Page 1


JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA


COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

MARTA LORENTE SARIÑENA

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales


JURISDICCIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA

Autores

Mariano Bacigalupo Saggese Silvia Del Saz Cordero Carmen Fernández Rodríguez Jesús Ángel Fuentetaja Pastor Sara Medina González Juan José Montero Pascual

tirant lo blanch Valencia, 2019


Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

©  Varios autores

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1313-934-0 MAQUETA: Innovatext Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf


Índice Lección 1 EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN LA CONSTITUCIÓN, Silvia del Saz................................................................................................................ 17

I. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA............. 17 II. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA ............................................................................................. 22 III. LA RESERVA CONSTITUCIONAL DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA NO IMPIDE EL CONTROL POR OTRAS JURISDICCIONES DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN O DE LOS TITULARES DE SUS ÓRGANOS....................................................................... 27 IV. ACTIVIDAD CONTROLABLE........................................................................ 29 V. EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD REGLAMENTARIA Y EJECUTIVA. LA INACTIVIDAD. LA INTENSIDAD DEL CONTROL ..................................... 33 VI. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DESAPARECE CUANDO ES EL LEGISLADOR EL QUE REALIZA ESTA ACTIVIDAD. LA INEXISTENCIA DE UNA RESERVA CONSTITUCIONAL DE POTESTAD REGLAMENTARIA Y FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.............. 38 VII. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA................................................................................. 41 Lección 2

ÁMBITO Y EXTENSIÓN DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, Juan José Montero Pascual................................................................. 43

I. INTRODUCCIÓN........................................................................................... 44 1. La vis expansiva de la jurisdicción contencioso-administrativa.................. 44 2. Criterios de definición del ámbito de la jurisdicción................................... 45 II. ÁMBITO SUBJETIVO DE LA JURISDICCIÓN............................................... 46 1. Administraciones públicas.......................................................................... 46 2. Entes públicos no administrativos en materia de personal, administración y gestión patrimonial................................................................................. 47 3. Sujetos privados en ejercicio de funciones públicas.................................... 48 III. ÁMBITO OBJETIVO DE LA JURISDICCIÓN................................................ 49 1. Pretensiones............................................................................................... 49 2. Actuaciones sujetas al Derecho administrativo........................................... 49 3. Disposiciones reglamentarias..................................................................... 50 4. Decretos legislativos..................................................................................... 51 IV. ÁMBITO TERRITORIAL DE LA JURISDICCIÓN......................................... 51 V. COMPETENCIAS ESPECÍFICAS..................................................................... 51 1. Actos de Gobierno..................................................................................... 51


8

Índice

VI. VII.

VIII. IX.­ X. XI. XII.

2. Los contratos del sector público................................................................. 53 3. Reclamaciones de responsabilidad patrimonial.......................................... 53 COMPETENCIAS AUTORIZATORIAS.......................................................... 54 CUESTIONES EXCLUIDAS............................................................................. 57 1. Delimitación de competencias con el orden civil........................................ 57 2. Delimitación de competencias con el orden social...................................... 57 3. Delimitación de competencias con el orden penal...................................... 58 4. El recurso contencioso-disciplinario militar................................................ 58 5. Conflictos de jurisdicción y de atribución................................................... 58 6. Normas fiscales forales............................................................................... 58 CUESTIONES PREJUDICIALES...................................................................... 59 IMPRORROGABILIDAD DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA................................................................................................... 60 BIBLIOGRAFÍA BÁSICA................................................................................. 60 BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA........................................................... 60 Jurisprudencia destacada................................................................... 61 Lección 3

LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES Y SUS COMPETENCIAS, Juan José Montero Pascual......................................................................................................... 63

