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Eduardo Andrade Sánchez

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

U EDUARDO ANDRADE SÁNCHEZ

HACIA EL EMPODERAMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL

DEMOCRACIA SIN PARTIDOS

DEMOCRACIA SIN PARTIDOS

Esta obra aporta una visión incisiva acerca del palpitante problema del descrédito sufrido por los partidos y los políticos profesionales. Estos, han cedido espacios representativos a dirigentes de las organizaciones de la denominada sociedad civil. Entre tales organizaciones suelen considerarse solo asociaciones de carácter privado vinculadas a importantes intereses económicos. Eduardo Andrade documenta la existencia de disposiciones constitucionales que ceden facultades públicas a tales organizaciones y previene sobre el riesgo de que a través del financiamiento que reciben del extranjero se conviertan en instrumentos del soft power ejercido para influir en las decisiones gubernativas. El autor aporta datos sólidos sobre tales fuentes de financiamiento y apunta la carencia de legitimidad democrática que afecta a los representantes de la sociedad civil, al tiempo que sugiere que sería preferible que su participación política pasara por la prueba de las urnas. Ante la perspectiva, poco deseable, de que los partidos consientan en transferir la legitimidad representativa a las ONG’s, plantea la provocativa posibilidad de que se genere un neocorporativismo basado en reconocerle legitimidad representativa a los dirigentes de tales organizaciones para que se integren a los órganos legislativos, pero asumiendo plenamente su condición de servidores públicos.

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HACIA EL EMPODERAMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL

N

A

M

Democracia Sin Partidos Hacia el empoderamiento de la sociedad civil

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

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Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

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Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

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Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

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Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

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Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

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Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

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Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

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Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

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Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

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Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

la consTiTución y el derecho Penal

coordinadores Democracia Sin PartiDoS dr. eduardo lóPez BeTancourT

Hacia eL emPoDeramiento De La edráTico de TiemPo comPleTo en la faculTad de derecho SocieDaD civiL dr. roBerTo carlos fonseca luján

Profesor de la faculTad de derecho de la unam

Autor

eDuarDo anDraDe SáncHez

universidad nacional auTónoma de méxico faculTad de derecho TiranT lo Blanch

tirant lo blanch Ciudad de México, 2020

Copyright ® 2020 La presente obra ha sido dictaminada y aprobada para su publicación, de acuerdo con el sistema de revisión por pares doble ciego, por el Comité Editorial de la Facultad de Derecho y su Comité Asesor.

Cuidado de la edición: Jesús de la Fuente Rodríguez Democracia sin partidos. Hacia el empoderamiento de la sociedad civil Primera edición: 2019

© Eduardo Andrade Sánchez

© EDITA: FACULTAD DE DERECHO-UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO Ciudad Universitaria, Coyoacán, 04510, Ciudad de México. coordinacioneditorial@derecho.unam.mx © IMPRIME Y DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4, Colonia Cuauhtémoc, Alcaldía Cuauhtémoc, CP 06500, Ciudad de México. Telf: (55) 65502317 - infomex@tirant.com - www.tirant. com/mex/ - www.tirant.es Se prohíbe la reproducción parcial o total del contenido de esta obra, así como de sus características de diseño editorial, por cualquier forma o medio analógico o digital, permanente o temporal así como su comunicación pública, distribución y transformación, sin autorización previa y por escrito de los titulares de los derechos protegidos conforme a la Ley Federal del Derecho de Autor. El incumplimiento de lo antes mencionado dará lugar al ejercicio de las acciones que correspondan conforme a la legislación administrativa, civil y penal aplicable en materia de propiedad intelectual.

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Lic. Pedro Alfonso Reyes Mireles Derecho de la Seguridad Social

Dr. Porfirio Marquet Guerrero Derecho del Trabajo

Índice Prólogo.................................................................................................... 15 Presentación............................................................................................. 19 Introducción............................................................................................. 23

1. LA NOCIÓN DE LEGITIMIDAD Y SU EVOLUCIÓN 1.1. La noción de “legitimidad”............................................................. 27 1.2. Su evolución en la historia del pensamiento político de la Antigüedad hasta nuestros días................................................................... 28 1.2.1. Las primeras civilizaciones................................................... 28 1.2.2. La Antigüedad clásica.......................................................... 30 1.2.3. La Edad Media.................................................................... 33 1.2.4. El Renacimiento................................................................... 35 1.2.5. La Ilustración y el Liberalismo............................................. 36

2. LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL PROCESO DE LEGITIMACIÓN DEL PODER 2.1.

2.2.

