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LECCIONES DE

9ª Edición revisada, actualizada y ampliada

DERECHO ADMINISTRATIVO LECCIONES DE

Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es

Luciano Parejo Alfonso

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.

DERECHO ADMINISTRATIVO 9ª Edición revisada, actualizada y ampliada

Luciano Parejo Alfonso

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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO 9ª Edición

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-376-5 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice ABREVIATURAS........................................................................................................... 39

PRIMERA PARTE LA ADMINISTRACIÓN, EL SECTOR PÚBLICO Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO I. EL SURGIMIENTO, LA EVOLUCIÓN Y LA SITUACIÓN ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Lección 1 La Administración pública y el Derecho administrativo 1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA................................................................................................................. 45 1.1. El Derecho administrativo como Derecho de la Administración pública......... 45 1.2. Contenido y naturaleza del Derecho Administrativo....................................... 47 2. LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL ESTADO, DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO..................................................... 51 2.1. La consolidación del Estado absoluto y la formación de una verdadera Administración (Edad Moderna)............................................................................. 52 2.2. El constitucionalismo y las transformaciones del Estado contemporáneo: la decantación de la Administración Pública....................................................... 54 2.3. Del Estado liberal al Estado social: los cambios en la Administración pública. 58 2.4. Notas definitorias de la situación actual.......................................................... 60 2.4.1. Las transformaciones del Estado y las reacciones frente a ellas........... 61 2.4.2. Crisis del Derecho y retos de la innovación en la sociedad del conocimiento y la información..................................................................... 70 2.4.3. Principales consecuencias, en especial para el Derecho administrativo.. 73 2.4.4. Breve referencia a la situación en España........................................... 74 2.4.5. Recapitulación................................................................................... 75 3. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 79

II. LAS BASES Y LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Lección 2 Las bases europeas y constitucionales del Derecho administrativo (1) 1. LA UNIÓN EUROPEA Y SU DERECHO Y LOS ESTADOS MIEMBROS Y SUS ADMINISTRACIONES........................................................................................... 83 1.1. La características de la Unión Europea como sistema...................................... 83 1.2. Las líneas maestras de la organización y el ordenamiento europeos................ 84

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1.3. Los principios constructivos de la Unión Europea........................................... 85 1.3.1. La distribución del poder público entre las instituciones europeas y los Estados miembros......................................................................... 85 1.3.2. Los principios derivados del de ejecución indirecta del Derecho europeo..................................................................................................... 88 1.4. La división vertical del poder europeo............................................................. 90 2. LA CONSTITUCIÓN Y SU DETERMINACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN..... 92 2.1. Introducción................................................................................................... 92 2.2. El orden básico constitucional: definición y construcción valorativa del Estado................................................................................................................... 94 2.3. El Estado democrático y la Administración pública......................................... 97 2.3.1. La construcción jerárquica de la Administración y sus límites............ 98 2.3.2. La organización y la objetividad administrativas................................ 102 2.3.3. La administración democrática.......................................................... 103 2.4. El Estado de Derecho y la Administración pública.......................................... 106 2.4.1. Introducción....................................................................................... 106 2.4.2. Principio de división funcional del poder constituido......................... 106 2.4.3. Principio de legalidad......................................................................... 109 2.4.4. Control judicial de la potestad reglamentaria y de la actuación administrativa............................................................................................ 113 2.4.5. Principio de integridad patrimonial.................................................... 114 3. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 116 Lección 3 Las bases europeas y constitucionales del Derecho administrativo (2) 1.1. El Estado social y la Administración pública................................................... 117 1.1.1. La doble dimensión del Estado social: la organización y el estatuto del poder público..................................................................................... 119 1.1.2. La doble dimensión del Estado social: la acción pública y el orden social.................................................................................................. 122 1.2. El Estado autonómico y la Administración pública......................................... 128 1.2.1. Los principios de la organización territorial del Estado...................... 128 1.2.1.1. El principio de unidad.......................................................... 129 1.2.1.2. El principio de autonomía.................................................... 131 1.2.1.3. El principio de solidaridad................................................... 139 1.2.2. Las consecuencias de la específica organización territorial del Estado para el poder publico administrativo.................................................. 141 1.3. El Estado abierto a la integración supranacional y la Administración pública. 144 1.3.1. La incidencia de la integración supranacional en la organización y el funcionamiento del Estado................................................................. 144 1.3.2. Las consecuencias de la integración supranacional para el poder público administrativo.................................................................................... 146 1.3.3. La Administración pública como Administración indirecta europea... 147 1.3.3. La europeización del Derecho administrativo español........................ 151 2. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 152

