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Jurisprudencia Seleccionada de Canarias
Edita: Tirant lo Blanch Director: Víctor Caba Villarejo www.revistajuridicacanaria.com
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Dirigida por Víctor Caba Villarejo
Publicación trimestral Nº 52/ enero 2019 Índice
ARTÍCULOS – La imprescindible reforma de la organización de la universidad pública: el desafío de la eficacia y la eficiencia», por Manuel J. Sarmiento Acosta...................................................................................... 3 – Informe sobre la implementación jurídica del sistema electoral contenido en la reforma del estatuto de autonomía de Canarias . Report on the legal implementation of the electoral system included in the reform of the statute of autonomy of the Canary islands, por Gerardo Pérez Sánchez y Carlos Fernández Esquer............................................................................................................................... 27 – Derecho al secreto de las comunicaciones vs. Control empresarial. Nueva normativa de protección de datos y proyección en las relaciones laborales. El test barbulescu, por Carlos Hugo Preciado Domènech.......................................................................................................................................... 42 JURISPRUDENCIA LAS PALMAS – CIVIL, seleccionada por Víctor Caba Villarejo..................................................................................... 90 TENERIFE – CIVIL, seleccionada por María Luisa Santos Sánchez........................................................................ 167 LAS PALMAS – CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, seleccionada por César García Otero.......................................... 237 TENERIFE – CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, seleccionada por Pedro Hernández Cordobés........................... 271 LAS PALMAS – PENAL, seleccionada por Rosa Rubio Ramos.................................................................................... 306 TENERIFE – PENAL, por José Félix Mota Bello....................................................................................................... 344 LAS PALMAS – SOCIAL, seleccionada por Humberto Guadalupe Hernández.............................................................. 369 TENERIFE – SOCIAL, seleccionada por Eduardo Jesús Ramos Real...................................................................... 397 DOCTRINA DE LA DGRN – Comentarios, seleccionados por María Pilar de la Fuente García........................................................ 427 DICTÁMENES DEL CONSEJO CONSULTIVO DE CANARIAS – Comentarios, seleccionados por Óscar Bosch Benítez.......................................................................
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CRÓNICA DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS – Seleccionada por Pedro Carballo Armas.............................................................................................
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«LA IMPRESCINDIBLE REFORMA DE LA ORGANIZACIÓN DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA: EL DESAFÍO DE LA EFICACIA Y LA EFICIENCIA»
Manuel J. Sarmiento Acosta
Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Las Palmas de Gran Canaria
SUMARIO I. LA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN UNIVERSITARIA. II. LOS PARÁMETROS CONSTITUCIONALES QUE SIRVEN DE CONTEXTO INSTITUCIONAL. 1. Planteamiento de la cuestión: no vale cualquier propuesta de modificación organizativa. 2. Los parámetros constitucionales. 2.1. El servicio público de educación superior. 2.2. La autonomía universitaria. 2.3. Las competencias de las Comunidades Autónomas. 2.4. Personal funcionario como garantía de la autonomía de la Universidad. III. PROBLEMAS E INCONSISTENCIAS QUE ORIGINAN INEFICACIA E INEFICIENCIA. 1. La organización en la LORU de 1983. 2. La organización en la LOU. 2.1. Planteamiento general: mantenimiento del modelo. 2.2. La reforma llevada a cabo por la Ley 4/ 2007: más de lo mismo, pero peor. 2.3. Algunas conclusiones. IV. LA POSICIÓN DE LA ANECA: MÁS BUROCRACIA E INEFICACIA. V. CONCLUSIONES. VI. ANEXO BIBLIOGRÁFICO
I. LA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN UNIVERSITARIA La Universidad pública ocupa un papel central para el desarrollo de una enseñanza de calidad, pues se presenta como una institución muy consolidada en España que atesora indudables valores y méritos que no se pueden desconocer ni mucho menos menospreciar de forma simplista, como en ocasiones se observa en los medios de comunicación social. La Universidad además ha obtenido en los últimos cuarenta años indudables avances, con un reconocimiento de la autonomía, una inmersión en la sociedad y una contribución también evidente para el desarrollo de esa misma sociedad. Ahora bien, también es verdad que tiene serias inconsistencias que deben ser tratadas y resueltas para que pueda abordar con las necesarias garantías las demandas y exigencias de una sociedad cada día más compleja, plural y mediatizada por la globalización y los cambios tecnológicos. Aparte de ello tampoco se puede olvidar que en
los rankings que ordinariamente se manejan no suele ocupar lugares destacados, si bien es verdad que la configuración de tales rankings y los propios promotores de los mismos deben ser objeto de un análisis más profundo del que a veces se hace1, muy superficial y hasta papanatas, con un afán de autoflagelación impropio de universitarios serios y responsables. Ni probablemente se esté tan bien como afirman algunos rectores ni tan mal como machaconamente destacan algunos informes de entidades privadas o medios de comunicación, con sesgos ideológicos e intereses de parte bien definidos. Los problemas e inconsistencias que se suelen destacar desde hace ya varias décadas son casi siempre los mismos2: endogamia, mala selección del profesorado, masificación desmesurada con la consiguiente reducción de la calidad de los estudios, alejamiento del mercado y, por ende, dificultad de los egresados para conseguir trabajo en las disciplinas en las que se han formado, excesiva oferta de títulos y escasa especialización, recortes en la financiación, localismo o, en fin, la deficiente organización, con un predominio de órganos colegiados, muchos de ellos ciertamente mastodónticos, y con una exacerbación del principio democrático o participativo con una paralela reducción de los criterios meritocráticos, que son, en buena lógica, los que deberían imperar, pues la Universidad ni es el Parlamento, ni es un Pleno de un Ayuntamiento ni siquiera es una comunidad de vecinos, sino una institución que presta un servicio público, que es lo que justifica su existencia y el mantenimiento a través de los impuestos de los ciudadanos, pues los ingresos que provienen de las tasas de los estudiantes o de otras fuentes son poco significativos en la práctica En este artículo nos vamos a centrar en la organización universitaria, tema de puro Derecho Administrativo, pero que tiene una enorme trascendencia para que la prestación del servicio público sea eficaz y eficiente. La organización administrativa, en general, y la universitaria, en particular, son factores que condicionan no solo la adecuada gestión de los asuntos públicos, sino que son determinantes para procurar más ahorro y rentabilidad a los fondos que se asignan para la prestación de los servicios. Si es ya común en los últimos años criticar el exceso de sector público, con múltiples organismos autónomos, entidades públicas empresariales, consorcios, sociedades mercantiles públicas, mancomunidades, etc. que incrementan de forma irracional el gasto público, y se enfatiza mucho la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, debemos también considerar que la Universidad como servicio público debe ser eficaz y eficiente, lo que exige, en nuestra opinión, una gestión profesional, unos objetivos bien definidos, así como indicadores para comprobarlos, y un redimensionamiento de la multitud de órganos unipersonales y colegiados que pueblan la estructura
Debe tenerse en cuenta que, por ejemplo, el U- RANKING 2017. Indicadores sistemáticos de las Universidades españolas (dir por F. Pérez y J. Aldás), Fundación BBVA, alude precisamente a los «riesgos» y las «limitaciones» de estos rankings (p. 13), que a veces se toman como verdades absolutas. 2 Vid. M. J. SARMIENTO ACOSTA, «Plan Bolonia y Estudios de Derecho: reflexiones jurídicas y metajurídicas sobre un artificio político», Revista Jurídica de Canarias, núm. 26, 2012, pp. 125 y ss. 1