2.3.

2.4.

Su origen y evolución...................................................................... 39 Su papel teórico y su realidad práctica............................................ 41 El rechazo a los partidos................................................................. 43 La erosión de la legitimidad clásica................................................. 44 2.4.1. La gobernanza..................................................................... 45 2.4.2. La globalización................................................................... 47 2.4.3. La pérdida de capacidad gubernativa en el mundo............... 48 2.5. La pérdida de prestigio de los políticos y la política........................ 58 2.6. La aparición de líderes demagogos.................................................. 61

3. LOS NUEVOS ACTORES EN LA GENERACIÓN DE LEGITIMIDAD 3.1. La noción de sociedad civil, su origen y evolución posterior............ 65 3.1.1. Las aportaciones del pensamiento liberal............................. 66 3.1.2. La sociedad civil en Hegel.................................................... 67 3.1.3. La evolución de los últimos dos siglos.................................. 70 3.2. Las organizaciones de la sociedad civil............................................ 78 3.2.1. Su definición........................................................................ 78 3.2.2. Los distintos de tipos de organizaciones............................... 87

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Índice

4. CRITERIOS PARA CLASIFICAR A LAS ORGANIZACIONES SOCIALES 4.1. Supervisión y evaluación de funciones de gobierno......................... 95 4.2. Combate a la corrupción................................................................. 104 4.3. Ambientalistas/ecologistas/proteccionistas...................................... 112 4.4. Prevención y sanción de la delincuencia.......................................... 113 4.5. Protección de Derechos Humanos................................................... 118 4.6. Libertad de expresión/protección a periodistas................................ 123 4.7. Defensa de derechos indígenas........................................................ 125 4.8. Derechos de Género........................................................................ 126 4.9. Filantrópicas/Ayuda social............................................................... 128 4.10. Fundaciones de empresas................................................................ 129 4.11. Asociaciones científicas, culturales, literarias y profesionales........... 132 4.12. Movimientos populares contestatarios............................................ 134 4.13. Las instituciones académicas........................................................... 138 4.14. Reservas y planteamientos críticos frente a las ONGs..................... 139

5. LA INTERVENCIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL ORGANIZADA EN LAS ESTRUCTURAS DE PODER 5.1. En el ámbito federal........................................................................ 147 5.1.1. El Consejo de la CNDH....................................................... 147 5.1.2. El Consejo General del INE................................................. 148 5.1.3. El Sistema Nacional Anticorrupción.................................... 149 5.1.4. El Sistema Nacional de Seguridad Pública............................ 151 5.1.5. Consejos Ciudadanos Locales de Seguridad Pública............. 152 5.2. La Constitución de la Ciudad de México........................................ 152 5.2.1. Sistema Integral de Derechos Humanos............................... 155 5.2.2. Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva.............. 156 5.2.3. Sistema Público de Radiodifusión........................................ 157 5.2.4. Consejo Económico, Social y Ambiental.............................. 157 5.2.5. Consejo Judicial Ciudadano................................................. 158 5.2.6. Sistema de Seguimiento en Materia de Seguridad Ciudadana........................................................................................ 159 5.2.7. Los Organismos Autónomos................................................ 159 5.2.8. Pueblos, Barrios Originarios y Comunidades Indígenas....... 162 5.2.9. El Sistema Anticorrupción de la Ciudad de México............. 163 5.3. La propuesta de un Consejo Fiscal.................................................. 164 5.4. La propuesta ciudadana para la Fiscalía General............................ 165

Índice

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6. LA SOCIOCRACIA FUNCIONAL COMO ALTERNATIVA A LA DEMOCRACIA POPULAR 6.1.

6.2.

6.3.

6.4.

6.5.

6.6.

6.7.

6.8.

6.9.

