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Judith Gifreu Font (Directora)

Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es

LITIGACIÓN ADMINISTRATIVA

Judith Gifreu Font (Directora)

LITIGACIÓN ADMINISTRATIVA

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.

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LITIGACIÃ“N ADMINISTRATIVA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LITIGACIÃ“N ADMINISTRATIVA

JUDITH GIFREU FONT Directora

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-675-9 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Abreviaturas................................................................................................................... 9 Prólogo.......................................................................................................................... 11 Capítulo I El procedimiento administrativo: fases, plazos y formas de terminación......................... 13 Judith Gifreu Font Capítulo II Los recursos en vía administrativa.................................................................................. 79 María Teresa Carballeira Rivera Capítulo III La responsabilidad patrimonial de la Administración. Procedimientos........................... 111 Marta Franch i Saguer Capítulo IV El procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración..... 141 Tomás Cano Campos Capítulo V Jurisdicción y competencia en el orden contencioso-administrativo................................ 181 Javier Bonet Frigola Capítulo VI El procedimiento contencioso-administrativo ordinario................................................. 211 Rafael Fernández Bautista Joaquim Guitart Ferrer Capítulo VII Los procedimientos contencioso-administrativos especiales............................................ 243 Carlos Coello Martín Capítulo VIII Las partes en el procedimiento contencioso-administrativo. Capacidad, legitimación, representación y defensa........................................................................................... 285 José María Macías Castaño Capítulo IX La actuación del abogado en las distintas fases del proceso............................................ 315 Rosa Isabel Peña Sastre Capítulo X La prueba....................................................................................................................... 343 Javier Zuloaga González

Índice

Capítulo XI Las medidas cautelares................................................................................................... 367 Gabriel Soria Martínez Capítulo XII Las resoluciones procesales: tipos................................................................................... 395 María Luisa Roca Fernández-Castanys Capítulo XIII Los recursos contra las resoluciones judiciales. Especial referencia al recurso de casación.................................................................................................................... 421 Jorge Herrera Castillo Capítulo XIV La ejecución de sentencia. Extensión de efectos de las sentencias.................................... 465 Héctor García Morago Capítulo XV La ejecución provisional y definitiva en procesos contencioso-administrativos de títulos judiciales. Oposición a la ejecución........................................................................... 489 Silvia Subirana de la Cruz Roberto Vallina Hoset Capítulo XVI Las técnicas de intervención administrativa: autorización, concesión, declaración responsable y comunicación...................................................................................... 523 Alejandro Román Márquez Capítulo XVII La expropiacion forzosa................................................................................................. 559 Fernando García Rubio Capítulo XVIII Los contratos administrativos......................................................................................... 601 José Luis Zamarro Parra Capítulo XIX El régimen jurídico de extranjería................................................................................... 635 Susana Eva Franco Escobar Capítulo XX Los procedimientos tributarios. La vía económico-administrativa: la revisión de los actos administrativos en materia tributaria........................................................................ 663 Rafael Ariño Sánchez Alfonso Montañés Lozano

Abreviaturas AGE AN ATS ATSJ CC CCAA CE LEC LEF LAJEIP LBRL LCSP LGT LGUM LJCA LJS LOPD LOPJ LOREG LOEX LOTC LPAC LRJPAC LRJSP LRLP LTBG

Administración General del Estado Audiencia Nacional Auto del Tribunal Supremo Auto del Tribunal Superior de la Justicia Real Decreto de 24 de julio de 1889, Código Civil Comunidades Autónomas Constitución Española de 1978 Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado Ley 14/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, Reguladora del Régimen Electoral General Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público Ley 13/2009, de 13 de noviembre, de Reforma de la Legislación Procesal para la Implantación de la Nueva Oficina Judicial Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno

10 LTICAJ PLCSP REPEPOS REF RD RGLCAP

RGR RGRVA

RSCL SAN STC STS STSJ STJUE TACRC TC TEAC TEAL TEAR TRLCSP TRLSRU TSJ UE

Abreviaturas

Ley 18/2011, de 5 de julio, Reguladora del Uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación en la Administración de Justicia Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes con fecha 10 de agosto de 2017 Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa Real Decreto Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de Revisión en Vía Administrativa Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales Sentencia de la Audiencia Nacional Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Supremo Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales Tribunal Constitucional Tribunal Económico-Administrativo Central Tribunales económico-administrativos Locales Tribunales económico-administrativos Regionales Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana Tribunal Superior de Justicia Unión Europea