I. INTRODUCCIÓN........................................................................................... 63 1. Los órganos del orden contencioso-administrativo..................................... 63 2. La competencia.......................................................................................... 64 II. LA COMPETENCIA OBJETIVA..................................................................... 65 III. LOS JUZGADOS DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.................. 66 1. El órgano................................................................................................... 66 2. Competencias de carácter revisor............................................................... 67 3. Competencias de carácter autorizatorio..................................................... 68 IV. LOS JUZGADOS CENTRALES DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.. 68 1. El órgano................................................................................................... 68 2. Competencias de carácter revisor............................................................... 69 3. Competencias de carácter autorizatorio..................................................... 69 V. LOS TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA............................................ 70 1. El órgano................................................................................................... 70 2. Competencias de carácter revisor............................................................... 70 3. Competencias de resolución de recursos y cuestiones de competencia........ 72 VI. LA AUDIENCIA NACIONAL......................................................................... 72 1. El órgano................................................................................................... 72 2. Competencias de carácter revisor............................................................... 72 3. Competencias de resolución de recursos y cuestiones de competencia........ 73 VII. EL TRIBUNAL SUPREMO.............................................................................. 74 1. El órgano................................................................................................... 74 2. Competencias de carácter revisor............................................................... 74 3. Competencias de resolución de recursos y cuestiones de competencia........ 75 4. Otras competencias.................................................................................... 75 5. Competencias de las Sala del 61................................................................. 75 VIII. LA COMPETENCIA TERRITORIAL.............................................................. 76


Índice

9

IX. NORMAS DE REPARTO................................................................................ 76 X. PROCEDIMIENTOS PARA APRECIAR LA COMPETENCIA........................ 77 XI. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA................................................................................. 78 XII. BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA........................................................... 78 XIII. JURISPRUDENCIA DESTACADA................................................................... 78 Lección 4 LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, Jesús Ángel Fuentetaja Pastor........................................................................................................ 81

I. INTRODUCCIÓN........................................................................................... 81 II. CAPACIDAD PROCESAL................................................................................ 81 1. Personas capacitadas.................................................................................. 81 2. Entidades capacitadas................................................................................ 82 III. LEGITIMACIÓN............................................................................................. 82 1. Legitimación activa.................................................................................... 83 1.1. Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo............................................................................................. 84 1.2. Legitimación de entidades representativas......................................... 84 1.3. La legitimación de las Administraciones Públicas.............................. 86 1.4. El Ministerio Fiscal........................................................................... 89 1.5. Acción popular................................................................................. 89 1.6. Legitimación para la defensa del derecho de igualdad....................... 89 2. Legitimación pasiva: “parte demandada” .................................................. 90 2.1. Las Administraciones Públicas ......................................................... 90 2.2. Terceros............................................................................................ 91 IV. REPRESENTACIÓN Y DEFENSA DE LAS PARTES....................................... 92 1. Personas físicas y jurídicas............................................................................ 92 2. Administraciones Públicas ......................................................................... 92 V. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................... 93 Lección 5 EL OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, Mariano Bacigalupo Saggese...................................................................................................... 95

I. EL PUNTO DE PARTIDA: LA CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA PLURAL DE ACCIONES PROCESALES CAPAZ DE PROPORCIONAR UNA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA FRENTE A CUALESQUIERA COMPORTAMIENTOS ILÍCITOS DE LA ADMINISTRACIÓN.................................... 95 II. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IMPUGNABLE..................................... 98 1. Actos administrativos................................................................................. 98 2. Disposiciones de carácter general............................................................... 100 3. La inactividad administrativa..................................................................... 102 4. La vía de hecho.......................................................................................... 103 III. LAS PRETENSIONES DE LAS PARTES.......................................................... 104 1. Clases de pretensiones................................................................................ 104


10

Índice

IV.

V.

VI. VII. VIII.

2. Pretensiones ejercitables en las distintas modalidades del recurso contencioso-administrativo (según el tipo de actividad administrativa que este tenga por objeto)........................................................................................ 106 2.1. Pretensiones ejercitables en el recurso contra actos administrativos.. 106 2.2. Pretensiones ejercitables en los recursos contra disposiciones de carácter general.................................................................................... 109 2.3. Pretensiones ejercitables en los recursos contra la inactividad administrativa........................................................................................... 111 2.4. Pretensiones ejercitables en los recursos contra la vía de hecho......... 113 LA ACUMULACIÓN....................................................................................... 114 1. Acumulación de pretensiones o acciones.................................................... 114 1.1. Acumulación inicial.......................................................................... 114 1.2. Acumulación sucesiva o por ampliación........................................... 115 2.2. Acumulación de autos....................................................................... 116 2.3. La tramitación preferente (“pleitos testigo”)..................................... 117 LA CUANTÍA DEL RECURSO........................................................................ 117 1. Procedimiento para la determinación de la cuantía del recurso.................. 118 2. Criterios para la determinación de la cuantía del recurso........................... 119 3. Supuestos de cuantía indeterminada........................................................... 119 BIBLIOGRAFÍA BÁSICA................................................................................. 120 BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA........................................................... 120 JURISPRUDENCIA DESTACADA:.................................................................. 120 Lección 6

EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA Y EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO, Carmen Fernández Rodríguez.................................................................................................................... 123

I. INTRODUCCIÓN: SENTIDO, CONCEPTO Y TIPOLOGÍA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS..................................................................... 123 1. Sentido y concepto del procedimiento administrativo como presupuesto previo del proceso contencioso-administrativo........................................... 123 3. El proceso contencioso-administrativo como proceso revisor y como garantía frente a conductas administrativas omisivas..................................... 125 1. Las Diligencias preliminares....................................................................... 126 1.1. El proceso de lesividad...................................................................... 126 1.2. Litigios entre Administraciones Públicas........................................... 127 2. La interposición del recurso contencioso-administrativo............................ 128 2.1. Escrito de interposición y documentación que se acompaña.............. 128 2.2. El plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo...... 129 2.3. El anuncio de la interposición del recurso......................................... 130 2.4. La remisión del expediente por parte de la Administración............... 130 3. El Emplazamiento de los demandados y Admisión del recurso................... 131 3.1. Emplazamiento................................................................................. 131 3.2. El incidente de admisión .................................................................. 132 4. La demanda y la contestación a la demanda.............................................. 133 4.1. Remisión del expediente administrativo y presentación de la demanda.. 133 4.2. Contestación a la demanda............................................................... 133


Índice

11

4.3. Estructura de la demanda y de la contestación a la demanda. El trámite de admisión y de conclusión del pleito...................................... 134 5. El trámite de alegaciones previas................................................................ 135 6. La prueba................................................................................................... 136 6.1. El recibimiento del pleito a prueba.................................................... 136 6.2. La práctica de la prueba ................................................................... 136 7. Vista y conclusiones................................................................................... 137 7.1. Solicitud de vista, Conclusiones o juicio concluso............................. 137 7.2. El trámite de Vista............................................................................. 138 7.3. El trámite de Conclusiones................................................................ 139 8. Sentencia y otros modos de terminación del procedimiento....................... 139 III. EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO............................................................. 140 1. El ámbito objetivo del procedimiento abreviado........................................ 140 2. Iniciación del proceso y admisión del recurso............................................. 140 3. Celebración de la vista............................................................................... 141 4. Práctica de la prueba y terminación del procedimiento.............................. 142 Lección 7

LA SENTENCIA Y OTROS MODOS DE TERMINACIÓN DEL PROCESO, Sara Medina González........................................................................................................ 145

I. LA SENTENCIA.............................................................................................. 145 1. La sentencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo............ 145 2. El plazo para dictar sentencia..................................................................... 146 2.1. Regla general: plazo 10 días.............................................................. 146 2.2. Aplazamiento del fallo...................................................................... 147 3. Pronunciamientos de la sentencia............................................................... 147 3.1. La inadmisión del recurso contencioso-administrativo. Las causas de inadmisibilidad del recurso .......................................................... 148 3.2. La desestimación del recurso............................................................. 151 3.3. La estimación del recurso.................................................................. 151 3.4. El pronunciamiento sobre las costas procesales ................................ 153 4. Los efectos de la sentencia.......................................................................... 154 4.1. Efectos en las sentencias de inadmisibilidad o desestimación............. 154 4.2. Efectos en las sentencias anulatorias de actos o disposiciones........... 154 4.3. Efectos de las sentencias que reconociesen situaciones jurídicas individualizadas ..................................................................................... 155 II. OTROS MODOS DE TERMINACIÓN DEL PROCESO................................. 157 1. Desistimiento............................................................................................. 157 2. Allanamiento............................................................................................. 159 3. Satisfacción extraprocesal de las pretensiones............................................ 159 4. Transacción judicial................................................................................... 160 5. La caducidad de la instancia...................................................................... 161 III. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA................................................................................. 162 IV. BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA........................................................... 162