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administrativa universitaria, hoy por hoy manifiestamente mejorable3, como se destaca en distintos informes4. Así, por ejemplo, en las «Propuestas para la reforma y mejora de la calidad y eficiencia del sistema universitario español»5 (p. 40) se dice: «El entorno social al que sirven las universidades está cambiando con gran rapidez, lo que requiere una capacidad de respuesta que su actual sistema de gobierno no permite dar con suficiente agilidad. Los órganos de gobierno universitario, sobre todo en las universidades públicas, son muchos y con demasiados miembros; como resultado, los procesos de toma de decisión son largos, costosos y poco eficientes. Por otra parte, la propia regulación actual del SUPE es excesiva, lo que resta autonomía y eficacia al gobierno universitario. Es deseable, por tanto, mejorar y agilizar el proceso de rendición de cuentas y la profesionalidad de la gestión. Con frecuencia, además, las decisiones en el SUPE están condicionadas por una inadecuada identificación (…) de los verdaderos destinatarios del servicio público que deben prestar las universidades, problema al que sus actuales órganos de gobierno no siempre pueden sustraerse. De hecho, el paso del tiempo ha puesto de manifiesto la frecuente aparición de corporativismos internos difícilmente compatibles con los intereses de la sociedad a la que se deben las universidades». Este informe sigue argumentando sobre las deficiencias organizativas, como la existencia de Claustros de 300 personas, poco eficaces para formular una política universitaria, la necesidad de que se reduzca el número, tamaño y, para la mayoría de ellos, también sus atribuciones6, la exigencia de una mayor profesionalización de las tareas de gestión universitaria, y, por tanto «debe evitarse la creciente dedicación del PDI a tareas burocráticas», pues el «PDI está asumiendo cada vez más competencias administrativas que no le son propias, en detrimento, por tanto, de la docencia y la investigación que constituyen su tarea fundamental»7, y luego apunta sus sugerencias sobre los distintos órganos (Rector, Consejo de la Universidad, equipos de gobierno, etc.), con aportaciones muy elocuentes sobre la necesidad de aumentar la calidad de los candidatos a los distintos cargos universitarios de gobierno y representación8, y ello tanto para el profesorado como para los propios estudiantes que asumen la representación (apunta la necesidad de publicar su expediente académico). Y ciertamente este es un aspecto que se ha pervertido. Ya no es que cargos de gobierno y representación se asuman por personas poco profesionales, sino que incluso por personas que no acreditan ningún mérito para tener esos cargos o estar en los equipos de gobierno
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Vid. F. SOSA WAGNER, «La Universidad española: entre Europa y una autonomía tramposa», Revista de Administración Pública, núm. 200, 2016, p. 138, que afirma que el gobierno universitario está confiado a aficionados. Vid, por ejemplo, Informe Universidad, 2000 (J. BRICALL, 15 de marzo de 2000). Informe entregado al Ministro de Educación, Cultura y Deportes el 12 de febrero de 2013, y realizado por la Comisión de Expertos para la reforma del Sistema Universitario Español (María Teresa Miras- Portugal, Óscar Alzaga Villaamil, José Adolfo de Azcárraga Feliu, José Capmany Francoy, Luis Garicano Gabilondo, Féliz M. Goñi Urcelay, Rafael Puyol Antolín, Matías Rodríguez Inciarte y Mariola Urrea Corres). P. 43. P. 43. P. 47. REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 5 ISSN 1886-7588, núm. 52, enero-marzo (2019), págs. 3-26
de la Universidad, salvo el de «muñir» o pactar una elección por los estamentos implicados (Hay Universidades en las que Decanos y Directores de Departamentos han asumido estos puestos sin ni siquiera ser Profesores Titulares, y por supuesto sin acreditar sexenios). El legislador ha tenido una gran parte de culpa y ha sido sin duda muy irresponsable al rebajar, por ejemplo, el por lo demás raquítico requisito que se exigía en la Ley Orgánica de Reforma Universitaria de 1983 para asumir la Dirección de Departamentos (art. 8.5)9 y ha eliminado la preferencia de los Catedráticos para la elección de Director de Departamento, porque la Ley Orgánica 6/ 2001, de 21 de diciembre, de Universidades, previó que estos Directores «Serán elegidos por el Consejo de Departamentos en los términos establecidos por los Estatutos, entre profesores doctores pertenecientes a los cuerpos docentes universitarios miembros del mismo» (art. 25). Es más, en su defecto, en los Departamentos de determinadas áreas de conocimiento del artículo 58.3 y 5910 «podrán ser Directores funcionarios de los cuerpos docentes universitarios no docentes o profesores contratados doctores». Esta rebaja de lo que ya era muy escasa exigencia11 se hará más rotunda con la reforma de la LOU llevada a cabo por la Ley Orgánica 4/ 2017, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/ 2001, de 21 de diciembre, de Universidades, que se limita a decir en el nuevo artículo 25 que «Los Directores y Directoras de Departamento ostentan la representación de éste y ejercen las funciones de dirección y gestión ordinaria del Departamento. Serán elegidos por el Consejo de Departamento en los términos establecidos por los estatutos, entre los profesores y profesoras doctores con vinculación permanente12 a la universidad». Lo mismo dice el artículo 24 para los Decanos. Es decir, lo que se ha producido por la regulación de la LOU es que lo que prima fundamentalmente es la vertiente puramente democrática, pero se elimina la meritocrática. Lo cual es especialmente grave en un órgano que tiene encomendada la docencia y la investigación, de acuerdo con la programación docente de la Universidad y de apoyar las actividades e iniciativas docentes e investigadoras del profesorado (art. 9 LOU). ¿Quién es mejor para la dirección de tareas complejas como la investigación o la docencia, un recién llegado o un profesor «ágrafo» sin mérito científico alguno, que solo tenga el requisito de «vinculación permanente», pero que se asegure por distintos medios la votación13, o una persona que ha acreditado por sexenios y categoría Este artículo decía textualmente: «La dirección de cada Departamento corresponderá a uno de sus catedráticos, y, de no haber candidato de esa categoría a uno de sus titulares (…)». Y el artículo 21 disponía asimismo: «Los Decanos y Directores ostentarán, respectivamente, la representación de las Facultades, Escuelas, Departamentos o Institutos Universitarios cuya dirección les corresponda. Ejecutarán los acuerdos (…). Serán elegidos entre Catedráticos o profesores titulares del centro respectivo, de acuerdo con lo dispuesto en los Estatutos de la Universidad y sin perjuicio de lo establecido en el apartado 5.º del artículo 8 de esta ley». 10 Redacción primitiva de la LOU; luego se alteró en el año 2007. 11 Porque, en buena lógica, no solo tendría que ser Catedrático de Universidad, sino, además, que acreditara por lo menos dos sexenios, que revelen formalmente su capacidad en la investigación y cierta experiencia en la misma. 12 Ahora se elimina la expresión cuerpos docentes universitarios por la más ambigua de profesores o profesoras con vinculación permanente. 13 Por ejemplo, haciendo pactos con representantes de alumnos y con el personal de administración y servicios. 9
