1_9788411973519

derechos y economía social

LA UNIÓN EUROPEA EN MOVIMIENTO Dimensiones de la gobernanza económica

y economía social

Javier de Arribas Cámara Miguel Ángel Benedicto Solsona Cristina Castellanos Serrano Marcin Roman Czubala Ostapiuk Martin Dahl Elena Casado García-Hirschfeld Consuelo Laiz Castro César Muñoz Martínez Mónica Puente Regidor Mª Ángeles Rodríguez Santos Óliver Soto Sainz

derechos sociales y economía social

LA UNIÓN EUROPEA EN MOVIMIENTO Dimensiones de la gobernanza económica

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Marta Lorente Sariñena Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

José Ramón Cossío Díaz

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Manuel Díaz Martínez

Catedrático de Derecho Procesal de la UNED

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Francisco Muñoz Conde Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA UNIÓN EUROPEA EN MOVIMIENTO Dimensiones de la gobernanza económica

Autores

Javier de Arribas Cámara Miguel Ángel Benedicto Solsona Cristina Castellanos Serrano Marcin Roman Czubala Ostapiuk Martin Dahl Elena Casado García-Hirschfeld Consuelo Laiz Castro César Muñoz Martínez Mónica Puente Regidor Mª Ángeles Rodríguez Santos Óliver Soto Sainz Prólogo de Eugenio Nasarre Goicoechea

tirant lo blanch Valencia, 2023

Copyright ® 2023 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

El apoyo de la Comisión Europea para la producción de esta publicación no constituye una aprobación del contenido, el cual refleja únicamente las opiniones de los autores, y la Comisión no se hace responsable del uso que pueda hacerse de la información contenida en la misma.

© AA.VV.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1197-351-9 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com.

En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE Prólogo.....................................................................................................

9

Eugenio Nasarre Goicoechea

El comportamiento de los grupos políticos del Parlamento Europeo en la aprobación del presupuesto de la Unión Europea......................................

15

Óliver Soto Sainz Consuelo Laiz Castro

Las crisis en el presupuesto de la Unión Europea......................................

37

Elena Casado García-Hirschfeld Mª Ángeles Rodríguez Santos

El mecanismo de condicionalidad financiera y presupuestaria de la Unión Europea: la respuesta al caso polaco.........................................................

51

Miguel Ángel Benedicto Solsona Marcin Roman Czubala Ostapiuk

¿Avances en la Unión Bancaria?................................................................

65

Mª Ángeles Rodríguez Santos Elena Casado García-Hirschfeld

La política monetaria post-COVID-19 en la Unión Económica y Monetaria Europea: el mandato del Banco Central Europeo.................................

79

Mónica Puente Regidor

Los programas de funcionamiento en la UE. Avances y retrocesos en perspectiva comparada: 2014–2020 y 2021-2027............................................

91

Javier de Arribas Cámara

Evaluación de los instrumentos y mecanismos medioambientales para la transición energética en la UE: ¿Hacia una neutralidad climática?............

103

César Muñoz Martínez

El Pacto Verde Europeo y el desarrollo de la innovación en la UE.............

119

Martin Dahl

Políticas económicas para la igualdad de género en la Unión Europea......

Cristina Castellanos Serrano

131

PRÓLOGO Eugenio Nasarre Goicoechea

Vicepresidente del Movimiento Europeo de España

Hace setenta y cinco años se celebró, el 7 al de mayo de 1948 y en una todavía devastada La Haya, el Congreso de Europa en el que se pusieron las bases del edificio que llamamos la Unión Europea. El profesor Martínez Cuadrado se ha referido a este acontecimiento con la expresión ab Europa condita (Nasarre et al., 2018, 33). Y no se trata de una hipérbole.

Fue el hecho fundante de la Europa Unida en la que, a partir de los seis Estados fundadores, vivimos más de cuatrocientos cincuenta millones de europeos. La “realmente existente”, la que hemos ido construyendo fatigosamente, contra viento y marea, superando obstáculos y dificultades, resistencias que siempre aparecen en el camino emprendido.

El gran europeísta Henri Brugmans (1972, p. 135), activo participante en el Congreso, afirmó sobre él que “lo esencial no estaba en los textos votados; estaba en el espíritu, en la atmósfera del encuentro, this historic gathering, como lo llamó Churchill”, proclamado su presidente de honor.

