Issuu

En esta obra los autores, además de abordar el concepto de buena administración pública desde una perspectiva general a partir de las coordenadas del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario, lo proyectan sobre una dimensión estratégica del quehacer administrativo como son las políticas públicas urbanas, en especial desde y por el derecho a la ciudad. Un derecho emergente y colectivo, exponente del fundamental y más amplio derecho a la buena administración del entorno urbano. Se trata de una obra compuesta de dos partes. Al estudio del régimen jurídico del estatuto urbano en el marco legal nacional y europeo y de la transformación del concepto de ciudad y de urbanismo en sus distintas perspectivas jurídicas, le da continuidad una segunda parte en la que se analizan distintas manifestaciones de la proyección de los cánones de la buena administración en los tres grandes ejes que estructuran el sistema urbanístico y de la ordenación urbana, así como determinadas realidades jurídicas que hoy cuentan con una diáfana regulación en el Derecho positivo.

Jaime Rodríguez-Arana Muñoz Almudena Fernández Carballal

LA BUENA ADMINISTRACIÓN DEL URBANISMO

La buena administración pública, como principio de la actuación administrativa como derecho de los ciudadanos o como obligación propia de los Poderes públicos es, en un Estado social y democrático de Derecho, una consecuencia de la centralidad de la dignidad humana. El urbanismo, como función pública que es, está imbricada necesariamente en esta cuestión y, por ello, ha de administrarse y gestionarse de manera que a su través las personas vivan en mejores condiciones y puedan realizarse libre y solidariamente.

LA BUENA ADMINISTRACIÓN DEL URBANISMO Principios y realidades jurídicas

JAIME RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ ALMUDENA FERNÁNDEZ CARBALLAL

monografías

LA BUENA ADMINISTRACIÓN DEL URBANISMO Principios y realidades jurídicas

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA BUENA ADMINISTRACIÓN DEL URBANISMO Principios y realidades jurídicas

Jaime Rodríguez-Arana Muñoz Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de A Coruña

Almudena Fernández Carballal

Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de A Coruña

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NIPO: 174-18-038-1 ISBN INAP: 978-84-7351-658-7 © TIRANT LO BLANCH Edita: Tirant lo Blanch C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-962-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf El papel utilizado para la impresión de este libro está libre de cloro y está calificado como papel ecológico.

Índice Parte I LA BUENA ADMINISTRACIÓN DEL URBANISMO Y EL DERECHO A LA CIUDAD Capítulo I La buena administración del urbanismo 1. Prelimimar........................................................................................... 13 2. Presupuestos de la buena administración en el desarrollo de la función pública del urbanismo y de las políticas urbanas................................. 19 2.1. Contenidos principales de la buena administración..................... 19 2.2. La gobernanza urbana y el buen gobierno................................... 25 A) La necesidad de reforzar la resilencia territorial para hacer frente a la globalizacion......................................................... 25 2.3. Hacia la consolidación del acervo urbano europeo...................... 30 3. El derecho a la ciudad como fin en los nuevos modelos de políticas urbanas y de la contratación pública................................................... 32 3.1. Introducción................................................................................ 32 3.2. El derecho a la ciudad como fin de las políticas urbanas.............. 36 3.3. La nueva ciudad. Del modelo “smart city” a la “human y dinamic city” como eje de la sociedad inclusiva. La dimesion humana de las smart cities............................................................................. 42 3.4. El Ordenamiento Español............................................................ 51 4. El Estatuto Jurídico de la Propiedad del Suelo..................................... 71 4.1. Los principios básicos informantes del régimen jurídico del suelo. Su conceptualización................................................................... 71 4.2. Las variables y elementos determinantes del régimen jurídico del suelo............................................................................................ 79 4.3. Fin común básico y fines específicos de las políticas públicas de suelo como manifestaciones de la vinculación al fin como presupuesto de la buena administración del urbanismo........................ 93 5. Cánones del principio de buena administración en el Urbanismo........ 100 5.1. Introducción................................................................................ 100 5.2. La centralidad de la persona como valor fundamental................. 106 5.3. La buena administración y la metodología del entendimiento en el urbanismo................................................................................ 117 5.4. La participación y la gobernanza urbana..................................... 119 5.5. La dimensión ética en la gobernanza urbana............................... 137

