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RÉGIMEN JURÍDICOFINANCIERO DE LAS SUBVENCIONES PÚBLICAS

LUIS ALFONSO MARTÍNEZ GINER AMPARO NAVARRO FAURE (Coordinadores) EMILIO CENCERRADO MILLÁN LUIS ALFONSO MARTÍNEZ GINER MIGUEL ÁNGEL MARTÍNEZ LAGO AMPARO NAVARRO FAURE MERCEDES NUÑEZ GRAÑÓN BEGOÑA PÉREZ BERNABÉU

Valencia, 2010


Copyright ® 2010 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

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ÍNDICE PRESENTACIÓN .................................................................................

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DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES Y DE SU REGLAMENTO Begoña Sesma Sánchez I. INTRODUCCIÓN.......................................................................... II. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LGS ..................................... 1. Ámbito territorial .................................................................... 2. Ámbito objetivo. Concepto de subvención .............................. 3. Ámbito subjetivo. Sujetos competentes para establecer y conceder subvenciones públicas .............................................. III. PRINCIPIOS GENERALES DEL ESTABLECIMIENTO DE SUBVENCIONES PÚBLICAS ..................................................... 1. Elaboración de un plan estratégico de subvenciones (art. 8 LGS) ......................................................................................... 2. Previa notificación a la Comisión Europea, si procede (artículo 9.1 LGS) ................................................................................... 3. Principios de gestión: publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación .............................. 4. Aprobación y publicación de las bases reguladoras ............... 5. Información sobre la gestión de subvenciones: la Base de Datos Nacional de Subvenciones ....................................................... IV. LA RELACIÓN JURÍDICO SUBVENCIONAL........................... 1. Beneficiarios ............................................................................ A) Concepto ............................................................................ B) Requisitos para ser beneficiario o entidad colaboradora C) Obligaciones de los beneficiarios...................................... 2. Entidades colaboradoras ......................................................... A) Concepto. Convenio o contrato con entidades colaboradoras ...................................................................................... B) Obligaciones de las entidades colaboradoras ..................

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PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN Y GESTIÓN PRESUPUESTARIA DE SUBVENCIONES Amparo Navarro Faure I. PROCEDIMIENTOS DE CONCESIÓN ...................................... 1. Procedimiento de concesión en régimen de concurrencia competitiva ..................................................................................... A) Iniciación ........................................................................... B) Instrucción ........................................................................ C) Terminación ...................................................................... 2. Procedimiento de concesión en régimen de concesión directa II. PROCEDIMIENTO DE GESTIÓN Y JUSTIFICACIÓN DE LA SUBVENCIÓN .............................................................................. 1. Subcontratación ....................................................................... 2. Justificación ............................................................................. A) Modalidades de justificación ............................................ B) Gastos subvencionables .................................................... C) Comprobación ................................................................... III. GESTIÓN PRESUPUESTARIA ................................................... 1. Aprobación del gasto ............................................................... 2. Compromiso del gasto ............................................................. 3. Pago de la subvención ............................................................. 4. Pagos a cuenta ......................................................................... 5. Retención de pagos .................................................................. 6. Devolución a iniciativa del perceptor .....................................

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EL REINTEGRO DE LAS SUBVENCIONES PÚBLICAS Luis Alfonso Martínez Giner I. INTRODUCCIÓN.......................................................................... II. LAS CAUSAS DEL REINTEGRO ................................................ 1. Cuestiones generales ............................................................... 2. Reintegro por invalidez del acto de concesión ........................ A) La nulidad de la subvención ............................................ B) La anulabilidad de la subvención .................................... 3. Reintegro por incumplimiento ................................................ A) Consideraciones generales ............................................... B) Las causas de reintegro en particular ............................. a. Obtención indebida de la subvención ........................ b. Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, proyecto o no adopción del comportamiento requerido por la subvención ....................................... c. Incumplimiento de la obligación de justificación ......

