suprimir la disposición transitoria cuarta que afecta a Navarra, dado que su transitoriedad venció cuando ésta se constituyó como Comunidad Autónoma»12. Por el contrario, Podemos manifestó que «la transitoria cuarta está perfecta ahí»13; el PNV también solicitaba el mantenimiento de este precepto14; y EH Bildu, aun insatisfecho con la disposición por entenderla «un embudo con apariencia de libertad de elección», también propuso su mantenimiento como único «resquicio para construir de igual a igual su relación con los territorios vascos hermanos»15. A mantener la actualidad del problema contribuyó, sin duda, el hecho de que en 2015 Navarra pasó a ser gobernada por Geroa Bai en cuatripartito con Podemos, Bildu e IU, toda vez que UPN no alcanzó en las urnas la mayoría absoluta, poniéndose así fin a diecinueve años de Ejecutivos liderados por esta formación política claramente

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«La única Comunidad que está cuestionada, pese a ser una de las más históricas, sea Navarra», la disposición transitoria cuarta debe «desaparecer ya», pues «es el momento de reconocer que Navarra es una de las Comunidades claves de España y que no tiene que estar cuestionado su futuro con una posible integración a alguien con el que nunca estuvo unida a lo largo de la Historia», Diario El Mundo (22/01/2012). «La disposición transitoria cuarta habría que quitarla ya, porque no puede ser que Navarra sea la única Comunidad que pueda unirse a otra», Diario La Información (01/12/2014). https://www.ciudadanos-cs.org/programa-electoral2015 https://upyd.es/wp-content/uploads/2016/10/Programa-UPyD-definitivo.pdf Europa Press, 26 de noviembre de 2014. https://www.eaj-pnv.eus/es/documentos/17970/programa-electoral-2015 Diario de Navarra, 12 de diciembre de 2015.

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partidaria de la derogación de la disposición transitoria cuarta de la Constitución. La nueva Presidenta del Gobierno navarro llevaba desde 2012 negociando una estrategia común para favorecer la anexión de Navarra al País Vasco con PNV y Bildu, lo que terminó cristalizando en el año 2016 en el llamado Protocolo General de Colaboración entre la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra —no articulado como Acuerdo de Cooperación para evitar su sometimiento a la preceptiva autorización de las Cortes Generales— cuyo objeto declarado no era otro que «reflejar en él la voluntad expresa y firme determinación para, no sólo mantener, sino también incrementar el espíritu de colaboración y cooperación que ha caracterizado las relaciones entre ambas Comunidades […] y definir concretos cauces formales de relación»16. Por supuesto, a partir de 2017 el fenómeno secesionista en Cataluña eclipsa casi cualquier otra cuestión relativa a la organización territorial del Estado17, pero los principales partidos del espectro político estatal han seguido manteniendo en sus programas electorales menciones expresas a esta disposición transitoria cuarta18, habiéndose convertido ya en elemento de inexcusable debate cada vez que se alude a una eventual reforma de la Constitución territorial. Más aún habida cuenta del reforzado protagonismo que Bildu ha venido teniendo como colaborador parlamentario del Gobierno de Navarra

http://www.navarra.es/home_es/Actualidad/Sala+de+prensa/Noticias/2016/05/04/protocolo+colaboracion+pais+vasco.htm Vid., sobre la conexión de este proceso con la eventual adhesión de Valencia a los llamados Países Catalanes, M. J. Ridaura Martínez. «El proceso de independencia de Cataluña: su visión desde la Comunidad Valenciana», Teoría y Realidad Constitucional, nº 37, 2016, pp. 381-385. Sirva como ejemplo el programa electoral de Ciudadanos para los procesos de elecciones generales de 2019: «Suprimiremos la disposición transitoria cuarta que prevé la posibilidad de anexión de Navarra por el País Vasco. Enumeraremos las Comunidades Autónomas constituidas y daremos por cerrado su proceso de conformación». https://www.ciudadanos-cs.org/programa-electoral. También las declaraciones del candidato del Partido Popular durante la campaña electoral: «El anexionismo por parte del País Vasco a Navarra es humillante. Navarra no es apéndice de nadie, tiene una historia lo suficientemente rica como para que cualquier autonomía venga a deciros que tenéis que ser un mero apéndice» (19/11/2019, https://www.eldiario.es/politica/casado-navarra-suma-paisvasco_1_1589135.html).