Índice

Parte II PRINCIPIOS Y REALIDADES CONCRETAS Capítulo I Buena Administración y Planificación Urbanística 1. Motivación y Catalogación urbana. El equilibrio adecuado entre el carácer dinámico y la conservación de la memoria de la ciudad. Especial consideración a la figura del Catálogo de los planes urbanos............... 153 1.1. La doble exigencia de racionalidad en el planeamiento urbanístico................................................................................................ 153 1.2. La motivación y la catalogación del patrimonio arquitectónico... 157 1.3. El principio de vinculatoriedad urbanística como manifestación del principio de legalidad. El régimen urbanístico de las “fincas complejas” y las “actuaciones de compatibilización”. Laguna legal y propuesta de lege ferenda.................................................... 164 1.4. Racionalidad y calificación urbanística del suelo......................... 190 A) La racionalidad objetiva........................................................ 200 B) La adecuación objetiva.......................................................... 201 C) La proporción........................................................................ 202 D) La igualdad............................................................................ 202 E) La adecuación al fin............................................................... 203 2. Participación en la Buena Administración del Urbanismo.................... 206 3. Discrecionalidad y facticidad en la clasificación urbana. El suelo urbano y el suelo urbanizable. El principio de desarrollo sostenible y el equilibrio entre la ocupación y la preservación.................................... 227 3.1. Criterios para considerar un suelo como urbano......................... 229 A) El criterio del hecho físico de la urbanización........................ 231 B) El criterio de la consolidación de la edificación...................... 233 C) El criterio de potencial ejecución conforme a Plan................. 234 D) El criterio complementario y necesario de la inserción en la malla urbana.......................................................................... 234 3.2. Las dos categorías de suelo urbano “consolidado” y “no consolidado”.......................................................................................... 240 3.3. El carácter reglado del suelo urbano............................................ 247 3.4. La carga de la prueba de la clasificación de urbano de un terreno................................................................................................ 251 3.5. El Suelo Urbanizable.................................................................... 254 3.6. Contenido del derecho de propiedad del suelo urbanizable. Especial referencia a la consulta pública............................................. 270

Índice

Capítulo II Buena Administración y Gestión Urbanística 1. La vinculación entre las políticas urbanas y la contratación pública para la efectividad de los derechos sociales.......................................... 283 1.1. El acceso a los servicios esenciales y la calidad de vida como derecho social fundamental............................................................. 283 1.2. El carácter dinámico del proceso de contratación y la vinculación al fin del contrato........................................................................ 285 A) La noción de criterios de adjudicación y la calidad de la contratación pública en las Directivas sobre contratos públicos.. 288 1.3. La relación calidad-precio-eficacia de la prestación como principal criterio de valoración de las ofertas. Especial referencia a los “costes de mantenimiento” de la prestación como parte integrante del “coste del ciclo de vida”. Su regulación en el Derecho Comunitario................................................................................ 291 1.4. El criterio del coste de mantenimiento y su integración por remisión a elementos reglados ligados al objeto del contrato.............. 297 1.5. El derecho a la ciudad como uno de los fines de la contratación pública. La transición del paradigma de ciudad-negocio a ciudad-derecho como uno de los retos de la globalización........... 300 2. La construcción de una arquitectura para la profesionalización de la contratación........................................................................................ 303 2.1. Introducción................................................................................ 303 2.2. Manifestaciones de la arquitectura del contrato: usos y funciones y la arquitectura del pliego.......................................................... 304 2.3. Nuevos desafíos de la contratación pública y planteamiento estratégico global............................................................................ 309 Capítulo III La Buena Administración en la Disciplina Urbanística 1. La intervención administrativa del urbanismo..................................... 313 1.1. Introducción. La intervención administrativa: sus fines................ 313 1.2. El régimen jurídico de las autorizaciones urbanísticas y la buena administración del urbanismo...................................................... 320 A) El deber de solicitar autorización urbanística como límite condicionante y configurador del ejercicio del derecho a edificar....................................................................................... 320 B) Su naturaleza jurídica como acto de autorización declarativo de derechos y naturaleza reglada y los principios de motivación, autonomía local y menor restricción.............................. 323 C) La ordenación urbanística aplicable determinante del contenido del derecho de propiedad y la metodología del entendimiento................................................................................... 328

2. 3.

