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LA NO CIUDADANÍA Sobre la exclusión legal y real de las personas en el sistema carcelario

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT HUMANIDADES Manuel Asensi Pérez

Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València

Ramón Cotarelo

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

M.ª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València

Juan Manuel Fernández Soria

Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València

Pablo Oñate Rubalcaba

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València

Joan Romero

Catedrático de Geografía Humana Universitat de València

Juan José Tamayo

Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA NO CIUDADANÍA Sobre la exclusión legal y real de las personas en el sistema carcelario

JÖRG ALFRED STIPPEL PAULA MEDINA GONZÁLEZ (Editores)

tirant humanidades Valencia, 2023

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ÍNDICE PRÓLOGO...................................................................................

María Inés Horvitz Lennon

PRESENTACIÓN.........................................................................

CAPÍTULO 1 LA VIRTUD CÍVICA Y EL VOTO DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LIBERTAD EN CHILE................................................................. 25 Jörg Stippel y Daniel Grimaldi Introducción.............................................................................................. I. Contexto de análisis...............................................................................

25 27

I.1. Virtud cívica versus igualdad.........................................................

a. El voto como función social.......................................................

b. El voto como derecho.................................................................

c. Obligatoriedad y voluntariedad..................................................

I.2. La muerte cívica de los condenados...............................................

II. Resultados del estudio..........................................................................

II.1. Argumentos de los recursos..........................................................

II.2. Trámite ante las Cortes de Apelaciones.........................................

a. La lucha por la admisibilidad.....................................................

b. Los informes del Servicio Electoral y de Gendarmería de Chile..

c. Los Amicus.................................................................................

d. La sentencia...............................................................................

II.3. La apelación ante la Corte Suprema.............................................

a. Los argumentos..........................................................................

b. Las respuestas institucionales.....................................................

c. El fallo de la Corte Suprema.......................................................

II.4. El (in)cumplimiento......................................................................

Conclusiones.............................................................................................

Índice

Recomendaciones......................................................................................

1. Mesas de votación en recintos penitenciarios...................................

2. Medidas de implementación a distancia...........................................

3. Sobre el acceso a la información y la formación cívica.....................

Bibliografía citada.....................................................................................

CAPÍTULO 2 PERSONAS CON DISCAPACIDAD PRIVADAS DE LIBERTAD: BARRERAS INTRACARCELARIAS PARA LA INCLUSIÓN......

Paula Medina González Introducción.............................................................................................. I. Contexto de análisis: estudios previos sobre la situación de las personas con discapacidad privadas de libertad en Chile.................................... II. Resultados del estudio..........................................................................

73 78 83

II. 1. Metodología................................................................................

II.2. Resultados....................................................................................

a. Detección y registro de la situación de discapacidad...................

b. Ubicación de las personas con discapacidad dentro de la cárcel.

c. Infraestructura y accesibilidad....................................................

d. Atención de salud.......................................................................

d.1. Acceso y calidad de la atención médica................

d.2. Acceso y uso de medicamentos............................

d.3. Acceso a ayudas técnicas......................................

d.4. Atención de salud mental.....................................

e. Acceso a actividades y beneficios intrapenitenciarios..................

f. Relaciones interpersonales..........................................................

100

Conclusiones............................................................................................. Recomendaciones...................................................................................... Bibliografía citada.....................................................................................

102 107 112

Índice

CAPÍTULO 3 LA CÁRCEL COMO HERRAMIENTA QUE REFUERZA LAS DISCRIMINACIONES PATRIARCALES: EL PAPEL DE LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS A LAS RECLUSAS....................

117

Alicia Alonso Merino I. El régimen disciplinario como herramienta de sumisión y control en las cárceles de mujeres.............................................................................. II. Entonces, ¿se sanciona más a las reclusas?............................................ III. ¿Qué se castiga en los centros penitenciarios femeninos?..................... Conclusiones............................................................................................. Recomendaciones...................................................................................... Bibliografía citada.....................................................................................