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Lección 4 Las fuentes del Derecho administrativo (1) 1. INTRODUCCIÓN: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO............. 155 1.1. Las características del Derecho administrativo y sus fuentes............................ 158 1.2. Esquema general de las fuentes del Derecho administrativo............................ 162 2. EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA............................................................. 163 2.1. El Derecho originario...................................................................................... 166 2.2. El Derecho derivado; fuentes principales......................................................... 166 2.2.1. Reglamentos....................................................................................... 167 2.2.2. Directivas........................................................................................... 167 2.3. Derecho atípico............................................................................................... 169 2.4. Las fuentes no escritas..................................................................................... 169 3. LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY............................................................................ 170 3.1. La Constitución: concepto y función............................................................... 170 3.2. La Ley: formación histórica, concepto y función............................................. 173 3.3. La caracterización constitucional de la Ley..................................................... 176 3.3.1. Posición jerárquica de la Ley.............................................................. 176 3.3.2. Universalidad competencial de la Ley................................................. 176 3.3.3. Centralidad de la Ley......................................................................... 177 3.3.4. Función de garantía de integridad patrimonial de los ciudadanos...... 180 4. LAS DISTINTAS CLASES DE LEYES..................................................................... 180 4.1. La potestad legislativa y los criterios de clasificación de las Leyes................... 180 4.2. Las Leyes parlamentarias; el caso especial de las presupuestarias.................... 181 4.3. Las Leyes generales......................................................................................... 183 4.3.1. Leyes orgánicas.................................................................................. 183 4.3.1.1. Concepto.............................................................................. 183 4.3.1.2. Ámbito material................................................................... 184 4.3.1.3. Caso especial: los EEAA....................................................... 185 4.3.1.4. Otras materias reservadas a la Ley orgánica......................... 186 4.3.1.5. Posición de la Ley orgánica en el sistema de fuentes............. 187 4.3.2. Leyes básicas, marco, de transferencia o delegación y de armonización.................................................................................................... 188 4.3.2.1. Leyes básicas........................................................................ 188 4.3.2.2. Leyes marco......................................................................... 192 4.3.2.3. Leyes de transferencia o delegación...................................... 193 4.3.2.4. Leyes de armonización......................................................... 193 4.4. Las Leyes autonómicas.................................................................................... 194 5. LAS NORMAS CON RANGO Y FUERZA DE LEY DICTADAS POR EL GOBIERNO.......................................................................................................................... 196 5.1. El Decreto-Ley................................................................................................ 197 5.2. Los Decretos legislativos................................................................................. 199 5.2.1. Ley de delegación............................................................................... 200 5.2.2. Régimen común de los Decretos Legislativos...................................... 201 5.2.3. Leyes de bases.................................................................................... 202 5.2.4. Leyes de refundición de textos............................................................ 202 6. LOS TRATADOS INTERNACIONALES................................................................ 203 7. LAS OTRAS FUENTES DEL DERECHO............................................................... 203

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7.1. La costumbre y el precedente.......................................................................... 203 7.2. Los principios generales del Derecho............................................................... 204 7.3. La jurisprudencia............................................................................................ 205 8. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 207 Lección 5 Las fuentes del Derecho administrativo (2): el Reglamento 1. EL CONCEPTO Y LAS CLASES DE REGLAMENTOS; SU DISTINCIÓN CON RESPECTO A FIGURAS DE IDÉNTICA DENOMINACIÓN................................ 209 1.1. Introducción................................................................................................... 209 1.2. La potestad reglamentaria y el Reglamento como categorías no pacíficas........ 211 1.2.1. Posiciones doctrinales; crítica............................................................. 211 1.3. Las consecuencias del carácter normativo de las reglamentarias; en especial, la inderogabilidad singular de éstas..................................................................... 215 1.4. Los Reglamentos y las normas con denominación idéntica o de rango y eficacia equiparables.................................................................................................... 216 1.4.1. Reglamentos en sentido estricto: generales y autonómicos................. 216 1.4.2. Reglamentos de órganos constitucionales y otras instancias............... 217 1.4.3. Circulares e Instrucciones................................................................... 218 1.4.4. Normas materialmente administrativas emanadas de las Autoridades Administrativas Independientes reguladoras o supervisoras de sectores.. 220 1.4.5. Normas estatutarias........................................................................... 221 1.4.5.1. En general............................................................................ 221 1.4.5.2. Potestad normativa y normas locales, en particular.............. 223 1.5. La noción de Reglamento................................................................................ 227 1.6. Las clases de Reglamentos por su relación con la Ley...................................... 228 1.6.1. Reglamentos ejecutivos...................................................................... 228 1.5.2. Reglamentos independientes............................................................... 231 1.5.3. Reglamentos de necesidad.................................................................. 232 2. LA POTESTAD REGLAMENTARIA Y LOS CARACTERES Y ESPECIAL EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS...................................................................................... 233 3. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS REGLAMENTOS........................................... 235 3.1. Los límites materiales...................................................................................... 235 3.1.1. Principios generales del Derecho; en particular: interdicción de la arbitrariedad e irretroactividad.......................................................... 235 3.1.2. Observancia de los límites propios de toda potestad discrecional....... 238 3.1.3. Actuación dentro de la materia reglamentaria; amplia disposición de los límites de ésta por la Ley............................................................... 238 3.2. Los límites formales........................................................................................ 239 3.2.1. Competencia para el ejercicio de la potestad reglamentaria................ 239 3.2.1.1. En la instancia territorial general.......................................... 239 3.2.1.2. En las CCAA........................................................................ 240 3.2.1.3. En la Administración local................................................... 240 3.2.2. Jerarquía normativa........................................................................... 240 3.2.3. Procedimiento de elaboración............................................................ 241 3.3. La validez e invalidez de los Reglamentos; consecuencias de la invalidez......... 249 4. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 252