12

Índice

Lección 8 LOS RECURSOS EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, Sara Medina González........................................................................................................ 163

I. INTRODUCCIÓN........................................................................................... 163 II. LOS RECURSOS CONTRA PROVIDENCIAS Y AUTOS................................ 164 1. Recurso de reposición contra providencias y autos.................................... 164 2. Recurso de apelación contra autos............................................................. 165 III. EL RECURSO ORDINARIO DE APELACIÓN............................................... 166 1. Resoluciones susceptibles del recurso ordinario de apelación..................... 167 2. Efectos de la interposición del recurso de apelación................................... 168 3. Tramitación del recurso ordinario de apelación......................................... 169 3.1. La interposición del recurso, su admisión, y el trámite de oposición ante el órgano judicial “a quo” ........................................................ 169 3.2. La tramitación del recurso ante el Tribunal “ad quem”..................... 170 IV. EL RECURSO DE CASACIÓN........................................................................ 171 1. Características del recurso de casación....................................................... 171 2. Resoluciones recurribles en casación.......................................................... 174 2.1. Sentencias recurribles en casación..................................................... 174 2.2. Autos recurribles en casación............................................................ 175 3. El interés casacional................................................................................... 176 4. La tramitación del recurso de casación....................................................... 178 4.1. Actuaciones ante el Tribunal “a quo”: La preparación del recurso ... 178 4.2. Actuaciones ante el Tribunal “ad quem” .......................................... 180 V. LA REVISIÓN DE SENTENCIAS.................................................................... 186 VI. LOS RECURSOS CONTRA LAS RESOLUCIONES DEL LETRADO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA................................................................. 189 1. Recurso de reposición................................................................................ 189 2. Recurso de revisión.................................................................................... 191 VII. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA................................................................................. 192 VIII. BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA........................................................... 192 Lección 9

LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS, Sara Medina González..................................... 193

I. INTRODUCCIÓN........................................................................................... 193 II. EJECUCIÓN VOLUNTARIA........................................................................... 197 1. Comunicación de la sentencia.................................................................... 198 2. Plazo de ejecución...................................................................................... 198 3. La ejecución de sentencias.......................................................................... 198 3.1. Condena al pago de una cantidad líquida......................................... 199 3.2. Anulación de un acto o disposición general...................................... 199 3.3. Condena a realizar una determinada actividad o acto....................... 200 III. EJECUCIÓN FORZOSA.................................................................................. 200 1. Requisitos.................................................................................................. 200 2. Legitimación.............................................................................................. 201 3. Sentencia condenatoria a una actividad de hacer........................................ 201


Índice

IV.

V. VI. VII.

13

4. Sentencia condenatoria al pago de cantidad líquida................................... 202 5. Facultades coercitivas del órgano judicial................................................... 202 LA INEJECUCIÓN DE SENTENCIAS............................................................ 203 1. Imposibilidad material o legal.................................................................... 203 2. Expropiación de los derechos reconocidos en la sentencia.......................... 206 EL INCIDENTE DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS..................................... 206 BIBLIOGRAFÍA BÁSICA................................................................................. 207 BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA........................................................... 208 Lección 10

PROCEDIMIENTOS ESPECIALES, Jesús Ángel Fuentetaja Pastor........................... 209

I. LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA ........................................................................... 209 II. PROCEDIMIENTO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PERSONA.................................................................. 209 1. El proceso para la protección de los derechos fundamentales de la persona.. 210 1.1. Fundamento y finalidad.................................................................... 210 1.2. Características.................................................................................. 210 2. Objeto........................................................................................................ 211 3. Iniciación del procedimiento...................................................................... 213 3.1. Vía administrativa previa.................................................................. 213 3.2. Plazo................................................................................................. 213 3.3. Escrito de interposición..................................................................... 213 4. Tramitación del procedimiento.................................................................. 214 4.1. El expediente administrativo............................................................. 214 4.2. Admisión.......................................................................................... 214 4.3. Demanda y desarrollo del proceso.................................................... 216 5. Terminación del proceso............................................................................ 216 6. Procedimiento para la protección del derecho de reunión.......................... 216 7. Procedimiento para la obtención por la Administración de autorización judicial en el marco de la Sociedad de la Información................................ 217 8. Procedimiento de autorización judicial de conformidad de una decisión de la Comisión Europea en materia de transferencia internacional de datos... 219 III. CUESTIÓN DE ILEGALIDAD......................................................................... 221 1. Planteamiento y objeto de la cuestión........................................................ 222 2. Admisión................................................................................................... 223 3. Partes en el procedimiento......................................................................... 223 4. Sentencia.................................................................................................... 224 IV. PROCEDIMIENTO EN LOS CASOS DE SUSPENSIÓN ADMINISTRATIVA PREVIA DE ACUERDOS................................................................................. 225 1. Supuestos................................................................................................... 226 2. Iniciación del procedimiento...................................................................... 227 3. Desarrollo del procedimiento..................................................................... 227 4. Terminación del procedimiento.................................................................. 227 V. PROCEDIMIENTO PARA LA GARANTÍA DE LA UNIDAD DE MERCADO. 228 1. Partes......................................................................................................... 228 2. Plazo.......................................................................................................... 229


14

Índice

3. Tramitación y medidas cautelares.............................................................. 229 4. Sentencia.................................................................................................... 229 VI. PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIÓN JUDICIAL DE EXTINCIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS.................................................................. 230 VII. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA................................................................................. 231 VIII. BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA........................................................... 232 Lección 11 LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, Mariano Bacigalupo Saggese............................................................... 233

I. INTRODUCCIÓN: LA CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA PLURAL DE ACCIONES PROCESALES CAPAZ DE PROPORCIONAR UNA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA FRENTE A CUALESQUIERA COMPORTAMIENTOS ILÍCITOS DE LA ADMINISTRACIÓN, Y LA CORRELATIVA AMPLIACIÓN DEL ÁMBITO DE LA TUTELA CAUTELAR EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO............................................................................ 233 II. CONTENIDO POSIBLE Y CRITERIOS PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN LOS RECURSOS CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS....................................................................................................... 235 1. Contenido posible de las medidas cautelares.............................................. 235 1.1. Contenido posible de las medidas cautelares en los recursos contra actos de gravamen dictados en procedimientos iniciados de oficio.... 236 1.2. Contenido posible de las medidas cautelares en los recursos contra actos denegatorios............................................................................ 237 2. Criterios para la adopción de las medidas cautelares en los recursos contra actos administrativos................................................................................. 243 2.1. Peligro de frustración de la finalidad del recurso y ponderación de los intereses en conflicto.................................................................... 243 2.2. ¿Carácter discrecional o reglado (debido) de la tutela cautelar?........ 249 III. CONTENIDO POSIBLE Y CRITERIOS PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS CUATELARES EN LOS RECURSOS CONTRA DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL.................................................................................. 250 1. En los recursos directos.............................................................................. 250 1.1. Contenido posible de las medidas cautelares..................................... 250 1.2. Criterios para la suspensión cautelar de la vigencia de los preceptos impugnados. Remisión...................................................................... 251 2. Contenido posible y criterios para la adopción de las medidas cautelares en los recursos indirectos contra disposiciones de carácter general............. 252 2.1. Contenido posible de las medidas cautelares..................................... 252 2.2. Criterios para la adopción de las medias cautelares. Remisión.......... 254 IV. CONTENIDO POSIBLE Y CRITERIOS PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN LOS RECURSOS CONTRA LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA......................................................................................... 254 1. Contenido posible de las medidas cautelares.............................................. 254 1.1. Contenido posible de las medidas cautelares en los recursos contra la omisión de prestaciones materiales debidas................................... 254