Brugmans añade, “lo que no se ha vuelto a encontrar desde entonces es el clima de entusiasmo y de fervor que reinó en mayo de 1948”.

Fue un Congreso de naturaleza singular. Ni una asamblea propiamente política, ni una magna reunión académica, ni un encuentro de las fuerzas sociales existentes en la Europa de entonces. La convocatoria, realizada en noviembre de 1947 por el Comité de Coordinación de los Movimientos para la Unidad de Europa, una entidad de carácter privado, tuvo un éxito extraordinario. Logró congregar a ochocientas personas relevantes de todos los ámbitos de la vida europea (políticos, juristas, economistas, escritores, sindicalistas, hombres de empresa, representantes de las confesiones religiosas, académicos, dirigentes de organizaciones sociales), pertenecientes a veintisiete países europeos, incluidos algunos que ya estaban al otro lado del telón de acero, padeciendo el yugo de Stalin.

Al atender la amable invitación del editor de este libro, dedicado al crucial tema de las dimensiones de la gobernanza económica de la Unión Europea, de escribir un texto a modo de prólogo, me ha parecido pertinente evocar aquel “espíritu del Congreso de La Haya” y centrar las modestas reflexiones de un lego en materia económica en el legado que nos transmitieron aquellos padres fundadores del proyecto de integración

10

Eugenio Nasarre Goicoechea

europea. El gran historiador Federico Chabod (1992) afirmó certeramente que en el proyecto de integración europea los factores morales y culturales tuvieron una primacía absoluta. Si estos factores morales desfallecieran, el proyecto europeo quedaría sin savia y se debilitaría gravemente. ¿Qué Europa querían los congresistas de La Haya? La primera idea era la de la paz como motor de la nueva Europa que se pretendía edificar.

Las dos guerras que, ¡en un período de veinte años!, habían sufrido los europeos habían dejado al continente al borde de la ruina. Pero la paz había que fundamentarla en un nuevo diseño de Europa, que, con tintes dramáticos, se propugnaba en el Mensaje a los europeos, de la pluma de Denis de Rougemont, con el que concluyó el Congreso. En él se decía: Empobrecida, sobrecargada con barreras que impiden la circulación de bienes, pero que ya no pueden protegerla, nuestra Europa desunida se encamina a su fin. Ninguno de nuestros países puede aspirar por sí solo a una defensa de su independencia. Ninguno de nuestros países puede resolver por sí solo los problemas que le plantea la economía moderna. A falta de una unión libremente consentida, nuestra anarquía presente nos expondrá mañana a la unificación forzosa, bien sea por la intervención de un imperio de fuera, bien sea por la usurpación de un partido de dentro. (Aldecoa y Nasarre, 2023, p. 150) Tras esta grave advertencia y otras consideraciones el mensaje concluía: La conquista suprema de Europa se llama dignidad del hombre y su verdadera fuerza está en la libertad. Tal es el envite final de nuestra lucha. Es para salvar nuestras libertades adquiridas, pero también para extender el beneficio a todos los hombres por lo que queremos la unión de nuestro continente. De esta unión depende el destino de Europa y el de la paz del mundo. (Aldecoa y Nasarre, 2023, p. 150) El Congreso, presidido por Winston Churchill, había dividido sus tareas en tres comisiones: la Comisión Política, presidida por el ex primer ministro francés Paul Ramadier (socialista); la Comisión Económica y Social, presidida por el ex primer ministro belga Paul Van Zeeland (democristiano); y la Comisión Cultural, presidida por el español Salvador de Madariaga (presidente de la Internacional Liberal). Todas las corrientes políticas que configuraban el pluralismo político de las reconstituidas democracias europeas (conservadores, democristianos, liberales y social-