4. 5.

Índice

D) La operatividad de la cláusula de “salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero” del Artículo 12.1 RSCL..... 336 E) Actos sujetos y no sujetos...................................................... 338 a) Parcelaciones urbanísticas...................................................... 340 F) Actos no sujetos a licencia urbanística................................... 349 G) Prelación de títulos administrativos. El carácter concurrente de las licencias urbanísticas.................................................... 350 H) La licencia de obras y el Proyecto Técnico.............................. 352 I) Licencias posteriores a la edificación...................................... 355 J) La Licencia de funcionamiento o apertura............................. 356 K) Las Licencias provisionales.................................................... 360 L) Algunos aspectos procedimentales......................................... 364 Marco general..................................................................................... 372 2.1. La potestad autonómica de suspensión de los acuerdos de las Entidades Locales........................................................................ 375 La modulación del principio de culpabilidad en el derecho urbanístico sancionador español una consecuencia del deber social de conservación..................................................................................................... 384 3.1. La funcionalidad constitucional de la administración en el derecho urbanístico. La vinculación al fin como esencia de los intereses generales en el ámbito urbanístico y su proyección en el derecho urbanístico sancionador................................................. 384 3.2. El efecto sancionador de las conductas infractoras en el uso del suelo y la edificación y la función social de la propiedad............. 387 3.3. La cortesía interpretativa que exige el principio de culpabilidad en el ámbito urbanístico.............................................................. 397 La buena administración y la responsabilidad patrimonial urbanística........................................................................................................ 403 Los tres principios de organización jurídica de la ciudad..................... 415 5.1. Su regulación jurídica. Origen y evolución................................... 415 A) Origen: los principios vitrubianos de la Buena edificación..... 415 5.2. Especial referencia al ornato público, la estética y oportunidad... 427 5.3. La distinta tipología de obras en la jurisprudencia del TS............ 429 5.4. Reparación y sustitución de elementos......................................... 430 A) Obras urgentes de seguridad.................................................. 433 B) Obras de reconstrucción........................................................ 435 C) Obras de restauración, consolidación o prolongación............ 437 D) Obras de modernización y reordenación................................ 438 E) Obras correctoras o de saneamiento...................................... 439

BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................... 441

Parte I

LA BUENA ADMINISTRACIÃ“N DEL URBANISMO Y EL DERECHO A LA CIUDAD

Capítulo I

La buena administración del urbanismo 1. Prelimimar Los estudios de la ciencia jurídica en un Estado social y democrático de Derecho reclaman, por su misma definición constitucional, trabajos y análisis de impacto social, investigaciones que centradas en la dignidad humana mejoren las condiciones de vida de los ciudadanos. Hoy, en el marco de la globalización y teniendo presente el espacio jurídico supranacional, es un desafío construir sociedades que se adapten a la realidad cambiante de cada momento partiendo de la centralidad del ser humano, especialmente teniendo presente su derecho fundamental a una buena administración y a un buen gobierno. En este sentido, uno de los retos de las políticas de la Unión Europea se concreta en la búsqueda y consolidación de sociedades inclusivas, innovadoras y reflexivas. Tres grandes temas vinculados entre sí que apuestan por la efectividad y progresividad en la garantía de un fundamental derecho, el derecho a la ciudad estructurado tres partes diferenciadas. Primera, como un derecho humano exigible por razón de la justicia. Segunda, como manifestación de entornos urbanos con estándares adecuados de calidad de vida y de bienestar social conforme a principios de igualdad, integración, participación y justicia. Y, tercera, como valor innato a las “smarts cities” y “human and dinamic cities” en cuanto que proporcionan enfoques complementarios de las políticas públicas de ordenación para unas sociedades inclusiva. Por tanto, es necesario encontrar soluciones reales desde la ciencia jurídica que permitan diseñar y construir ciudades inclusivas y entornos urbanos sostenibles. Para ello es menester trabajar a través de ordenaciones urbanas innovadoras con estrategias públicas para el crecimiento equitativo y abierto, plural, así como plantear nuevos modelos de crecimiento participativo y alternativo de las ciudades en el marco de la nueva gobernanza multinivel basada en el principio de la buena administración y, por ende, en la excelsa dignidad humana. El derecho a la ciudad, partiendo de los postulados del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario, expresa en el espacio urbano análisis procedentes de diversas disciplinas, múltiples enfoques y