Índice

15

1.2. Contenido posible de las medidas cautelares en los recursos contra la inejecución de actos firmes............................................................ 258 2. Criterios para la adopción de las medidas cautelares en los recursos contra la inactividad administrativa...................................................................... 259 2.1. Fumus boni iuris y ponderación de los intereses en conflicto............ 259 2.2. Carácter reglado (debido) de la tutela cautelar.................................. 260 V. CONTENIDO POSIBLE Y CRITERIOS PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN LOS RECURSOS CONTRA ACTUACIONES MATERIALES QUE CONSTITUYAN VÍA DE HECHO................................. 261 1. Contenido posible de las medidas cautelares.............................................. 261 1.1. Pretensión de fondo y contenido de una eventual sentencia estimatoria [artículos 30, 32.2 y 71.1.a) y b)] ................................................ 261 1.2. La dimensión tanto conservativa como anticipatoria de las medidas cautelares positivas en los recursos contra las actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho............................................................. 261 2. Criterios para la adopción de las medidas cautelares.................................. 262 VI. EL PROCEDIMIENTO DE TUTELA CAUTELAR.......................................... 264 1. Aspectos generales..................................................................................... 264 1.1. Momento procesal en que cabe solicitar la adopción de una medida cautelar............................................................................................. 264 1.2. La tramitación del incidente cautelar................................................ 264 2. Medidas cautelares provisionalísimas........................................................ 264 3. Medidas cautelares previas a la interposición del recurso........................... 266 VII. VIGENCIA, MODIFICACIÓN Y REVOCACIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES......................................................................................................... 267 1. Vigencia de las medidas cautelares............................................................. 267 2. Modificación y revocación de las medidas cautelares................................. 267 VIII. DAÑOS Y PERJUICIOS DERIVADOS DE LAS MEDIDAS CAUTELARES..... 268 1. Medidas para evitar o paliar los perjuicios que pudieran derivarse de la medida cautelar. En particular, el condicionamiento de su adopción a la prestación de caución o garantía suficiente para responder de aquellos...... 268 2. Indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por la medida cautelar a la Administración demandada o a terceras personas ......................... 269 IX. EJECUCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES............................................ 270 X. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA................................................................................. 271 XI. BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA........................................................... 271 XII. JURISPRUDENCIA DESTACADA................................................................... 271


Lección 1

EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN LA CONSTITUCIÓN Silvia del Saz SUMARIO: I.  EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. II. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. III. LA RESERVA CONSTITUCIONAL DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA NO IMPIDE EL CONTROL POR OTRAS JURISDICCIONES DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN O DE LOS TITULARES DE SUS ÓRGANOS. IV. ACTIVIDAD CONTROLABLE. V.  EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD REGLAMENTARIA Y EJECUTIVA. LA INACTIVIDAD. LA INTENSIDAD DEL CONTROL. VI.  EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DESAPARECE CUANDO ES EL LEGISLADOR EL QUE REALIZA ESTA ACTIVIDAD. LA INEXISTENCIA DE UNA RESERVA CONSTITUCIONAL DE POTESTAD REGLAMENTARIA Y FUNCIÓN ADMINISTRATIVA. VII.  BIBLIOGRAFÍA BÁSICA.

I.  EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Dentro del Título IV CE, titulado “Del Gobierno y la Administración”, el apartado primero del artículo 106 CE se refiere al control por los Tribunales de la potestad reglamentaria, de la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento a los fines que la justifican, correlato necesario de la efectividad del principio de sometimiento pleno a la ley y al derecho con que actúa la Administración para la satisfacción de los intereses generales, según el artículo 103.1 CE. La elevación a principio constitucional del control judicial de la Administración viene a culminar, así, el camino iniciado con la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa en 1956, tras dos décadas de inmunidad de una Administración no democrática. De acuerdo con la doctrina constitucional, el artículo 106.1 CE establece un principio tan consustancial al Estado de Derecho como es el del sometimiento de la actuación de todos los poderes públicos al conjunto del ordenamiento y la verificación de esa sujeción, en última instancia, por los órganos del Poder Judicial. Principio de fiscalización plena de la actuación administrativa que impide que puedan existir comportamientos de la Administración Pública –positivos o