Prólogo

11

demócratas), con la excepción de los comunistas, acérrimos adversarios de la integración europea y con obediencia a la férula de Stalin, estaban presentes en el Congreso. Con diferentes puntos de vista en aspectos concretos, concordaban en la idea de la necesidad de crear una unión económica y política para asegurar la seguridad y el progreso social. El proyecto exigía la renuncia del principio de la soberanía nacional, que era la piedra angular del orden internacional europeo desde el Tratado de Westfalia. Los términos en que ha sido adoptado este principio revolucionario fueron que “ha llegado la hora en que las naciones de Europa transfieran algunos de sus derechos soberanos para ejercerlos en adelante en común” (Aldecoa y Nasarre, 2023, p. 141). Tal principio gozaba del consenso unánime de los congresistas. Cualquier Estado que ingresara en la Europa integrada debería aceptar una renuncia parcial de su soberanía. El ejercicio de esos derechos soberanos transferidos tenía que estar a cargo de unas instituciones comunes de la Unión, por tanto, de carácter supranacional. Los congresistas manifestaron una especial aversión a una concepción meramente intergubernamental de la integración europea. Tal planteamiento, defendían, estaría condenado al fracaso. Por eso, consideraban imprescindible que la Europa integrada se dotara de una arquitectura institucional sólida, que precisaría de tener carácter democrático.

Con estos planteamientos comunes la Comisión Económica y Social abordó el modelo económico y social de la futura Europa integrada. Alrededor de doscientos congresistas formaron parte de la Comisión. Había economistas muy relevantes, así como sindicalistas y representantes de distintas organizaciones del ámbito empresarial y social. Llevaron el peso de los intensos debates el economista Daniel Serruys, el premio nobel Maurice Allais, lord Layton, editor de The Economist, el hacendista Jacques Rueff, los diputados y economistas Francis Leenhardt, August Cool, Arthur Salter, Jacques Lacour-Gayet, el profesor Gustavo Sarfatti, o el sindicalista René L´Huillier, por citar a algunos de los participantes en los trabajos. Todos ellos, unos con un enfoque más liberal, otros con el convencimiento de que había que avanzar hacia una democracia social, eran conscientes de que un espacio económico común requería reglas y un modelo económico idóneo para promover el progreso y la prosperidad de los pueblos europeos. Definir sus líneas maestras era vital para saber qué Europa se pretendía construir.

El modelo económico que resulta del Congreso es el basado en la libertad económica y en el mercado, que ha de estar sometido a unas normas garantizadas por el Derecho de la Unión. El fin de las reglas es asegurar una limpia competencia entre los agentes económicos, así como

12

Eugenio Nasarre Goicoechea

un justo equilibrio de los factores de producción (capital y trabajo). Es el modelo que llamamos “economía social de mercado”, y que ha sido constitucionalizado en el Tratado de Lisboa (artículo 3.3). Era el modelo alternativo al del “socialismo real”, basado en una rígida planificación centralizada. Compitieron ambos modelos, hasta la caída del muro de Berlín, con una abrumadora victoria del primero y una derrota del segundo que, de acuerdo con el economista socialista italiano Luciano Pellicani, fue expulsado de la historia.

El Congreso planteó objetivos mucho más ambiciosos que una mera unión aduanera o una asociación de libre cambio. La base de la unión económica sería la implantación y generalización de las cuatro libertades: de circulación de capitales, mercancías, personas y prestación de servicios.

En los debates se pusieron de manifiesto las grandes dificultades que surgirían en la progresiva implantación del espacio económico común, habida cuenta de las disparidades de las economías a integrar. Esas dificultades provocarían resistencias, que alimentarían los nacionalismos económicos, los enemigos del proceso de integración, junto con los que no creían en las virtudes de la libertad económica. Esos vaticinios no fueron ensoñaciones de los congresistas, sino que han constituido un factor esencial de la historia de estos setenta años de progresiva integración europea. Cada avance ha sido una victoria frente a las resistencias, de uno u otro signo, que se presentaban.

La unión monetaria es uno de los objetivos imprescindibles para la consecución de la unión económica. Pero alcanzar la moneda común exige medidas económicas de largo alcance y que han de ser debidamente coordenadas. Por ello, las resoluciones del Congreso incluyen la necesidad del “equilibrio de los presupuestos, condición primordial de la estabilidad de la moneda en cada país”, así como la de “reducir las disparidades de precios y salarios, por todos los medios apropiados” (Aldecoa y Nasarre, 2023, p. 144). El paso previo a la unión monetaria completa sería “preparar la libre convertibilidad de las monedas” (Aldecoa y Nasarre, 2023, p. 144), garantizando la libre asociación de los individuos y de las colectividades.