Reconocimiento implícito del déficit de legitimidad......................... 167 Acotamiento de la base de selección................................................ 168 Desplazamiento de las propuestas de grupos parlamentarios.......... 168 Exclusión de políticos profesionales................................................ 168 Legitimación basada en organizaciones sociales.............................. 169 Sociocracia como alternativa terminológica.................................... 170 La noción de movimientos sociales................................................. 171 Características básicas de la sociedad civil en su concepción actual. 173 La posible sustitución de los partidos por estas formas de organización................................................................................................. 176 6.10. La sustitución de la democracia popular por representaciones de la sociedad civil................................................................................... 177 6.11. Facultad para presentar candidaturas.............................................. 178 6.12. Exclusividad para postular candidatos............................................ 183 6.13. El acceso directo a los cargos representativos.................................. 185 Colofón.................................................................................................... 189 Fuentes referenciales................................................................................. 191

Prólogo La Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México es una de las instituciones educativas en materia jurídica más prestigiosas del mundo de habla hispana; en ese sentido, desarrolla proyectos de investigación muy destacados como la obra que nos ocupa en esta ocasión, Democracia sin Partidos, hacia el empoderamiento de la Sociedad Civil, que es la más reciente creación intelectual realizada por uno de los más destacados profesores del Claustro Académico de esta institución, el jurista Eduardo Andrade Sánchez.

El autor es Licenciado en Derecho y Doctor en Ciencia Política por la propia Universidad Nacional Autónoma de México. En la Facultad de Derecho ha sido profesor titular −por oposición− de las materias de Ciencia Política, Teoría General del Estado y Derecho Constitucional. Durante su larga trayectoria presidió el Colegio de Profesores de Teoría del Estado y, en la actualidad, hace el honor de impartir las cátedras de Teoría de la Constitución y Teoría General del Estado, en la División de Educación a Distancia de nuestra Facultad, es profesor e investigador de El Colegio de Veracruz y es miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT. Su vida universitaria y profesional ha sido muy prolífica y amplia.

Fue Abogado General de la UNAM; Director General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología; Subprocurador de Justicia del Distrito Federal; Procurador General de Justicia del Estado de Veracruz y de manera reciente dejó de ser Magistrado del Tribunal Superior de Justicia del mismo Estado.

Ha publicado varios libros muy importantes para la formación de juristas como: Introducción a la ciencia política, Teoría general del Estado, Derecho municipal, Derecho electoral y Derecho constitucional, así como la Constitución Política de los Estados Unidos comentada. Del mismo modo, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de esta Universidad le ha publicado seis libros sobre temas constitucionales, penales y electorales. Es autor además de infinidad de artículos sobre esas materias y ha dictado múltiples conferencias en México y en el extranjero.

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Raúl Contreras Bustamante

El Doctor Andrade ha logrado conjugar la actividad académica de investigación, la docencia y la difusión de la cultura con la práctica de la política. Ha sido Diputado Local, Diputado Federal dos veces y Senador de la República por nuestro Estado natal, Veracruz; fue Consejero del Poder Legislativo en el Consejo General del Instituto Federal Electoral y Presidente Fundador de la Conferencia Permanente de Congresos Locales. Ha recibido múltiples reconocimientos, entre los que destacan dos medallas al Mérito Legislativo y dos veces el Premio Nacional de Periodismo.

El libro que el lector tiene en sus manos y que el autor me ha conferido el honor de prologar, Democracia sin Partidos, hacia el empoderamiento de la Sociedad Civil, incursiona en un tema de gran actualidad: el de la pérdida de legitimidad de los Partidos Políticos y el desprestigio de la actividad política tradicional. Un fenómeno que algunos autores denominan como un síndrome de fatiga democrática que vive y padece no sólo México, sino el mundo occidental en general.

La importancia de su lectura estriba en su aportación de datos derivados de procesos jurídicos y políticos en marcha, que muestran la incorporación cada vez más activa de las organizaciones de la sociedad civil en la designación de funcionarios y en la toma de decisiones públicas.

A partir de ahí, el autor nos presenta los siguientes cuestionamientos: ¿Existe algún método que permita sustituir la actividad de los Partidos Políticos en las actividades de representación política legítima? De ser así, ¿cuál puede ser ese método? En respuesta nos dice que sí existe ese método y que ya se están gestando los mecanismos.

El valor jurídico-político que evidentemente se encuentra en crisis es el concepto de la legitimidad. De ahí que se requiera como asunto previo penetrar en la concepción de dicho concepto y revisar su evolución hasta la teoría que forma nuestro modelo constitucional, en el cual, la legitimidad es un requisito que debe ser cumplido por los representantes formalmente electos, lo que nos conduce a la verificación del déficit y descrédito que este elemento tiene en México y, en general, en la mayoría de los regímenes considerados como democráticos.

