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Es por ello que nos referimos al proceso contencioso administrativo, como un verdadero proceso y no un recurso al acto. Con un tratamiento profundo y destinado al práctico de cómo introducir la pretensión, así como la prueba, el valor del expediente administrativo y de las presunciones, los distintos legitimados en el proceso y, además de la primera instancia, la ejecución. Esta última ha venido planteando múltiples problemas por la posición privilegiada de la Administración y la deﬁciente regulación de la misma. Todas las cuestiones son analizadas desde un estudio pormenorizado de cada instituto desde la doctrina y jurisprudencia. Se trata de una nueva visión de cómo plantear un proceso frente a la Administración.

derecho procesal práctico

Raquel Castillejo

El recurso contencioso administrativo tal y como se halla regulado se caracteriza por la falta de garantías procesales a los justiciables. Se ha olvidado que la Ley de Enjuiciamiento Civil es supletoria de la Ley de Jurisdicción Contenciosa Administrativa, y que siendo ésta de aplicación la igualdad de los legitimados en el proceso se garantiza.

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

derecho procesal práctico

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PRIMERA INSTANCIA Y EJECUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Raquel Castillejo

derecho procesal práctico

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PRIMERA INSTANCIA Y EJECUCIÃ“N DEL PROCEDIMIENTO ORDINARIO

RAQUEL CASTILLEJO

Valencia, 2018

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Colección Derecho Procesal Práctico Directores:

IGNACIO DÍEZ-PICAZO Catedrático de Derecho Procesal

FERNANDO GASCÓN INCHAUSTI Catedrático de Derecho Procesal

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No es la carne y la sangre, sino el corazรณn lo que me une a vosotros y me hace amaros A mis sobrinos Roi y Abril

Índice Capítulo Primero CUESTIONES GENERALES

I. INTRODUCCIÓN........................................................................ 15 1. Función encomendada al proceso contencioso administrativo.. 15 2. Supletoriedad de la Ley de Enjuiciamiento Civil....................... 18 II. PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO............................................................................................. 20 1. Principio dispositivo................................................................. 20 2. Principio de aportación de parte............................................... 22 2.1. Introducción de hechos.................................................... 22 2.2. Introducción de los medios probatorios........................... 28 III. ÁMBITO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA...................................................................................... 29 IV. EXTENSIÓN DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA................................................................................ 30 1. Protección jurisdiccional de los derechos fundamentales.......... 30 2. Contratos administrativos........................................................ 32 3. Otras materias.......................................................................... 35 4. Materias vedadas al orden contencioso-administrativo............ 35 V. COMPETENCIA........................................................................... 36 VI. LAS PARTES. REPRESENTACIÓN Y DEFENSA.......................... 38 1. Capacidad procesal.................................................................. 38 2. Legitimación............................................................................ 41 2.1. Legitimación activa.......................................................... 46 2.1.1. Legitimación de personas físicas y jurídicas.......... 48 A. Personas físicas................................................ 48 B. Personas jurídicas. La Administración............. 51 C. Imposibilidad de interponer recurso................ 55 2.1.2. Legitimación de las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos....................................................................... 58 2.1.3. La acción popular................................................. 65 A. Concepto......................................................... 65 B. Ámbito subjetivo............................................. 71 2.1.4. Defensa del interés público por el Ministerio Fiscal......................................................................... 72 2.1.5. Legitimación por sustitución de los vecinos.......... 73 2.1.6. Tratamiento procesal............................................ 75 2.2. Legitimación pasiva.......................................................... 76