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una solvencia contrastada en el mundo científico en su disciplina? La respuesta de cualquier persona con sentido común no ofrece dudas. Por eso autores como SOSA WAGNER han señalado que se trata de una «importación del mundo americano que en el nuestro simplemente no ha funcionado: a duras penas realizan modestas tareas de organización de la docencia pero ni coordinan nada ni en ellos se fabrica ciencia de manera colectiva. Sépase no obstante que, si ha fracasado como fórmula académica en la inmensa mayoría de las Universidades, ha tenido sin embargo un éxito triste en otro terreno: el del enfrentamiento entre sus miembros, propiciado por la imprudencia del legislador al prever remuneración, mediante un complemento, de sus órganos directivos —director, subdirector y secretario—. Un enfrentamiento estéril y tedioso pero que hace perder muchísimas horas en conspiraciones y ocasiona disgustos y sinsabores nada desdeñables (y de tal relevancia que, según creo, ha llegado a ser objeto de estudio por los psicólogos)»14. Pero es que el legislador incluso ha incrementado los factores de enfrentamiento, ya que en los procedimientos de acreditación ostentar un cargo académico computa a efectos de subir la calificación en el baremo15. Para colmo de males, el Real Decreto-Ley 14/ 2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, reformó el artículo 68 de la LOU en relación con la dedicación del profesorado universitario, con unos criterios más duros para ahorrar gasto público, con lo que al permitir en algunas Universidades que ostentar un cargo reduce automáticamente la docencia, la lucha entre el profesorado para obtener estos cargos (Director, Decano, Vicedecano, Secretario, etc.) se ha hecho más encarnizada en algunas Universidades, lo que ha hecho que esos enfrentamientos de los que hablaba SOSA WAGNER no se han atenuado, sino multiplicado por el enrarecido clima de competencia (mala competencia, en este caso) que se ha implantado con carácter general en los centros y Departamentos universitarios. El legislador, pues, no ha mejorado, sino empeorado la situación de una manera muy irresponsable, y no solo por eliminar la meritocracia, sino por permitir que personas sin formación participen en decisiones sobre las cuales no tienen ningún conocimiento16, y encima enfrentar a los miembros de Departamentos y Facultades con medidas demagógicas, injustificadas17 y hasta y suicidas que no benefician a nadie, El mito de la autonomía universitaria, Thomson Civitas,, Navarra, 2.ª ed. 2005, pp. 155-156. El Anexo del Real Decreto 1312/ 2007, de 5 de octubre, por el que se establece la acreditación nacional para el acceso a los cuerpos docentes universitarios prevé entre los criterios de evaluación la experiencia en gestión y administración (desempeño de cargos unipersonales de responsabilidad en gestión universitaria, etc.). 16 Me refiero por supuesto al alumnado y al personal de administración y servicios, que no sabe — ni tiene que saber— cuestiones relativas al nombramiento de tribunales de tesis, convocatorias de plazas, y demás (Vid. F. SOSA WAGNER, cit., pp. 157-158). Es más, en esos enfrentamientos entre el profesorado que se mencionan a veces son los propios profesores y profesoras los que azuzan a representantes del alumnado para que voten en un sentido o en otro, pervirtiendo no solo las votaciones sino utilizando torticeramente la representación de alumnos, que en su ingenuidad e ignorancia creen que están haciendo las cosas con voz propia, cuando en realidad son meras marionetas en un teatrillo que apenas aciertan a entender. 17 Es injustificado hacer valer un cargo para ser acreditado como catedrático o profesor titular. Algo que las»Propuestas para la reforma y mejora de la calidad y eficiencia del sistema universitario español», elaboradas, como ya hemos dicho, por la Comisión de Expertos para la Reforma del 14 15
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con un claro perjuicio para la gestión del servicio público y para la sociedad en general, que es la verdadera «dueña» de la Universidad. En este contexto hay que congratularse con las «Propuestas para la reforma y mejora de la calidad y eficiencia del sistema universitario español», sugeridas por la Comisión de Expertos, porque recomienda el uso de los sexenios como criterio básico, entre otras cosas, para «ocupar cargos académicos de responsabilidad. Para los cargos de Rector, Vicerrector, Decano y Director de Escuela o Departamento se recomienda tener al menos 3/2/2/2 sexenios respectivamente, que deberán estar «vivos» (…)»18. Pero a nadie se le escapa que hoy por hoy existe una deficiente regulación de toda la organización administrativa universitaria, con órganos mastodónticos, cargos ocupados por personas que no acreditan méritos docentes e investigadores significativos, y una exacerbación del principio democrático y participativo que parte de una confusión manifiesta de lo que debe ser un servicio público de enseñanza superior, donde, en efecto, debe valorarse la participación, pero ponderando otros factores y criterios (la cualificación, el rigor científico, la experiencia docente, etc.), porque lo que debe primar es la prestación de ese servicio con eficacia y eficiencia, y aquí la valía, la experiencia y el mérito objetivamente acreditado deben tener un papel de primer orden, algo que el legislador no ha sabido o querido entender bien, por el uso demagógico de la Universidad pública19.
II. LOS PARÁMETROS CONSTITUCIONALES QUE SIRVEN DE CONTEXTO INSTITUCIONAL 1. Planteamiento de la cuestión: no vale cualquier propuesta de modificación organizativa Es claro que de lo destacado anteriormente se colige la necesidad de una reforma sustancial de la organización de la Universidad pública. En este punto, ya son varios los informes y estudios que abogan por dicha modificación, hasta ahora, como es sabido, con escaso o nulo éxito, por la carencia de una voluntad política seria en afrontar lo que es un problema de Estado20. Pero lo que es palmario es que esa reforma deberá Sistema Universitario Español, también denuncian como algo inapropiado, y proponen eliminar por completo del baremo los «méritos de gestión» (p. 32), «pues no forma parte del bagaje intelectual necesario para ser un buen profesor e investigador» (p. 28). No obstante, la Comisión dice «Se recomienda que la gestión tenga, por otra parte, incentivos económicos adecuados así como la tradicional disminución de obligaciones docentes. Los complementos temporales por cargos de gestión no deberían ser consolidados en ningún caso» (p. 28). 18 P. 27. 19 Y aquí las culpas están repartidas equitativamente, pues si la LORU de 1983 fue aprobada con un Gobierno con mayoría absoluta del PSOE, la LOU de 2001 fue aprobada cuando había una mayoría absoluta del PP, y la reforma de 2007 se aprobó con el PSOE en el Gobierno. Ninguna de estas reformas ha acertado plenamente con la regulación de la organización universitaria ni por supuesto ha permitido caminar hacia la eficacia, la calidad y la profesionalidad en la gestión« 20 Vid. «Plan Bolonia y Estudios de Derecho: reflexiones jurídicas y metajurídicas sobre un artificio político», Revista Jurídica de Canarias, núm. 26, 2012, pp. 161-171 (Anexo: «La Universidad como problema de Estado»). 8 MANUEL J. SARMIENTO ACOSTA REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS ISSN 1886-7588, núm. 52, enero-marzo (2019), págs. 3-26
partir de los parámetros constitucionales que son los que marcan las reglas del juego; no valen, pues, importaciones de modelos extranjeros que no puedan insertarse con naturalidad en el contexto constitucional español, defecto que se aprecia en ocasiones en algunas de las sugerencias de informes y estudios, que mitifican modelos universitarios de Estrados Unidos o Reino Unido, por ejemplo, sin pararse a pensar que el origen, la evolución y sobre todo los contextos constitucionales son radicalmente distintos, y lo que funciona como un reloj en un determinado país puede ser contraproducente establecerlo en otro, porque los factores, las circunstancias y la interactuación son bien distintas. Por ello estamos de acuerdo con las observaciones que hicieron los profesores Óscar Alzaga Villaamil y Mariola Urrea Corres en la «Addenda a los capítulos I y III del Informe denominado «Propuestas para la reforma y mejora de la calidad y eficiencia del sistema universitario español», cuando aseveran que en términos generales el marco constitucional español en materia universitaria encuentra su explicación histórica y se inspira en buena medida en precedentes de cierto constitucionalismo europeo, «pero no en el Derecho constitucional británico o norteamericano»21. De suerte que las categorías conceptuales de nuestro Derecho Público guardan estrecho parentesco con las del ordenamiento jurídico público de países como Francia y Alemania, así como de otros países europeos continentales, como Bélgica e Italia, pero «son distintas a las anglosajonas». Por ello hablar de contratación directa e indefinida por las Universidades españolas de doctores españoles y extranjeros como Catedráticos de Universidad o