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III. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LOS SUJETOS DE LAS RELACIONES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS Lección 6 La organización administrativa y del sector público; sus principios rectores 1. INTRODUCCIÓN.................................................................................................. 258 2. LAS ORGANIZACIONES DEL SECTOR PÚBLICO Y LAS QUE, EN SU SENO, TIENEN LA CONSIDERACIÓN DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.............. 259 3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA ORGANIZACIÓN Y SUS PREMISAS CONSTITUCIONALES........................................................................................... 263 3.1. La AP como complejo de organizaciones diversas predeterminado constitucionalmente......................................................................................................... 264 3.2. La orientación de la organización del poder público administrativo por el cuadro de valores y principios constitucionales............................................... 265 3.3. La puesta a disposición por la Constitución de un elenco de tipos de Administración pública................................................................................................ 266 3.4. La fragmentación del poder público administrativo........................................ 267 3.5. Los criterios constitucionales para la organización administrativa.................. 268 4. LA POTESTAD DE ORGANIZACIÓN.................................................................. 270 4.1. Concepto y características............................................................................... 270 4.2. La asignación y los límites de la potestad de organización............................... 271 5. LA ESTRUCTURA INTERNA DE LAS ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS; EN ESPECIAL, EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO............................................... 275 5.1. El órgano; concepto y diferenciación respecto de los restantes elementos constructivos básicos de las organizaciones............................................................ 275 5.2. La imputación de los actos del órgano a la organización; sus requisitos básicos. 277 5.3. Los criterios legales sobre creación de órganos................................................ 278 5.4. Las clases de órganos; en particular los órganos colegiados............................. 279 6. LA COMPETENCIA............................................................................................... 283 6.1. El concepto de competencia............................................................................ 284 6.1.1. La competencia como técnica para la atribución y asignación y, simultáneamente, la división y moderación del poder público..................... 284 6.1.2. La dificultad de la definición de la competencia; aproximación a ella desde el proceso de organización........................................................ 285 6.1.3. El proceso organizativo y la determinación de las competencias......... 287 6.1.4. Los criterios normativos de asignación de las competencias............... 289 6.1.5. Los tipos de competencia................................................................... 290 6.1.6. Las formas de atribución de las competencias.................................... 291 7. LAS TÉCNICAS DE FLEXIBILIZACIÓN DEL PROCESO DE DETERMINACIÓN NORMATIVA DE LAS COMPETENCIAS............................................................. 292 7.1. La transferencia o reasignación de la competencia.......................................... 292 7.2. La delegación; su diferenciación respecto de la mera delegación de firma........ 293 7.3. La encomienda de gestión............................................................................... 296 7.4. La sustitución y la suplencia............................................................................ 297 7.5. La avocación................................................................................................... 299 8. LAS TÉCNICAS DE CLARIFICACIÓN Y CONCRECIÓN ÚLTIMA DE LA COMPETENCIA.............................................................................................................. 300

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8.1. Los conflictos del Gobierno (u órgano autonómico equivalente) en tanto que órgano constitucional (en su caso, estatutario) con otros de la misma naturaleza y con las Comunidades Autónomas................................................................. 301 8.2. Los conflictos entre el complejo Gobierno-Administración (estatal o autonómico) o, en su caso, la Administración local y los órganos del poder judicial... 303 8.3. Los conflictos entre órganos de una misma Administración............................ 303 8.3.1. La regulación general para todas las Administraciones públicas......... 304 8.3.2. La regulación específica para la Administración local......................... 305 9. LOS PRINCIPIOS ORGANIZATIVOS.................................................................... 305 9.1. El cuadro general de principios....................................................................... 305 9.2. Los principios, de rango constitucional, ordenadores de la estructura organizativa.............................................................................................................. 306 9.2.1. Principio de jerarquía......................................................................... 306 9.2.2. Principio de descentralización funcional............................................. 307 9.2.3. Principio de desconcentración............................................................ 309 9.2.4. Principio de coordinación................................................................... 310 9.3. Principios, de rango constitucional, de funcionamiento................................... 311 9.3.1. Principio de eficacia............................................................................ 311 9.3.2. Principio de eficiencia......................................................................... 311 9.3.3. Principios de objetividad y transparencia........................................... 312 10. LOS PRINCIPIOS ORDENADORES DE LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS Y LAS TÉCNICAS PARA SU EFECTIVIDAD....................................... 312 10.1. Los principios de la relación interadministrativa............................................. 313 10.1.1. Las técnicas de colaboración.............................................................. 314 10.1.2. Las técnicas de cooperación............................................................... 315 10.1.3. Las técnicas de coordinación.............................................................. 320 10.1.4. Las peculiaridades de las relaciones entre la Administración General del Estado y las entidades locales y entre éstas y la autonómica......... 320 11. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 326 Lección 7 Los sujetos de las relaciones jurídico-administrativas 1. LA SUBJETIVIDAD O PERSONALIDAD JURÍDICAS; LA DISTINTA CONSTRUCCIÓN DE LAS PERSONAS PRIVADAS Y PÚBLICO-ADMINISTRATIVAS........... 327 1.1. Introducción................................................................................................... 327 1.2. El doble dualismo de sociedad y Estado y Derecho público y Derecho privado................................................................................................................... 329 1.2.1. La pertenencia de la Administración al mundo de lo público-estatal.. 329 1.2.2. La diferenciación de Estado y sociedad y la dicotomía público-privado en el Estado social y democrático de Derecho; su indudable relatividad, pero subsistencia................................................................................ 330 1.2.3. La diferenciación entre sociedad y Estado y la división del Derecho en público y privado............................................................................... 335 2. LOS SUJETOS ORDINARIOS DEL DERECHO..................................................... 354 2.1. La distinción entre personas en concreto y en abstracto o por relación a la ciudadanía: la posición jurídica de las personas, en especial el status.............. 354 2.1.1. El status general de las personas......................................................... 355