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d. Incumplimiento de la obligación de difusión ............ e. imposibilidad de verificar el empleo de fondos recibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de actividades subvencionadas o la concurrencia de subvenciones ............................................................... i. Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a actuaciones de comprobación y control financiero ii. Incumplimiento de obligaciones formales .......... iii. Incumplimiento de obligaciones impuestas por la Administración .................................................... f. Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración y de los compromisos asumidos por el beneficiario con motivo de la concesión de la subvención .................................................................. g. Declaración de incompatibilidad con el Tratado de la Unión Europea de las ayudas de Estado de las que se derive una necesidad de reintegro............................. h. Cláusula de cierre ...................................................... III. LA CUANTÍA DEL REINTEGRO ................................................ 1. El reintegro parcial ................................................................. 2. Los intereses de demora .......................................................... A) Supuestos aplicables......................................................... B) Devengo de los intereses de demora ................................ C) Cuantía de los intereses de demora ................................. IV. LA PRESCRIPCIÓN DEL REINTEGRO DE LAS SUBVENCIONES ................................................................................................ 1. Supuestos de prescripción ....................................................... 2. Plazo de prescripción y cómputo ............................................. 3. Causas de interrupción del plazo de prescripción .................

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EL CONTROL FINANCIERO DE LAS SUBVENCIONES PÚBLICAS Begoña Sesma Sánchez I. EL CONTROL FINANCIERO DE SUBVENCIONES: CONFIGURACIÓN Y COMPETENCIAS ................................................ 1. Aspectos generales de la regulación del control financiero de subvenciones ............................................................................ 2. Ámbito territorial de aplicación del Título III de la LGS ...... 3. Compatibilidad entre el control financiero ejercido por la Intervención y otros sistemas de control sobre las subvenciones públicas .................................................................................... 4. Órganos competentes para el ejercicio del control financiero de subvenciones .......................................................................

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5. Control financiero de subvenciones ejercido por empresas privadas de auditoría .............................................................. II. OBJETO DEL CONTROL FINANCIERO DE SUBVENCIONES Y FACULTADES DEL PERSONAL CONTROLADOR ............... 1. Objeto del control financiero ................................................... 2. Facultades del personal controlador ....................................... 3. Rango estatutario del personal controlador ........................... III. DEBERES DEL PERSONAL CONTROLADOR ......................... 1. Deber de confidencialidad y secreto........................................ 2. Deber de poner en conocimiento de la IGAE los hechos que pudieran ser constitutivos de responsabilidades administrativas, contables o penales: el confuso cauce procedimental del artículo 48.2 LGS..................................................................... IV. DESTINATARIOS DEL CONTROL FINANCIERO DE SUBVENCIONES. EL DEBER DE COLABORACIÓN CON LOS ÓRGANOS DE CONTROL ............................................................................... 1. Destinatarios del control financiero de subvenciones ........... 2. Obligación de colaboración de beneficiarios, entidades colaboradoras y terceros relacionados con el objeto o justificación de la subvención ........................................................................... 3. Obligación de colaboración de autoridades y otros sujetos públicos .................................................................................... V. CONTROL FINANCIERO DE LAS SUBVENCIONES FINANCIADAS TOTAL O PARCIALMENTE CON FONDOS EUROPEOS VI. PROCEDIMIENTO DE CONTROL FINANCIERO .................... 1. Introducción ............................................................................. 2. Iniciación .................................................................................. A) Planificación del control financiero de subvenciones ...... B) Notificación a los interesados y comunicación al órgano gestor ................................................................................. 3. Suspensión del procedimiento ................................................ 4. Duración del procedimiento .................................................... 5. Otros aspectos del procedimiento de control financiero: lugar, medidas cautelares, dilaciones e interrupciones del procedimiento ...................................................................................... 6. Documentación de las actuaciones de control financiero ...... 7. Efectos de los informes de control financiero ......................... VII. INCIDENCIA DEL CONTROL FINANCIERO DE SUBVENCIONES EN EL CONTROL EXTERNO Y EN LA ACTUACIÓN JURISDICCIONAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS ................