Índice

3. Representación y defensa......................................................... 78 VII. OBJETO DEL RECURSO.............................................................. 80 1. Pretensión................................................................................ 80 2. Delimitación del objeto del proceso.......................................... 84 2.1. Petitum............................................................................. 84 2.1.1. Recurso contra actos administrativos, expresos o presuntos.............................................................. 85 2.1.2. Recurso sobre la legalidad de una disposición general..................................................................... 86 2.1.3. El recurso previsto contra la inactividad de la Administración.......................................................... 91 2.1.4. El recurso interpuesto contra actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho............................ 93 2.2. Causa petendi.................................................................. 93 2.3. Las excepciones del demandado....................................... 96 VIII. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO.......................... 103 IX. CUANTÍA DEL RECURSO........................................................... 108 X. ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES Y PROCESOS................ 109 1. Acumulación de pretensiones................................................... 109 1.1. Acumulación en la demanda............................................ 109 1.2. Acumulación en el curso del procedimiento..................... 110 1.3. Acumulación en sede de recurso....................................... 112 2. Acumulación de procesos......................................................... 112 XI. MEDIDAS CAUTELARES............................................................. 114 1. Concepto y características........................................................ 114 2. Criterios de adopción............................................................... 117 3. Procedimiento de adopción...................................................... 118 4. Ejecución de la medida cautelar............................................... 122 Capítulo Segundo PROCEDIMIENTO EN PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA

I. DILIGENCIAS PRELIMINARES.................................................. 125 II. INTERPOSICIÓN DEL RECURSO............................................... 128 1. Escrito de interposición y documentos que le acompañan........ 128 2. Plazos para la interposición del recurso.................................... 129 3. Admisión de la interposición.................................................... 131 4. Remisión del expediente........................................................... 133 5. Emplazamiento de interesados y recepción del expediente........ 138 III. ADMISIÓN DEL RECURSO......................................................... 140 IV. LA DEMANDA............................................................................. 141 1. Presentación de la demanda. Plazos.......................................... 141 2. Contenido de la demanda......................................................... 142

Índice

V. APTITUDES DEL DEMANADO FRENTE A LA DEMANDA: ALEGACIONES PREVIAS Y CONTESTACIÓN.......................... 144 1. Alegaciones previas.................................................................. 144 2. Contestación a la demanda...................................................... 145 VI. OBJETO DE LA PRUEBA............................................................. 147 1. Hechos..................................................................................... 147 1.1. Hechos integradores de la causa petendi.......................... 147 A. Hechos controvertidos............................................... 147 B. Hechos relevantes...................................................... 148 C. Hechos notorios........................................................ 152 D. Hechos objeto de prueba impertinente o inútil.......... 153 E. Hechos introducidos en sede administrativa.............. 155 1.2. Hechos sobrevenido después de la terminación del procedimiento administrativo................................................... 157 1.3. Hechos nuevos o de nueva noticia en el curso del proceso contencioso-administrativo.............................................. 167 1.3.1. Prohibición de la mutatio libelli............................ 167 1.3.2. Hechos nuevos o de nueva noticia........................ 171 1.3.3. Incidencia sobre las partes, petitum y causa petendi.. 174 A. Incidencia de los hechos sobre las partes......... 174 B. Incidencia de los hechos sobre el petitum........ 175 C. Incidencia de los hechos sobre la causa petendi... 176 D. Incidencia sobre las excepciones del demandado.................................................................... 179 1.4. Alegaciones complementarias en relación a lo expuesto de contrario...................................................................... 180 1.5. Alegaciones aclaratorias................................................... 185 2. Máximas de experiencia........................................................... 186 3. Presunciones............................................................................. 188 4. Norma..................................................................................... 190 5. Costumbre............................................................................... 192 VII. PROCEDIMIENTO PROBATORIO.............................................. 194 1. Principios que rigen en la práctica de la prueba........................ 194 2. Recibimiento del pleito a prueba.............................................. 197 3. Proposición y admisión de pruebas.......................................... 202 4. Práctica de la prueba................................................................ 208 VIII. CARGA DE LA PRUEBA.............................................................. 210 1. Las reglas................................................................................. 210 2. Especialidades en el ámbito administrativo.............................. 214 3. Las presunciones...................................................................... 216 3.1. Presunción de validez de los actos administrativos........... 216 3.2. Las presunciones en el ámbito tributario.......................... 218 A. El juego de las presunciones............................ 218 B. La carga de la prueba...................................... 229