117 126 128 137 138 140

CAPÍTULO 4 EL PRINCIPIO DE EQUIVALENCIA EN LA ATENCIÓN PRIMARIA DE SALUD EN LAS CÁRCELES CONCESIONADAS CHILENAS................................................................................ 145 Jörg Stippel, Paula Medina González y Luis Vergara Cisterna Introducción.............................................................................................. I. Contexto de análisis: la experiencia comparada en salud penitenciaria..

145 149

I.1. Argentina.......................................................................................

150

I.2. Uruguay y Ecuador.......................................................................

152

I.3. Reino Unido..................................................................................

154

I.4. Estados Unidos..............................................................................

156

II. Resultados del estudio..........................................................................

160

II. 1. La experiencia chilena en salud penitenciaria gestionada por empresas privadas..........................................................................

160

a. El sistema de concesiones...........................................................

161

b. Estándares de salud en las cárceles concesionadas......................

162

c. Estándares de salud en la atención pública general.....................

164

II.2. Fiscalización de la salud penitenciaria gestionada por empresas privadas.........................................................................................

165

a. Metodología...............................................................................

166

Índice

b. Resultados del análisis cuantitativo............................................

167

c. Resultados del análisis cualitativo...............................................

170

Conclusiones.............................................................................................

176

1. La introducción de cárceles concesionadas no tenía como objetivo implementar el principio de equivalencia.......................................

176

2. La oferta de atención en salud en las cárceles concesionadas no refleja las necesidades de atención..................................................

176

3. Los inspectores fiscales no fiscalizan el cumplimiento de las normas sino de contratos....................................................................

178

4. La atención de salud en cárceles concesionadas no es equivalente a la que se brinda a la población general........................................

178

Recomendaciones......................................................................................

179

1. Crear un grupo de trabajo interministerial para diseñar una política de salud penitenciaria................................................................

179

2. Elaborar un diagnóstico acerca de las necesidades de atención médica y de salud física y mental de la población recluida..................

180

3. Cambiar la responsabilidad de la atención médica en los centros penitenciarios desde Gendarmería de Chile al Ministerio de Salud.

181

4. Diseñar procesos de atención y fiscalización independiente de los estándares de salud........................................................................

182

Bibliografía citada.....................................................................................

183

CAPÍTULO 5 LA ACCIÓN DE QUERELLANTE POR PARTE DEL INSTITUTO NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS EN DELITOS COMETIDOS AL INTERIOR DE LAS CÁRCELES CHILENAS. 193 María Carolina Barrios Arredondo Introducción.............................................................................................. I. Contexto de análisis...............................................................................

193 195

I.1. El Instituto Nacional de Derechos Humanos.................................

195

a. La Unidad de Protección de Derechos, Legislación y Justicia (UPDLJ).............................................................................

198

b. Las querellas del Instituto Nacional de Derechos Humanos.......

202

II. Resultados del estudio..........................................................................

205

Índice

II.1. Análisis cuantitativo de las acciones judiciales del INDH.............

206

a. Cantidad de acciones judiciales..................................................

206

b. Distribución de acciones judiciales por año................................

207

c. Querellas y tipo de delitos..........................................................

209

d. Querellas e institución requerida................................................

210

e. Querellas contra Gendarmería de Chile......................................

212

f. Estado procesal de querellas.......................................................

214

g. Formas de término.....................................................................

215

II.2. Análisis cualitativo de las querellas del INDH..............................

216

a. Causas terminadas por archivo provisional................................

218

b. Causas terminadas por decisión de no perseverar.......................

220

c. Causas terminadas por sentencia condenatoria...........................

226

238 240 241

CAPÍTULO 6 APROXIMACIÓN AL FENÓMENO DE LA MILITARIZACIÓN EN LA CULTURA ORGANIZACIONAL DE GENDARMERÍA DE 245 CHILE .......................................................................................................................................... Luis Vergara Cisterna Introducción.............................................................................................. I. Contexto de análisis...............................................................................

245 249

I.1. La cultura organizacional militarizada...........................................

250

I.2. Estudios previos............................................................................

254

II. Resultados del estudio..........................................................................

256

II.1. Metodología.................................................................................

256

II.2. Resultados....................................................................................

257

a. Estructuras y lógicas militares dentro del sistema penitenciario..