Profesores Titulares de Universidad (p. 21 del aludido informe), es sencillamente inaceptable, pues desconoce la opción por la función pública que ha querido el constituyente para configurar cuerpos funcionariales con esos nombres, y desvirtúa y anula las figuras funcionariales y. además, confunde acerca de lo qué es un Catedrático de Universidad o un Profesor Titular de Universidad22 pretendiendo, en realidad, absorber el prestigio y envolverse con el carisma de los nombres o denominaciones para potenciar la figura de los contratados sin pasar por los filtros de la selección de los funcionarios. Por tanto, la voluntad de caminar hacia la desfuncionarización y priorizar la contratación directa roza o conculca determinadas previsiones constitucionales y legales, pues no se puede olvidar que la Universidad pública es una verdadera «Administración pública», por lo que como dice la Addenda «También debemos preguntarnos sobre la compatibilidad de otorgar a una administración pública como la universitaria la capacidad para contratar de forma directa a un colectivo significativo de profesores —llegando incluso a determinar ad personam condiciones del contrato como las relativas a las funciones a desarrollar, el salario a percibir, las obligaciones P. 4 de la Addenda. De la misma manera que es inaceptable hablar de contratar a un juez o magistrado, o a un inspector de hacienda o a un abogado del Estado, por poner tres ejemplos, también es inasumible —en realidad, es un disparate, hay que decirlo sin titubeos— contratar a un catedrático o profesor titular de Universidad. Serán si se quiere profesores contratados por duración determinada o permanente, pero en modo alguno funcionarios públicos en sentido técnico. La figura del profesor contratado, por otra parte, es perfectamente asumible, y de hecho pueden tener mucho prestigio y valía, sean nacionales o extranjeros, pero asimilarlos a las categorías funcionariales es desconocer pura y simplemente la opción que ha hecho el constituyente por la relación estatutaria, y que se concreta en la LOU en las categorías funcionariales que se refieren.
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docentes y/o investigadoras o de cualquier otra clase a realizar— en el marco de las bases jurídicas en las que se han de asentar nuestras universidades públicas»23. Y lo mismo cabría añadir —como lo hace la Addenda—, acerca de otras propuestas como el Consejo de la Universidad, que puede ser el Caballo de Troya para acabar con la autonomía universitaria, por quedar bajo los tentáculos del poder político24.
2. Los parámetros constitucionales Los parámetros constitucionales que marcan las líneas que debe tener en cuenta el legislador ordinario son los siguientes: – La Universidad pública presta un servicio público; justamente el servicio público de enseñanza superior; es un servicio de carácter nacional, por lo que el Estado tiene funciones importantes en su conformación normativa – Se reconoce y garantiza la autonomía universitaria (art. 27.10 CE) – Las competencias administrativas sobre las Universidades están transferidas sustancialmente a las Comunidades Autónomas, que, no obstante, deberán respetar la autonomía universitaria, y no absorber la enseñanza universitaria como si fuera una manifestación de su poder autonómico – La Universidad como Administración pública que es tiene unos funcionarios y, por tanto, los Catedráticos y Profesores Titulares de Universidad son funcionarios públicos que mantienen una relación estatutaria, y no contractual. No es posible confundir la figura de profesor contratado con la de Catedrático o Titular, de la misma manera que no es posible eludir la opción del constituyente por la relación estatutaria.
2.1. El servicio público de educación superior Tanto la LORU de 1983 como la vigente LOU refieren que la Universidad realiza el servicio público de educación superior mediante la investigación, la docencia y el estudio (art. 1.1, LOU). Aunque la educación superior puede ser desarrollada tanto por Universidades públicas como por Universidades privadas, la noción de servicio público opera como título finalista y abstracto de cobertura a un régimen jurídico peculiar, que halla sus elementos fundamentales en: a)la reserva legal de la institucionalización de las Universidades, b) reserva estatal de la homologación de los estudios y títulos, y c) por las formas de provisión de la educación superior25. Y, en concreto, por lo que se refiere a la Universidad pública tiene un régimen de personal estrictamente regulado en la LOU, y una organización de carácter necesario prevista en la citada Ley Orgánica, aparte de otras cuestiones que no se pueden analizar aquí.
P. 6 de la Addenda. P. 44 del Informe y pp. 25 y ss de la Addenda referida. 25 Vid. J. M.ª SOUVIRÓN MORENILLA y F. PALENCIA HERREJÓN, La nueva regulación de las Universidades. Comentarios y análisis sistemático de la Ley Orgánica 6/ 2001, de 21 de diciembre, de Universidades, Ed. Comares, Granada, 2002, pp .39 y ss. 23 24
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2.2. La autonomía universitaria Se establece en el artículo 27.10 CE, y ha sido definida por el Tribunal Constitucional en múltiples Sentencias no solo como una garantía institucional, sino como un derecho fundamental de la Universidad, que se reconoce a cada Universidad en particular y no al conjunto de todo el sistema, ni tampoco a los universitarios; esto significa que el desarrollo legislativo está atribuido a una Ley Orgánica (art. 81 CE), y no puede ser rebasado mediante limitaciones o sometimientos que la conviertan en una proclamación teórica, sino que debe respetarse su contenido esencial que como tal derecho fundamental ha de ser preservado por el legislador (capítulo segundo, Sección 1.ª del Título I de la Constitución española); precepto que solo puede ser modificado mediante reforma constitucional abordada por la vía agravada del artículo 168 CE y su vulneración es susceptible del recurso de amparo, que podría interponer cualquier Universidad ante el Tribunal Constitucional (art. 161.1, b) CE) (SSTC 26/ 1987, de 24 de marzo, 106/ 1990, de 4 de mayo, 130/ 1991, de 6 de junio, ó 75/ 1997, de 21 de marzo, entre otras). Dice el Tribunal Constitucional: «la autonomía universitaria tiene como justificación asegurar el respeto a la libertad académica, es decir, a la libertad de enseñanza y de investigación. Más exactamente, la autonomía es la dimensión institucional de la libertad académica que garantiza y completa su dimensión individual, constituida por la libertad de cátedra. Ambas sirven para delimitar ese espacio de libertad intelectual sin el cual no es posible la creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica y de la cultura, que constituye la última razón de ser de la universidad. Esta vinculación entre las dos dimensiones de la libertad académica explica que una y otra aparezcan en la Sección de la Constitución consagrada a los derechos fundamentales y libertades públicas, aunque sea en artículos distintos» (SSTC 106/1990 y 75/ 1997, ya citadas). Ello aconseja que sean los profesores-funcionarios (esto es, Catedráticos y Profesores Titulares) con las garantías que tiene esta relación estatutaria (que no contractual) la que proporcionará una Universidad pública libre, que ofertará a la sociedad un servicio público de enseñanza superior de calidad. El profesorado contratado, muy meritorio y necesario como es sabido, tiene otro régimen jurídico que puede no garantizar con tanta entidad las exigencias constitucionales. Por eso estamos de acuerdo con lo que dice la Addensa de los profesores Ó. Alzaga y M. Urrea cuando afirman que «Debe tenerse en cuenta también que el profesor contratado goza de un status de menor estabilidad que el funcionario y carece, como ya se ha insistido, de la independencia de que dota a este su libertad de cátedra. Puede temerse que unas universidades públicas con un profesorado que en gran medida haya accedido mediante simple contrato sean más fáciles de inclinar hacia un sesgo ideológico o hacia el entorno de quienes tengan la facultad de contratar»26
2.3. Las competencias de las Comunidades Autónomas Tienen dos límites infranqueables, por una parte, las competencias que tiene el Estado para aprobar por Ley Orgánica el desarrollo legislativo, así como otras funciones estatales (art 149.1. 1ª, 15ª, 18ª y 30ª CE). Por otra, la autonomía universitaria, P. 16.