Índice

IX. MEDIOS DE PRUEBA................................................................... 232 1. Interrogatorio de partes............................................................ 233 2. Prueba pericial......................................................................... 234 3. Prueba documental................................................................... 240 3.1. Documentos públicos, oficiales y privados........................ 240 3.2. El expediente administrativo............................................ 244 4. El interrogatorio de testigos..................................................... 247 5. El reconocimiento judicial........................................................ 249 X. VISTA Y CONCLUSIONES.......................................................... 250 1. Pleito declarado concluso......................................................... 250 2. Celebración de vista................................................................. 251 3. Trámite de conclusiones........................................................... 252 XI. SENTENCIA................................................................................. 255 1. Valoración de la prueba........................................................... 255 2. Motivación de la sentencia....................................................... 257 3. Sentencia razonada y congruente.............................................. 260 4. Inadmisión y admisión del recurso........................................... 265 XII. COSTAS PROCESALES................................................................. 276 XIII. OTROS MODOS DE TERMINACIÓN DEL PROCESO.............. 281 XIV. DESISTIMIENTO.......................................................................... 285 1. Concepto.................................................................................. 285 2. Procedimiento.......................................................................... 286 3. Las costas en el desistimiento................................................... 288 XV. ALLANAMIENTO........................................................................ 289 1. Concepto.................................................................................. 289 2. Allanamiento con pluralidad de partes..................................... 291 3. Requisitos................................................................................ 292 4. Distinción con otras figuras...................................................... 295 5. Tiempo para allanarse.............................................................. 296 6. Sentencia tras el allanamiento.................................................. 298 7. Pronunciamiento sobre las costas............................................. 300 XVI. TRANSACCIÓN, CONCILIACIÓN Y MEDIACIÓN................... 300 1. La transacción.......................................................................... 300 2. Conciliación............................................................................. 303 3. Mediación................................................................................ 306 3.1. Principios que informan la mediación.............................. 306 3.2. Efectos de la mediación en el proceso............................... 310 Capítulo Tercero PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN

I. INTRODUCCIÓN........................................................................ 313 II. EJECUCIÓN VOLUNTARIA........................................................ 316 III. INCIDENTE DE EJECUCIÓN...................................................... 320

Índice

1. Plazo para instar la ejecución forzosa....................................... 320 2. Medidas para instar la ejecución.............................................. 322 3. Características del incidente de ejecución................................. 327 IV. LA EJECUCIÓN FRAUDULENTA................................................ 329 1. Los actos y disposiciones de la Administración intencionadamente contrarios a los pronunciamientos de una sentencia....... 334 2. Efectos de los actos y disposiciones que contravienen la ejecución, habiendo sido dictados con anterioridad a la fecha del fallo.......................................................................................... 336 3. La incompetencia del órgano jurisdiccional a quien corresponde la ejecución para declarar la nulidad de actos y disposiciones............................................................................................ 340 V. PARTES LEGITIMADAS EN EL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN............................................................................................ 341 VI. IMPOSIBILIDAD MATERIAL O LEGAL DE EJECUTAR UNA SENTENCIA................................................................................. 348 1. Imposibilidad de ejecutar una sentencia................................... 348 2. Supuestos de imposibilidad legal o material............................. 352 3. Causas de utilidad pública o interés social para expropiar los derechos e intereses legítimos................................................... 355 4. Procedimiento para la declaración judicial de la imposibilidad. 358 VII. INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA............................................................................ 360 VIII. EJECUCIÓN DINERARIA............................................................ 367 1. Plazo para la ejecución dineraria.............................................. 367 2. Intereses aplicables a la cantidad líquida.................................. 370 3. Procedimiento.......................................................................... 373 IX. LA EJECUCIÓN IMPROPIA......................................................... 374 1. Ejecución de sentencia firme que anule total o parcialmente el acto impugnado....................................................................... 374 2. Ejecución de sentencias que anulen total o parcialmente una disposición general o un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas...................................... 377 3. La inejecución indirecta en las sentencias declarativas o constitutivas...................................................................................... 380 X. LA EJECUCIÓN DE CONDENA A REALIZAR UNA ACTIVIDAD.............................................................................................. 381 1. Sentencia de condena a dar...................................................... 381 2. Sentencia de condena a hacer................................................... 385 3. Sentencias de condena a no hacer............................................. 392 Bibliografía............................................................................................... 393