Jaime Rodríguez-Arana Muñoz y Almudena Fernández Carballal

construcciones de movimientos sociales. Su tratamiento y estudio desde una dimensión jurídico-administrativa resulta esencial dado el papel que juega el Derecho en las relaciones individuales y en la forma de hacer justicia. La elaboración del Derecho es una tarea convocada precisamente a resolver problemas sociales siempre desde la permanente y constante voluntad de dar a cada uno lo suyo, lo que se merece, lo que le corresponde y, en estos casos, teniendo presente que el Derecho Administrativo, y el Urbanístico muy particularmente, deben desplegar sus técnicas para la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos, fomentando el libre y solidario desarrollo de cada persona. El tema del consumo de suelo y de la identificación de reglas para su contención ha atraído en los últimos años la atención de instituciones, académicos y de la opinión pública en general. El consumo de suelo es un fenómeno asociado con los procesos de urbanización que ha supuesto la pérdida de un recurso fundamental a favor de la expansión de las ciudades y de la densificación o de la conversión de un suelo en una área urbana a través de la construcción de nuevos edificios, con su característica de irreversibilidad. La expresión consumo del suelo por el momento no es utilizada por la Unión Europea. Se habla de la protección del suelo, ligada al marco y a los valores ambientales. El consumo del suelo engloba un panorama más amplio, de todos los factores que afectan a la disminución de los valores del suelo. Existen actos de soft law que apuntan hacia esta dirección para los reguladores de nueva generación. El precedente es la Carta Europa del Suelo, adoptada por el Consejo de Europa en 1972. Su artículo 1 disponía “el suelo es uno de los bienes más preciados de la humanidad” y en su artículo 2, que “es un recurso limitado que se destruye fácilmente”. El suelo, a cuya preservación y racional utilización el Derecho Urbanístico ha de servir, es expresión de distintas funciones fundamentales, tanto medioambientales, como económicas y sociales. Y entre estas últimas, las vinculadas a la realización de los derechos sociales fundamentales, como es el derecho a una vivienda digna, a una calidad de vida digna, a la protección integral del patrimonio o el derecho a la ciudad, al que en esta obra se hacen continuas referencias por tener su presupuesto en la centralidad de la persona y para proteger su dignidad en las relaciones de ciudad, públicas y privadas. La creciente urbanización derivada del destino de las tierras agrícolas para fines urbanos, industriales o del sector terciario, el abandono del

La buena administración del urbanismo

campo unido a una disciplina de planificación inadecuada para desalentar fenómenos de asentamientos e infraestructuras fragmentados, en España las regulaciones liberalizadoras del mercado del suelo que partían de un presupuesto equivocado para abaratar su precio y conseguir mayor oferta (Ley 6/1998, de 13 de abril de Régimen del suelo y valoraciones), han conducido inexorablemente a un proceso de urbanización excesivo y no regulado, profundamente inhumano. Los efectos son latentes en la realidad fáctica que constituye el territorio. La necesidad de abordar una nueva función pública urbanística, en la que el desarrollo sostenible urbano y la buena administración son esenciales, aparece en España con el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo y se consolida, con algunas lagunas legales que pueden colmarse con el recurso a los principios y a la doctrina jurisprudencial existente, y, sobre todo, con el vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Resulta necesario ofrecer soluciones a medio plazo que establezcan reglas sobre contención del consumo de suelo y reutilización (“regeneración y renovación de los tejidos urbanos”, como reza la Exposición de motivos del Real Decreto citado de 2015 del TRLS 7/2015) del suelo construido para lograr sociedades inclusivas, así como una guía de pautas e instrumentos públicos para valorar en cada momento los diferentes contextos de la edificación urbana. Y, asimismo, es necesaria la utilización de la hermenéutica atendiendo a realidades concretas existentes en cada territorio y la admisión de nuevas ideas al rango de concepto jurídico por la vía del Derecho. Las ciudades inclusivas, como forma de organización territorial urbana que permitan garantizar la realización de los derechos humanos en un espacio público como derecho emergente y colectivo, constituyen en nuestros días exponentes básicos de un fundamental y más amplio derecho a la buena administración del entorno urbano. La buena administración como principio que rige las potestades de la Administración y como derecho fundamental permite buscar soluciones e instrumentos jurídicos y técnicos que permitan desarrollar políticas para la residencia en un contexto de creciente igualdad dignidad. El impacto global del tema central que se aborda en esta obra se encuentra en las recomendaciones e Informes del Parlamento Europeo. En este sentido, los cánones de la buena administración o buen gobierno del

