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Cabe destacar que esta investigación fue merecedora del Premio “Dr. Raúl Cervantes Ahumada”, en razón de haberse considerado la mejor Tesis Doctoral presentada en la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Asimismo, en el contenido de este libro se analizan por primera vez las características comunes y diferencias existentes entre los diez Organismos Constitucionales Autónomos presentes en México, tratándose de un trabajo de vanguardia que llega para cubrir un espacio hasta el momento inexplorado en tal dimensión.

Marco Antonio Zeind

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

MARCO ANTONIO ZEIND

ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS

La obra “Organismos Constitucionales Autónomos” se trata de una profunda investigación del desarrollo que ha tenido, en principio, la Administración Pública Federal en México, para analizar ﬁnalmente la reciente proliferación de la categoría de entes públicos que dan título a este libro y que pueden tratarse en su conjunto del cuarto poder en México. Lo anterior, es realizado con un análisis de las razones políticas e incluso económicas que generaron la necesidad de redimensionar al Estado mexicano a partir de la inclusión de conceptos como democracia y liberalización económica.

monografías

ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS

ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÃ“NOMOS

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS

MARCO ANTONIO ZEIND

Ciudad de México, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-713-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Para Lupita y Pepe, mis papás, por existir. Para Ale, mi hermano, por su amistad y enseñanzas incondicionales y permanentes. Para Rosa Linda, Marco Antonio, José Luis, Mario, María de la Luz y Lilian, mis tíos, por su amor y apoyo. Para el Doctor Raúl Contreras, mi amigo y guía, por su ejemplo e impulso fundamentales en mi formación académica y profesional, pero sobre todo, por enseñarme a ser una mejor persona. Para los Doctores José Antonio Sánchez y Armando Soto, mis amigos y maestros, por haberme enseñado y ayudado a navegar hasta este punto. Para todas mis amigas y amigos, porque con su cariño y consejos hacen que las cosas sean más fáciles convirtiéndome, finalmente, en una persona feliz. Para la Universidad Nacional Autónoma de México, mi Alma Mater; pero especialmente para mi Facultad de Derecho, mi gran formadora en todos los ámbitos de la vida.

Índice Prólogo.................................................................................................... 11 Presentación............................................................................................. 15 Introducción............................................................................................. 19

Capítulo 1 El nacimiento, crecimiento y decrecimiento de la Administración Pública Federal 1. El nacimiento de la APF: los tiempos de inestabilidad (1821-1917).... 30 2. El crecimiento de la APF: la Constitución de 1917 como punto de partida (1917-1984)........................................................................... 74

Capítulo 2 Conceptos generales 1. Estado................................................................................................ 103 2. Administración pública...................................................................... 150

Capítulo 3 La reestructuración de la Administración Pública Federal con la irrupción del neoliberalismo 1. La reestructuración de la APF: la redistribución del poder (19822012).................................................................................................. 197

Capítulo 4 La paradoja de la consolidación de la centralización política y de la descentralización administrativa 1. Enrique Peña Nieto (2012-actualidad)................................................ 311 2. Diecisiete años: de la transición democrática al regreso del PRI a Los Pinos. ¿Qué se ha legado como base para el futuro?........................... 407 Reflexiones finales.................................................................................... 413 Fuentes..................................................................................................... 427