Capítulo Primero

CUESTIONES GENERALES I. INTRODUCCIÓN 1. Función encomendada al proceso contencioso administrativo La necesidad de efectuar un control sobre las actuaciones de la Administración, en cuanto garantía de los derechos de los ciudadanos y el establecimiento de los mecanismos oportunos para ello, sufrió un espectacular avance en el siglo XIX de la mano de alguno de los principios inspiradores de la revolución francesa. Es por ello que, a la jurisdicción contenciosa-administrativa le corresponde controlar la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administración. De forma tal que, como entiende García de Enterría, consideramos que “la idea de un proceso al acto ha concluido en España. El contencioso-administrativo no es, en modo alguno, un proceso al acto, de protección de la sola legalidad objetiva; es un proceso de efectiva tutela de derechos, los del recurrente y los de la Administración (ésta predominantemente, potestades en lugar de derechos), entre sí confrontados. No se trata, pues de un supuesto proceso objetivo o sin partes1”. Esta función debe tratar de ejercerse asimismo por otras vías complementarias de la judicial, que se hace necesario perfeccionar para, por un lado, evitar la proliferación de recursos innecesarios, y por otro, ofrecer fórmulas más baratas, rápidas y satisfactorias de resolución de conflictos. Así bien, vamos a partir del mal llamado “recurso contencioso administrativo” como auténtico proceso. No se trata de una nueva instancia administrativa, pues es posible aducir nuevos motivos o funda-

GARCÍA DE ENTERRÍA, E., Hacia una nueva justicia administrativa, Civitas, 1991, pág. 60.

Raquel Castillejo

mentos jurídicos no invocados en la vía gubernativa, lo que no obsta a su carácter revisor, entendido éste desde la necesidad de existencia previa de un acto administrativo, expreso o presunto, o de una disposición reglamentaria ya dictada. La superación del mito revisor de la Jurisdicción contenciosoadministrativa fue uno de los objetivos de la Ley de 1956, y la misma no se limita al control judicial de la inactividad administrativa o a la fiscalización de la vía de hecho, sino que además se extiende a la comprobación en sede judicial de la controversia fáctica. En este sentido la Exposición de Motivos de la Ley de 1956 destacaba que “La jurisdicción contencioso-administrativa es, por tanto, revisora en cuanto requiere la existencia previa de un acto de la Administración, pero sin que ello signifique que sea impertinente la prueba, a pesar de que no exista conformidad en los hechos de la demanda, ni que sea inadmisible aducir en vía contenciosa todo fundamento que no haya sido previamente expuesto ante la Administración. El proceso ante la Jurisdicción contencioso-administrativa no es una casación, sino, propiamente, una primera instancia jurisdiccional”. Ya con la entrada en vigor de la Constitución se impone borrar del mapa jurídico “el mito del carácter revisor”, tanto por exigencias de la función jurisdiccional, como por imperativo del derecho de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva. Una de las derivaciones del derecho a la tutela judicial efectiva es la igualdad de armas procesales entre las partes, la que se quiebra cuando se atribuye a uno de los contendientes el privilegio de delimitar unilateralmente el material fáctico. No hay tutela judicial si alguna de las fases del proceso no se desarrolla con todas las garantías, entre las que hay que incluir la inmediación judicial y la contradicción entre las partes en la práctica de las pruebas2. Así bien, la LJCA 1956 supuso un importante avance en el control de los tribunales de la “quaestio facti” planteada por la pretensión procesal. Ello no obsta a que no se consiguió la definitiva eliminación de la imagen revisora de la jurisdicción contenciosa-administrativa. El fracaso parcial de dicha norma se intentó paliar mediante la LJCA

BLANQUER, La prueba y el control de los hechos por la jurisdicción contencioso-administrativa, Tirant, 2006, pág. 10.