Prólogo El propósito que ha movido a los autores de este libro a elaborar los distintos capítulos que le dan cuerpo y forma no ha sido otro que el de facilitar a los lectores que se acercan a estas páginas una aproximación al Derecho Administrativo en su vertiente más procesal. Esta obra tiene su razón de ser en la voluntad de ofrecer a los graduados en Derecho un manual para la preparación de las materias correspondientes a la especialidad de litigación administrativa, que les sea de utilidad tanto en el marco del Máster Oficial en Abogacía como también, posteriormente, con vistas a la superación de la prueba de evaluación de la aptitud profesional para el ejercicio de la profesión de abogado. Es por este motivo que se ha respetado palmariamente el orden y contenido de los temas que conforman el programa de Litigación Administrativa, teniendo en cuenta las sucesivas pruebas de aptitud diseñadas por los Ministerios competentes en materia de Justicia y Educación, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de abogado y procurador de los tribunales y en su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 775/2011, de 3 de junio. Los capítulos que conforman esta obra abordan con claridad y precisión los aspectos más relevantes de cada una de las materias de estudio, ya se trate de temáticas más generales —así, el procedimiento administrativo común, los recursos administrativo y los procedimientos contencioso-administrativos—, o de cuestiones más concretas y sustantivas, como la responsabilidad patrimonial, la contratación pública, la expropiación forzosa y la extranjería, por citar algunos. Los autores son especialistas en la materia, procedentes de distintos ámbitos profesionales del Derecho: abogados, magistrados y docentes universitarios con distintas responsabilidades en el ejercicio del Derecho. En la preparación de esta obra, se han evitado las disquisiciones doctrinales y científicas con vistas a ofrecer un enfoque claramente pedagógico y sintético, destacando aquellos aspectos del Derecho que generan mayor controversia en la práctica. Los capítulos mantienen fielmente idéntica metodología docente y se acompañan de cuadros sinópticos, mapas conceptuales o esquemas, así como de preguntas test sobre el contenido del tema desarrollado. Los principales destinatarios de esta obra son, como se ha apuntado, titulados en Derecho que preparan su acceso a la profesión de abogado, y aunque su uso es fundamentalmente docente, también puede ser de utilidad para los abogados en ejercicio y todas aquellas personas interesadas o vinculadas con la práctica procesal administrativa. Judith Gifreu Font Barcelona, 13 de octubre de 2017

Capítulo I

El procedimiento administrativo: fases, plazos y formas de terminación Judith Gifreu Font Profesora titular de Derecho Administrativo Directora de la Cátedra Enric Prat de la Riba de Estudios Jurídicos Locales Universidad Autónoma de Barcelona SUMARIO: 1. Introducción: el marco legal del procedimiento administrativo común. 1.1. Las relaciones ad extra entre la Administración y los ciudadanos como criterio delimitador del contenido de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas. 1.2. El concepto de procedimiento administrativo común y los principios que rigen su desarrollo. 2. Los sujetos del procedimiento: el órgano administrativo competente y los interesados. 2.1. El órgano administrativo competente: abstención y recusación. 2.2. Los interesados: derechos y deberes. 3. Los términos y plazos en el procedimiento. 3.1. Introducción. 3.2. El cómputo de plazos por horas, días, meses y años. 3.3. El cómputo de plazos en los registros electrónicos. 3.4. Ampliación de plazos y tramitación de urgencia. 3.5. Reglas específicas relativas al plazo para dictar resolución expresa y notificarla a los interesados. 4. Las fases del procedimiento administrativo común. 4.1. La iniciación del procedimiento. 4.2. La ordenación del procedimiento. 4.3. La instrucción del procedimiento. 4.4. La finalización del procedimiento. 5. La tramitación simplificada del procedimiento administrativo común: el procedimiento abreviado. 6. La ejecutoriedad de las resoluciones administrativas. Artículos de referencia: arts. 103 y 105 CE; arts. 20 a 25, 28, 29 a 33, 40 a 46 y 53 a 105 LPAC; art. 5 Código civil; arts. 182 a 185 LOPJ; arts. 130 a 136 y 151.1 LEC; arts. 46 y 128 LJCA.