257

b. Sobre la formación de los funcionarios penitenciarios................

260

b.1. La Escuela Institucional.......................................

260

b.2. Contenido didáctico de la formación...................

263

b.3. Consecuencias de una formación inadecuada.......

264

Índice

c. Elementos actuales del lenguaje..................................................

268

273 274

1. Implementar un enfoque de procesos...............................................

274

2. Rediseñar el proceso formativo........................................................

275

3. Reestructurar Gendarmería de Chile................................................

276

Bibliografía citada.....................................................................................

277

ANEXOS......................................................................................

281

Anexo 1.................................................................................................... Anexo 2.................................................................................................... Anexo 3.................................................................................................... Anexo 4....................................................................................................

281 282 284 285

PRÓLOGO El 10 de enero de 1991, a poco andar del retorno de la democracia en Chile, la Cámara de Diputados creó una comisión especial para investigar ciertos hechos de ocurrencia habitual en los recintos penales otorgándole un mandato amplio que le permitiera examinar la situación penitenciaria nacional y proponer las políticas orientadas a superar los problemas detectados. La comisión emitió un informe, más tarde aprobado por la Cámara, en el que efectuó un crudo diagnóstico de la situación y propuso, entre otras medidas urgentes, la dictación de una ley general penitenciaria junto con la introducción del control jurisdiccional sobre la actividad penitenciaria a cargo de un juez de ejecución de penas.1 Hace ya más de 30 años desde aquel informe y la situación legal de los presos no ha variado de manera significativa2, determinando que el Estado de Chile incumpla cotidianamente sus obligaciones internacionales en la materia. La prisión, en su desnuda expresión de mecanismo deshumanizado de inocuización, sigue operando sin muchos contrapesos como una institución total cuya principal función es la (re)producción de exclusión y segregación de ciertos sujetos que, por distintos dispositivos de selectividad y etiquetamiento, terminan constituyendo su clientela habitual. El libro que tengo la satisfacción de presentar tiene la virtud de mostrar, con la precisión de un escalpelo, la crudeza de los distintos rostros de una realidad invisibilizada por los muros de las cárceles. En efecto, no solo da cuenta pormenorizada de los déficits legales y jurídicos existentes por la falta de observancia de parte de los órganos estatales de la normativa y los estándares internacionales sobre

Un análisis del informe de la Cámara de Diputados y de su contenido puede verse en Riego, Cristián: “La crisis penitenciaria y el informe de la Cámara de Diputados”, en Bustos et.ál. Acerca de la cárcel. Cuadernos de Análisis Jurídico N° 24 (serie seminarios), Escuela de Derecho UDP, 1993, pp. 65-87. Es menester acotar, eso sí, que desde la implementación de la reforma procesal penal se ha producido una inversión en el porcentaje de presos preventivos, hoy menor, respecto de los condenados a penas privativas de libertad.

María Inés Horvitz Lennon

derechos humanos en la ejecución de las penas privativas de libertad, sino que además contribuye y enriquece el enfoque más teórico con datos empíricos frescos a partir de los cuales se realizan propuestas de acción para enfrentar los problemas previamente identificados. Es así como saltan a la luz realidades inexploradas o estudiadas de modo insuficiente, como las dificultades que sufren las personas discapacitadas en cárceles no habilitadas para hacerse cargo del fenómeno, o el mayor rigor disciplinario que sufren las mujeres debido a patrones de género discriminatorios, o la resistencia que opone la estructura militarizada de Gendarmería al logro de los fines institucionales que le asigna la ley. En otro lugar3 hemos compartido la tesis expresada en el primer capítulo acerca de que la pérdida de ciudadanía priva de legitimidad al reproche que expresa una pena justificada democráticamente, pues esta presupone el reconocimiento del condenado como miembro de la comunidad política. Lo contrario importa una actitud objetivante, esto es, el entendimiento del penado como un instrumento para la consecución de fines ajenos a él, como la disuasión o su neutralización como fuente de peligros respecto de terceros. Con todo, el problema no solo es jurídico pues bajo la Constitución de 1980 solo los condenados a pena aflictiva sufren la pérdida de sus derechos políticos y, sin embargo, en el libro se muestra cómo las personas sujetas a prisión preventiva (esto es, una medida de carácter procesal y no punitiva) o condenadas a una pena no aflictiva igualmente no han podido ejercer su derecho a voto invocándose razones “logísticas” o “administrativas” referidas al domicilio electoral no siempre coincidente con el del recinto donde aquellos cumplen su pena. Recién con la dictación de ley 21.448, de 2021, que modifica la legislación electoral con el fin de privilegiar la cercanía al domicilio del elector en la asignación del local de votación se estaría haciendo viable el denominado voto “preso”. El capítulo elaborado por Jörg Stippel y Daniel Grimaldi da cuenta de los lentos pero importantes avances en esta materia, las que serían sustantivas de aprobarse el proyecto de nueva Constitución pues propone un salto copernicano en el reconocimiento de los 3