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2.1.2. Los status específicos o especiales de las personas; en particular el derivado de las llamadas relaciones de sujeción especial..................... 355 2. LA ADMINISTRACIÓN Y EL CIUDADANO EN LA CONSTITUCIÓN............... 361 2.1. Consideraciones generales............................................................................... 361 2.2. El ciudadano y el administrado....................................................................... 364 3. LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA Y SU MARCO: LA RELACIÓN JURÍDICO-CONSTITUCIONAL............................................................................ 370 3.1. La relación jurídico-constitucional.................................................................. 370 3.2. La relación jurídico-administrativa.................................................................. 375 4. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 377

IV. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES Lección 8 Las Administraciones territoriales (1) 1. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA EUROPEA......................................... 381 1.1. El Consejo Europeo, el Consejo y el COREPER.............................................. 382 1.2. La Comisión y la organización administrativa directamente incardinada a ella.................................................................................................................. 383 1.3. Los Comités.................................................................................................... 384 1.4. Otros organismos; en especial, las Agencias.................................................... 385 1.4.1. Banco Central Europeo y Sistema Europeo de Bancos Centrales........ 386 1.4.2. Agencias............................................................................................. 387 2. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO................. 389 2.1. Introducción................................................................................................... 389 2.2. El Gobierno.................................................................................................... 390 2.2.1. Renuncia a la precisión funcional del Gobierno................................. 390 2.2.2. Composición y organización.............................................................. 392 2.2.3. Estatuto de los miembros del Gobierno.............................................. 393 2.2.4. Organización y funcionamiento......................................................... 393 2.2.5. Gobierno en funciones....................................................................... 393 2.2.6. Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria.................................... 393 2.2.7. Control de los actos del Gobierno...................................................... 395 2.3. El régimen jurídico fundamental de las Administraciones públicas.................. 396 2.4. La organización de la Administración General del Estado: modelo organizativo y principios de organización y funcionamiento................................................ 397 2.4. La organización central................................................................................... 400 2.5.1. Órganos directivos............................................................................. 402 2.5.2. Órganos superiores............................................................................ 403 2.6. La organización periférica............................................................................... 404 2.6.1. Delegados del Gobierno..................................................................... 405 2.6.2. Subdelegados del Gobierno................................................................ 405 2.7. La organización exterior................................................................................. 405 2.8. Los órganos para la cooperación y coordinación internas y la conexión con la Administración europea.................................................................................. 406 2.9. La Administración pública instrumental (el sector público institucional)......... 409

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2.9.1. Organismos públicos: organismos autónomos y entidades públicas empresariales...................................................................................... 411 2.9.2. Agencias Estatales.............................................................................. 414 2.9.3. Fundaciones públicas......................................................................... 414 2.9.4. Autoridades administrativas independientes....................................... 416 2.9.5. Otras entidades del sector público institucional estatal....................... 418 3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS..... 422 4. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 424 Lección 9 Las Administraciones territoriales (2): la Administración local 1. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.................................................................................................................... 425 1.1. Los principios constitucionales aplicables a la Administración Local: la autonomía local y sus caracteres............................................................................ 425 1.1.1. Concepto de autonomía local............................................................. 426 1.1.2. La función constitucional de la Administración local como instancia ordinaria o común de la actividad administrativa............................... 428 1.1.3. Autonomía local y control de las Administraciones superiores........... 429 1.2. El carácter bifronte del régimen jurídico de la Administración local................ 431 1.3. La defensa de la autonomía local.................................................................... 432 2. EL RÉGIMEN LEGAL BÁSICO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.................. 434 2.1. La Carta Europea de la Autonomía local: principales aspectos........................ 434 2.2. La legislación básica estatal............................................................................. 435 2.3. La legislación autonómica............................................................................... 437 3. LOS ASPECTOS GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.................... 438 3.1. Las competencias de las entidades locales........................................................ 438 3.2. La organización de las entidades locales: marco constitucional....................... 440 4. LAS ENTIDADES QUE INTEGRAN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL................. 441 4.1. Los tipos básicos de entidades locales: territoriales y no territoriales, necesarias y no necesarias................................................................................................ 441 4.2. El Municipio................................................................................................... 443 4.2.1. Organización en el régimen general.................................................... 443 4.2.2. Régimen especial de los municipios de gran población....................... 446 4.2.3. Régimen especial de Madrid y Barcelona........................................... 447 4.3. La Provincia: organización básica................................................................... 448 5. EL FUNCIONAMIENTO DE LOS ENTES LOCALES: ASPECTOS BÁSICOS....... 450 6. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 452

V. LAS POTESTADES Y LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVAS Lección 10 Los modos y las potestades habilitantes de la actuación administrativa 1. EL INTERÉS GENERAL O PÚBLICO.................................................................... 455 1.1. Consideraciones generales; el interés general o público como cláusula general..... 455