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INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE SUBVENCIONES PÚBLICAS Miguel Ángel Martínez Lago I. FUENTES NORMATIVAS Y PRINCIPIOS INFORMADORES DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN MATERIA DE SUBVENCIONES ................................................................................. 1. La protección de la función de gasto subvencional ................ 2. Antecedentes y caracteres de la actual regulación de las infracciones en materia de subvenciones .................................. 3. Definición legal y elementos de las infracciones .................... 4. Los principios de la potestad sancionadora ‘también’ en materia de subvenciones públicas ........................................................ A) Legalidad, tipicidad e irretroactividad ............................ B) Responsabilidad ................................................................ C) No concurrencia ................................................................ D) Proporcionalidad ............................................................... 5. Responsables de las infracciones y sanciones subvencionales A) Autoría de las infracciones ............................................... B) Participación en las infracciones y extensión de las sanciones ................................................................................. II. EL SISTEMA DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES ............................................... 1. Clasificación de las infracciones y sanciones ......................... 2. Marco sancionador genérico de las distintas conductas infractoras ......................................................................................... A) Infracciones leves.............................................................. B) Infracciones graves ........................................................... C) Infracciones muy graves ................................................... 3. Graduación de las sanciones ................................................... A) Comisión repetida de infracciones ................................... B) Obstrucciones a las actuaciones de control ..................... C) Utilización de medios fraudulentos ................................. D) Ocultación a la Administración........................................ E) Retraso en el cumplimiento de obligaciones formales .... III. PROCEDIMIENTO PARA SANCIONAR LAS INFRACCIONES SUBVENCIONALES .................................................................... 1. Principios del procedimiento sancionador.............................. 2. Órganos competentes para la imposición de sanciones ......... 3. Procedimiento sancionador y reintegro de subvenciones ...... 4. Extinción de la responsabilidad..............................................

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LA CONCESIÓN DE SUBVENCIONES Y LA EXISTENCIA DE DETERMINADAS MEDIDAS FISCALES COMO SUPUESTOS DE AYUDAS DE ESTADO Begoña Pérez Bernabéu I. INTRODUCCIÓN.......................................................................... II. EL CONCEPTO DE AYUDA DE ESTADO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA .......................................................................... III. UN TIPO ESPECIAL DE AYUDAS DE ESTADO: LAS AYUDAS DE CARÁCTER FISCAL .............................................................. IV. EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS AYUDAS ILEGALES CONCEDIDAS POR LOS ESTADOS Y LA DEVOLUCIÓN DE LAS MISMAS .......................................................................... V. CONCLUSIONES FINALES ........................................................

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SUBVENCIONES E IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES Emilio Cencerrado Millán I. INTRODUCCIÓN.......................................................................... II. LA INCORPORACIÓN DE LA SUBVENCIÓN A LA BASE IMPONIBLE DEL IMPUESTO SOBRE SOCIEDADES ................. 1. La consideración de la subvención como un ingreso contable y fiscal ...................................................................................... 2. Imputación temporal de la subvención .................................. A) Subvenciones concedidas para garantizar una rentabilidad mínima o compensar los déficits de explotación ............. B) Subvenciones concedidas para financiar gastos específicos ...................................................................................... C) Subvenciones concedidas para adquirir activos o cancelar pasivos ............................................................................... D) Subvenciones recibidas sin una finalidad específica....... 3. Gastos derivados del reintegro de subvenciones ................... 4. Subvenciones exentas.............................................................. 5. La subvención en los regímenes de entidades sin fines lucrativos, de entidades parcialmente exentas y de cooperativas . III. LA REDUCCIÓN DE LAS DEDUCCIONES PARA INCENTIVAR LA REALIZACIÓN DE DETERMINADAS ACTIVIDADES DERIVADA DE LA PERCEPCIÓN DE SUBVENCIONES ........

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SUBVENCIONES Y EL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO Mercedes Núñez Grañón I. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS ........................................... II. TIPOLOGÍA DE LAS SUBVENCIONES. EFECTOS EN LA DEDUCIBILIDAD DEL IVA SOPORTADO ................................ III. LAS SUBVENCIONES Y LA BASE IMPONIBLE ...................... 1. Subvenciones directamente vinculadas al precio. Concepto y características .......................................................................... 2. Subvenciones directamente vinculadas al precio. Requisitos A) Requisitos contenidos en la Directiva 2006/112/CE ....... B) Requisitos contenidos en la Ley del Impuesto sobre el Valor Añadido.................................................................... C) Requisitos derivados de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ...................... D) Requisitos derivados de la doctrina administrativa y de la jurisprudencia española ...............................................