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que impide que las Universidades de una Comunidad Autónoma se conviertan en los altavoces o portavoces de la ideología dominante (por ejemplo, nacionalista) de una determinada Comunidad. Es este un problema muy grave27, que intenta encubrirse con el uso de vías subrepticias para mermar la autonomía, como la opción decidida por el personal contratado (por eso, el empeño de incluir figuras grotescas y aberrantes como la de catedrático o profesor titular contratado, que es una contradicción en los términos28, como podría ser un juez contratado o un abogado del Estado contratado) o crear órganos en los que bajo el manto de la autonomía de las Comunidades Autónomas, y la excusa de que la Universidad pertenece a la sociedad, en realidad, lo que se hace es socavar la autonomía de las Universidades, y ponerlas bajo el dominio de la Comunidad Autónoma correspondiente. Por esta razón también es reveladora la crítica que se hizo en la Addenda firmada por Ó. Alzaga y M. Urrea a la sugerencia de la Comisión de Expertos sobre universidades que pretendía la creación de un «Consejo de la Universidad» en el que «están representados los intereses académicos y los de la sociedad» (p. 44), con no más de 21-25 miembros de los cuales el 50% sería elegido por el Claustro, el 25% a la Comunidad Autónoma, «para garantizar —decía— la participación efectiva de la sociedad civil en el máximo órgano de gobierno universitario», y el otro 25% elegido por los anteriores dos grupos entre personas internas o externas a la Universidad. Este órgano al que se atribuía nada menos que la competencia para elegir al rector entre «candidatos internos o externos», incluso extranjeros, y que el rector luego nombrara a Vicerrectores, Secretario General, Decanos y Directores de Centro, suponía de facto que la Universidad perdiera su autonomía, pura y simplemente29. Lo detectaron con agudeza Ó. Alzaga y M. Urrea: «En nuestra opinión, y apelando Denunciado por A. NIETO GARCÍA hace ya varias décadas («Autonomía política y autonomía universitaria», Revista del Departamento de Derecho Político, núm. 5, 1979-1980, p. 86). Este autor ya en 1979 aludía al enorme interés que las Comunidades Autónomas tienen en el control de sus Universidades: gracias a ellas —afirmaba—, pueden formar los cuadros de sus dirigentes (tanto ideológicos como operativos) «y utilizarlas como plataforma de adoctrinamiento de largo alcance» 28 Lógicamente, teniendo en cuenta lo que se prevé en la LOU sobre ambas figuras funcionariales. En el terreno de la literatura o la retórica más o menos imprecisa sería otra cosa. Pero desde el punto de vista del ordenamiento constitucional vigente es un puro disparate jurídico. Por eso es más que probable que las figuras que crean, por ejemplo, los artículos 44 y ss. de la Ley 1/ 2003, de 19 de febrero, de Universidades catalanas, que pretenden crear una carrera paralela con nombres como catedrático y profesor agregado —por contrato— no se ajusta al ordenamiento jurídico, y pueden tener vicios ciertos de inconstitucionalidad. Es obvio que pueden existir profesores contratados en distintas modalidades; no es admisible, en cambio, incorporar la confusión legal e institucional para hacer ver que un contratado es un catedrático como los que prevé la LOU. 29 El dominio que tendría este Consejo de la Universidad sería ya casi absoluto, y bajo el tentáculo del poder autonómico. Decía el Informe «Propuestas para la reforma y mejora de la calidad y eficiencia del sistema universitario español». Las principales «misiones» (lo más correcto hubiese sido decir competencias o atribuciones, no misiones) del Consejo de la Universidad serán: – Nombramiento y cese del rector – Control de la gestión del Rector. A estos efectos, el Rector presentará ante el Consejo de la Universidad un informe detallado de su gestión, con periodicidad anual y al final de su mandato. Su no aprobación podrá determinar su cese en el cargo si así lo decide el Consejo 27
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a esa experiencia que nos ofrece nuestra realidad nacional(…), el que el segundo grupo de miembros sea un 25% (en lugar del 33% propuesto en el informe presentado a la Generalitat) no deja de ser un peligro cierto de injerencia de las respectivas CCAA y, francamente, el que el 25% restante sea elegido por los dos grupos anteriores no es ninguna garantía real o, si se prefiere, no es una garantía suficiente para no poner en cuestión los términos constitucionales en los que está definida la autonomía de las universidades»30. Es claro que las competencias de las Comunidades Autónomas no pueden servir de cobertura para eliminar de facto la autonomía universitaria. Cargar las tintas en la participación de la sociedad está muy bien, pero ese énfasis no puede servir de excusa para condicionar la autonomía de la Universidad, pues entonces sí que existiría un problema mayor: el de una ciencia, una cultura y una técnica al servicio de una ideología, que ni siquiera es la de toda esa sociedad. II.2.4. Personal funcionario como garantía de la autonomía de la universidad La Universidad pública es también una Administración pública en la que tradicionalmente el personal es —con carácter preferente—, funcionario, y no personal contratado. La opción por el personal funcionario no es tampoco baladí, o una cuestión de segundo orden, sino que constituye el motor que permite el desarrollo de las funciones que tiene encomendada la Universidad pública. La relación estatutaria (art. 56.2, LOU) comporta una estabilidad, y un elenco de derechos y deberes que conectan con la necesaria autonomía que debe tener la Universidad. Y es ese personal funcionario (es decir, Catedráticos de Universidad y Profesores Titulares de Universidad, art. 56.1, LOU) el que debe tener mayor relevancia31, y tener preferencia para ocupar los puestos de Rector, Decano, Director de Departamento y otros cargos, como, por otra parte, ha sido tradicional en el Derecho universitario español. Por este motivo no se puede compartir el exceso que cometió la reforma de 2007 en la que se prevé que para ocupar determinados cargos basta una elección entre el personal «con vinculación permanente» (arts. 24 y 25, LOU, para la elección de Decanos y Directores de Departamento, respectivamente). Esto supone optar por un régimen contractual, y la simultanea re– Aprobar los informes de los decanos o directores de centro (facultades, escuelas) nombrados por el Rector (..), quien decidirá sobre su continuidad si los informes son rechazados –Colaborar con el equipo rectoral en la definición de la estrategia de la universidad en todos los aspectos, así como en la captación y retención del talento docente e investigador, nacional e internacional – Aprobación y control de presupuestos –Obtención de financiación externa –Nombramiento del gerente de la Universidad, a propuesta del Rector. 30 P. 24. 31 Como dicen Ó. ALZAGA y M. URREA «los Catedráticos y Profesores Titulares de Universidad, como funcionarios dedicados al servicio público docente superior, han de acceder a sus cuerpos, mediante procedimiento respetuoso con lo dispuesto en el art. 103.3 de nuestra Constitución, es decir, «de acuerdo con los principios de mérito y capacidad». Este alto mandato consagra, con precedentes en el constitucionalismo europeo continental, la constitucionalización de la meritocracia y excluye otros criterios antagónicos como el «spoil system», el clientelismo o la simple confianza en el más próximo que provocarán la máxima flexibilidad en la contratación y, llegado el caso, la desembocadura en la mediocritas» (p. 9).