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1.2. El significado amplio del interés general; su relación con el interés privado o particular........................................................................................................ 459 1.3. El significado estricto de interés general; el interés general como interés público.................................................................................................................... 460 1.4. Las dimensiones material-objetiva y organizativo-subjetiva del interés publico.................................................................................................................... 462 1.5. El interés general o público y la Administración pública................................. 464 2. LOS MODOS TÍPICOS DE DESEMPEÑO DE LAS TAREAS ADMINISTRATIVAS......................................................................................................................... 464 3. LA ATRIBUCIÓN DE POTESTADES COMO PRESUPUESTO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA................................................................................................ 470 3.1. El concepto de potestad y la distinción de la competencia............................... 470 3.2. Las clases de potestades................................................................................... 471 3.3. Las potestades regladas y discrecionales.......................................................... 473 3.4. La discrecionalidad, los conceptos jurídicos indeterminados y el margen de apreciación de la Administración.................................................................... 476 3.4.1. Conceptos jurídicos indeterminados................................................... 477 3.4.2. Márgenes de apreciación y juicio........................................................ 480 3.5. La discrecionalidad en sentido estricto y su control......................................... 482 3.5.1. Técnicas específicas para el control judicial de la discrecionalidad...... 484 3.5.1.1. Control de los elementos reglados: potestad, competencia, procedimiento y fin de la actuación administrativa............... 484 3.5.1.2. Control de los hechos determinantes.................................... 485 3.5.1.3. Control basado en los principios generales del Derecho....... 486 4. LA POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CUANDO ADOPTA ACTOS JURÍDICOS EN EJERCICIO DE POTESTADES............................................................. 487 4.1. La denominada autotutela............................................................................... 487 4.2. Los tipos básicos de autotutela administrativa................................................ 488 4.2.1. Autotutela declarativa........................................................................ 488 4.2.2. Autotutela ejecutiva........................................................................... 489 4.2.3. Autotutela reduplicativa..................................................................... 489 4.3. Los límites de la autotutela.............................................................................. 490 5. EL SISTEMA DE CONFLICTOS INTERADMINISTRATIVOS Y ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y LOS JUECES Y TRIBUNALES................................................ 491 5.1. Las controversias en el seno de las organizaciones de un mismo sector público.................................................................................................................... 491 5.2. Los conflictos con Jueces y Tribunales............................................................. 492 5.2.1. Tipos de conflictos regulados.............................................................. 493 5.2.2. Alcance de los conflictos y legitimación para promoverlos................. 493 5.2.3. Planteamiento, sustanciación y decisión de los conflictos.................... 494 6. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 495 Lección 11 Las formas de la actuación administrativa y las distintas clases de ésta 1. LAS FORMAS TÍPICAS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA....................... 497 2. LAS DISTINTAS FORMAS DE ACTUACIÓN........................................................ 498 2.1. La actuación jurídica y la material, real o técnica............................................ 498

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2.2. La actuación unilateral y la contractual........................................................... 499 3. LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE POLICÍA E INTERVENCIÓN DE LA ACTIVIDAD DE LOS PARTICULARES.................................................................. 500 3.1. El concepto y las características principales..................................................... 500 3.2. La forma y la intensidad de la intervención administrativa.............................. 502 3.3. Los principios generales que la rigen............................................................... 504 3.3.1. Principio de igualdad.......................................................................... 504 3.3.2. Principio de proporcionalidad o congruencia de la medida de intervención con los motivos y los fines que la justifican............................ 505 3.3.3. Principio de respeto a la libertad individual........................................ 505 3.3.4. Principio de prevención, precaución o cautela.................................... 505 3.4. Las principales técnicas de intervención.......................................................... 506 3.4.1. Ordenación normativa (reglamentación)............................................ 506 3.4.2. Control preventivo del ejercicio de derechos o actividades; en concreto, la autorización y sus clases................................................................. 507 3.4.3. Limitación a través de órdenes, mandatos y prohibiciones................. 511 4. LA PLANIFICACIÓN O PLANEAMIENTO ADMINISTRATIVOS....................... 512 5. LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE PREVENCIÓN Y PRESERVACIÓN.... 513 6. LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE SERVICIO PÚBLICO O PRESTACIONAL........................................................................................................................ 514 6.1. La evolución y la situación actual del servicio público en el ámbito de la Unión Europea.......................................................................................................... 515 6.2. La actividad administrativa de carácter prestacional....................................... 519 6.2.1. Funciones públicas y actuación prestacional....................................... 520 6.2.2. Actuación puramente económica e industrial del Estado y actuación administrativa prestacional................................................................ 520 7. LA ACTUACIÓN DE CONTENIDO ECONÓMICO............................................. 522 8. LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE FOMENTO......................................... 523 8.1. Clasificación general de las medidas de fomento............................................. 524 8.1.1. Por el régimen jurídico de su otorgamiento o concesión..................... 524 8.1.2. Por los destinatarios posibles.............................................................. 524 8.1.3. Por el contenido de los beneficios o las ayudas................................... 525 9. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 525

SEGUNDA PARTE LAS POTESTADES GENERALES PARA LA REALIZACIÓN DEL INTERÉS GENERAL Y LAS GARANTÍAS DE LA ESFERA PERSONAL Y PATRIMONIAL DEL CIUDADANO Lección 12 El interés público y la potestad de corrección de la infracción de la legalidad administrativa: las sanciones administrativas 1. LA POTESTAD SANCIONADORA; SU FUNDAMENTACIÓN Y PUESTA AL SERVICIO DE LA EFECTUACIÓN DEL INTERÉS GENERAL............................. 529 1.1. La jurisprudencia europea en materia de sanciones administrativas................ 530