Horvitz, M. Inés: “La insostenible situación de la ejecución de las penas privativas de libertad: ¿vigencia del Estado de derecho o estado de naturaleza?”, Polít. crim. Vol. 13, Nº 26 (Diciembre 2018) Art. 7, pp. 904-951.

Prólogo

derechos de los privados de libertad y en los arreglos institucionales para asegurarlos. Por su parte, Paula Medina indaga en un tema inexplorado en la bibliografía académica o de investigación, a saber, el de las personas privadas de libertad que tienen algún tipo de discapacidad, física o mental. Los hallazgos se orientan a problemas de infraestructura y accesibilidad material, de atención de salud física y psíquica, acceso a medicamentos o a beneficios penitenciarios, entre otros. La autora releva la falta de información acerca del universo de la población carcelaria con discapacidad, la debilidad de los criterios para determinar la clase de discapacidad que sufre el interno y la ausencia de recursos para la satisfacción de sus requerimientos, en especial si se trata de trastornos psicosociales o mentales. La conclusión es previsible: Chile incumple sus obligaciones internacionales sobre la materia, así como las emanadas de la legislación interna. En tal medida se carga a la persona discapacitada con una pena que excede con creces el contenido aflictivo inherente a la misma, esto es, las que derivan de la sola restricción de su libertad ambulatoria fuera de la cárcel pero que no debiera afectar el desempeño diario de cualquier clase de actividad no prohibida al interior del respectivo recinto penitenciario. Alicia Alonso aborda una cuestión de crucial importancia: el empleo de la potestad disciplinaria de la administración penitenciaria como mecanismo de reforzamiento de estereotipos de género patriarcales sobre las mujeres privadas de libertad. En su estudio la autora muestra cómo, cuando se trata de mujeres, existe una mayor intolerancia ante la desobediencia en tanto son proporcionalmente más castigadas por faltas graves que los varones reclusos, incluso respecto de conductas que no ponen en riesgo la seguridad de los establecimientos. Concluye que el régimen disciplinario en las cárceles de mujeres se convierte en una eficaz herramienta de sometimiento y sumisión que desconoce por completo los mandatos internacionales de derechos humanos que imponen una perspectiva de género en su aplicación. Los desafíos contraculturales que esta práctica abusiva plantea son especialmente exigentes porque ella se corresponde con procesos tempranos de aprendizaje patriarcal que predominan también en el medio libre. La falta de educación y de reconocimiento efectivo de derechos constituyen obstáculos formidables de cambio tanto dentro como fuera de las cárceles.