El proceso contencioso administrativo

1998, que en la Exposición de Motivos manifiesta “el ámbito material de la Jurisdicción quedaría muy incompleto si aquélla se limitará a enjuiciar las pretensiones que se deduzcan en relación con las disposiciones de rango inferior a la ley y con los actos y contratos administrativos en sentido estricto. Lo que realmente importa y lo que justifica la existencia de la propia Jurisdicción contencioso-administrativa es asegurar, en beneficio de los interesados y del interés general, el exacto sometimiento de la Administración al derecho en todas las actuaciones que realiza en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal le corresponde. No toda la actuación administrativa, como es notorio, se expresa a través de reglamentos, actos administrativos o contratos públicos, sino que la actividad prestacional, las actividades negociables de diverso tipo, las actuaciones materiales, las inactividades u omisiones de actuaciones debidas expresan también la voluntad de la Administración, que ha de estar sometida en todo caso al imperio de la ley. La imposibilidad legal de controlar mediante los recursos contencioso-administrativos estas otras manifestaciones de la acción administrativa, desde hace tiempo critica, resulta ya injustificable, tanto al juez de los principios constitucionales como en virtud de la crecida importancia cuantitativa y cualitativa de tales manifestaciones. Por eso la nueva Ley somete a control de la Jurisdicción la actividad de la Administración pública de cualquier clase que esté sujeta al Derecho Administrativo, articulando para ello las acciones procesales oportunas”. El hito, por tanto, se puede situar en la nueva redacción del art. 1.1 LJCA, que ya no menciona a los actos administrativos, sino a la actuación de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo. Esa es la verdadera cláusula de transformación y superación del carácter revisor del proceso contencioso administrativo como se venía entendiendo tradicionalmente. En cualquier caso, se mantienen importantes limitaciones a la actuación revisora de los Juzgados y Tribunales: En primer lugar, el ámbito al que puede extenderse el control judicial no puede ir más allá de la mera legalidad, no pudiendo los órganos judiciales sustituir los criterios de oportunidad y discrecionalidad aptos para la Administración por los suyos propios.

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En segundo lugar, no toda la actuación de las Administraciones Públicas está sometida al Derecho Administrativo, juzgándose por otras jurisdicciones que no son la contenciosa administrativa, aun cuando hay ámbitos o materias sujetas a la jurisdicción contenciosa que podrían quedar bajo el ámbito material de la jurisdicción laboral por su relación directa con ésta, incluso en relación con la normativa aplicable y a conocer por el juzgador, como es el caso del personal estatutario. Por último, el principio de congruencia que obliga a que los órganos jurisdiccionales resuelvan sobre todas las cuestiones planteadas por las partes en el proceso contencioso administrativo, siempre que éstas se hubiesen pretendido previamente ante la Administración Pública. Es decir, partiendo de que la pretensión se fundamenta en un acto administrativo o disposición administrativa de carácter general, en una inactividad o en una vía de hecho cuya autoría es imputable a la Administración Pública. Esa pretensión acota y fija los límites y el contenido del proceso, siendo posible que los interesados aduzcan todas las alegaciones y fundamentos que estimaren necesarios para sostener la pretensión, aunque no hubiesen sido planteadas con anterioridad en vía administrativa, si bien les está vedado introducir en el proceso contencioso pretensiones que no fueron objeto de la actividad administrativa impugnada3.

2. Supletoriedad de la Ley de Enjuiciamiento Civil En este marco, todo lo relativo a la jurisdicción contenciosa se rige por la ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y en lo no regulado en ella, la Disposición Final primera prevé “en lo no previsto en esta ley, regirá como supletoria la de Enjuiciamiento Civil”. A ello hay que añadir que el artículo 4 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, dice que “en defecto de disposiciones en las leyes que regulan los procesos penales, contencioso-adminis

Vid. GONZÁLEZ ALONSO, A., Objeto del recurso contencioso administrativo y alcance del carácter revisor de esta jurisdicción, Diario La Ley, n.º 7096, Sección Doctrina, 20 de enero de 2009, año XXX, ref. D-16, La Ley 41772/2008, págs. 3 y ss.