De este modo, el autor revisa el papel de los Partidos Políticos en la legitimación democrática de las instituciones, a fin de constatar los

Prólogo

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motivos y factores que según él han incidido en la erosión de la aceptación social de dichos partidos. Con premisas metodológicas producto de la observación empírica, precisa que la pasada elección del 1o. de julio de 2018 en México, por virtud de la cual Movimiento de Renovación Nacional (MORENA), instituto político de reciente creación, obtuvo un triunfo arrollador, acompañado en coalición por el Partido del Trabajo (PT) y el Partido Encuentro Social (PES), pudiera parecer un indicador de recuperación de la confianza en los Partidos Políticos. No obstante, advierte y hace notar que MORENA es antes que todo un movimiento social constituido en torno a la persona de Andrés Manuel López Obrador, cuyo liderazgo hizo posible ese triunfo electoral, por lo cual está aún en veremos su conversión en un auténtico Partido Político.

Después plantea que otro tipo de organizaciones sociales logran cada día una mayor presencia en la generación de una legitimidad representativa de los auténticos deseos e intereses de la colectividad; y que sus dirigentes gozan de mayor prestigio y reconocimiento que los políticos profesionales. Ello conlleva la necesidad de examinar el concepto de Sociedad Civil que ha adquirido carta de naturaleza en el lenguaje político y social, debido al peso específico que ha ganado en los procesos de toma de decisiones públicas. Con ese fin, en el libro se realiza un recorrido a lo largo del tiempo para explicar la evolución que ha experimentado dicha noción de Sociedad Civil, se clasifica a las organizaciones sociales y se detalla la intervención de la sociedad civil organizada en las estructuras de poder.

El lector interesado en profundizar en estos aspectos encontrará en las fuentes citadas una guía que lo conducirá por el abigarrado conjunto de las aproximadamente cuarenta mil agrupaciones identificadas como representativas de nuestra Sociedad Civil.

Asimismo, el autor se dedica al análisis de las reservas y planteamientos críticos que se expresan en los estudios académicos, en la opinión pública y por parte de actores políticos en relación con las llamadas Organizaciones no Gubernamentales (ONG’s), a partir de datos interesantes y desde una perspectiva jurídica.

En la última parte de su obra se aboca a cuestionar si será factible que las organizaciones sociales lleguen a tomar el lugar de los Partidos Políticos. Al respecto, considera que este cambio podría darse

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Raúl Contreras Bustamante

en varias etapas. La fase inicial podría operar si se dieran reformas legislativas que concedieran a las organizaciones sociales y a las instituciones educativas de nivel superior, la facultad legal para registrar candidatos a puestos de elección. La fase más radical consiste en permitir acreditar directamente a los dirigentes de estas formas de organización social como representantes populares sin pasar por una elección general abierta.

Se entendería que la legitimidad democrática provendría de la elección o selección en el interior de las referidas agrupaciones que por sí mismas gozan de prestigio social. Los críticos verían en este procedimiento una especie de retorno a fórmulas previas al advenimiento de la democracia liberal actual, que privilegiaban el sorteo para decidir a los representantes o retornar al gremialismo corporativo. Lo que es innegable es que los métodos democrático-liberales electorales han sufrido un enorme desgaste derivado de que el elemento democrático fue sustituido por el partidocrático. Si se fortaleciera la representación política a través de la vía de las organizaciones sociales, la supresión de los partidos ya no parecería tan imposible.

Enhorabuena para el brillante Magister Iuris, Doctor Eduardo Andrade Sánchez, que con esta nueva obra manifiesta su compromiso de profundizar en el estudio, investigación y análisis de temas de actualidad, lo que permitirá a la ciudadanía contar con una herramienta muy útil y sencilla de entender respecto de los nuevos paradigmas de la participación de la sociedad en una democracia sin partidos.

Sin duda alguna, este trabajo es un invaluable legado de mi muy querido amigo y paisano, el Doctor Eduardo Andrade Sánchez, en donde combina su larga experiencia política y académica y deja manifiesto su amor por el país, por nuestra Facultad y por la UNAM.