1. EL MARCO LEGAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN 1.1. Las relaciones ad extra entre la Administración y los ciudadanos como criterio delimitador del contenido de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas La Ley 30/1992, de 26 de noviembre (Tol 257544), de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC), modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero (Tol 709581), se ha ocupado de regular el procedimiento administrativo común durante poco más de dos décadas. La necesidad de abordar una reforma integral y estructural del conjunto de normas que rigen la organización y actuación de las Administraciones Públicas

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para, entre otras finalidades, racionalizar su actuación, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar su productividad, así como evitar duplicidades e ineficiencias, llevaron al legislador estatal a aprobar, en sustitución de la LRJPAC, dos nuevas leyes administrativas que constituyen en la actualidad los pilares del Derecho administrativo español: la Ley 39/2015, de 1 de octubre (Tol 5494102), del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas (LPAC) y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, (Tol 5494100) de régimen jurídico del sector público (LRJSP). Ambas leyes se justifican, en lo esencial, en la competencia exclusiva del Estado sobre el “procedimiento administrativo común” y las “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas” (art. 149.1.18ª CE), respectivamente1. Con fundamento en esta dualidad de títulos competenciales, mientras que la LRJSP tiene carácter de legislación básica y, por tanto, es susceptible de desarrollo autonómico, la LPAC constituye una Ley Común que resulta de aplicación al conjunto de las Administraciones Públicas —respecto de todas las actuaciones que lleven a cabo—, es prevalente frente a cualquier otra y compatible con las leyes que regulen procedimientos singulares2. Hay que señalar que, en puridad, la LPAC no diseña un procedimiento único y concreto a través del cual deban gestionarse todos los asuntos de competencia administrativa —ya que este procedimiento no existe como tal—, sino que articula un procedimiento tipo o “modelo”, que recoge los elementos comunes a todos los procedimientos administrativos. En consecuencia, corresponde a la legislación sectorial fijar el procedimiento concreto para cada sector de actividad, respetando, en todo caso, los principios y reglas del procedimiento administrativo común. Así pues, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas pueden dictar leyes que establezcan el régimen sustantivo de los distintos tipos de actividades y servicios administrativos de su competencia, con observancia de lo establecido en la LPAC3. Lo que equivale a decir que los distintos procedimientos existentes deben respetar los trámites regulados por la LPAC, en la medida que sea oportuno incorporarlos (por ejemplo,

1 2

Vid. la Disposición Final primera de la LPAC, que alude asimismo a otros títulos competenciales. Vid. los Informes del Consejo de Estado números 274/2015 y 275/2015, de 29 de abril, en relación con los anteproyectos de las susodichas leyes. Téngase en cuenta, además de la legislación sectorial, la normativa autonómica que regula el procedimiento administrativo general. Así, por ejemplo, la Ley 26/2010, de 3 de agosto (Tol 1904053), de régimen jurídico y de procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña. Como establece el Preámbulo de la LPAC, el Tribunal Constitucional ha reconocido que la regulación del procedimiento administrativo común por el Estado no impide que las Comunidades Autónomas dicten las normas de desarrollo necesarias para la aplicación de su Derecho propio “siempre que se respeten las reglas que, por ser competencia exclusiva del Estado, integran el concepto de Procedimiento Administrativo Común con carácter básico”.

El procedimiento administrativo: fases, plazos y formas de terminación

no todos los procedimientos prevén un trámite de información pública), mientras que los trámites especiales y particulares se regirán por sus normas específicas4. La LPAC no alberga mutatis mutandis todo el articulado de la LRJPAC, puesto que el legislador estatal ha optado por redistribuir el contenido material de esta última en dos textos legales separados, en atención a cuál sea el ámbito en el que se desarrollan las relaciones de las Administraciones Públicas. El criterio delimitador lo constituye la distinción entre las relaciones ad intra y las relaciones ad extra, consistiendo las primeras en la regulación del funcionamiento interno de las Administraciones, con un carácter netamente organizativo e institucional, y quedando vinculadas las segundas a las que se establecen entre la Administración y los administrados. La LPAC se circunscribe a las relaciones ad extra de la Administración, constituyendo su objeto la regulación del procedimiento administrativo5 pero integrando también, y en esto sigue el ejemplo de sus antecesoras [la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958 (Tol 147491) y la LRJPAC], el régimen jurídico de los actos administrativos. Lo que en una primera aproximación podrían parecer dos cuestiones distintas (procedimiento y acto) son, en parte, una sola. Así lo ha manifestado el Tribunal Constitucional al declarar que si bien no es cierto que toda previsión normativa que incida en la forma de elaboración, validez y eficacia de los actos o en las garantías de los administrados puede encuadrarse en la competencia exclusiva que el Estado posee en la materia de procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), tampoco lo es que el alcance de esta materia competencial se reduzca “a la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto, que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos); en esta competencia se han incluido también los principios y normas que ‘prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento’ (STC 227/1988). Sin embargo, de ello no puede deducirse que forme parte de esta materia competencial toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión

Vid. el art. 1.2 LPAC, que establece una reserva de Ley en relación con la inclusión de trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, pudiéndose concretar mediante reglamento algunas especialidades del procedimiento como la identificación de los órganos competentes, los plazos, las formas de iniciación y terminación, así como las publicaciones e informes que deban recabarse. Esta previsión legal no afecta a los trámites adicionales o distintos contenidos en leyes vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de la LPAC. En cambio, sí que integra en su contenido los dos reglamentos dictados en desarrollo de la LRJPAC en materia de procedimientos especiales de responsabilidad patrimonial y de ejercicio de la potestad sancionadora [RD 429/1993, de 26 de marzo (Tol 148349), y RD 1398/1993, de 4 de agosto (Tol 254573)], puesto que estas materias dejan de contar con procedimientos especiales.

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o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto”. [STC 50/1999, de 6 de abril (Tol 13002)]6. Por su parte, las relaciones ad intra o interadministrativas se regulan en la LRJSP, que contiene las bases del régimen jurídico de todas las Administraciones Públicas7. Según el Tribunal Constitucional, en esta materia se incluyen la regulación de la composición, estructura, competencias y funcionamiento de los órganos de las Administraciones públicas [STC 32/1981, de 28 de julio (Tol 110834); 35/1982, de 14 de junio (Tol 79008); 76/1983, de 5 de agosto (Tol 100395) y 214/1989, de 21 de diciembre (Tol 8541)]8. El desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación es, seguramente, el aspecto más visible del nuevo escenario legislativo. La LPAC realiza una apuesta inequívoca por la tramitación electrónica de los procedimientos, un objetivo que ya perseguía la Ley 11/2007, de 22 de junio (Tol 1082406), de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y su reglamento de desarrollo [RD 1671/2009, de 6 de noviembre (Tol 1639554), aunque con escaso éxito, visto el poco impacto que ha tenido hasta ahora el uso de los medios electrónicos en la organización de la Administración española y en los procedimientos que gestiona9. La aportación principal de la Ley 11/2007 consistió en regular la tramitación electrónica de los asuntos como un derecho del ciudadano y, correlativamente, como un deber de la Administración —que debía dotarse de los medios y sistemas necesarios para hacer efectivo este derecho—. La LPAC integra en su haber el contenido de la Ley 11/2007 para garantizar una regulación unitaria del procedimiento, pero da un paso más hacia una “Administración sin papel”

En la STC 227/1988, de 29 de noviembre (Tol 80074), el Tribunal Constitucional aclara que el procedimiento administrativo común incluye no solo “la estructura general del iter procedimental” sino también la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos (FJ 32º). La LRJSP contiene algunos preceptos que tienen como exclusivo destinatario al sector público estatal. Esto es así porque dicha norma incorpora la regulación contenida en la Ley de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), que queda derogada. No obstante, este criterio delimitador de las leyes de 2015 no se ha aplicado en toda su lógica, como ha puesto de manifiesto la doctrina. Así, no se explica que la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos (arts. 127 a 132 LPAC) se regule en la LPAC puesto que no todas las normas reglamentarias tienen por objeto relaciones ad extra, y lo mismo puede decirse de la regulación de los registros electrónicos. López Menudo, F., “Significación de los conceptos de procedimiento común y de régimen jurídico. Razones y sinrazones de la reforma” en López Menudo, F. (Dir.), Innovaciones en el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público, Sevilla: Editorial Universidad de Sevilla, 2016, pp. 34 y ss. y Sánchez Morón, M., “Una reforma precipitada o la desarticulación gratuita del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho 56, 2015, pp. 18 a 27. Más tempranamente, la LRJPAC también había ido introduciendo medidas para implantar los medios electrónicos en la Administración, como la regulación de los registros y las notificaciones electrónicas y el uso de la firma electrónica.