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PRESENTACIÓN La publicación de esta obra sobre “Régimen jurídico-financiero de las subvenciones públicas” es el fruto de una encomiable labor colectiva llevada a cabo por un grupo de profesores universitarios especialistas en la línea de investigación en la que se enmarca el estudio jurídico de la subvención. El resultado de este proyecto pone de manifiesto, ante todo, la coherencia de los autores con una premisa científica cuya validez comparto y sobre la cual, la mejor doctrina sentó en su momento los cimientos de nuestra disciplina. Me refiero a la conocida como concepción unitaria del Derecho Financiero basada, a su vez, en una concepción unitaria del fenómeno financiero como ordenamiento jurídico de la Hacienda Pública que abarca tanto los ingresos como los gastos públicos. Como ya advirtieron los clásicos, es evidente que un planteamiento científico coherente con dicha concepción exige abordar el estudio del Derecho de los gastos públicos y desde luego, no faltan en la doctrina española estudios relevantes y puntuales en este sentido, aunque su impacto siga siendo muy inferior al Derecho de los recursos públicos y singularmente al Derecho Tributario. Por otro lado, estas aportaciones se han centrado fundamentalmente en la que podríamos considerar “Parte General” del Derecho de los gastos públicos, siendo hasta ahora más escasos los estudios que aborden institutos jurídicos concretos encuadrables en lo que podría constituir una “Parte Especial” de esta rama del Derecho Financiero. Uno de estos institutos es, precisamente, el de la subvención, sin duda porque se trata de una figura señera tradicionalmente unida a la idea de mecanismo de financiación de la actividad administrativa de fomento; esta conexión, que sin duda ha existido y continúa existiendo, implicó sin embargo durante mucho tiempo, una concepción puramente instrumental de la subvención. La configuración de la subvención desde la perspectiva del Derecho de los gastos públicos, en la que adquiere carta de naturaleza como instituto jurídico dirigido a la satisfacción de necesidades colectivas mediante el empleo de fondos públicos, trasciende aquella concepción otorgándole sustantividad propia


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PRESENTACIÓN

El concepto de fondos públicos es, a mi juicio, un elemento esencial de la concepción unitaria del Derecho Financiero y también, como ya se ha dicho, del propio concepto de gasto público. En el caso de la subvención, cuando el beneficiario de la misma no es un ente público, la transferencia de fondos —que es, en síntesis, la subvención— demuestra, además, la permeabilidad entre el sector público y el sector privado en cuanto al papel que ambos sectores pueden desempeñar en la satisfacción de necesidades colectivas, ya que éstas serán públicas, no tanto en función del ente que desempeñe la actividad, sino en función de su financiación con fondos públicos. Un estudio de la subvención desde estas premisas dogmáticas es a mi juicio el que se refleja en esta obra, cuyos autores han demostrado en aportaciones anteriores una trayectoria que ha contribuido a la consolidación del Derecho de los gastos públicos en la doctrina jurídico-financiera española. En el terreno del Derecho positivo, esta consolidación se ha visto sin duda respaldada por la ordenación jurídica de la subvención, fundamentalmente en el bloque normativo integrado por la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre) y el Reglamento en desarrollo de dicha Ley (Real Decreto 887/2006, de 21 de julio). La estructura y el contenido de esta obra son, a mi juicio, especialmente acertados, porque —más allá de la exégesis de la normativa citada— han tenido en cuenta los distintos aspectos que inciden en el régimen jurídico-financiero de las subvenciones. En tal sentido, la obra contiene capítulos dedicados al régimen jurídico de la subvención como gasto público, es decir, como transferencia de fondos públicos al beneficiario, abordando tanto aspectos sustantivos (principios y concepto de la relación jurídica subvencional) como procedimentales (procedimientos de concesión y gestión presupuestaria y control financiero de las subvenciones). Se abordan también en la obra, las consecuencias del incumplimiento por parte de los beneficiarios de la subvención en dos capítulos dedicados, respectivamente, al reintegro de las subvenciones (que genera un ingreso de derecho público) y al régimen sancionador en esta materia. Todas estas cuestiones, con ser importantes, no agotan sin embargo el contenido de la obra. Los autores, conscientes de que un tratamiento global del régimen jurídico de las subvenciones desde la perspectiva del Derecho Financiero, va más allá de su regulación en el bloque normativo antes citado, analizan otros aspectos igual-


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mente relevantes. Por un lado, las implicaciones que se derivan del régimen de ayudas de Estado previsto en el Derecho Comunitario. Por otro, el régimen fiscal de las subvención, teniendo en cuenta que ésta constituye un ingreso para su perceptor que, como tal, es objeto de gravamen en distintos impuestos; se analizan desde esta perspectiva, el tratamiento de las subvenciones en el Impuesto sobre Sociedades y en el Impuesto sobre el Valor Añadido. En cuanto a los autores, son como ya he dicho, especialistas en la materia, como ya habrá advertido el lector que conozca su trayectoria por publicaciones anteriores. Son todos ellos profesores universitarios de Derecho Financiero y Tributario de las Universidades de Alicante, Complutense de Madrid y Oviedo, con una acreditada labor investigadora, uno de cuyos logros es, sin duda, esta obra colectiva, brillante fruto de la colaboración interuniversitaria en el marco de un proyecto de investigación coordinado por la profesora Navarro Faure, Catedrática de la Universidad de Alicante. Mi más sincera enhorabuena a todos ellos por esta importante contribución a la consolidación de un Derecho Financiero a la que, en su día, nos animaron nuestros maestros. Alicante, marzo de 2010 María Teresa Soler Roch


DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES Y DE SU REGLAMENTO BEGOÑA SESMA SÁNCHEZ Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Acreditada para Catedrática de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Oviedo

Sumario: I. INTRODUCCIÓN. II. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LGS 1. Ámbito territorial. 2. Ámbito objetivo. Concepto de subvención. 3 Ámbito subjetivo. Sujetos competentes para establecer y conceder subvenciones públicas. III. PRINCIPIOS GENERALES DEL ESTABLECIMIENTO DE SUBVENCIONES PÚBLICAS. 1. Elaboración de un plan estratégico de subvenciones (art. 8 LGS). 2. Previa notificación a la Comisión Europea, si procede (artículo 9.1 LGS) 3. Principios de gestión: publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación. 4. Aprobación y publicación de las bases reguladoras. 5. Información sobre la gestión de subvenciones: la Base de Datos Nacional de Subvenciones. IV. LA RELACIÓN JURÍDICO SUBVENCIONAL. 1 Beneficiarios. A) Concepto. B) Requisitos para ser beneficiario o entidad colaboradora. C) Obligaciones de los beneficiarios. 2. Entidades colaboradoras. A) Concepto. Convenio o contrato con entidades colaboradoras. B) Obligaciones de las entidades colaboradoras.

I. INTRODUCCIÓN Tradicionalmente las subvenciones han sido la principal “técnica de fomento” de las administraciones públicas. Como tal, se caracterizaban por su carácter excepcional y discrecional, por sus cuantías limitadas, porque sus beneficiarios eran, generalmente, sujetos públicos y porque se concedían vinculadas a la gestión de servicios públicos y de forma directa previa petición rogada de los beneficiarios. En definitiva, la Administración de fomento tradicional era personalista, coyuntural, discrecional y pública, esto es, vinculada a marcados intereses públicos2.

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Sobre el concepto de subvención anterior a la LGS y su vinculación con la Administración de fomento vid., el clásico trabajo de VILLAR PALASÍ, “Las


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Hoy en día, en cambio, salvo en la esencia, la entrega gratuita de fondos públicos, la subvención es algo mucho más complejo. Para empezar, en la mayoría de los casos ya no son medidas excepcionales y coyunturales desde el momento en que la propia Constitución Española, en diversos preceptos, impone a los poderes públicos la obligación de fomentar —subvencionando o mediante otro tipo de fórmulas— diversas actividades y fines de interés económico y social3. La política subvencional es ahora una de las funciones principales de nuestro Estado Social. Además, las subvenciones ya no son medidas discrecionales absolutas. Puede existir cierto margen de libertad en la selección de las actividades, fines o ámbitos que se pretenden subvencionar, pero ahora responden a una actividad programada, planificada, constante, indefinida en el tiempo y sólo resta cierto margen de apreciación en los criterios específicos de selección de los beneficiarios. Al menos así se caracterizan en el ámbito de la Administración central. En otros ámbitos territoriales, sin embargo, como sucede en la esfera local, todavía las subvenciones siguen conservando gran parte de sus características tradicionales y, sobre todo, su carácter discrecional, personalista y coyuntural. Basta pensar, por ejemplo, en las diferencias entre las líneas de subvenciones previstas en los ámbitos centrales y autonómicos para el fomento de empleo o las grandes líneas de I+D, frente a las subvenciones locales a favor de una asociación de vecinos para las fiestas locales para comprender esa diferente configuración de las subvenciones según el ámbito territorial al que hagamos referencia. Por otra parte hay que señalar que el régimen jurídico de las subvenciones ha cambiado sustancialmente: las formas de concesión —regidas ahora por el principio general de la concurrencia competitiva— y la presencia de principios como los de publicidad, transparencia, objetividad, igualdad y no discriminación así como los diferentes

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técnicas administrativas de fomento y de apoyo al precio político”, RAP, 1954, nº 14, págs. 11 y ss., el primer estudio monográfico en profundidad de esta figura en FERNÁNDEZ FARRRERES, La subvención: concepto y régimen jurídico, IEF, Madrid, 1983, págs. 71 y ss. Personalmente también trabajé sobre esta modalidad de gasto público en SESMA SÁNCHEZ, Las subvenciones públicas, Lex Nova, Valladolid, 1998, págs. 279 y ss. Especialmente en el marco de los principios rectores de la política social y económica, vid., arts. 39 a 52 CE.


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sistemas de control y de infracciones y sanciones en esta materia, todos ellos recogidos en la Ley General de Subvenciones 38/2003, de 17 de noviembre (en adelante LGS) y en su Reglamento de desarrollo (Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento general de aplicación de la LGS), son un buen reflejo de la evolución de la discrecionalidad del gasto subvencional a un régimen jurídico obligacional que es lo que refleja esta normativa. En definitiva, la subvención en sí misma no ha cambiado, pero sí su configuración actual: hoy en día el fomento administrativo es planificado y generalista (casi todo es subvencionable: ordenadores, coches, viviendas…). En muchos casos, la política subvencional se ha convertido en un sistema financiador y no tanto de fomento. Son conocidos los ejemplos de subvenciones que actúan como simples retribuciones personales (por ejemplo, como honorarios de quien los recibe para impartir cursos de formación) o como simples préstamos gratuitos sin interés para actividades y fines esencialmente privados o simplemente para cubrir déficits de explotación o financiación de gastos corrientes del sujeto beneficiario. Hasta se percibe en algunos ámbitos un “derecho a ser subvencionado”. Hay, a mi juicio, un exceso de políticas subvencionales en algunos casos en perjuicio de otras alternativas (gastos fiscales, deducciones de impuestos…) que pueden servir igualmente de medidas de fomento, si bien, quizás, no tienen la visibilidad política y mediática que supone la entrega gratuita de fondos públicos a través de una subvención. Pues bien, en este contexto se aprueba en el año 2003 esta Ley General de Subvenciones que, críticas aparte en cuanto a su forma de tramitación —por la vía de urgencia en pleno período estival y con cierto desprecio hacia sujetos públicos y privados claramente interesados en su tramitación, como las Comunidades Autónomas y beneficiarios o entidades colaboradores significativos— es una Ley bienvenida cuyo principal mérito es, sobre todo, su existencia dada la ingente actividad subvencional de las administraciones públicas y, sobre todo, su tradicional consideración como medida discrecional. De hecho, novedosamente el RGS ha previsto, para el ámbito estatal, la creación un órgano consultivo en materia de subvenciones, la Junta Consultiva de Subvenciones a imagen y semejanza de los órganos consultivos en materia de contratación y con el fin de unificar


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criterios en el establecimiento y ejecución de la política subvencional por parte de los diferentes sujetos públicos4. En términos generales, la LGS tiene el mérito principal de solventar un importante déficit normativo5. Hasta la aprobación de esta Ley, en el ámbito estatal, sólo operaban como marco jurídico general de esta figura dos preceptos, los artículos 81 y 82 del TRLGP, introducidos a través de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 19916 y un Real Decreto 225/1993, de 17 de diciembre, por el que se reguló el procedimiento para la concesión de subvenciones públicas que poco añadía a la regulación contenida en el TRLGP. Tales normas apenas tenían fuerza vinculante frente a las previsiones establecidas en las respectivas bases reguladoras de las subvenciones y omitían muchos aspectos de relevancia en la relación jurídica subvencional. En el ámbito autonómico, la situación era dispar. Algunas CCAA contaban con anterioridad a la aprobación de esta norma ya con su propia Ley General de Subvenciones (Madrid, País Vasco, Navarra, Baleares) y, en el resto, se había importado —a beneficio de inventa-

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Vid., arts. 8 y 9 RGS que regulan el objeto, la naturaleza jurídica, la composición, el funcionamiento y las competencias de esta Junta Consultiva de Subvenciones cuya creación aún no se ha llevado a cabo. La propia Exposición de motivos de la LGS justifica, entre otros motivos, su aprobación en el hecho de que “existe una clara conciencia de la necesidad de dotar a este importante ámbito de actividad administrativa de un régimen jurídico propio y específico que permita superar las insuficiencias del que viene a sustituir y contemple instrumentos y procedimientos que aseguren una adecuada gestión y un eficaz control de las subvenciones”. En el ámbito penal, la primera tipificación del delito de fraude de subvenciones se llevó a cabo a través de la Ley Orgánica 2/1985, de 29 de abril de reforma del Código Penal. Desde la perspectiva de la incidencia de las subvenciones en la actividad empresarial, el Derecho de la competencia, como han señalado otros autores, la acción del legislador español ha dejado mucho que desear por su resistencia a regular, a nivel interno, algún mecanismo operativo y eficaz para proteger la libre competencia. En este contexto, únicamente el artículo 19 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, estableció entonces la posibilidad de que el viejo Tribunal de Defensa de la competencia examinara y se pronunciara —sin vinculación alguna— acerca de la incidencia de las ayudas sobre las condiciones de competencia cuando así fuese requerido por el Ministerio de Economía y Hacienda. Al respecto vid., entre otros, FERNÁNDEZ FARRERES, El régimen de las ayudas estatales en la Comunidad Europea, Cívitas, Madrid, 1993.


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rio— en las respectivas Leyes Presupuestarias o Leyes de Hacienda autonómicas el régimen estatal y, a partir de ahí, cada año, las llamadas Leyes de acompañamiento autonómicas adaptaban las cuestiones que fueran necesarias. La nueva LGS también supone una alteración de esta situación porque una de sus principales características —que no necesariamente virtud, en este caso— es constituir una legislación básica, muy básica, a tenor de lo dispuesto en su Disposición Adicional Primera motivo por el cual, por cierto, ya ha sido recurrida ante el Tribunal Constitucional. Y llegamos al ámbito local donde la situación normativa era peor que las anteriores. Primero, porque el TRLGP no era aplicable en las Haciendas Locales como tampoco lo era la normativa general autonómica al respecto —salvo en el caso de Cataluña—. Y de todos es conocido que la LRHL apenas dedicada un precepto (artículo 40) al régimen de las subvenciones en la esfera local. Siendo así, y con la excepción de los municipios catalanes, el único parámetro normativo a seguir era el “viejo” Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, inaplicable para muchos por razón de su contenido y de su contradicción con el régimen estatal de los artículos 81 y 82 del TRLGP. Por ello, para las entidades locales esta LGS ha sido particularmente bien recibida.

II. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES 1. Ámbito territorial de aplicación Dada la conflictividad competencial entre el Estado y ciertas CCAA en lo referente a la competencia para establecer y gestionar subvenciones financiadas con fondos estatales pero referidas a materias de competencia autonómica7, era lógico que una de las pre-

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Que ha dado origen a una abundantísima jurisprudencia constitucional en la resolución de conflictos competenciales surgidos a raíz de subvenciones estatales que incidían en competencias autonómicas, jurisprudencia por lo demás, poco eficaz en orden a resolver el conflicto, puesto que se han tratado en su mayoría de sentencias estimatorias de reconocimiento de la titularidad de la competencia en diversos ámbitos materiales. Al respecto vid., por todos, SÁNCHEZ MORÓN, Subvenciones del Estado y Comunidades Autónomas, Tecnos, Madrid, 1990 y POMED SÁNCHEZ, “Jurisprudencia


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