18

Silvia del Saz

de mera inactividad– inmunes al control judicial. El control judicial garantiza la sumisión de la Administración al derecho, lo que conecta, directamente, con la interdicción de arbitrariedad en el obrar de los poderes públicos y la primacía de la Ley, como postulado básico de un Estado de Derecho (por todas STC 52/2014). Y ello implica que, “salvo exclusión legal expresa y fundada en motivos suficientes –que en todo caso corresponde valorar a este Tribunal–, no pueden existir exenciones a la regla general de sujeción de aquella al control y fiscalización de los Tribunales de Justicia” (STC 34/1995). No cabe, sin embargo, deducir de esta afirmación que el legislador puede excluir del control judicial una determinada actuación administrativa. Así, al menos, lo ha interpretado el Tribunal Constitucional, al declarar la inconstitucionalidad de leyes que eliminaban el control judicial de un tipo de actos administrativos, en un determinado ámbito sectorial. Lo hizo en relación a las faltas militares graves (STC 21/1981), pues consideró que el mantenimiento de la potestad disciplinaria dentro del marco constitucional requería que los órganos jurisdiccionales pudieran controlar la legalidad de las resoluciones adoptadas y garantizar que el procedimiento sancionador no había vulnerado el derecho de defensa (artículo 24.2 CE). En el caso de determinados acuerdos del Tribunal de Defensa de la Competencia, consideró que los preceptos de la ley preconstitucional que eliminaban el control por la jurisdicción contencioso-administrativa habían quedado derogados por la Norma fundamental, al oponerse al control judicial de la actividad administrativa y a la unidad de jurisdicción (STC 197/1998). Las SSTC 177/2011 y 202/2012, se han pronunciado sobre las sanciones leves en el ámbito castrense y en la Guardia Civil, considerando que la exclusión del control judicial de la legalidad ordinaria este tipo de sanciones vulneraba el artículo 106.1 CE, sin que concurrieran motivos excepcionales derivados de la especialidad de la jurisdicción militar que pudieran justificarlo. Por ello, la exclusión, absolutamente excepcional, del control judicial a la que antes hacíamos referencia tiene más que ver, así lo veremos en el siguiente apartado, con los requisitos procesales que pueden establecerse para el acceso por los particulares a la jurisdicción, cuando recurren una determinada actuación administrativa. Como consecuencia de lo expuesto, puede afirmarse que la Constitución ha dejado atrás cualquier prevención derivada de una interpretación rigorista del principio de separación de poderes –juzgar a la Administración es también administrar o reemplazar el papel del poder ejecutivo–. De esta forma, mientras que el ejercicio de sus funciones por los dos otros poderes del Estado –legislativo y judicial–, igualmente sometidos a la prohibición de arbitrariedad, solo puede ser


El control judicial de la actividad administrativa. La jurisdicción contencioso...

19

controlado por el Tribunal Constitucional, la actividad reglamentaria y ejecutiva de la Administración (artículo 97 CE) es fiscalizada por el poder judicial. Separación de poderes, sí, como es propio del Estado social y democrático de derecho que proclama el artículo 1.1 CE. Pero un poder judicial reforzado frente a la Administración, aun cuando el Gobierno goza, tras la Constitución, de la legitimidad que le otorga el principio democrático, y la Administración, se asienta sobre una función pública, que aunque sometida al principio de jerarquía, y, por tanto, no independiente del impulso político del Gobierno, está basada en un modelo de función pública profesional y en el principio de mérito y capacidad exigido tanto para el acceso como, con menor intensidad, para la carrera administrativa. Modelo, dicho sea de paso, no exento de críticas, antes incluso de la aprobación de la Constitución, pues, desde 1964, se alzaron las voces que postulaban una revisión crítica de las orientaciones básicas –principio de legalidad, discrecionalidad y legitimación procesal– por entender que establecían un desequilibrio en perjuicio de la Administración y a favor de los intereses particulares: “La administración se asemeja al gigante Gullliver inmovilizado por los enanos de las normas administrativas” escribía el profesor Nieto, ya en 19751. Pero, también tras la aprobación de la Constitución, las críticas del modelo se sucedieron una vez constatado que la Administración no era en modo alguno la Administración anterior a la Constitución, una vez dotada de legitimidad democrática2. Un modelo, en fin, judicialista en el que los tribunales controlan al Poder ejecutivo y solo están sometidos al legislador, ya que no pueden resistirse a las leyes postconstitucionales, cuyo control queda reservado al Tribunal Constitucional. Es por ello que la inaplicación judicial de una ley, si es que no cupiera ninguna interpretación posible compatible con la Constitución, debe ir precedida por el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, con la suspensión del proceso judicial, y de la previa declaración de inconstitucionalidad que la elimina del ordenamiento jurídico. Hasta muy recientemente, el órgano judicial ni siquiera podía inaplicar la ley autonómica que contradijera la ley estatal básica. En la medida en que, tal y como había afirmado el Tribunal Constitucional, la consecuencia de la contradicción de una ley, estatal y autonómica, con el orden constitucional de distribución de competencias era su inconstitucionalidad, la contradicción de la ley autonómica con la ley estatal básica era, en todo caso, un problema de inconstitucionalidad