María Inés Horvitz Lennon

Jörg Stippel, Paula Medina y Luis Vergara examinan el problema de la muy deficiente atención de salud en las cárceles concesionadas, lo que no debiera llamar la atención desde la perspectiva neoliberal instalada en todos los ámbitos del quehacer nacional. Si ya la salud es un bien sujeto a las reglas de la oferta y la demanda para las personas “libres”, el número y calidad del otorgamiento de prestaciones de salud a los reclusos dependerá de la negociación entre el Estado y las empresas concesionarias, lo que se traduce en una cuestión de management y eficiencia, de servicios low cost y no de la satisfacción de necesidades humanas en condiciones dignas. Los resultados de la investigación son elocuentes y plantean enormes desafíos en esta materia, aunque huelga decir que también lo son en el ámbito del mejoramiento de la salud pública para la población en general. María Carolina Barrios acomete la cuestión muy relevante referida a la alta cifra de impunidad de los actos de violencia y fenómenos delictivos que se perpetran cotidianamente dentro de las cárceles, y lo hace por la vía de examinar la intervención del Instituto de Derechos Humanos como querellante en distintas causas. El fenómeno de autocontrol de Gendarmería en un ámbito en el que el Estado tiene una posición de garante de protección por injerencia respecto de las personas privadas de libertad ha sido el fundamento del llamado permanente de la doctrina a introducir un control jurisdiccional especializado y exclusivo sobre la actividad penitenciaria que suele ser la fuente principal de abusos, corrupción y chantaje perpetuando así el ciclo de violencia al interior de las cárceles. Desde la implementación de la reforma procesal penal dicho control lo ejerce -aunque todavía de forma precaria- el juez de garantía, constituyendo otra vía relevante el recurso a los tribunales superiores de justicia a través del ejercicio de las acciones constitucionales de amparo y de protección, con significativos resultados favorables. Un problema habitual al que se enfrenta cualquier querellante que persigue la responsabilidad penal por delitos cometidos intramuros es la inacción de los fiscales del ministerio público, la que se suele fundar en la ausencia de colaboración por parte de Gendarmería o de las propias víctimas, lo que resulta previsible cuando la sospecha de participación en tales delitos recae en los propios gendarmes o existe el temor de los internos a represalias por delación. El autocontrol funcional de Gendarmería, inaceptable en un Estado republicano de derecho, constituye ciertamente la

Prólogo

fuente principal de impunidad de los delitos y faltas que se cometen al interior de las cárceles. Cerrando este valiosísimo estudio, Luis Vergara se encarga de recordarnos un elemento que, junto con el autocontrol, consolida el carácter premoderno de la organización penitenciaria nacional: su estructura jerarquizada, vertical y rígida, de clara matriz militar, especialmente inidónea para la consecución de los fines de inserción e integración asignados a la ejecución penitenciaria. En efecto, en tanto su lógica organizacional se orienta fundamentalmente al control y el disciplinamiento de los reclusos, ella entra en colisión con el respeto de los derechos que se les reconoce en instrumentos internacionales de derechos humanos y en el propio Reglamento Penitenciario, prevaleciendo la primera función en desmedro de la segunda. La estructura militarizada de afecta también a los estamentos subordinados en la escala jerárquica de la institución perpetuando formas de trato de tipo autoritario que baja en cascada hasta los propios internos, favoreciendo el abuso y la corrupción propia de organizaciones opacas y herméticas. No puedo terminar estas palabras sin agradecer a sus autores por haberme honrado con la invitación a prologar su obra que enriquece de modo particularmente interesante el abundante acervo acumulado en estos últimos decenios sobre la ejecución penitenciaria, al incorporar tópicos menos estudiados sobre la materia y datos de la realidad que dotan de mejor fundamento al diagnóstico crítico y a la propuesta de recomendaciones que se hace en cada capítulo. La sociedad chilena está en deuda con académicos y estudiosos de distintas disciplinas -como los autores de este libro- que de forma perseverante y con siempre renovada energía no escatiman esfuerzos por lograr que en este país predomine una idea de ciudadanía participativa, inclusiva y no discriminatoria, en la que se reconozcan los derechos políticos a todos y todas quienes conforman la comunidad política como presupuesto esencial de la convivencia democrática, pero especialmente a aquellos que secularmente han estado excluidos y deprivados de todos sus derechos.