Jaime Rodríguez-Arana Muñoz y Almudena Fernández Carballal

urbanismo permiten el estudio y la aplicación del Derecho Urbanístico, ciencia social comprometida con la dignidad del ser humano a través de la garantía del ejercicio de los derechos fundamentales, individuales y sociales. La influencia de la globalización jurídica sobre la protección de los derechos fundamentales, tomando en consideración algunos Tratados internacionales y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal europeo de Derechos Humanos, está patente en la garantía del derecho a la ciudad entre otros. La Carta mundial del derecho a la ciudad de 2004 reclama a escala planetaria, también desde la Unión Europea, entornos urbanos y un acervo urbano en el que la persona como centro pueda desarrollarse en condiciones de libertad solidaria, de igualdad, y de participación, equidad y justicia. El destino de las ciudades, tal y como las ha transformado la globalización, y los nuevos retos de la vida en las metrópolis deben tener en cuenta el escenario que se augura para 2050, en el que más del 75 % de la población mundial será urbana. Las ciudades hoy son espacios operacionales estratégicos. Su ordenación y gestión urbana deben partir de la centralidad de la persona y de los distintos operadores jurídicos que operan en la ciudad y de los espacios que demandan para desarrollar su dignidad o su normal actividad. La persona por un lado y por otro los agentes sociales, renuncian a habitar en ciudades empobrecidas, mal conservadas, en las que existe violencia y corrupción, por lo que es menester que el derecho a la ciudad se concrete y materialice en espacios dignos de la vida humana en todos los sentidos. Con esta obra se intenta avanzar en el actual estadio de evolución de la Ciencia urbana desde la perspectiva jurídica y de la disciplina que lo articula, hacia un Derecho Urbanístico global entendido desde los principios y fundamentos que lo rigen, en su mayoría manifestaciones del principio de buena administración para alcanzar la protección de valores, intereses y bienes de la humanidad en el que las ciudades ocupan un lugar preferente. La salud en las ciudades, el bienestar de los ciudadanos y la calidad de vida, con especial atención a los sectores vulnerables, son valores que los poderes públicos deben garantizar con políticas urbanas en las que la ciudad se entienda fundamentalmente como un derecho. Uno de los retos de la globalización, es el paradigma de una sociedad inclusiva en la que la prevención primaria, la regeneración y conservación urbana sean relevantes. Pero también debe estar presente, por supuesto, la respon-