El proceso contencioso administrativo

trativos, laborales y militares, serán de aplicación, a todos ellos, los preceptos de la presente ley”. Pues bien, la existencia de la Disposición final primera en cuanto establece la supletoriedad de la LEC implica la innecesaridad de que la LJCA efectúe una remisión específica expresa en alguno de sus apartados. No obstante, en algunos supuestos sí que se remite a la LEC, o al proceso civil, o a trámites específicos, como los incidentes. Con todo, siguen existiendo diferencias sustanciales entre la jurisdicción civil y la contenciosa, pues en esta última la posición de las partes sigue sin ser igual, manteniendo la Administración Pública privilegios frente a los ciudadanos. Son varios los ejemplos, así las especialidades relativas a los presupuestos del proceso, como la excepción de conciliación previa a fin de evitar litigios innecesarios; o la previsión del artículo 7 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, en relación con la posible disposición de la acción procesal por los abogados del Estado; o la obligación de reclamar previamente en vía administrativa cuando se pretendan ejercitar acciones privadas de Derecho civil o laboral contra la Administración. También las especialidades que se producen a lo largo del proceso judicial, como el privilegio que ostentan los abogados del Estado para solicitar al juez la suspensión del curso de los autos para recabar antecedentes y elevar una consulta a la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado; que todos los actos de comunicación procesal se deban entender directamente con la Abogacía del Estado, so pena de nulidad; que si son parte en un proceso el Estado, una Comunidad Autónoma, una Entidad Local y otro organismo público, y un Tribunal de Justicia admite su declaración, se le remitirá, sin esperar al juicio o a la vista, una lista con las preguntas que, presentadas por la parte proponente en el momento que se admita la prueba, el tribunal declare pertinentes, para que sean respondidas por escrito y entregada la respuesta al tribunal antes de la fecha señalada para aquellos actos; y que la interposición de recursos en vía administrativa o en vía contencioso-administrativa impugnando actos administrativos no suspende ni enerva la posibilidad de ejecutarlos, salvo cuando la ejecución pudiera ocasionar perjuicios de imposible o difícil reparación.

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Por último, y con relación a la terminación del proceso, se halla la exigencia de autorización expresa de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado para desistir y allanarse y la exención de constituir depósitos, cauciones, consignaciones o cualquier otro tipo de garantía previsto en las leyes4.

II. PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 1. Principio dispositivo La configuración del principio dispositivo responde ideológicamente a la concepción liberal de la sociedad que se basa, a su vez, en el plano económico en la distinción entre intereses públicos y privados. Las doctrinas liberales e individualistas no podrían por menos que llevar a cabo en el Derecho procesal la supresión de manifestaciones de la actividad del Estado y la proclamación de los derechos del particular a conducir el proceso. Pues bien, cuando el proceso no entraña predominante interés público o social y no se rige por el principio de oficialidad, sino por el principio dispositivo, son las partes procesales las que disponen de los derechos e intereses en litigio. Esto es, son las partes las que tienen la facultad para determinar si interponen o no la acción civil; las que determinan el interés cuya satisfacción se solicita de los órganos jurisdiccionales; y si una vez instada la mantienen a lo largo del proceso; por último, el dispositivo incluye el que el juez haya de resolver en congruencia con la pretensión y la resistencia. Definido así, el principio dispositivo no rige en el proceso contencioso administrativo pues no pueden identificarse todas y cada una de las notas en él. Y es que, actualmente tenemos claro que el principio dispositivo significa que sólo las partes poseen dominio completo tanto sobre su derecho sustantivo como sobre los derechos procesales implícitos en el juicio, en el sentido que son libres de ejercitarlos o no. Y su fundamento se encuentra en la naturaleza privado-disponible de las situaciones jurídicas sustanciales que entran en juego, las que no lo son en el proceso contencioso-administrativo.