El procedimiento administrativo: fases, plazos y formas de terminación

basada en un funcionamiento íntegramente electrónico al introducir la tramitación electrónica de los procedimientos como la manera habitual de gestionarlos y prescribir la obligación, para determinados sujetos privados, de relacionarse exclusivamente en forma electrónica con la Administración, de manera que, en adelante, no podrán presentar solicitudes presencialmente. Consecuentemente, la Administración ya no puede producir documentos en formato papel, salvo que su naturaleza lo exija como forma más adecuada de expresión y constancia (art. 26.1 LPAC). Este nuevo escenario de relaciones entre la Administración y los ciudadanos permite no solo ahorrar costes y ofrecer información ágil y actualizada a los interesados, gracias a la interoperabilidad entre los medios electrónicos de las diversas Administraciones, sino que, además, contribuye a garantizar, si se ponen los medios necesarios, la igualdad en el acceso de la ciudadanía a la prestación de servicios públicos y a cualquier actuación o procedimiento. Hay que decir, además, que la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 (Tol 1032612), relativa a los servicios en el mercado interior ha modificado el escenario de actuación administrativa, al simplificar la tramitación de los procedimientos vinculados con la implantación, establecimiento o prestación de actividades de servicio (tramitación electrónica, ventanilla única). También ha abierto un proceso de sustitución generalizada de las autorizaciones administrativas por comunicaciones previas —especialmente— y declaraciones responsables. La autorización o licencia únicamente se mantendrá cuando concurran los requisitos de no discriminación, proporcionalidad y razón imperiosa de interés general. Asimismo, reafirma con contundencia la regla general del silencio administrativo positivo, que hasta ahora había sido burlado, de forma que el silencio negativo sólo será posible cuando lo prevea una norma con rango de ley o una norma de Derecho europeo o internacional, por razones imperiosas de interés general. La Directiva ha sido transpuesta en España mediante las leyes 17/2009, de 23 de noviembre (Tol 1642810), sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y 25/2009, de 22 de diciembre (Tol 1742735), de modificación de diferentes leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. A pesar de las exigencias de mejora de la eficiencia, la transparencia y la agilidad del sector público que demandaba el Informe elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) para actuar en un entorno más competitivo —y que han auspiciado la aprobación de la LPAC—, las innovaciones que introduce este texto legal respecto de su predecesora no son especialmente significativas, aunque debe resaltarse, entre otras novedades, la regulación del silencio administrativo, el régimen de notificación de los actos administrativos, el establecimiento de un procedimiento administrativo simplificado, la regulación de las medidas provisionales y la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones.

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1.2. El concepto de procedimiento administrativo común y los principios que rigen su desarrollo a) Concepto El procedimiento administrativo stricto sensu puede definirse como la concatenación formal de trámites y actos dictados por las Administraciones Públicas a los efectos de adoptar una decisión definitiva (resolución administrativa) sobre un determinado asunto, haya sido éste solicitado por el interesado o promovido de oficio por la propia Administración. El Preámbulo de la LPAC lo define como “el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración”. A estos efectos, tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las entidades que integran la Administración Local y los organismos públicos y entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de las anteriores. Los preceptos de la LPAC también resultan de aplicación a las entidades de Derecho Privado o vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas cuando ejerzan potestades públicas y a las universidades públicas y las corporaciones de Derecho Público con carácter supletorio (art. 2 LPAC). El procedimiento administrativo no es sino la forma de llevar a cabo la acción administrativa conforme a Derecho [STC 227/88, de 29 de noviembre (Tol 80074)], el cauce formal del conjunto de actos en que se concreta la actuación administrativa (Exposición de Motivos de la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958). A través del iter procedimental, la Administración forma y exterioriza su voluntad en el marco del desempeño de sus cometidos propios. El conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla conforman el “expediente administrativo”.

b) Principios del procedimiento administrativo común El artículo 105.c) de la CE establece que la Ley debe regular el procedimiento a través del cual se producen los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia al interesado. La existencia de un procedimiento constituye un mecanismo de protección para los administrados puesto que les permite valerse del mismo para plantear la defensa de sus derechos e intereses y asegura que las decisiones administrativas se dicten en cumplimiento de la normativa aplicable. En el marco de la tramitación y resolución de los procedimientos, la Administración debe respetar el conjunto de principios generales que rigen su actuación. De conformidad con el art. 103.1 de la CE, la Administración Pública sirve con