MARÍA INÉS HORVITZ LENNON

Prof. Titular Depto de Ciencias Penales Universidad de Chile

PRESENTACIÓN El libro “La No Ciudadanía. Sobre la exclusión legal y real de las personas en el sistema carcelario”, tiene por objetivo aportar ideas de cambio del sistema penitenciario desde una perspectiva socio-jurídica y criminológica. Los distintos capítulos analizan las deficiencias del sistema, primero desde una mirada legal, para preguntarse en un segundo paso por el “derecho vivo”. La perspectiva transita entonces desde el derecho en los textos al derecho en la práctica. Pese a que existen en nuestro país varios reportes académicos e institucionales que dan cuenta de las precarias condiciones intracarcelarias que viven las personas privadas de libertad, este libro se destaca por un enfoque original, que no solo describe dichas condiciones, sino que avanza en la línea de ayudar a comprender cómo a la base de esas condiciones se encuentra una práctica de exclusión. No son sólo las normas las que generan, debido a sus deficiencias o simple ausencia (Chile aún no cuenta con una Ley de Ejecución Penal) un nivel de desprotección legal mayor de las personas privadas de libertad, sino que es la cultura y la práctica institucional -el funcionamiento vivo del derecho- el factor decisivo que caracteriza esta exclusión. Eso implica, a su vez, que el cambio del sistema no pasa únicamente por modificaciones legales, estas pueden ser instrumentales, pero no son suficientes. Se requiere un enfoque que considere nuevas prácticas de funcionamiento y de cultura organizacional de las distintas instituciones que conforman el sistema de justicia penal. Se parte de la base que ni la mejor ley va a poder generar un cambio, si las instituciones a cargo de su implementación no comparten sus orientaciones, si perciben a las personas privadas de libertad como “no ciudadanos”, como seres humanos devaluados o inferiores, en vez de otorgarles en los hechos y en la vida cotidiana del espacio carcelario, la misma calidad jurídica y trato digno que tiene y merece el resto de los individuos miembros de la sociedad. Partimos en el primer capítulo, denominado “La virtud cívica y el voto de las personas privadas de libertad en Chile”, con un análisis del derecho a voto, ya que la Constitución del 80 consagra la pérdida de la ciudadanía de ciertos grupos de personas privadas de

Presentación

libertad. Es decir, la calidad de “no ciudadanos(as)” está consagrada constitucionalmente. Lo interesante es que la exclusión en la práctica afecta también a aquellas personas que no han perdido su calidad de ciudadano(a). Según datos de Gendarmería de Chile, existían al 31 de diciembre de 2020 un total de 10.112 personas recluidas en las cárceles nacionales, habilitadas para ejercer su derecho a voto. Para todas ellas, la exclusión de la participación democrática no tiene su base en normas constitucionales, sino en decisiones administrativas y de logística. Esto en particular ha sido observado en el Servicio Electoral, Gendarmería de Chile y el Poder Judicial. Se han empleado normas de rango inferior a la Constitución para justificar el proceder inconstitucional. En este panorama, la Corte Suprema acogió varias acciones de protección en cuatro recursos interpuestos en contra de las decisiones negativas de las Cortes de Apelaciones (2017). Estas fallaron señalando que existía una vulneración a la igualdad ante la ley de los y las recurrentes, ordenando que Gendarmería y el Servicio Electoral adoptaran medidas para que sus omisiones ilegales no volvieran a repetirse en futuros procesos eleccionarios. Sin embargo, estas sentencias no han sido cumplidas, sino ignoradas por las instituciones obligadas. En otras decisiones, la misma Corte Suprema negó la procedencia de los recursos con argumentos que reflejan la idea de la “negación de la ciudadanía”. El segundo capítulo se enfoca en la exclusión de un grupo en situación de vulnerabilidad dentro del sistema penitenciario, como son las personas con discapacidad. Los estándares internaciones sobre la discapacidad obligan al Estado a comprender que esta no es sinónimo de minusvalía o invalidez, sino que las personas con discapacidad están en condiciones de participar plenamente de la vida social. Dentro del universo de las personas con discapacidad, un grupo que se encuentra particularmente invisibilizado es el de quienes están cumpliendo una condena privativa de libertad en alguna unidad penal. Las múltiples barreras en el acceso a la información, educación, trabajo, etc. que experimentan a diario las personas con discapacidad, se agravan en el contexto carcelario, el cual usualmente no está acondicionado para hacerse cargo de las necesidades de estas personas. Aquí mostramos, a partir de una investigación empírica desarrollada en seis penales de la Región Metropolitana, cómo nuestro país incumple con la normativa nacional e internacional sobre la materia. Cabe destacar que a nivel