Vid. GONZÁLEZ ALONSO, A., Objeto del recurso contencioso…, cit., pág. 12.

El proceso contencioso administrativo

Así bien, las partes en el ámbito contencioso administrativo podrán decidir si acceden al proceso, el inicio o apertura del proceso depende del criterio libre y autónomo de los titulares de derechos o intereses legítimos. El Tribunal no podrá iniciar sus actuaciones de oficio, rige en este momento la autonomía de la voluntad de las partes, quienes decidirán si desean judicializar el conflicto. Sin embargo, se admite un cierto margen al principio de necesidad, en cuanto en el ámbito contencioso administrativo se permite el ejercicio de la acción pública, así como la atribución al Ministerio Fiscal de la condición de parte procesal. En cualquier caso, el fundamento de la pretensión procesal debe ser alegado por las partes, sin perjuicio de que el tribunal puede discrepar de su calificación jurídica en aplicación de la máxima “iura novit curia”. De forma tal que serán las partes quien a lo largo del proceso aporten los hechos, y es a ellas a quienes les corresponde seleccionar los medios probatorios idóneos y adecuados para defender su derecho. Por otro lado, si el proceso se desarrolla en todas sus fases y se llega al momento de dictar sentencia, son las pretensiones de las partes las que delimitan el contenido de la sentencia. Por exigencias de la congruencia procesal, el Tribunal está vinculado al objeto del proceso introducido por las partes. Pero, la terminación anormal del proceso por desistimiento, allanamiento o transacción responde al principio de necesidad. Esto es, no rige el principio dispositivo si terminan el proceso una vez iniciado, pues la terminación anormal del proceso por desistimiento, allanamiento o transacción podrá ser controlada por el juez. Así, si el tribunal aprecia que existe un interés público que los justifique, el proceso debe continuar no obstante el desistimiento del recurrente —art. 74 LJCA—. En lo relativo a la transacción o el allanamiento, el artículo 77.1 LJCA prevé que el tribunal “podrá someter a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia”. En cualquier caso el reconocimiento de los hechos controvertidos, no vincula al tribunal que podrá ordenar la continuación del procedimiento cuando aprecie que lo acordado es manifiestamente contrario al ordenamiento, o estimase que es lesivo para el interés público o de terceros —art. 77 LJCA—.

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Como dice BARONA5, cuando los particulares conforman sus relaciones como consideran apropiadas, en cuanto la normas que regulan las mismas son de carácter dispositivo, el proceso en el que estas relaciones se despliegan, se asientan sobre la afirmación del principio de oportunidad y sus principales consecuencias. Sin embargo, cuando la autonomía de la voluntad no puede entrar en la conformación de las relaciones, en cuanto están en juego normas imperativas o de ius cogens, el proceso ha de estructurarse sobre la base del principio de necesidad.

2. Principio de aportación de parte 2.1. Introducción de hechos Por otro lado, cabe destacar el principio de aportación de parte, en cuanto indica la determinación de quien introduce los hechos y la prueba en el proceso. Así pues, la existencia de una pretensión es presupuesto necesario para que se dé un proceso, de hecho no resulta factible poner en marcha el mecanismo jurisdiccional por una acción espontánea de éste, es decir, de oficio. Este principio es el que enuncia la conocida máxima nemo iudex sine actore. De tal forma que no solamente el Juez, sin demanda de parte no tiene obligación, sino ni siquiera facultad de iniciar un procedimiento; no puede de oficio producir una sentencia favorable al actor, cuando la actuación de la ley está condicionada a la demanda, puesto que en este caso no se habría verificado la condición para la actuación de la ley, ni podría producir una sentencia favorable al demandado, porque la actuación de la ley a favor del demandado está siempre condicionada a la proposición de una demanda infundada del actor. En principio, quien introduce los hechos en el proceso contencioso-administrativo son las partes a través de sus escritos de demanda y contestación. En este sentido prevé el artículo 33.1 LJCA que “los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición”.

BARONA VILAR, S., El proceso civil, Valencia, 2001 pág. 34.