Prólogo El inicio del siglo XXI se ha caracterizado como una era de profundos cambios a nivel constitucional debido a la consolidación paulatina de la democracia y a las prácticas sociales de nuestro tiempo, no solo México sino en las democracias modernas y funcionales actuales. Ante esto, se atestigua un proceso de reforma y reconfiguración del propio Estado, como una figura de entendimiento global, pero con un efecto más visible en el mundo occidental. Esta tendencia es sólo una muestra clara de que existe una diferenciación especializada en el ejercicio del poder y un incremento en la calidad de las exigencias de la sociedad hacia el sistema institucional que la rige gracias a su mandato. Es así como se está construyendo ciudadanía: rendición de cuentas exigida por una comunidad de gobernados más informada. En México, la ciudadanía cada día participa más, exige saber más —de manera cada vez más puntual y precisa— sobre problemáticas específicas, que requieren soluciones agudas. Este nivel de pretensiones hace que la configuración del gobierno mute y se reformule para dar balance a éstas, así como para tener una mayor y mejor respuesta. Ante este panorama, se requieren de forma fundamental nuevas descripciones, investigaciones y aportaciones de nuevo conocimiento que den cuenta de estas dinámicas, donde se teorice y se establezcan las bases para demostrar la complejidad de nuestro México y de los fenómenos que en él surgen. En una era también caracterizada por la desconfianza ciudadana hacia las instituciones públicas, se deben abordar nuevos modelos metodológicos desde la Ciencia Jurídica y la Ciencia Política, y de esa manera diseñar un mapa de problemáticas y soluciones. Y es a través de estas disciplinas de las Ciencias Sociales en que esta obra que el lector tiene en sus manos pretende explicar —y creo que lo logra— uno de los fenómenos institucionales más interesantes en México: la creación y proliferación de los llamados Organismos Constitucionales Autónomos. La reconstrucción institucional de México —en los últimos años— ve en estas instituciones uno de sus principales rasgos. De manera especial, en los últimos cuatro años, los Organismos Constitucionales

Raúl Contreras Bustamante

Autónomos pasaron de ser una interesante excepción técnica para convertirse en una figura recurrente —y creo un tanto desordenada— que ha sido utilizada por los factores reales de poder para reorganizar al poder político, en lugar de hacerlo con criterios administrativos y científicos bien estudiados. Sin embargo, a pesar del desorden que existe en esta categoría de entes públicos, es importante destacar que los casos exitosos se han caracterizado por la presencia de un rigor técnico en su quehacer cotidiano que contribuye a brindarle legitimidad y finalmente a convertirse en un contrapeso efectivo. Lo anterior significa un gran reto para la academia, quien tiene la obligación de estudiar, explicar y construir teorías sobre su genealogía, para difundir y consolidar el conocimiento en este país. Tengo el honor de escribir unas líneas a título de Prólogo, a solicitud del autor de esta obra que hoy se presenta a la consideración de la opinión pública editorial, el Dr. Marco Antonio Zeind Chávez, quien ha realizado este trabajo que cumple con todas las necesidades de nuestra condición y lo hace de una manera clara y fructífera. El libro intitulado “Organismos Constitucionales Autónomos”, es una investigación seria, académica y profunda que penetra en las entrañas del Estado mexicano. Se trata de un trabajo que identifica características positivas, así como también detecta debilidades y los conflictos surgidos en razón de ellas, con lo que logra alertar sobre las dinámicas que de manera muy probable van a ocasionar ineficiencia, inoperancia y en casos extremos hasta parálisis estatal, en caso de no corregirse las flaquezas que existen desde el nacimiento y en el estado actual de los Organismos Constitucionales Autónomos. En su investigación, el autor levanta la voz respecto a la necesidad de repensar, reformular, reconfigurar y rehacer nuestro quehacer, frente al sistema de control democrático y la división de poderes, ante la evidencia clara de que se está ante la existencia del surgimiento desordenado e imprevisto de un Cuarto Poder en México. El Dr. Zeind es una voz joven pero madura; producto de una formación académica de excelencia adquirida en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, de una experiencia profesional y administrativa amplia, a pesar de su juventud, así como, de sus labores docentes. Representa un orgullo ser testigo del proceso