El procedimiento administrativo: fases, plazos y formas de terminación

objetividad los intereses generales (interdicción de la arbitrariedad), sujetándose a un conjunto de reglas y principios generales de actuación administrativa entre los que destaca el principio de legalidad, que le impone un sometimiento pleno a la CE, a la Ley y al Derecho. Otros principios generales de actuación son los de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. A consecuencia primordialmente de las reformas impulsadas por mor de la crisis financiera de los últimos años, a estos principios tradicionales se han ido añadiendo otros, como los principios de simplificación y racionalización administrativas y de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que se han traducido, en la práctica, en una reducción del sector público y una redistribución competencial, muy especialmente a nivel local, como atestigua la Ley 27/2013, de 27 de diciembre (Tol 4048799), de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local10. Además de los principios ya mencionados en la CE, el art. 3.1 de la LRJSP contempla otros principios generales a los que deben sujetarse las Administraciones Públicas en su funcionamiento y relaciones recíprocas y también en sus actuaciones con los ciudadanos. Algunos de ellos ya estaban presentes en la normativa vigente —como los contenidos en la Ley 11/2007 (Tol 1082406) respecto del funcionamiento electrónico del sector público— y otros se incorporan por primera vez, como exponentes de los nuevos criterios que han de guiar la actuación administrativa, como el de transparencia. Efectivamente, la coyuntura económica ha impulsado una demanda a todos niveles (político, ciudadano, mass media) en favor de más transparencia y buen gobierno, que propició la aprobación —muy tardía, si la comparamos con los ordenamientos de los países vecinos— de la Ley 19/2013 (Tol 4029419), de transparencia, derecho a la información y buen gobierno11, si bien algunas autonomías ya habían legislado al respecto con anterioridad12. Esta norma fija un código de conducta para los representantes y empleados públicos y establece el deber de las Administraciones de realizar publicidad

La Ley 27/2013 persigue varios objetivos, entre los cuales, pueden citarse la clarificación de las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones —para hacer efectivo el principio “una Administración una competencia”—, la racionalización de la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera y el reforzamiento del control financiero y presupuestario, haciéndolo más riguroso. Aunque el Estado ya había aprobado normativa sobre transparencia a nivel sectorial, como lo atestiguan la Ley 27/2006, de 18 de julio (Tol 962709), por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y la Ley 37/2007, de 16 de noviembre (Tol 1173838), sobre reutilización de la información del sector público. Así, la Ley 4/2006, de 30 de junio, sobre normas reguladoras de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública gallega (actualmente, la Ley 1/2016, de 18 de enero (Tol 5642141), de transparencia y buen gobierno de Galicia), la Ley Foral 11/2012, de 21 de

Judith Gifreu Font

activa de sus actuaciones (publicación en portales de transparencia de los datos y documentación públicos) así como el derecho de acceso de las personas a toda la información pública, salvo en determinados supuestos vinculados especialmente a la normativa sobre protección de datos personales. A través de esta nueva forma de gobernar (lo que ha venido en llamarse “gobierno abierto”), que se beneficia de los avances que ofrecen las nuevas tecnologías de la información y comunicación, se promueve la transparencia y la participación ciudadana y se refuerzan los procesos democráticos. Así pues, en su actuación y relaciones, las Administraciones deberán respetar los siguientes principios, de conformidad con el art. 3.1 LRJSP: a) servicio efectivo a los ciudadanos; b) simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; c) participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa; d) racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión; e) buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; f) responsabilidad por la gestión pública; g) planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas; h) eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados; i) economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales; j) eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos; y k) cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas. Como puede observarse, algunos de estos principios generales son propios de las relaciones interadministrativas, mientras que otros tendrían una ubicación más idónea en la LPAC puesto que aluden a las relaciones que se establecen entre la Administración y los ciudadanos (relaciones ad extra).

2. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO: EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO COMPETENTE Y LOS INTERESADOS 2.1. El órgano administrativo competente: abstención y recusación En la relación jurídico-administrativa que se desarrolla en el marco del procedimiento administrativo intervienen necesariamente dos sujetos: el órgano administrativo competente para iniciar y resolver el procedimiento —que actúa como juez y parte— y el interesado, que hace valer sus derechos e intereses legítimos. Tienen la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos sobre terceros, o

junio, de la transparencia y del gobierno abierto de Navarra, y la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de gobierno abierto de Extremadura.