Una de las señales de identidad del modelo económico europeo es su dimensión social. Constituyó esta cuestión uno de los debates más vivos y apasionados en la Comisión. El objetivo del pleno empleo era considerado como prioritario tanto por razones económicas como sociales. Las políticas económicas deberían estar orientadas a favorecerlo en toda Europa. Y ello exigía, también, medidas de carácter social, que fomentaran la libre

Prólogo

13

circulación de los trabajadores y de sus familias, garantizando niveles de salarios equiparables, la seguridad social y las condiciones de empleo y de vida del país receptor de la mano de obra, así como una formación profesional adecuada, entre otras. “La armonización de las legislaciones sociales” (Aldecoa y Nasarre, 2023, p. 146) era uno de los objetivos preconizados con vigor.

No debemos olvidar la conclusión a la que llegaban nuestros padres fundadores, que expresaban así: Tal es la base económica sobre la cual los europeos podrán —y deberán— apoyar las medidas sociales que permitirán no solo detener el descenso actual del nivel de vida de las masas, sino también garantizar finalmente a todos condiciones superiores de existencia tanto materiales como culturales, objetivo final y único de todos los esfuerzos económicos. … Cuando las mezquinas rivalidades de los nacionalismos se hayan dejado de lado, podemos esperar que se desarrolle en Europa una sociedad armoniosa, respetando los derechos de la familia y garantizando la libre asociación de los individuos y de las colectividades, así como la protección de los débiles y de los desheredados. (Aldecoa y Nasarre, 2023, p. 146) Evocar aquel momento fundacional de la Europa Unida, así como los ideales y principios que alimentaron el más fecundo proyecto histórico de la Europa contemporánea no es una pasión inútil. Ante los desafíos que se nos presentan en una realidad crecientemente compleja y en un mundo que muestra rasgos semejantes con aquellos años de la guerra fría, las enseñanzas de los padres fundadores nos orientarán a no desviar nuestra atención de los asuntos realmente importantes y a buscar una gobernanza económica que atienda al realismo, que no caiga en la tentación de Ícaro, cuyas alas de cera fueron abrasadas por el sol, que no olvide que el gran valor de la libertad exige Gobiernos con poder limitado y sometidos al Derecho, que la renuncia parcial de la soberanía por parte de los Estados debe estar acompasada por el reconocimiento de la diversidad, como pilar de la concepción de Europa, y, en consecuencia, de la aplicación del principio de subsidiariedad, como criterio a respetar en la gobernanza. Los trabajos que componen este libro constituyen una valiosa contribución a examinar temas clave para el progreso del necesario gobierno económico de la Unión Europea.

14

Eugenio Nasarre Goicoechea

Bibliografía Aldecoa, F. y Nasarre, E. (Eds.) (2023). El Congreso de Europa (La Haya, 1948).

El nacimiento de la Unión Europea. Catarata.

Brugmans, H. (1972). La idea europea 1920-1970. Editorial Moneda y Crédito.

Chabod, F. (1992). Historia de la idea de Europa. Edersa.

Nasarre, E., Aldecoa, F. y Benedicto, M. A. (Eds.) (2018). Europa como tarea.

Marcial Pons.

EL COMPORTAMIENTO DE LOS GRUPOS POLÍTICOS DEL PARLAMENTO EUROPEO EN LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LA UNIÓN EUROPEA1 Óliver Soto Sainz

Profesor de la Universidad Complutense de Madrid Instituto Complutense de Ciencia de la Administración de la UCM

Consuelo Laiz Castro

Profesora de la Universidad Complutense de Madrid Instituto Complutense de Ciencia de la Administración de la UCM

Sumario: 1. Introducción. 2. Democracia consensual en la Unión Europea.

3. Gobernabilidad y presupuesto. 4. El presupuesto de la UE. 4.1. Definición y configuración: el marco plurianual y el presupuesto anual. 4.2. El procedimiento presupuestario. 5. La aprobación del presupuesto (2009-2022).