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y del Gobierno de coalición PSOE-Podemos en la actual Legislatura. Muy ilustrativa de esta circunstancia resultó la declaración pública de la entonces todavía portavoz del Grupo Popular en el Congreso de los Diputados, Cayetana Álvarez de Toledo, cuando afirmó en agosto de 2019, aludiendo a esos apoyos indirectos de Bildu al PSN y al PSOE para formar Gobierno en Navarra y en el Estado, que «Pedro Sánchez anexiona Navarra a la indignidad de su proyecto»19. Así, pues, nos encontramos ante una cuestión controvertida en lo político, la posible incorporación de Navarra al País Vasco, cuya eventual articulación a través de la disposición transitoria cuarta ningún actor político niega. Tanto los defensores de una Navarra autónoma —que, por tanto, piden la derogación del precepto constitucional— como los que pretenden integrar Navarra en la Comunidad Autónoma del País Vasco —y, consecuentemente, abogan por el mantenimiento de este cauce constitucional— entienden que, pese a su calificación de «transitoria», la citada disposición todavía goza de vigencia y puede ser activada20. Es esta renovada actualidad del problema y la llamativa unanimidad de las fuerzas políticas de entender vigente esta previsión constitucional lo que genera el interés de profundizar en el análisis técnico-jurídico de la citada disposición, muy particularmente, en la determinación de si, en efecto, estamos o no todavía ante norma jurídica que goza de vigor y, como consecuencia y proyección general del problema planteado, examinar si existe o no en nuestro sistema constitucional un mecanismo genérico al que se pudieran acoger cualesquiera Comunidades Autónomas —también, por supuesto, Navarra y el País Vasco si se entiende no vigente la disposición transitoria cuarta CE1978— para crear ex novo una Comunidad Autónoma que las integrara. Para ello, se analizan, en primer lugar, los antecedentes inmediatos de nuestra regulación actual. Lógicamente, las relaciones jurídicopolíticas entre el País Vasco y Navarra se remontan mucho tiempo

https://www.europapress.es/navarra/noticia-alvarez-toledo-pp-afirma-sanchezanexiona-navarra-indignidad-investidura-chivite-20190801125157.html Con la sola excepción de UPyD, fuerza hoy extraparlamentaria, como hemos visto (nota 12).

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atrás21, pero —a los efectos aquí pretendidos— los primeros intentos relevantes de articulación normativa de la eventual integración de ambos territorios en un solo ente dotado de autonomía los encontramos en el régimen constitucional de 1931 y sus desarrollos estatutarios; y, posteriormente, en los Reales Decretos-Leyes de 1977 creadores de los entes preautonómicos vasco y navarro. Seguidamente, todavía en el primer capítulo, se aborda el proceso de elaboración de la actual disposición transitoria cuarta de la Constitución de 1978, sus desarrollos estatutarios vigentes y las propuestas de reforma que, hasta la fecha, se han planteado. Ello nos permitirá ver cómo el legislador también ha generado una apariencia de vigencia no interrumpida de la citada disposición. Ya en el segundo capítulo se discute la posición de la doctrina mayoritaria que, de diferentes modos, ha venido avalando también el actual vigor de la norma y se aportan los argumentos que justifican por qué, a mi criterio, esta disposición transitoria cuarta cesó en su vigencia en el momento de la entrada en vigor de la LORAFNA, norma a través de la cual se articuló el acceso independiente de Navarra a la autonomía, fundado en lo previsto en la disposición adicional primera de la Constitución22. Posteriormente, en el tercer capítulo, una vez descartada la posible aplicación de la disposición transitoria cuarta, se analiza si nuestro modelo constitucional posee algún mecanismo que permita, con carácter general y para cualesquiera otras Comunidades Autónomas, la fusión de varias de ellas en una única autonomía. Allí se aborda, pues, la categorización de esta figura y su delimitación de otras afines. Finalmente, en el cuarto capítulo, se justifica por qué no es conforme a nuestro ordenamiento jurídico ni disolver las Comunidades Autónomas a fusionar para activar después un nuevo procedimiento de acceso conjunto a la autonomía, ni recurrir a la reforma simultánea y coordinada de los Estatutos de Autonomía como me-

Vid., sobre el particular, por todos, J. C. Alli Aranguren. La autonomía de Navarra. Historia, identidad y autogobierno, Gobierno de Navarra, Pamplona, 2018. Vid., al respecto, J. J. Echeverría Pérez-Agua. La constitucionalización de la foralidad (1975-1978), CEPC, Madrid, 2020.