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1.2. La cobertura constitucional general de la potestad pública de la retribución de la comisión de ilícitos penales y administrativos; la ausencia de reserva del monopolio de dicha potestad al poder judicial................................................ 534 1.3. La inexistencia de diferencia, por naturaleza, entre los ilícitos penales y administrativos y su dependencia de la política legislativa....................................... 541 3. LA NATURALEZA Y LAS CLASES DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS.. 542 3.1. El concepto de sanción y de infracción administrativas................................... 542 3.2. La clasificación de las sanciones...................................................................... 543 4. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES DEL DERECHO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO.......................................................................... 546 4.1. La cuestión de la identidad de los principios con el Derecho penal.................. 546 4.2. Los principios de la potestad y del procedimiento sancionadores.................... 547 4.2.1. Principio de legalidad......................................................................... 547 4.2.2. Principio de irretroactividad............................................................... 552 4.2.3. Principio de tipicidad......................................................................... 553 4.2.4. Principio de responsabilidad (culpabilidad)........................................ 555 4.2.5. Principio de proporcionalidad............................................................ 557 4.2.6. Principio de prescripción.................................................................... 559 4.2.7. Principio de concurrencia imperfecta de sanciones o incompatibilidad de la doble punición penal y administrativa o sólo administrativa (non bis in idem)........................................................................................ 560 4.2.8. Principio de presunción de inocencia.................................................. 565 4.2.9. Principio de aplicación de las garantías procedimentales de defensa... 566 4.2.10. Principios procedimentales específicos................................................ 568 4.3. Otros principios del Derecho sancionador administrativo............................... 569 4.3.1. Principio de subordinación de la Administración sancionadora al Juez penal.................................................................................................. 569 4.3.2. Principios de interdicción del solve et repete y de la reformatio in peius.................................................................................................. 570 4.3.3. Principio de caducidad de las actuaciones sancionadoras................... 570 5. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.............................................................. 571 5.1. Los términos de la ordenación procedimental del ejercicio de la potestad sancionadora........................................................................................................ 571 5.2. El modelo de procedimiento sancionador........................................................ 571 5.2.1. Fase previa al procedimiento propiamente dicho (las llamadas “actuaciones previas”).................................................................................. 572 5.2.2. Iniciación (incoación) del procedimiento y acusación provisional....... 572 5.2.3. Fase de instrucción y prueba.............................................................. 573 5.2.4. Propuesta de resolución (acusación definitiva) y audiencia................. 575 5.2.5. Resolución......................................................................................... 575 6. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 577 Lección 13 El interés público y la potestad de sacrificio de bienes y derechos: la expropiación forzosa 1. INTRODUCCIÓN: LAS FORMAS PRINCIPALES DE INCIDENCIA DEL PODER PÚBLICO EN LA ACTIVIDAD Y LOS BIENES PRIVADOS................................... 579 2. LA PROPIEDAD; SU ESTATUTO CONSTITUCIONAL......................................... 582

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3. LA EXPROPIACIÓN: EVOLUCIÓN, CONCEPTO Y CLASES.............................. 587 3.1. La evolución al compás de las propias de la propiedad y la acción administrativa.................................................................................................................. 587 3.1.1. Antiguo Régimen............................................................................... 587 3.1.2. Estado constitucional......................................................................... 588 3.1.3. Concepto............................................................................................ 590 3.1.4. Clases................................................................................................. 590 4. EL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA EXPROPIACIÓN.............................. 593 4.1. La diversificación de los fines de la institución, pero unidad de las garantías en que se traduce; la privación singular y el sacrificio especial como características identificativas.................................................................................................. 593 4.2. La doble dimensión de la expropiación: garantía de la propiedad e instrumento de la acción del poder público......................................................................... 594 4.3. Las garantías constitucionales expropiatorias; su no comprensión de la reversión................................................................................................................. 596 5. LOS SUJETOS DE LA RELACIÓN EXPROPIATORIA.......................................... 598 5.1. El expropiante o titular de la potestad expropiatoria...................................... 598 5.2. El beneficiario de la expropiación................................................................... 599 5.3. El expropiado................................................................................................. 600 6. EL OBJETO DE LA EXPROPIACIÓN.................................................................... 601 7. LOS EFECTOS DE LA EXPROPIACIÓN............................................................... 602 7.1. La privación patrimonial (frente a la limitación de derechos).......................... 602 7.1.1. Concepto de privación....................................................................... 602 7.1.2. Singularidad de la privación............................................................... 603 7.1.3. Imposición imperativa de la privación................................................ 603 7.2. La obligación de pago del justiprecio.............................................................. 603 7.2.1. Compensación como presupuesto de la expropiación......................... 603 7.2.2. Alcance del justiprecio: el valor real o de sustitución.......................... 604 7.2.3. Determinación del justiprecio............................................................. 604 7.2.4. Técnicas de protección del valor del justiprecio frente a las demoras en su fijación o pago, así como, en su caso, de vía de hecho............... 606 8. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO............................................................ 608 8.1. El requisito previo: la declaración de la utilidad pública o el interés social...... 609 8.1.1. Utilidad pública e interés social como títulos legitimadores de la expropiación.......................................................................................... 609 8.1.2. Requisitos de la declaración............................................................... 610 8.2. La declaración de la necesidad de ocupación................................................... 611 8.2.1. Significado y requisitos materiales...................................................... 611 8.2.2. Trámites de la declaración y la práctica de las declaraciones implícitas...................................................................................................... 612 8.2.3. Recursos contra la declaración de necesidad de ocupación................. 612 8.2.4. Expropiaciones parciales y solicitud de expropiación total................. 613 8.3. La fijación del justiprecio................................................................................ 613 8.3.1. Fase negocial: mutuo acuerdo y valoración contradictoria................. 613 8.3.2. Fase de fijación del justiprecio por el Jurado Provincial de Expropiación u órgano autonómico equivalente...................................................... 615 8.4. El pago y la toma de posesión......................................................................... 616 8.5. El procedimiento de expropiación urgente...................................................... 617