La buena administración del urbanismo

sabilidad pública, el diálogo social y la participación, la igualdad, y la ética pública y su desarrollo con las garantías que exige el Estado social y democrático de Derecho. La necesidad de garantizar un enfoque integral, respetando plenamente el principio de subsidiariedad, exige adoptar directivas marco por la cuales, a nivel local, los Estados identifiquen medidas específicas para hacer frente a estos problemas tan relevantes. Desde el Derecho Administrativo anclado en la dignidad humana y en la promoción de la libertad solidaria, tal y como lo entendemos, es posible analizar muchas categorías jurídicas y políticas públicas necesarias para hacer efectivos entornos inclusivos y sostenibles. Los distintos temas urbanísticos que se abordan en esta obra parten de principios jurídicos operativos como la transparencia, la motivación, la participación, la corresponsabilidad social entendidos como cánones de la buena administración. También de principios técnicos de ordenación (como la variedad, la accesibilidad universal, la proximidad o la centralidad) y de principios finalistas de ordenación (como son la racionalidad, la proporcionalidad, la igualdad, la coordinación). Todos ellos, en el marco de una buena gobernanza, de una buena administración. Se ilustran ejemplos concretos en los que la buena administración del urbanismo preside todas las actuaciones de los poderes públicos de ordenación, gestión y disciplina urbana, así como los fines que la norma prevé para garantizar los derechos sociales y fundamentales, teniendo en cuenta el Pilar Europeo de Derechos Sociales aprobado por el Parlamento Europeo-Proclamación interinstitucional 2017/C 428/09), y como fin último del Estado social y democrático de Derecho. En este contexto, este análisis pretende ofrecer y contribuir en el estudio y propuesta de soluciones concretas a través del principio de la buena administración, teniendo muy presente técnicas e instrumentos de organización de los espacios urbanos en los que los derechos sociales fundamentales constituyan su legítimo presupuesto como una necesidad real de las sociedades europeas y del mapa global y, sobre todo, de los ciudadanos que las habitan. En la aldea global nos encontramos países donde la disponibilidad de territorio todavía es amplia y la disciplina urbanística y paisajística aún se queda escasa cuando no del todo inexistente. Nos referimos a los Brics, a algunos sistemas de Iberoamérica con una tasa de crecimiento no suficiente, a Australia y a algunos otros países, junto con naciones donde el panorama es totalmente diferente —por ejemplo en la Europa

Jaime Rodríguez-Arana Muñoz y Almudena Fernández Carballal

continental— y donde el consumo del territorio, aunque en presencia de tendencias demográficas estancadas, hace casi imposible ubicar áreas urbanas en áreas aún no urbanizadas. A la premisa de la contención del uso del suelo en su calidad de recurso escaso, se superponen, como corolarios, la regeneración urbana, la recuperación de áreas, sobre todo industriales, desmanteladas, así como la renovación del patrimonio inmobiliario y su reutilización. El derecho a la ciudad es un reto de las sociedades inclusivas exigible en razón de la justicia, de la buena administración, y del deber ético del Estado hacia las personas, que demanda un tratamiento científico por la doctrina. En la última Cumbre de la Organización para la Cooperación y Desarrollo (OECD) —México 2015—, se animó a crear ciudades en las que se pueda disfrutar la vida y desarrollar los derechos humanos. Es esencial avanzar en la transición del modelo de casa al modelo de ciudad en el desarrollo de las políticas urbanas. El Urbanismo en su origen etimológico de urbe se vincula a la planificación urbana. Para conseguir sociedades inclusivas, el urbanismo no debe considerarse solo desde una perspectiva económica sino también desde otros factores como el bienestar humano y, por supuesto, como función pública nucleada sobre la base de los presupuestos de la buena administración como principio instrumental. Estas consideraciones deben realizarse en el marco del principio de progresividad, principio que es concebido para mejorar cada vez más la protección y el tratamiento de los derechos humanos y sociales en la globalización. Es un dato estimativo que en el año 2025 las dos terceras partes de la población mundial vivirán en el suelo urbano. Se pretende con este estudio, por tanto, crear un marco común de principios, fundamentos y estrategias de las políticas urbanas que, partiendo de la buena administración como principio y como derecho de los ciudadanos, permitan orientar el desarrollo de la nueva gobernanza de las ciudades. El desafío de la “ciudad” está contenido también en unos de los diecisiete objetivos de la Agenda Mundial del Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas (expresamente en el objetivo 11). Las políticas públicas, las herramientas y problemas que se analizan y proponen en esta obra no se agotan. Se exponen algunas líneas relativas a acciones y fines de la potestades urbanísticas que hemos considerado de mayor relevancia desde el punto de vista principal de la buena administración y de sus fundamentos.