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legación de los funcionarios en puestos para los que, en buena lógica universitaria, deben preferirse a los que han acreditado más mérito y capacidad, cosa que con los contratados es más difícil saber, pues no han pasado por el filtro de una acreditación y del subsiguiente proceso selectivo, pues como es conocido el modelo de selección de profesorado se caracteriza por tener una doble fase Desde el punto de vista práctico, la experiencia de los últimos años en los que se ha optado por motivos puramente económicos por personal contratado a tiempo parcial es un exceso claro32, y probablemente, también, un error estratégico de cara al futuro, pues puede condicionar negativamente el desarrollo docente e investigador de la propia Universidad pública33 si no se rectifica de forma enérgica esta deriva. Se suele argumentar que la contratación hace más flexible la selección del profesorado, y que muchas Universidades europeas siguen esta vía; pero lo que está claro es que en el modelo que se extrae de nuestro ordenamiento jurídico, y que ha funcionado relativamente bien durante décadas, el personal funcionario docente debe tener un papel preponderante
III. PROBLEMAS E INCONSISTENCIAS QUE ORIGINAN INEFICACIA E INEFICIENCIA 1. La organización en la LORU de 1983: inconsistencias e ineficacia Hace algunos años el que escribe estas líneas señalaba que las disfunciones más significativas del modelo de organización implantado por la LORU de 1983 eran: a) una tendencia muy fuerte hacia el asamblearismo, por la preeminencia de los órganos colegiados sobre los unipersonales, lo cual ha originado serios problemas de gestión al ser los órganos muy numerosos, b) una aplicación inapropiada o perversa del principio de participación. Es ilógico que representantes de alumnos y del personal de administración y servicios participen en la toma de decisiones, con un porcentaje de votos nada despreciable, en asuntos sobre los que no tienen ninguna formación ni información (asuntos científicos, de política de personal docente, etc.)34; c) una confusión competencial, y no solo por las omisiones que tenía la LORU y los Estatutos de las Universidades, que han producido entrecruzamientos y contradicciones en el ejercicio de las competencias de los diversos órganos, sino por la creación de órganos contingentes, que muchas veces se superponen en su funcionamiento, olvidando que la correcta delimitación de funciones es una condición esencial para evitar confusiones, facilitar la gestión y aplicar el control; d)sobredimensionamiento de los criterios políticos o de oportunidad sobre los criterios científicos o académicos; algo que se observa fundamentalmente en la creación de Departamentos; pero también en la constitución, modi Los denominados «falsos asociados», previstos en la LOU (art. 53), y que han sufrido un aumento impresionante en la última década, sobre todo a raíz del Real Decreto-Ley 20/ 2011, de 30 de diciembre, que estableció la tasa de reposición en el 10% 33 Y ello por una razón elemental: muchos de los que se han contratado no son eminencias nacionales o extranjeras que deslumbran por su saber científico y buen actuar académico, sino que han sido seleccionados entre profesionales ordinarios, y figuran en listas para cubrir vacantes 34 Vid. E. GARCÍA DE ENTERRÍA, «Universidad, S.O.S.», en ABC de 18 de julio de 1999, p. 3 32
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ficación o supresión de órganos; e) la sobredimensión mencionada produce, en otros casos, una falta de profesionalidad en el ejercicio de algunos cargos, como sucede con el Secretario General; f) una proliferación desmesurada de órganos, sobre todo de naturaleza contingente o de existencia facultativa, algunos de los cuales sin una razón de ser clara; y g) una atenuación del control o fiscalización de la gestión, no solo por las razones expuestas (confusión de competencias, etc.), sino por las prácticas que en muchos órganos colegiados se han consolidado (informaciones erróneas, formación de mayorías interesadas, que solo velan por sus intereses parciales, etc., etc.)
2. La organización en la LOU 2.1. Planteamiento general: mantenimiento del modelo En un plano general, se puede afirmar que la LOU mantiene el esquema básico de la LORU. Así el artículo 13, que inicia el Título III («Del gobierno y representación de las Universidades») establece que los Estatutos de las Universidades públicas establecerán como mínimo los siguientes órganos: a) Colegiados: Consejo Social, Consejo de Gobierno, Claustro Universitario, Junta Consultiva, Juntas de Facultad, de Escuela Técnica o Politécnica Superior, y de Escuela Universitaria o Escuela Universitaria Politécnica, y Consejo de Departamento b) Unipersonales: Rector, Vicerrectores, Secretario General, Gerente, Decanos de Facultades, Directores de Escuelas Técnicas o Politécnicas Superiores, de Escuelas Universitarias o Escuelas Universitarias Politécnicas, de Departamentos y de Institutos Universitarios de Investigación. Si se compara el artículo 13 LOU con el también artículo 13 de la derogada LORU se puede afirmar que: 1.º) al igual que sucedía con la LORU, la expresión «como mínimo» significa que las Universidades en ejercicio de su potestad de autoorganización pueden a través de sus Estatutos y demás normas prever y regular otros órganos; algo que es coherente con la autonomía universitaria (cfr., arts. 27.10 CE, 2.2 a) y b) LOU); 2.º) se incorporan órganos colegiados nuevos, como el Consejo de Gobierno (art. 15), la Junta Consultiva (art. 17) o el Consejo de Dirección (art. 20.4). El resto de los órganos unipersonales y colegiados coincide sustancialmente con lo que preveía el artículo 13 LORU de 1983, si bien se menciona ahora a las Escuelas Politécnicas y no se alude a los Consejos de Institutos Universitarios; y 3.º) en la disposición adicional decimocuarta instituye con carácter general la figura del «Defensor Universitario» para velar por el respeto a los derechos y las libertades de los profesores, estudiantes y personal de administración y servicios. La regulación de la LOU, sin embargo, incorporó algunas modificaciones en el Claustro, porque la composición y duración de su mandato se regula por los Estatutos: en este órgano están representados los distintos sectores, y al menos el cincuenta y uno por ciento de sus miembros serán funcionarios doctores de los cuerpos docentes universitarios (art. 16.3), con un máximo de 300 miembros (cifra que es también excesiva para la gestión de un servicio público). Instituye el Consejo de Gobierno (art. 15.1) —y por ello desaparece la anterior Junta de Gobierno— como órgano colegiado de gobierno de la Universidad, y con un máximo de 50 miembros de la propia comunidad universitaria, de los cuales el 30% será designado por el rector, el 40% elegido REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 15 ISSN 1886-7588, núm. 52, enero-marzo (2019), págs. 3-26