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8.5.1. Origen y caracteres generales............................................................. 617 8.5.2. Trámites integrantes del procedimiento.............................................. 618 9. LA EXTINCIÓN DE LA EXPROPIACIÓN: LA REVERSIÓN............................... 621 9.1. Caracteres generales........................................................................................ 621 9.2. Los supuestos de la reversión y la forma de su ejercicio................................... 623 9.3. La devolución del valor o indemnización reversional...................................... 626 5. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 627 Lección 14 El interés público y la potestad de despliegue de la actuación administrativa: la responsabilidad patrimonial de la Administración pública 1. INTRODUCCIÓN.................................................................................................. 629 2. LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL EN EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA................................................................................................. 632 2.1. El régimen general........................................................................................... 632 2.2. El régimen peculiar de la responsabilidad derivada de acto legislativo............. 634 3. LAS CARACTERÍSTICAS DISTINTIVAS DE LA INSTITUCIÓN EN EL DERECHO INTERNO; SU DIFERENCIACIÓN CON OTROS SUPUESTOS DE RESPONSABILIDAD DEL PODER PÚBLICO Y, EN CONCRETO, LA DEL PODER JUDICIAL Y LA DEL LEGISLATIVO....................................................................................... 636 3.1. La responsabilidad extracontractual de la Administración pública.................. 636 3.2. La responsabilidad del Estado-juez y del Estado-legislador............................. 639 3.2.1. Responsabilidad del Estado-juez y del Tribunal Constitucional.......... 639 3.2.2. Responsabilidad del Estado-legislador................................................ 640 4. LOS REQUISITOS SUBJETIVOS Y OBJETIVOS DE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN; EN PARTICULAR, EL PROBLEMA DE LA CONCURRENCIA DE ADMINISTRACIONES................................................................... 649 5. LA LESIÓN COMO CONCEPTO EQUIVALENTE A DAÑO O PERJUICIO ANTIJURÍDICO Y, POR ELLO, INDEMNIZABLE...................................................... 653 6. LA RELACIÓN DE CAUSALIDAD......................................................................... 657 7. LA REPARACIÓN DE LA LESIÓN PATRIMONIAL............................................. 658 8. LA ACCIÓN DE RESARCIMIENTO CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA........................................................................................................................... 659 9. LA UNIDAD DE RÉGIMEN JURÍDICO, PROCEDIMIENTO Y JURISDICCIÓN EN LA MATERIA; LA ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO......................... 659 9.1. La unidad de régimen jurídico, procedimiento y jurisdicción para conocer de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública.......................... 659 9.2. El procedimiento administrativo..................................................................... 660 10. LA RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES Y DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS................................................ 662 10.1. La responsabilidad exclusivamente patrimonial.............................................. 662 10.2. La responsabilidad penal y la civil derivada de delito...................................... 663 11. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 663

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TERCERA PARTE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Y SU CONTROL I. LA ACTUACIÓN UNILATERAL Y FORMALIZADA: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL ACTO Lección 15 La actuación unilateral y formalizada de la Administración pública: aspectos generales del procedimiento administrativo 1. INTRODUCCIÓN: ACOTACIÓN DE LA ACTUACIÓN UNILATERAL FORMALIZADA.................................................................................................................. 667 2. LA RELEVANCIA DEL DERECHO EUROPEO Y DE LAS ORGANIZACIONES GLOBALES............................................................................................................. 671 3. EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL DE LA LEGISLACIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO............................................................................... 676 4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO CATEGORÍA JURÍDICA.... 682 4.1. La delimitación conceptual del procedimiento administrativo: la actuación unilateral y formalizada de la AP para la producción de actos administrativos.... 682 4.2. La naturaleza y los fines del procedimiento administrativo.............................. 684 4.3. El régimen jurídico y las clases de procedimientos administrativos.................. 687 5. LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO......................... 693 5.1. Los principios relativos a la estructura del procedimiento administrativo........ 693 5.2. Los principios relativos a la instrucción del procedimiento.............................. 696 6. LOS SUJETOS DE LA RELACIÓN PROCEDIMENTAL O LAS PARTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO............................................................... 697 6.1. La Administración pública actuante; causas de abstención y recusación.......... 697 6.2. Los interesados............................................................................................... 699 6.2.1. Capacidad jurídica y de obrar............................................................ 699 6.2.2. Condición de interesado y sus clases.................................................. 700 6.2.3. Actuación personal y representación.................................................. 704 7. LOS DERECHOS Y LOS DEBERES DE LA RELACIÓN JURÍDICO-PROCEDIMENTAL................................................................................................................ 705 7.1. Los derechos relativos a la comunicación y relación con la AP y al acceso a la información pública y de archivos y registros, así como al conocimiento de las actuaciones procedimentales en curso............................................................. 706 7.2. Los derechos relativos al trato y a la información administrativa general........ 710 7.3. Los derechos relativos a las condiciones en que se desarrollan las relaciones con las Administraciones públicas: el derecho al uso de las lenguas cooficiales, el derecho a formular alegaciones y el derecho a no presentar documentación innecesaria...................................................................................................... 711 8. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 714 Lección 16 La dinámica de la actuación unilateral y formalizada de la Administración: el procedimiento administrativo 1. LA ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO........................................................ 717