Prólogo

de formación y maduración de una de las jóvenes promesas más queridas y destacadas que han pasado por mis años de actividad docente. “Organismos Constitucionales Autónomos”, no es una obra de análisis y opinión simple. Es la síntesis de un trabajo doctoral del autor, que le valió ser considerada como la mejor Tesis presentada en la División de Estudios de Posgrado de la propia institución en 2017; y que fue sustentada con los más altos honores y el otorgamiento de la Mención Honorífica correspondiente. Con su publicación, el autor busca sembrar en las nuevas generaciones ese espíritu y amor por la investigación. Es por ello importante que deseo reconocerle su labor y entrega a nuestra Máxima Casa de Estudios, ya que, por su parte, él ha entendido su papel y su compromiso hacia la Universidad de generar y difundir nuevo conocimiento, de calidad y originalidad. Esta investigación debe considerarse como el primero de muchos estudios que en el futuro resulta necesario e indispensable hacerse para tratar de explicar y entender un fenómeno del que seguramente seguiremos siendo testigos de nuevas cosas que serán determinantes en la vida política y administrativa de México. Con estudios como éste, se confirma cada vez más el hecho de que en el seno de esta Universidad, que es la Universidad de la Nación, se genera el conocimiento necesario para constituirse como un factor que contribuya y oriente el cambio y mejoramiento en la vida de nuestro país.

DR. RAÚL CONTRERAS BUSTAMANTE Director de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México

Presentación En la antigua Atenas ya se hacía distinción en las funciones del poder público y en los órganos depositarios de las mismas. Aristóteles, por ejemplo, identificó diversas manifestaciones de la potestad estatal, en la que descollaban tres operaciones principales: la deliberación, el mando y la justicia, cuya realización se atribuía a la importancia de guardar el equilibrio entre las tres esferas distintas de poder del Estado: la autoridad consultiva, o sea, la asamblea general a cuyo cargo estaba la deliberación de los asuntos más importantes, como las normas jurídicas; las autoridades ejecutivas, es decir, los magistrados, investidos del poder de mandar y obligar; y las autoridades judiciales, que eran los tribunales, encargados de interpretar la ley en las controversias, y afirmaba: En todas las constituciones hay tres elementos con referencia a los cuales ha de considerar el legislador diligente lo que conviene a todo régimen de estos tres elementos, uno es el que delibera sobre los asuntos comunes; el segundo es el relativo a las magistraturas; y el tercer elemento es el Poder Judicial1.

Veinte siglos más tarde, John Locke retomó estas ideas en el capítulo XII de su Ensayo sobre el gobierno civil, al identificar en el Estado tres poderes: el Legislativo, el Ejecutivo y el federativo y enfatiza la necesidad de que los dos primeros no se encomienden al mismo sujeto, al observar: “Tampoco es conveniente, pues sería una tentación demasiado fuerte para la debilidad humana, que tiene tendencia a aferrase al poder, confiar la tarea de ejecutar las leyes a las mismas personas que tienen la misión de hacerlas”2. Empero, el autor de la teoría moderna de la separación de poderes fue principalmente Charles de Secondat, barón de la Brede y de Montesquieu, expuesta principalmente en el capítulo VI del libro XII de su célebre obra El espíritu de las leyes. Aristóteles, La política, trad. de Antonio Gómez Robledo, México, Biblioteca Scriptorum Graecorum et Romanorum Mexicana, 1963, p. 124. 2 Locke, John, Ensayo sobre el gobierno civil, trad. de Lázaro Ros, México, Aguilar, 1983, p. 110. 1

Jorge Fernández Ruiz

Inspirado supuestamente por la Constitución de Inglaterra, Montesquieupartió del principio de que en todo Estado hay tres clases de poderes: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, y con gran claridad plantea el problema que entraña el peligro en que se encuentra la libertad pública, cuando todos los poderes del Estado se reúnen en manos de un solo depositario, sin importar que sea un individuo o una asamblea, pues uno u otra asumen todos los poderes, de suerte que adquieren una potestad sin límites, por no tener el contrapeso de otra potestad que limite la suya, circunstancia que puede traducirse en la opresión de la población que, de esta suerte, queda a merced de la arbitrariedad, porque, arguye: “Todo estaría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes; el de dictar las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas, y el juzgar los delitos o los pleitos entre los particulares”3. Con el propósito de evitar se traduzca en realidad tan grande riesgo, y lograr que el poder detenga al poder, Montesquieu propone la existencia de varios depositarios, a efecto de que no haya un detentador único, pues al repartir entre ellos los atributos de la soberanía se logrará limitar mutuamente la potestad de todos y cada uno de ellos, de suerte que ninguno alcance una potestad excesiva. Encontramos un resabio de la teoría de la división de poderes de Montesquieu en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque en su artículo 49 establece: El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.

La necesidad del aparato gubernamental del Estado de contar con instituciones públicas no adscritas a ninguno de sus poderes tradicio-

Montesquieu, Charles de Secondat barón de la Brede y de, El espíritu de las leyes, trad. de Nicolás Estevanez, Buenos Aires, El Ateneo, 1951, pp. 202 y 203.

Presentación

nales para encomendarles funciones antes atribuidas, por lo general, al poder ejecutivo, cuyo ejercicio requiere de autonomía, neutralidad política, imparcialidad y dominio de conocimientos técnicos específicos, dio lugar, en el derecho comparado a la configuración de los órganos y organismos constitucionales autónomos, erigidos como la máxima autoridad del país en la materia de su competencia. La irrupción de la figura del organismo constitucional autónomo en el orden jurídico mexicano, iniciada con la transformación del Banco de México en una institución de este tipo, se realizó sin hacer la correspondiente modificación del citado artículo 49 constitucional, para evitar la contradicción entre dicho numeral constitucional y el 28 de dicho ordenamiento, puesto que el artículo 49 divide al supremo poder de la federación en tres, sin dejar ninguna parte pendiente de distribuir, en tanto que el artículo 28, implícitamente dota al Banco de México de una pequeña parte de ese poder. La Constitución Colombiana de 1991, incorporó el organismo constitucional autónomo al orden jurídico de Colombia, sin incurrir en el error referido, al disponer: Artículo 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.

El tema de los organismos constitucionales autónomos ha sido poco explorado en la bibliografía jurídica mexicana, por lo que el libro que el lector tiene en su manos viene a llenar ese hueco, y lo hace con pulcritud y acierto. La presente obra, escrita por el doctor Marco Antonio Zeind –brillante exponente de la nueva generación de juristas mexicanos, que promete un brillante futuro del derecho de nuestro país-- pone de manifiesto su amplio dominio del derecho constitucional y del administrativo, en especial de los órganos constitucionales autónomos, evidenciado en las centenares de páginas de este libro que no tiene desperdicio, y será de consulta obligada para todos los estudiosos de las mencionadas disciplinas jurídicas.

Jorge Fernández Ruiz

La publicación del valioso libro que el lector tiene en sus manos se efectúa en coedición de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, con la prestigiada editorial Tirant lo Blanch, en atención al propósito del director de dicha Facultad de impulsar la publicación de las obras de los profesores de la misma, que destaquen por su calidad, como es este texto que viene a enriquecer la bibliografía jurídica de nuestro país. Felicitaciones, doctor Marco Antonio Zeind, estamos seguros de que su vocación de jurista le llevará a escribir muchas obras más en aras del perfeccionamiento y desarrollo de la legislación, la jurisprudencia y la doctrina mexicana, en beneficio de México y de sus habitantes.