Dr. Raúl Contreras Bustamante

Presentación Cuando el doctor Raúl Contreras, director de la Facultad de Derecho de la UNAM, en la que empecé a impartir clases en 1976, me hizo saber que el Consejo Técnico de la misma me había distinguido con la Cátedra Extraordinaria Héctor González Uribe, adquirí el compromiso de corresponder a ese honor con alguna aportación académica en el campo de la Teoría Política, en el que ese gran maestro dejó una profunda huella. El reto es mayúsculo dada la calidad de la obra que produjo ese insigne profesor, pero con la modestia que corresponde, me decidí a enfrentarlo por la vía de escribir un ensayo que atendiera a uno de los problemas más evidentes de los Estados que siguen el modelo de la democracia occidental, el cual exige una teorización en el terreno de la politología: el de la pérdida de legitimidad de la representación política basada en la elección popular. Creo que el maestro González Uribe, a quien conocí y admiré como profesor de nuestra Alma Mater, hubiera avalado este intento de penetrar en las dificultades de una auténtica representación de los intereses sociales en los órganos de decisión política. En la actualidad dicha representación es severamente cuestionada por la sociedad en una gran cantidad de países pues los ciudadanos manifiestan no sentirse legítimamente representados por los legisladores y gobernantes electos popularmente y ello hace necesario explorar formas alternativas para constituir los órganos e instituciones que toman decisiones públicas. Pese al consenso generalizado en torno a la pérdida de confiabilidad de los políticos profesionales y de los partidos, es muy escasa la literatura relativa a la construcción de métodos representativos que puedan sustituir los aplicados hasta ahora en los Estados democráticos, es más, en el ámbito politológico se observa una especie de resignación respecto de las deficiencias que imperan en los procedimientos representativos y la aceptación del papel de los partidos políticos como una especie de “mal necesario”. Como consecuencia, en el campo jurídico no se han diseñado concienzudamente fórmulas tendientes a generar esquemas de representación que permitan satisfacer de mejor manera la exigencia social de que los legisladores y los miembros del gobierno respondan realmente a las aspiraciones generales y no únicamente al interés de la élite política. No obstante, en el caso de nuestro país se observa

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Eduardo Andrade Sánchez

la aparición de estructuras jurídicas por virtud de las cuales las organizaciones de la denominada sociedad civil y las instituciones académicas intervienen cada vez con mayor frecuencia en la conformación de órganos de autoridad y en la adopción de políticas públicas.

A partir de las anteriores observaciones he emprendido la elaboración de este ensayo que sirva de base para futuros desarrollos teóricos en el área política que a su vez fortalezcan la elaboración de normas jurídicas reguladoras de procedimientos representativos, alternos a los métodos tradicionales basados en la operación de los partidos políticos y sus grupos parlamentarios.

Hago énfasis en que esta obra tiene el carácter de ensayo en su más estricta definición gramatical de escrito en prosa en el cual un autor desarrolla sus ideas sobre un tema determinado con carácter y estilo personales. Su enfoque parte de consideraciones políticas como es lógico en un texto cuyo objeto es rememorar al gran maestro de Teoría Política don Héctor González Uribe y tales consideraciones se encuentran siempre en la base de la elaboración de las disposiciones jurídicas. Bajo esta óptica, el propósito del trabajo que tiene el lector en sus manos, no es una investigación exhaustiva sobre las organizaciones de la sociedad civil respecto de las cuales hay abundantes estudios, ni siquiera de todos los procedimientos adoptados en el Derecho mexicano en los cuales toman parte las organizaciones no gubernamentales, puesto que la intención es mostrar ejemplificativamente la tendencia, ya en marcha, a otorgar a la sociedad civil y a la academia una creciente intervención en los procesos de representación política.

La apreciación personal de quien esto escribe es que la referida tendencia implica la apertura de una vía paralela a la transitada hoy día por los partidos políticos, cuya legitimidad se encuentra seriamente disminuida y que tal camino puede conducir a la consolidación de fórmulas de representación política de las cuales queden excluidos los partidos. Se trata a la vez de una previsión y una propuesta cuyo sustento no proviene de teorías preelaboradas sino de la observación de fenómenos existentes ya recogidos en normas constitucionales tanto federales como locales, así como en propuestas impulsadas por la sociedad civil de las que se da cuenta a lo largo de la obra. Dada la carencia de bibliografía sobre el proceso político jurídico que se aborda en este texto, sus fuentes tienen que ser necesariamente las disposiciones jurídicas en las que se otorgan directamente atribuciones a las