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1.1. La ordenación de la tramitación del procedimiento......................................... 717 1.2. Los términos y los plazos................................................................................ 719 1.2.1. Obligatoriedad y cómputo de los términos y plazos........................... 719 1.2.2. Ampliación y reducción de los plazos................................................. 722 LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO............................................................ 723 2.1. La iniciación de oficio..................................................................................... 723 2.2. La iniciación a instancia o por acto del interesado.......................................... 724 2.2.1. Iniciación por instancia formalizada mediante solicitud..................... 724 2.2.1.1. Interesados como solicitantes de la iniciación del procedimiento.................................................................................. 724 2.2.1.2. Formalización de las pretensiones mediante la solicitud de iniciación: requisitos formales y materiales........................... 725 2.2.1.3. Presentación de la solicitud de iniciación y de los demás escritos ante la Administración............................................. 727 2.2.1.4. Subsanación y mejora de las solicitudes................................ 729 2.2.2. Iniciación por declaración responsable y comunicación previa........... 729 2.2.3. Medidas provisionales........................................................................ 732 LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO........................................................ 733 3.1. Los actos y las diligencias propios de la Administración.................................. 734 3.1.1. Informes y dictámenes........................................................................ 734 3.2. Los actos y las diligencias propios de los interesados....................................... 736 3.2.1. Alegaciones........................................................................................ 736 3.2.2. Información pública........................................................................... 737 3.2.3. Trámite de audiencia.......................................................................... 738 3.2.4. Trámite de alegaciones en caso de actuaciones complementarias........ 739 3.3. Los actos y las diligencias comunes a ambas partes: la prueba........................ 739 LA FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO....................................................... 741 4.1. La terminación normal.................................................................................... 741 4.1.1. Terminación mediante acto unilateral o resolución............................. 741 4.1.2. Terminación mediante acto consensual............................................... 743 4.3. La terminación anormal.................................................................................. 744 4.3.1. Terminación anormal de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado: el desistimiento, la renuncia y la caducidad imputable al interesado........................................................................................... 744 4.3.2. Terminación anormal de los procedimientos iniciados de oficio: la caducidad imputable a la Administración........................................... 746 4.3.3. Imposibilidad sobrevenida de continuar con la tramitación del procedimiento............................................................................................. 747 LA OBLIGACIÓN LEGAL DE RESOLVER EXPRESAMENTE EN PLAZO; EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y SU FUNDAMENTO......................................... 748 5.1. Las características generales del silencio administrativo.................................. 748 5.2. La obligación legal de resolver expresamente en plazo.................................... 749 5.3. El plazo máximo para resolver y sus modulaciones: la duración del procedimiento............................................................................................................. 751 5.3.1. Fijación y cómputo del plazo máximo para resolver........................... 751 5.3.2. Suspensión del plazo máximo para resolver....................................... 753 5.3.3. Ampliación del plazo máximo para resolver....................................... 756

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6. LOS EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y SUS CLASES............................................... 757 6.1. Los efectos del incumplimiento en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado....................................................................................................... 757 6.1.1. Restricción de su invocación a los interesados solicitantes.................. 757 6.1.2. Determinación del silencio positivo o negativo................................... 758 6.1.3. Naturaleza, acreditación y alcance de los efectos del silencio administrativo................................................................................................ 763 6.1.4. Subsistencia de la obligación legal de resolver: condiciones de los actos dictados y/o notificados extemporáneamente..................................... 768 2.2. Los efectos del incumplimiento en los procedimientos iniciados de oficio........ 770 2.2.1. Efectos del incumplimiento en los procedimientos iniciados de oficio declarativos o constitutivos de situaciones jurídicas individualizadas a favor de los interesados................................................................... 770 2.2.2. Efectos del incumplimiento en los procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen para los interesados......................................................................................... 771 7. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................... 772 Lección 17 El acto administrativo 1. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SUS VARIEDADES....................................... 775 1.1. Los actos administrativos europeos................................................................. 775 1.1.1. Concepto, clases y requisitos.............................................................. 778 1.1.2. Presunción de legitimidad y eficacia; notificación y publicación......... 780 1.1.3. Régimen de invalidez.......................................................................... 781 1.1.4. Revisión y revocación de los actos...................................................... 782 1.2. Los actos administrativos internos; sus dos variedades básicas........................ 783 2. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ORDINARIOS: CONCEPTO Y CLASES........ 783 2.1. El concepto sustantivo.................................................................................... 784 2.2. El concepto procesal....................................................................................... 787 2.3. La cuestión del llamado acto político o de gobierno........................................ 789 2.4. Las clases de actos administrativos.................................................................. 792 2.4.1. Actos expresos, presuntos y tácitos..................................................... 793 2.4.2. Actos singulares y generales............................................................... 794 2.4.3. Actos constitutivos y meramente declarativos.................................... 794 2.4.4. Actos reglados y actos discrecionales.................................................. 795 2.4.5. Actos resolutorios, que ponen fin o agotan, o no, la vía administrativa, y actos de trámite............................................................................... 795 2.4.6. Actos firmes, consentidos y confirmatorios de otros anteriores........... 797 2.4.7. Actos favorables o ampliatorios y actos de gravamen o limitativos.... 798 3. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO...................... 799 3.1. Los elementos objetivos................................................................................... 799 3.2. Los elementos formales................................................................................... 801 4. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS CONSENSUALES........................................... 804 4.1. Los problemas que plantea esta categoría........................................................ 804 4.2. Las líneas generales de su régimen jurídico...................................................... 805