DR. JORGE FERNÁNDEZ RUIZ

Introducción “Organismos Constitucionales Autónomos” es un trabajo de investigación en el que se hace un estudio pormenorizado del camino que ha recorrido hasta el estado actual de la Administración Pública Federal (APF), su diseño institucional, la forma y objetivos con que se han creado las nuevas instituciones y cómo están funcionando o se espera que funcionen, así como las paradojas, contradicciones, avances y retrocesos del sistema mexicano de instituciones de gobierno. Actualmente se tiene que la APF es, seguramente, la parte del gobierno que guarda la relación más estrecha con la sociedad y, por tanto, se moldea de acuerdo con las necesidades que en el tiempo van surgiendo. Históricamente, esta investigación la aborda desde la existencia de México independiente, pasando por la lucha entre centralistas y federalistas, la Revolución Mexicana, la institucionalización de las luchas, la llegada del neoliberalismo, hasta la actualidad. Por obvias razones, la APF ha cambiado de manera constante como resultado de los muchos y muy diversos aspectos políticos y económicos que se han presentado, existiendo lo mismo cambios verdaderamente positivos que transformaciones que más bien se han traducido en estancamiento e, incluso, en francos retrocesos. Originalmente, la administración pública —había todavía dudas sobre su naturaleza centralista o federalista— contó con cuatro dependencias que se encargaban de lo estrictamente fundamental; consecuentemente, el crecimiento demográfico y el desarrollo que trajo consigo, produjeron que se hiciera indispensable que la administración pública adquiriera otras dimensiones y estructura, buscando una respuesta oportuna y contundente a la gran cantidad de sucesos y necesidades económicos y políticos que tal crecimiento y desarrollo traerían aparejados. Sin embargo, el acelerado crecimiento y desarrollo de la sociedad trajo como consecuencia que la administración pública creciera y se desarrollara de manera también acelerada hasta llegar por momentos al descontrol, por lo que en momento alguno ha estado exenta de contar con transformaciones en algunos casos acertadas y, en otros, desafortunadas. Por tal motivo, en esta investigación se hará notar

Marco Antonio Zeind

al lector los aspectos económicos y políticos que han contribuido a moldear a la administración pública, así como también se subrayarán los cambios y la pertinencia que han tenido. Entre otras transformaciones, resulta de especial interés la descentralización que llegó como consecuencia de los dos grandes fenómenos económico y político que han permeado en el mundo occidental: la liberalización económica y la democracia. Este proceso descentralizador se diseñó con el objetivo primordial de dotar de agilidad al gobierno —específicamente a la ya APF— en la toma de decisiones buscando que estuviera caracterizada por su oportunidad. La descentralización del poder busca, entre otras cosas, descongestionar al aparato gubernamental central y fortalecer a los otros órdenes de gobierno —en el caso del federalismo existente en México—. Es de esta manera que lo que se llama en esta investigación “descentralización en sentido amplio”, desembocó en la creación de entes públicos desconcentrados y descentralizados, en un primer momento. Los primeros encontrándose adscritos a las unidades centrales y formando parte de la APF centralizada y los segundos, propios de la APF paraestatal. No obstante, en los últimos años ha tomado fuerza la creación de los conocidos como Organismos Constitucionales Autónomos —OCAs—, que son entes públicos que para los efectos de la presente investigación se consideran resultado de la mencionada “descentralización en sentido amplio”, diferenciándose de la desconcentración y de la descentralización en sentido estricto, en que los OCAs no se encuentran adscritos al poder ejecutivo ni a alguno de los otros dos poderes tradicionales. Su nacimiento y existencia se considera parte de la reingeniería de la APF pues fue en el interior de ella donde originariamente se desempeñaron las tareas que posteriormente se trasladarían a los OCAs. Cabe destacar que al tratarse de una naturaleza jurídica de muy reciente creación, a diario se puede notar que no existen consensos en cosas tan básicas como el número de OCAs existentes a nivel federal en México, la relación que estos tienen con los otros poderes o con las entidades federativas, sus rasgos comunes, entre otras cosas. Por tal razón se considera que con el presente estudio se logrará hacer ver las ventajas y desventajas de crear este tipo de organismos, sus principios comunes, su contribución al fortalecimiento o debilitamiento