La buena administración del urbanismo

2. Presupuestos de la buena administración en el desarrollo de la función pública del urbanismo y de las políticas urbanas 2.1. Contenidos principales de la buena administración Las políticas urbanas y, más concretamente, la ordenación del uso y aprovechamiento del suelo, constituyen políticas públicas dirigidas, como es sabido, a dos objetivos básicos. Primero, a la ordenación racional del uso y aprovechamiento del suelo en atención a los intereses generales que demanda la sociedad. Y, segundo, a garantizar un derecho fundamental, como ha sido reconocido por la Carta Europea de Derechos Humanos, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el Tribunal de justicia Europeo, o el Tribunal de la Corte Europea de Derechos Humanos, como es el derecho a la Ciudad, omnicomprensivo de otros derechos fundamentales constitucionales como son la calidad de vida, la vivienda digna, la propiedad o un hábitat adecuado para el desarrollo libre y solidario de la persona. Cuando tratamos de políticas urbanas, nos referimos, es claro, a una función pública, a una actividad de plena responsabilidad de la Administración pública en todas las etapas o hitos que pautan la ordenación de las ciudades. Como es sabido, en el sistema urbanístico español, la ordenación urbana se articula en cuatro fases claramente identificadas: la ordenación del suelo a través de la técnica de planeamiento, la ejecución del planeamiento o gestión urbanística, la intervención administrativa en la edificación y uso de suelo y, como última fase, de tracto sucesivo en el tiempo, la conservación de todo el patrimonio urbano previamente ordenado y ejecutado que conforma la ciudad, en unas condiciones normales de seguridad, salubridad, habitabilidad, funcionalidad, accesibilidad, etc… A lo largo de este proceso, de una duración indefinida en el tiempo, en especial por razón de la fase mencionada, se trata de garantizar el derecho a la ciudad a través de la garantía de un estándar normal que permita hacerlo efectivo en todo momento La cuestión fundamental radica, así, en cómo deben articularse las políticas urbanas para garantizar este derecho a la ciudad, o más concretamente, el derecho a unas condiciones y una calidad de vida de los ciudadanos dignos de los seres humanos.

Jaime Rodríguez-Arana Muñoz y Almudena Fernández Carballal

La buena administración y los principios que la articulan juegan un papel fundamental. Una buena administración es una Administración que actúa equitativamente, objetivamente, en plazo razonable y que contribuye a la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos, una administración comprometida en la realización de cada uno de los derechos sociales fundamentales. Y en sentido contrario, una mala Administración pública es una Administración que actúa subjetivamente, que se retrasa en la toma de decisiones y que en lugar de atender a las necesidades colectivas de las personas se convierte en fuente de decisiones arbitrarias en función de criterios extrajurídicos. La buena administración es un derecho de los ciudadanos, un derecho fundamental. También es un principio de actuación administrativa, además de una obligación inherente a los poderes públicos derivada del marco del Estado Social y Democrático de Derecho. El derecho a la buena administración pública en el siglo XXI está propiciando nuevas formas de entender el procedimiento administrativo, la posición de los ciudadanos en el mismo, el control y la intervención administrativa, el lenguaje normativo, la regulación, y, en general, el funcionamiento y la organización de las instituciones y de los sistemas públicos. Analicemos, pues, el entendimiento del sistema urbanístico y las políticas urbanas en relación con el derecho a la ciudad en los próximos veinte años. Los principios de la buena administración deben actuar como cánones de actuación en su desarrollo, como límites a las potestades discrecionales y como garantía del derecho a un procedimiento con todas las garantías y sin indefensión, en el planeamiento, en su ejecución, en la intervención administrativa en la edificación y uso del suelo y en las medidas de policía y disciplina urbanística. La buena administración parte del presupuesto del servicio al interés general de las potestades de la Administración pública. Sin perder de vista que el principio de la buena administración y de la buena administración del urbanismo entiende la garantía de ese supremo interés en el adecuado equilibrio con los intereses particulares inherentes a los derechos fundamentales y sociales a los que las políticas urbanas han de servir como fin último (derecho de propiedad con su menor restricción; derecho a una vivienda digna, derecho a una calidad y condiciones de vida, y su menor regresión, derecho a un hábitat adecuado constituyen sus principales manifestaciones). Así, la buena administración como derecho fundamental de los ciudadanos en el desarrollo de las políticas urbanas supone: