Issuu

CONTRATACIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA, SOCIALMENTE RESPONSABLE Y COMPETITIVA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

CONTRATACIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA, SOCIALMENTE RESPONSABLE Y COMPETITIVA

JUAN DAVID DUQUE BOTERO Director de la Maestría en Contratación Publica y su Gestión Universidad del Rosario

tirant lo blanch Bogotá D.C., 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com incorporada a la ficha del libro. En www.tirant.com dispondrá de un servicio con los textos legales básicos y sectoriales actualizados como complemento de su libro.

Universidad del Rosario Editorial Universidad del Rosario Carrera 7 No. 12B-41, of. 501 Tel.: 2970200, Ext. 3114 Bogotá, Colombia https://editorial.urosario.edu.co/

Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/ politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Contratación pública estratégica, socialmente responsable y competitiva Resumen Se circunscribe la contratación pública estratégica, como un instrumento que se desarrolla en el marco de una nueva visión, responsable con la sociedad, que busca la satisfacción del interés general, el fomento de las políticas públicas que permiten la sinergia con el sector privado, más allá de la ejecución y satisfacción de las prestaciones contractuales, con comportamientos empresariales beneficiosos, rentables y sostenibles social y ambientalmente. La inclusión de criterios que propenden por un cambio del modelo de abastecimiento público, tales como la protección del medio ambiente, la apuesta por la innovación, la ética comercial y la reconciliación en escenarios de conflictos, se constituye en el motor de una economía socialmente responsable, los nuevos criterios permiten, de contera, que los Estados se adapten estratégicamente a los tiempos de crisis económica y de aversión a todo lo relacionado con el manejo de la cosa pública. El profesor Duque expone con precisión y profundidad teórica el concepto de contratación pública estratégica como instrumento de acción e intervención de gobierno en el marco de la gestión pública, que busca aportar soluciones a los desafíos que suscita el impulso de políticas públicas sociales, medioambientales y de comercio justo y ético, a través de los sistemas de adquisición y abastecimiento de los órganos del Estado.

Palabras clave: Administración pública, derecho administrativo, contratos públicos, contratos administrativos.

Socially responsible and competitive strategic public procurement Abstract Strategic public procurement is an instrument developed with a new vision, responsible to society, which seeks to satisfy general interest, as well as to promote public policies that allow synergy with the private sector, beyond the execution and satisfaction of contractual obligations, with beneficial, profitable, and socially and environmentally sustainable business behaviors. The inclusion of criteria that promote change in the public provision model, such as protection of the environment, commitment to innovation, commercial ethics, and reconciliation in conflict scenarios, constitutes the driving force of a socially responsible economy. Additionally, the new criteria allow for States to adapt strategically to times of economic crisis and of aversion to everything related to the management of public affairs. With precision and theoretical depth, Professor Duque explains the concept of strategic public procurement as an instrument of action and government intervention within the framework of public management, which seeks to provide solutions to the challenges posed by promoting social, environmental, and fair and ethical trade public policies through the acquisition and procurement systems for State institutions.

Keywords: Public administration, administrative law, public contracts, administrative contracts.

Citación sugerida Duque Botero. J. D. (2018). Contratación pública estratégica, socialmente responsable y competitiva. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario. Bogotá / Valencia: Editorial Universidad del Rosario y Editorial Tirant lo Blanch.

Contenido Índice de figuras..................................................................................

Índice de tablas...................................................................................

Prólogo de la primera edición..............................................................

Introducción........................................................................................

I. Precisiones previas Marco jurídico que regula la contratación pública estratégica en Colombia, la Unión Europea y España Capítulo 1 Aproximaciones generales sobre la contratación pública estratégica 1.1. Consideraciones preliminares...................................................... 1.1.1. Contratación pública sostenible, eficaz y eficiente............ 1.1.1.1. La discrecionalidad y la función administrativa en desarrollo de una contratación estatal estratégica................................................................... 1.1.1.2. Estructura primaria de la propuesta.................. 1.1.2. Una aproximación a las cláusulas sociales, las herramientas de la Administración y los compromisos de los agentes estatales........................................................................... 1.1.3. El trípode de la contratación estratégica y las cláusulas sociales: modelo de interrelación...................................... 1.1.4. La libre competencia como elemento esencial del procedimiento administrativo contractual e institución preponderante en el trípode de la contratación estratégica............. 1.2. Aproximación a los antecedentes normativos en la contratación del Estado................................................................................... 1.2.1. El contrato estatal, su origen multicultural y su incidencia en el ordenamiento colombiano....................................... 1.2.2. Evolución del contrato estatal en Colombia.....................

45 46

55 67

72 77

83 93 94 101

Contenido

1.2.3. La contratación pública estratégica: una realidad en el ordenamiento jurídico colombiano....................................... 114

Capítulo 2 Líneas teóricas que desarrollan el concepto de contratación estatal estratégica en el derecho continental europeo 2.1. Particularidades que se reconocen del estudio pragmático de la implementación de cláusulas sociales........................................... 2.2. Objetivos y consecuencias de la política de contratación pública implementada en la Unión Europea.............................................. 2.2.1. Exposiciones generales del esquema normativo aplicado en la contratación pública de la Unión Europea................ 2.3. Sistema de cláusulas sociales en el esquema contractual de la Unión Europea............................................................................. 2.3.1. Consideraciones ambientales............................................ 2.3.2. Consideraciones sociales................................................... 2.3.3. Consideraciones éticas: parámetros generales y concreción de algunos asuntos............................................................ 2.3.4. Proyectos y objetivos de la Estrategia Europa 2020: su influencia en las cláusulas sociales........................................ 2.3.5. Cláusulas sociales en España............................................. 2.3.5.1. Noción del Estado constitucional multinivel...... 2.3.5.2. Concreción de la cuestión en el ordenamiento jurídico español.................................................. 2.3.5.3. Fase de selección, acceso y consolidación de las condiciones que regirán el contrato.................... 2.3.5.4. Fase de adjudicación del contrato. Valoración y desempate.......................................................... 2.3.5.5. Fase de ejecución del contrato............................ 2.4. Competencia en la Unión Europea............................................... 2.4.1. El derecho a la competencia en España............................. 2.5. La creación de herramientas que combatan las prácticas anticompetitivas en la Unión Europea....................................................... 2.5.1. La creación de herramientas que combatan las prácticas anticompetitivas en España..............................................

128 130 136 145 155 161 165 170 175 175 177 182 190 204 215 231 240 242

Contenido

2.6. Efectos de la implementación de la política sostenible en la contratación....................................................................................... 249

II. Marco de aplicación Cláusulas sociales, económicas, ambientales y éticas. Estrategia de implementación en la contratación estatal colombiana Capítulo 3 Desarrollo doctrinal, jurisprudencial y legislativo de la cuestión en Colombia 3.1. Cuadro normativo que permite la inclusión de cláusulas estratégicas en Colombia........................................................................ 3.1.1. Aspectos ambientales que repercuten en esta propuesta... 3.1.1.1. Antecedentes de compra pública sostenible en Colombia .......................................................... 3.1.1.2. Materialización de los criterios ambientales en Colombia .......................................................... 3.1.2. El elemento social del trípode de la contratación estratégica: cuestiones prácticas.................................................... 3.1.2.1. Materialización de criterios sociales en el ordenamiento jurídico colombiano ........................... 3.1.2.2. Concepto de discriminación positiva o acciones afirmativas......................................................... 3.1.2.2.1. Víctimas y personas en proceso de reintegración en el marco del posconflicto.......................................... 3.1.2.2.2. Inserción laboral de colectivos desfavorecidos......................................... 3.1.2.2.3. Discapacidad................................... 3.1.2.2.4. Perspectiva de género...................... 3.1.2.2.5. El papel de las dimensiones culturales en la propuesta...........................

262 267 275 278 290 297 303

303 312 314 317 324

Contenido

3.1.2.2.6

Criterios o factores de desempate contenidos en la Ley 2069 de 2020.. 3.1.3. Perspectiva ética del trípode de la contratación estratégica: los modelos, el manejo de la corrupción y la noción de responsabilidad................................................................ 3.1.3.1. La corrupción como problemática transversal.... 3.1.3.1.1. Perspectiva penal.............................. 3.1.3.1.2. Perspectiva fiscal.............................. 3.1.3.1.3. Perspectiva disciplinaria................... 3.2. Cuadro normativo que regulae incentiva la libre competencia de los procesos de contratación pública en Colombia....................... 3.3. Cuadro normativo que regula el manejo de las conductas anticompetitivas en los procesos colombianos de compra pública..... 3.3.1. La contratación estatal frente a los acuerdos anticompetitivos............................................................................. 3.3.2. Una posible solución: conexión entre el derecho de la competencia y la contratación estatal............................. 3.3.3. Los pliegos de condiciones como herramienta en defensa de la competencia........................................................... 3.3.4. Carta de compromiso anticolusión................................. 3.3.5. Rechazo de las propuestas ante la ocurrencia de prácticas colusorias. Análisis de cláusulas ineficaces de pleno derecho........................................................................... 3.3.6. Suspensión del proceso de contratación ante circunstancias que afecten su desarrollo, por evidenciarse una posible colusión.................................................................... 3.3.7. Revocatoria de los actos administrativos por ser contrarios a la ley, ante la ocurrencia de un acuerdo anticompetitivo............................................................................... 3.3.8. Las medidas cautelares de la sic: primer precedente de su aplicación....................................................................... 3.3.9. El control de legalidad de los actos administrativos precontractuales frente a la vulneración de la libre competencia en el procedimiento contractual público............... 3.3.10. El derecho colectivo a la libre competencia económica y la protección por vía de la acción popular en el proceso administrativo de contratación.......................................

326

330 334 339 343 346 347 363 367 369 371 374

375

379

382 386

392

397

Contenido

3.3.11. Implicaciones de la obligatoriedad de los Acuerdos Marco de Precios desde el marco del derecho de la competencia (Decreto 310 de 2021).............................................. 3.3.11.1. Definición de los Acuerdos Marco de Precios 3.3.11.2. Efectos de los Acuerdos Marco de Precios... 3.3.11.3 Qué se debe hacer para garantizar la correcta implementación de los Acuerdos Marco de Precios.................................................... 3.4. Los principios de la contratación pública como herramientas de construcción en la contratación pública estratégica...................... 3.4.1. Principio de responsabilidad del funcionario..................... 3.4.2. Principio de transparencia................................................. 3.4.3. Principio de economía....................................................... 3.4.4. Principio de legalidad y debido proceso............................ 3.4.5. Principio de selección objetiva.......................................... 3.5. Críticas a la implementación de cláusulas estratégicas.................. 3.5.1. Intervencionismo.............................................................. 3.5.2. Falta de normas directas................................................... 3.5.3. Proteccionismo................................................................. 3.5.4. Desequilibrios internos..................................................... 3.5.5. Rigidez..............................................................................

407 408 411

417 420 420 423 427 432 435 440 441 443 444 445 446

Capítulo 4 Propuesta de implementación de cláusulas estratégicas en los procesos de contratación pública en Colombia 4.1. Buena administración. Concepto, naturaleza y alcances en la propuesta........................................................................................... 4.1.1. El poder del Estado en el mercado: el desarrollo en la determinación del precio y la calidad.................................... 4.2. Cláusulas sociales, ambientales, económicas y éticas implementadas como cláusulas transversales y la importancia de la etapa precontractual en la implementación de cláusulas estratégicas en Colombia..................................................................................... 4.2.1. Definición, delimitación y caracterización del objeto del contrato y la fase previa.................................................... 4.2.2. Proyecto de pliego de condiciones.....................................

451 454

458 461 465

Contenido

4.2.3.

4.3.

4.4. 4.5.

4.6.

Etapa de observación del proyecto de pliego de condiciones.................................................................................. 4.2.4. Publicación del pliego de condiciones............................. Importancia de la fase de selección de proponentes...................... 4.3.1. Los estudios de mercado................................................. 4.3.2 contractual..................................................................... 4.3.3. La vinculación de la eficiencia económica, la competencia efectiva y el cumplimiento de los fines estatales en la fase de selección.............................................................. Adjudicación del contrato, vigilancia y supervisión a cargo de la entidad pública............................................................................. Responsabilidad y compromisos del Estado en la búsqueda del interés general.............................................................................. 4.5.1. Obligaciones progresivas (mejoramiento de acceso, seguimiento de los contratos, adelantos electrónicos y manejo de la información)................................................... 4.5.2. La contratación estatal como política pública................. 4.5.3. El concepto de acción sin daño trasladado a la contratación estatal..................................................................... 4.5.4. Acciones contra la corrupción........................................ 4.5.4.1. Implementación de los pliegos o documentos tipo ................................................................. 4.5.4.2. Evolución normativa frente a la discrecionalidad de las entidades estatales en la formulación de pliegos de condiciones................................. 4.5.4.3. Características y efectos de los pliegos tipo...... 4.5.4.4. Alcance, eficacia y estado actual de la implementación de los documentos tipo en la contratación estatal en Colombia............................... 4.5.5. La observancia de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y las cláusulas estratégicas.............................................. 4.5.6. Riesgos de las cláusulas transversales. Nulidad, abuso del derecho, desviación del poder.................................... Ejes problemáticos centrales en los procesos de contratación pública............................................................................................. 4.6.1. Licitación pública: regla general en los procesos de contratación estatal..............................................................

467 469 477 479 482

492 495 497

498 499 505 511 514

516 520

525 532 539 545 548

Contenido

Efectos nocivos de la subcontratación para un procedimiento de contratación pública eficiente......................... 4.7. Consecuencias de conductas contra la ética pública en los procedimientos contractuales del país, bajo un modelo gerencial de contratación................................................................................. 4.8. Actitudes de los servidores públicos respecto a las barreras de entrada en los procedimientos de contratación................................ 4.8.1. Naturaleza y alcance de las barreras de entrada.............. 4.9. Ponderación de cláusulas estratégicas con el modelo propuesto... 4.9.1. El test de idoneidad........................................................ 4.9.2. El test de necesidad......................................................... 4.9.3. El test de proporcionalidad.............................................

4.6.2.

551

556 558 560 565 566 567 568

Conclusiones.......................................................................................

571

Referencias..........................................................................................

581

Índice de figuras Figura 1.

Clasificación de las cláusulas sociales.....................................

Figura 2.

Novedades de la Ley 80 de 1993............................................ 110

Figura 3.

Novedades de la Ley 1150 de 2007........................................ 113

Figura 4.

Parámetros de la contratación pública.................................... 152

Figura 5.

Principios generales que regulan la inclusión de cláusulas sociales...................................................................................... 166

Figura 6.

Estrategia Europa 2020: parámetros de satisfacción............... 173

Figura 7.

Criterios para la aplicación de cláusulas sociales.................... 194

Figura 8.

Requisitos mínimos para la implementación de cláusulas sociales en la contratación pública............................................. 201

Figura 9.

Instrumentos que habilitan la inclusión de cláusulas sociales.. 207

Figura 10. Condiciones de implementación según el derecho comunitario.......................................................................................... 212 Figura 11. Objetivos del derecho de la competencia................................ 217 Figura 12. Criterios esenciales para el desarrollo del comercio justo....... 219 Figura 13. Etiquetas de legalidad............................................................. 227 Figura 14. Modalidades de licitación pública en la Unión Europea......... 234 Figura 15. Generalidades de la licitación pública en España.................... 235 Figura 16. Condiciones específicas del procedimiento de adjudicación en el proceso de licitación español.............................................. 238 Figura 17. Régimen contra políticas anticompetitivas............................. 246 Figura 18. Características vinculantes del concepto de ambiente sano..... 271 Figura 19. Resumen de políticas públicas de Colombia para el periodo 2014-2018............................................................................. 293 Figura 20. Referencias básicas al comercio justo..................................... 333 Figura 21. Tipos penales que protegen el bien jurídico tutelado del ejercicio transparente de la función pública................................. 340 Figura 22. Situaciones que favorecen la práctica de conductas corruptas. 343 Figura 23. Esquema básico de la oferta más favorable............................ 358 Figura 24. Situación fáctica: contrato de concesión 001 de 2010............ 388

Índice de figuras

Figura 25. Principales postulados que se oponen a la inclusión de cláusulas estratégicas........................................................................ 441 Figura 26. Factores contundentes en la determinación del precio............ 456 Figura 27. Factores que justifican variaciones en el precio....................... 457 Figura 28. Clasificación de los procedimientos de adquisición de bienes y servicios................................................................................. 460 Figura 29. Momentos determinantes en los procesos de compra pública. 461 Figura 30. Elementos ineludibles de los pliegos de condiciones............... 466 Figura 31. Composición del procedimiento de las cláusulas transversales........................................................................................... 467 Figura 32. Esquema de las cláusulas transversales................................... 469 Figura 33. Criterios esenciales para la introducción de cláusulas que favorezcan el comercio justo en los procesos de compra pública........................................................................................... 473 Figura 34. Garantías mínimas para los trabajadores............................... 474 Figura 35. Nuevos elementos adscritos al proyecto de pliegos de condiciones o sus equivalentes........................................................ 476 Figura 36. Características de un modelo que implementa activamente los estudios de mercado en sus procedimientos............................ 481 Figura 37. Elementos de necesaria observancia para la Administración Pública en la fase precontractual............................................ 482 Figura 38. Requisitos para la inclusión de cláusulas estratégicas como criterios de puntuación o desempate....................................... 486 Figura 39. Cláusulas estratégicas como obligaciones de ejecución........... 490 Figura 40. Ejemplos de la inclusión de cláusulas estratégicas en la normatividad colombiana............................................................ 491 Figura 41. Naturaleza del principio del publicidad.................................. 492 Figura 42. Garantías que deben ser observadas en el procedimiento de adjudicación........................................................................... 497 Figura 43. Prerrogativas para corregir comportamientos abusivos.......... 544 Figura 44. Naturaleza de las barreras de entrada.................................... 560

Índice de tablas Tabla 1. Contenidos esenciales de las cláusulas sociales...........................

Tabla 2. Principales manifestaciones de conductas anticompetitivas reconocidas en Colombia.................................................................

Tabla 3. Manifestaciones de colusión......................................................

Tabla 4. Resumen del recorrido histórico de la contratación pública en el país............................................................................................ 104 Tabla 5. Síntesis del esquema básico de las normas que regulan las cláusulas sociales en la Unión Europea............................................. 141 Tabla 6. Criterios característicos de las cláusulas sociales........................ 149 Tabla 7. Directrices contra la discriminación o la favorabilidad injustificada........................................................................................... 205 Tabla 8. Resumen del marco jurídico que regula la corrupción en sede administrativa en Colombia.................................................... 336

Tabla 9. Características de los proyectos de construcción que los hacen vulnerables a la corrupción.................................................... 521