1

2

“La vocación del derecho administrativo de nuestro tiempo” RAP nº 76/1975. Así PAREJO, SANCHEZ MORON y HERNÁNDEZ MARTÍN, reseñados ampliamente por BELTRÁN DE FELIPE M. “Discrecionalidad administrativa y Constitución” Tecnos 1996, págs. 68 y ss.


20

Silvia del Saz

mediata, pero no de prevalencia o aplicación directa de la norma estatal. Daba igual que la ley autonómica naciera ya inconstitucional por contradecir desde un principio la ley estatal, o que la contradicción viniera dada por una modificación posterior de la ley básica a la que la ley autonómica no se hubiera adaptado, esto es, en los supuestos de inconstitucionalidad sobrevenida. De ahí que, también en este caso, el juez debiera, igualmente, plantear la cuestión de inconstitucionalidad (STC 163/1995). Y si no lo hacía, estaba vulnerando el derecho a la tutela judicial efectiva, pues habrá dictado una resolución arbitraria (SSTC 73/2000, 104/2000, 120/2000, 173/2002, 66/20122 y 81/2012). Este planteamiento ha sido, sin embargo, modificado por la doctrina más reciente del Tribunal Constitucional en términos que son aún difíciles de precisar. Así, el Tribunal Constitucional ha determinado que la administración y después el juez puede inaplicar una ley autonómica y aplicar directamente la del Estado (principio de prevalencia), sin necesidad de plantear una cuestión de inconstitucionalidad, cuando la ley autonómica se ha limitado a repetir la legislación básica del Estado y a no adaptarse posteriormente al cambio de ésta (lege repetitae) y no se cuestiona la inconstitucionalidad de la ley estatal (SSTC 102/2016, 116/2016 y 127/2016) o cuando la ley autonómica ha regulado un aspecto en el que la legislación básica no había entrado, pero, después, modificada la ley básica estatal, la ley autonómica no se ha adaptado (STC 204/2016). Como se aprecia, los dos casos se refieren a supuestos de inconstitucionalidad o invalidez sobrevenida. No así, parece, cuando desde un principio la ley autonómica ha incurrido en una clara contradicción con la ley básica estatal vigente cuando ésta se dicta, a pesar del que el Tribunal Constitucional haya declarado la contradicción y, por tanto, la inconstitucionalidad de otras leyes autonómicas iguales. En estos casos de inconstitucionalidad de origen, parece que sigue siendo necesario que la inaplicación de una norma legal vaya precedida del correspondiente planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad y la declaración de nulidad de la misma (STC 1/2017) Además del supuesto ya relatado3, el papel subordinado del Juez contencioso administrativo al legislador debe matizarse en lo que atañe al derecho de la 3

Aunque ya histórico dada la modificación de alcance que ha sufrido el recurso de casación en la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa (DF3ª LO 7/2015), el otro caso en que no resultaba aplicable la subordinación de los órganos judiciales a la Ley venía dado por las sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en casación en interés de ley, ya que estas vinculaban, a partir de su publicación en el BOE, a los tribunales inferiores como si de una ley se tratase, y podían ser controladas por el Tribunal Constitucional mediante la interposición de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad (STC 37/2012). La doctrina legal de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribu-

Profile for Editorial Tirant Lo Blanch

1_9788413139340  

1_9788413139340