por el Claustro, y el 30% restante elegido o designado de entre Decanos de Facultad, Directores de Escuela y Directores de Departamentos e Institutos universitarios según establecen sus Estatutos. Además serán miembros del Consejo de Gobierno, tres miembros del Consejo Social, no pertenecientes a la propia comunidad universitaria. La LOU asimismo modificó el sistema de elección del Rector, pues no se prevé que pueda ser elegido por el Claustro, sino por toda la comunidad universitaria (por voto ponderado), mediante elección directa y sufragio universal, libre y secreto entre funcionarios del cuerpo de Catedráticos de Universidad (art. 20.2, en relación con el 56.1) en activo; exige que los Vicerrectores tengan por lo menos el Grado de Doctor (arts. 13,b) y 21 LOU), y muestra mayor rigor para obtener el cargo de Secretario General, pues en la LORU el Secretario era nombrado por el rector «de entre los profesores» de la Universidad. No se establecía siquiera si ese profesor debía tener el título de Doctor o si debía o no tener la condición de funcionario. La LOU, en cambio, exige que sea funcionario del Grupo A. Por lo demás, prevé la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) (art. 32), muy polémica desde el inicio de su andadura y otras cuestiones de menor enjundia. No obstante, en mi opinión, esta regulación tampoco alcanza cotas relevantes en orden a la profesionalización de la gestión. En primer lugar, no basta con prever que el Secretario debe ser funcionario del Grupo A. Debe articularse un sistema35 parecido al de otras Administraciones, como la Administración Local36 o las propias Cámaras de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, en virtud del cual quede acreditada la profesionalidad37 y la relativa independencia del Secretario General en orden al cumplimiento de sus importantes funciones, que no son políticas, sino burocráticas y administrativas (fe pública, registro, etc38.). Es más, podría funcionar como un control interno frente a las propuestas, actos y acuerdos que no se ajusten a la legalidad advirtiendo a los órganos correspondientes de lo que no es correcto desde el punto de vista legal. En la actualidad, esto es prácticamente imposible, pues el Secretario o Secretaria General es una persona del equipo de gobierno del rector, y lógicamente no se atreverá a llevarle la contraria en asuntos que hagan poner en peligro su mismo puesto. Por otra parte, más que crear órganos declamatorios como el Defensor de la Comunidad Universitaria, lo más correcto para profesionalizar es que los servicios jurídicos o los de inspección fueran llevados con independencia y de forma profesional, Puede ser positivo crear un cuerpo específico de carácter nacional, o bien un concurso público. Vid. J. A. TARDÍO PATO, El Derecho de las Universidades Públicas Españolas II, PPU, Barcelona, 1994, p. 1042. 36 Es conocida la relevancia que tienen por ejemplo los Secretarios con habilitación de carácter nacional 37 Lo más lógico, además, es que sea especialista en Derecho (Licenciado o Graduado), pues es la titulación que lo forma mejor para que pueda realizar sus funciones de manera profesional y objetiva (En la actualidad, el Secretario General es un miembro del equipo del Rector, que tiene ese cargo por su confianza. Normalmente, en las elecciones se señala incluso ya el cargo que en el futuro —si se ganan las elecciones a Rector—, tendrá cada candidato. En mi opinión, esto resta profesionalidad y neutralidad a la labor que debe desempeñar un Secretario General, que ejerce funciones profesionales claramente objetivables, y de alguna manera debe desarrollar un control interno). 38 Cfr., por ejemplo, artículo 43 de los Estatutos de la Universidad Autónoma de Madrid. 35
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y que no fueran la correa de transmisión del equipo rectoral, como a veces ocurre. Todavía se tiene que avanzar mucho en este extremo, sobre todo porque las actuales Universidades públicas son grandes organizaciones administrativas que tienen una relevancia social evidente.
2.2. La reforma llevada a cabo por la Ley 4/ 2007: más de lo mismo, pero peor La Ley Orgánica 4/ 2007, de 12 de abril, modificó con alguna profundidad la LOU y, en particular, en materia organizativa establece mayor flexibilidad en el sistema de elección del «Rector o la Rectora» (Cfr. Preámbulo), que puede ser elegido por el Claustro o la comunidad universitaria, según especifique los Estatutos, crea la Conferencia General de Política Universitaria, constituye el «Consejo de Universidades», prevé la creación de un «Consejo de estudiantes universitarios», y muestra una preocupación por la paridad entre mujeres y hombres. Pero en el artículo 13 ya no se menciona a la Junta Consultiva, y engrandece de forma artificial su contenido por el uso del masculino y femenino al mismo tiempo, en coherencia con los postulados ideológicos a los que obedece. Por otro lado, y como ya hemos visto, para la elección de Decanos y Directores no exige siquiera la condición de funcionarios, sino que sean «profesores o profesoras con vinculación permanente a la universidad» (arts. 24 y 25). En resumen, se trata del mismo modelo, pero todavía más escorado hacia los defectos y disfunciones que ya se han denunciado por múltiples informes, la igualación por abajo y, por tanto, el desprecio a la meritocracia (con desplazamiento ya sin rubor alguno de los cuerpos docentes universitarios) y la demagogia más pueril que intenta trufar como avance (creación de Consejos de estudiantes para canalizar la participación39, etc.). Es sin duda una Ley que lejos de «profesionalizar la gestión» —según reza su Preámbulo— lo que hace es «ideologizar» dicha gestión, incluyendo otro factor de enfrentamiento —por si hubiera pocos—: el de género40. Pero no aporta nada
Lógicamente para fortalecer más el enfrentamiento, en este caso, entre profesorado y estudiantes, e incrementar una burocracia perfectamente prescindible y sin utilidad alguna (vid, artículo 46.5 LOU, redacción de 2007). Pues debe advertirse que este órgano regulado en los artículos 47 y siguientes del Estatuto del Estudiante Universitario (Real Decreto 1791/ 2010, de 30 de diciembre), se sostiene económicamente con cargo al presupuesto ordinario del Ministerio de Educación, y ello en una situación de crisis económica en la que se pedían esfuerzos colosales a los ciudadanos. 40 Piénsese que el propio Informe «Propuestas para la reforma y mejora de la calidad y eficiencia del sistema universitario español», señalaba (p. 44) en relación con la propuesta del 25% de miembros de la correspondiente Comunidad Autónoma, que esa elección «debe recaer en personas de elevado prestigio profesional o académico, sin que ésta pueda producirse atendiendo a cuotas de ningún tipo como se especificará más adelante». Y que en relación con los órganos de gobierno se recalcaba el «elevado nivel académico y científico y el prestigio de quienes deban ocupar los cargos universitarios, incluyendo al mismo tiempo cautelas que impidan toda mediatización —sea política o de cualquier tipo— de los órganos de gobierno» (p. 13), recomendando el uso de los sexenios como criterio básico para ocupar cargos académicos de responsabilidad (p. 27). Estas recomendaciones hechas por personas autorizadas y con experiencia se sitúan en las antípodas de lo que promueve esta reforma de 2007 39
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significativo —en materia organizativa— que resuelva los verdaderos problemas que tiene la Universidad pública.
2.3. Algunas conclusiones El diagnóstico que se hacía de la situación que definió la LORU podría reproducirse, pues, con algunos matices si se analiza lo que estableció la LOU, tanto en su redacción primera de 2001 como en la empeorada de 2007, porque si bien es cierto que esta Ley redujo el tamaño de ciertos órganos colegiados41, establece que el Secretario debe ser un funcionario del Grupo A, e incorpora algunas reformas sobre la elección del Rector, lo cierto es que la organización es muy similar, y las innovaciones que introdujo no alcanzan la magnitud de otras cuestiones abordadas por la Ley, como la relativa a la selección del profesorado funcionario42. De manera que estos problemas originan, como ya se ha subrayado, ineficacia e ineficiencia en la gestión del servicio público de enseñanza superior, pues las decisiones (esto es, actos y acuerdos) se retrasan mucho tiempo, los cargos se cubren por medio de un sistema que no valora el mérito y la experiencia, sino la mera elección, y además con una falta de profesionalidad (sería recomendable que, por ejemplo, el Secretario de la Universidad fuera un cargo meramente funcionarial, y no ser del equipo del rector, como sucede en la actualidad). A ello hay que añadir la incorporación de órganos que carecen de verdadera utilidad, como el Defensor de la Comunidad Universitaria, órgano meramente declamatorio que se ha incorporado por mímesis de otras organizaciones, y que no se sabe muy bien para qué sirve en un servicio público, salvo para engrandecer artificialmente el organigrama administrativo y crear más burocracia. Hoy por hoy la organización universitaria es manifiestamente mejorable, está atrapada por sus propias contradicciones y sujeta, sobre todo a raíz del llamado «Plan Bolonia»43, a una burocracia terrible que anega de trabajo inútil al profesorado44 y En concreto, el Claustro universitario lo limita a 300, el Consejo de Gobierno debe tener un máximo de 50 miembros 42 M. J. SARMIENTO ACOSTA, «Reflexiones preliminares sobre la organización universitaria establecida por la Ley Orgánica de Universidades», Actualidad Administrativa núm. 10, 2003, p. 246. 43 Vid., por ejemplo, el artículo de J. M.ª ASENSIO MELLADO titulado «Bolonia, un fracaso anunciado», Información. Es, de 13 de marzo de 2012. 44 El suplemento «Campus» de El Mundo, de 21 de diciembre de 2016, con el elocuente título «El «profesor orquesta: Un modelo que lastra a la Universidad española», aludía a esta perversión de la labor del profesorado, y argumentaba que desde el punto de vista de la docencia el profesor medio tiene que: a) preparar e impartir clases y seminarios, b) prácticas de laboratorio, c) tutorías con decenas o centenares de alumnos a su cargo en distintos grupos, títulos y niveles, d) corregir exámenes, y luego revisarlos y realizar todas las tareas administrativas y burocráticas que ello comporta (publicación de calificaciones, firma de actas, tribunales, etc.), e) trabajos de clases, f) participar en reuniones presenciales de coordinación, control y calidad, g) ponerse al día en conocimientos y tecnologías (Las Universidades no solo fomentan, sino casi obligan a participar en múltiples cursillos de docencia a profesores que llevan 20 ó 30 años dando clases, y que computan luego a efectos de evaluación de profesorado). Pero desde el punto de vista de la investigación, ese profesor tiene que: a) dirigir trabajos de fin de título (de Grado y Máster), b) formar parte de Tribunales que evalúan tales trabajos, c) dirigir tesis doctorales y proyectos de investigación, organizar grupos humanos altamente cualificados para integrar grupos de investi41
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al personal de administración de servicios, con la creación de múltiples comisiones, tribunales45, formularios, reuniones, verificaciones de títulos, actas varias, encuestas, procesos de evaluación de lo ya evaluado46, y un sinfín de tareas prescindibles que no contribuyen ni a la eficacia y mucho menos a la eficiencia. Sencillamente no se ha sabido por parte del legislador establecer un sistema claro, coherente con la misión de la Universidad, y que premie al mérito y la capacidad. En la actualidad, pues, el modelo de organización universitaria es, sin hipérbole, un problema y un obstáculo, más que un instrumento para lograr los fines que tiene la Universidad. Es curioso que en un momento en el cual las tecnologías de la información y la comunicación pueden contribuir a agilizar el trabajo, a reducir el número de reuniones y, por tanto, a otorgar más eficacia al servicio, se haya definido una situación que es opuesta a la agilización de la gestión, con procedimientos participativos que encallan por estrategias de grupos enfrentados, la exacerbación absurda del principio participativo (hay casos de Comisiones de Facultades, que reproducen casi los mismos problemas de asamblearismo de las Juntas de Facultad) y la implantación irracional de una caterva de exigencias formales (reuniones de coordinación, informes varios, revi-
gación, d) acudir a congresos, e) difundir los resultados de su investigaciones en libros, revistas, anuarios, f) transferencias de investigación (prototipos, patentes, etc.), g) explotar innovaciones, h) contribuir al gobierno de la Universidad participando en Juntas, Claustros, Consejos de Gobierno, múltiples comisiones para todo (de compensaciones, de revisión de títulos, etc.), i) participar en tribunales académicos, etc., etc. Es una labor ingente que se ha multiplicado por el Plan Bolonia, que tiene unas exigencias absolutamente desproporcionadas con los recursos que tiene la Universidad. Con la crisis económica, además, se ha optado por los «falsos asociados», en lugar por seleccionar a más personal funcionario para cubrir las plazas que están vacantes por jubilaciones, muertes, etc. Es conclusión, una situación que, como bien decía el periódico, «lastra» a la Universidad española. Probablemente se requiera un nuevo planteamiento de la asistencia del personal de administración y servicios, para que contribuya más a las tareas burocráticas que realiza el profesorado (por ejemplo, en asuntos como cumplimentar actas, etc.). El profesorado universitario en la actualidad pierde mucho tiempo en tareas que no son propiamente docentes ni investigadoras, y eso es en gran parte debido a la mala regulación de la organización universitaria. 45 Piénsese que con la escasez de profesorado a tiempo completo —por las medidas que se han adoptado a partir de la crisis, y la opción por los profesores asociados— estos profesores deben no solo dar sus clases, sino ser directores de múltiples trabajos fin de título (esto es, Trabajos Fin de Grado y Trabajos Fin de Máster), miembros de tribunales varios, cuidadores de exámenes, etc., etc. 46 La crítica es bastante común. Se ha interpretado la cultura de la «calidad» como un formato «mecánico y cuantitativo cuyo resultado final, hoy claramente visible, ha sido una inflación enorme de la carga administrativa de gestión burocrática exigida a los profesores y profesionales de la universidad española». Como ha dicho Enrique MORADIELLOS no es propio de un profesor universitario dedicar buena parte de su tiempo «al estudio, comprensión y ejecución de complejos trámites administrativos y procesos de gestión burocrática que, necesariamente, irán en detrimento de su tiempo, atención y dedicación a sus disciplinas científico-técnicas, que constituyen su razón de ser como profesores universitarios comprometidos con el avance de la investigación y la mejora de la educación» («Universidad y calidad: el caso de España», El País, de 3 de marzo de 2016) REVISTA JURÍDICA DE CANARIAS 19 ISSN 1886-7588, núm. 52, enero-marzo (2019), págs. 3-26