6. Conclusiones. 7. Bibliografía.

1. Introducción El presupuesto es la principal herramienta para el desarrollo de una acción de Gobierno. En palabras de Juncker, “el presupuesto para nosotros es … un medio para lograr nuestros objetivos políticos” (Tömmel, 2020, p. 1153). Es en su aprobación donde podemos ver con mayor claridad los patrones de comportamiento de los diversos grupos políticos que hay en el Parlamento Europeo (PE). La Unión Europea (UE) es un sistema político complejo con dos grandes cleavages que determinan su funcionamiento: el eje ideológico, que divide entre izquierda y derecha, y el eje territorial, que marca la diferencia en función del enfoque hacia una mayor o menor integración. Tradicionalmente se han presentado las negociaciones en el marco de las instituciones en términos intergubernamentales, en las que los actores políticos parecían obedecer a una 1

Este trabajo se ha realizado con el apoyo de las colaboradoras Sandra Esteve y Míriam Gutiérrez del Módulo Jean Monnet ERASMUS-JMO-2021-HEI-TCH-RSCH, proyecto número 101047977, financiado por la Comisión Europea. Los autores quieren agradecer sus labores de ayuda en la recogida de información.

16

Óliver Soto Sain y Consuelo Laiz Castro

sola lógica basada en la razón de Estado, donde cada Gobierno defendía los intereses nacionales. Pero la complejidad del mundo actual también desdibuja, en ocasiones, dichos intereses con interferencias de otras variables y otros actores. Por otra parte, el presupuesto de la Unión ha suscitado habitualmente vivos debates. En consecuencia, nos preguntamos qué tipo de comportamiento desarrollan los grupos políticos del Parlamento Europeo en la aprobación del presupuesto de la Unión Europea. ¿Priman los intereses nacionales, representados en el Consejo de la UE, o se ha ido fortaleciendo un estilo consensual de liderazgo europeo y en qué grado?

La práctica política más generalizada de negociaciones y acuerdos interinstitucionales, junto con una sociedad europea plural, caracterizada por una elevada actividad de los grupos de presión y de interés, así como un sistema multipartidista de partidos, nos conduce a afirmar que el sistema político de la Unión Europea es una democracia consensual (Lijphart, 2012; Heisenberg, 2005; Costa y Magnette, 2003). Por lo tanto, en este capítulo planteamos el análisis del presupuesto de la UE enfocando el funcionamiento de la Unión como un sistema político. En el caso del procedimiento presupuestario de la UE, se observa, como en otras políticas comunitarias, la actuación combinada de sus principales instituciones: a partir de las recomendaciones del Consejo Europeo, la Comisión elabora un proyecto de presupuesto que será analizado y, en su caso, aprobado por la autoridad presupuestaria, compuesta en igualdad de condiciones (desde el Tratado de Lisboa) por el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo. En el seno de dichas instituciones los actores políticos pueden llevar a cabo diferentes estrategias de confrontación y/o de acuerdo.

En este capítulo vamos a tratar, primero, el funcionamiento de la democracia consensual en la UE. En segundo lugar, se explica la relación entre gobernabilidad y presupuesto para, en tercer lugar, abordar cómo se articula el presupuesto de la Unión. En cuarto lugar, se expone cuáles han sido los patrones de aprobación del presupuesto desde el Tratado de Lisboa (2009-2023). Finalmente, se extraen unas conclusiones.

2. Democracia consensual en la UE El proceso de construcción europeo, iniciado hace más de sesenta años, constituye una experiencia exitosa de integración. Ha sido complejo, no siempre progresivo, labrado mediante sucesivos Tratados, ampliaciones a nuevos países, lentas negociaciones para el incremento de competencias y, sobre todo, consolidado gracias al fortalecimiento de sus instituciones

El comportamiento de los grupos políticos del Parlamento Europeo…

17

políticas democráticas y a la profundización y extensión progresiva de su ámbito competencial.

Entendemos la Unión Europea como un sistema político que recibe demandas y apoyos (inputs) de sus principales actores políticos y genera decisiones (outputs) en su respuesta, además de contar con mecanismos de retroalimentación que hacen dinámico al sistema. Ese flujo constante de interacciones muestra su funcionamiento del sistema que, además, es abierto, por lo que está también sometido a los distintos ambientes que le rodean, especialmente de los Estados miembros que lo componen. El sistema político de la UE es altamente desarrollado, aunque no constituya un Estado soberano (al no contar con el monopolio de la fuerza).

Sus principales logros, como señalan Hix y Høyland (2012, p. 347), han sido el mercado único, la moneda única, las políticas reguladoras y no redistributivas y la reducida intervención en las competencias tradicionales del poder estatal. Estos logros son una muestra de su funcionamiento sistémico. ¿Pero a qué tipo de sistema político responde la Unión Europea? En primer lugar, las normas y leyes se ajustan a los valores y principios democráticos y, en segundo lugar, la UE muestra los rasgos propios de una democracia de consenso. Las instituciones políticas de la Unión están organizadas según el modelo parlamentario de gobierno y puesto que los sistemas electorales de los 27 países miembros se rigen por fórmulas proporcionales, los resultados electorales producen un PE con pluralidad de grupos políticos, expresión también de un sistema de partidos multipartidista. Siguiendo la tipología de Lijphart (2012) y su modelo de la democracia de consenso, la Unión Europea se acerca mucho al modelo puro en sus dos dimensiones: ejecutivos-partidos y federal-unitaria.

Una breve síntesis de las características de la democracia de consenso de la UE muestra los siguientes rasgos. En la dimensión ejecutivos-partidos, se observa el carácter plural de las sociedades europeas expresado en la variedad de organizaciones sociales, en la diversidad de los grupos de interés, y en la pluralidad de partidos políticos alineados tanto en el eje izquierda/derecha como en el de centro/periferia, o en el de mayor/ menor integración europea. Esa pluralidad de preferencias da lugar a un sistema de partidos multipartidista. Cinco características dan cuenta de esta dimensión que relaciona la organización del poder ejecutivo con los sistemas de partidos, los sistemas electorales y los grupos de interés: 1. Gabinetes de amplia coalición. Es la característica más evidente; en la actualidad la Comisión Europea está formada por 27 miembros de diferentes partidos políticos.

18

Óliver Soto Sain y Consuelo Laiz Castro

2. Equilibrio de poder entre el poder ejecutivo y el legislativo. El Consejo Europeo y la Comisión contrarrestan su poder con el Consejo de la UE y con el PE. Sin embargo, este equilibrio es diferente al de los modelos parlamentarios, puesto que la Comisión Europea no requiere el apoyo del Parlamento Europeo para gobernar. No obstante, ambos se mantienen en permanente contacto y equilibrio para que el PE apoye las iniciativas de la Comisión.

3. Sistema de partidos multipartidista. En la 9ª Legislatura el Parlamento Europeo, compuesto por 705 eurodiputados, cuenta con siete grupos políticos, además de los no inscritos.

4. Sistema electoral de representación proporcional. El principio representativo proporcional (RP) orienta los sistemas electorales de los 27 Estados miembros tal y como establece el Acta Electoral Europea desde 2002.

5. Corporativismo de los grupos de interés. La Comisión Europea favorece el modo corporativista de negociación y existe una institución consultiva, el Consejo Económico y Social Europeo, en la que están representadas las organizaciones de empresarios, trabajadores y otros grupos de interés.

La dimensión federal-unitaria pone en contraste el federalismo con el gobierno unitario y de nuevo las características de la UE responden al modelo consensual: 1. Forma de gobierno entre federal y “confederal”. La organización de los 27 Estados miembros constituye un único sistema de gobierno, aunque muy descentralizado; en ocasiones funciona como una organización federal, pero se acerca más a la confederación.

2. Bicameralismo fuerte y unas cámaras constituidas de modo diferente. Así, el Consejo de la UE representa a los países miembros y está formado por representantes de los Gobiernos nacionales, y el PE representa a los ciudadanos de la Unión y lo eligen los votantes.

3. Extremada rigidez constitucional. Dicha rigidez proviene de que los Tratados de la UE son acuerdos internacionales, por lo que su aprobación requiere el consentimiento de todos sus miembros (los 27 Estados miembros en la actualidad).

4. Revisión judicial. El Tribunal de Justicia Europeo tiene derecho de revisión para las leyes de su competencia relativas a la UE (artículo 19.3 del Tratado de la Union Europea (TUE) y artículo 256 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)).

El comportamiento de los grupos políticos del Parlamento Europeo…

19

5. Independencia del Banco Central. Desde su fundación en 1998, el Banco Central Europeo fue diseñado como un banco independiente de acuerdo con los Tratados (artículo 282.3 del TFUE).

A partir de estas características, se puede afirmar que la UE muestra los rasgos propios de una democracia de consenso. Esto indica que la institución parlamentaria y específicamente, el Parlamento Europeo, será central en la aprobación del presupuesto, tanto el anual como el plurianual. Igualmente, significa la necesidad de equilibrio con la Comisión Europea, como poder ejecutivo, y que la adopción del presupuesto derivará del acuerdo y el consenso entre distintos partidos políticos. Por lo tanto y en relación con el objeto de este estudio, se argumentará y se mostrará que la aprobación del presupuesto durante los años analizados (20092022) necesita, reiteradamente, los apoyos de diferentes grupos políticos del PE, dado que los votos del grupo político mayoritario (pero con una mayoría minoritaria) en el Parlamento Europeo serán insuficientes.

3. Gobernabilidad y presupuesto La finalidad de todo sistema político y uno de sus características esenciales es el de la permanencia en el tiempo, lo cual exige un buen funcionamiento del conjunto de sus instituciones. Pero esa necesidad de permanencia, en relación con las democracias, ha sido interpretada de diferente modo en los últimos sesenta años, al destacar aspectos distintos como los rasgos necesarios para la supervivencia del sistema. En los años de 1960 autores como Lipset (1987) contraponían la estabilidad al cambio, temiendo que fueran los factores de este último los que provocaran la quiebra del sistema; en los años ochenta del siglo XX con la recesión de la economía, el fin del crecimiento y la crisis de los Estados de bienestar la preocupación mayor pasó a ser el rendimiento de las democracias y cómo mejorarlo para evitar la quiebra derivada del descontento social; en los años dos mil, y hasta el presente, se añade al punto de vista anterior la importancia de los procedimientos y la necesidad de incorporar a los procesos decisionales los principios de la integridad y la transparencia, además de la participación y la eficacia, entre otros, para así recuperar la confianza de los ciudadanos en las democracias.

Pero, aunque la orientación del punto de mira central varíe según el entorno político, social y económico, el objetivo de un sistema político siempre es la permanencia y esto supone dos premisas básicas: lograr que el conflicto por los bienes colectivos se mantenga dentro de unos márge-

20

Óliver Soto Sain y Consuelo Laiz Castro

nes limitados, para así proteger la supervivencia del sistema; y conseguir una calidad democrática suficiente, tanto de las instituciones como de los actores políticos. Es decir, que los programas de Gobierno y las políticas públicas logren con eficacia los objetivos más demandados por el conjunto de los ciudadanos y a la vez, que la ciudadanía considere mayoritariamente legítimas esas actuaciones de los gobernantes. En el entorno de las democracias, la eficacia y la legitimidad son los componentes de la gobernabilidad. En este sentido, se propone la definición de Arbós y Giner: La gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo (1993, p. 13).

De ella se puede extraer que la gobernabilidad es una, determinada y variable, combinación de legitimidad y eficacia, donde ninguna de las dos puede ser cero, y una y otra se alimentan recíprocamente.

Cuando se mide la legitimidad se observan los juicios positivos o negativos que los ciudadanos tienen de sus gobernantes. Es un concepto evaluativo basado en sus percepciones y puede ser de origen (sustentado en los resultados electorales) o de ejercicio. Por el contrario, la eficacia es un concepto instrumental, fundado en las valoraciones racionales de los ciudadanos sobre la actividad de sus gobernantes y sobre los objetivos alcanzados, en su caso, a partir de una serie de problemas dados. Es esta última, la eficacia, la que está claramente implicada en la actividad y gestión presupuestaria y concierne a este análisis. La eficacia en el procedimiento de aprobación del presupuesto se alcanza cuando se realiza en tiempo y plazo; además, la mayor o menor efectividad en la ejecución del presupuesto requiere el estudio tanto de los ingresos como de los gastos de la Unión Europea en relación con los objetivos anunciados e igualmente, la eficacia también se observa en la supervisión o control presupuestario por parte de la Comisión de Control Presupuestario, dependiente del Parlamento Europeo. Este cuerpo del PE se encarga de las actividades presupuestarias que rodean la aprobación, ejecución, aprobación de la gestión anual y rendición de cuentas final de las cuentas y balances de la Unión Europea.

En relación con el grado de eficacia en el procedimiento de aprobación del presupuesto, tanto el plurianual como el anual, y en su cumplimiento dentro de los plazos establecidos, se observa la importancia de una varia-