1_9788413134185 by Editorial Tirant Lo Blanch

monografías ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

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PROPUESTAS DE MEJORA DE LA NORMATIVA VALENCIANA

EL PODER TRIBUTARIO Y LOS RECURSOS DE LA COMUNITAT VALENCIANA

Se trata, sin duda, de una valiosa contribución que no solo se limita al análisis y consiguiente diagnóstico del estado actual de esta temática, sino que plantea reﬂexiones y aporta posibles soluciones de cara a un futuro sistema de ﬁnanciación autonómica.

JORGE MARTÍN LÓPEZ LUIS ALFONSO MARTÍNEZ GINER YOLANDA MARTÍNEZ MUÑOZ BEGOÑA PÉREZ BERNABEU AURORA RIBES RIBES

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La ﬁnanciación autonómica constituye un tema clave, que en este trabajo se aborda desde la perspectiva de la Comunitat Valenciana y del desarrollo de su poder normativo sobre los tributos cedidos (Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones e Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados) y sobre los tributos propios, así como desde la óptica del sistema de participación de las Comunidades Autónomas de régimen común en los Presupuestos Generales del Estado a través de los distintos Fondos previstos en los sucesivos modelos de ﬁnanciación.

EL PODER TRIBUTARIO Y LOS RECURSOS DE LA COMUNITAT VALENCIANA PROPUESTAS DE MEJORA DE LA NORMATIVA VALENCIANA

EL PODER TRIBUTARIO Y LOS RECURSOS DE LA COMUNITAT VALENCIANA Propuestas de mejora de la normativa valenciana

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL PODER TRIBUTARIO Y LOS RECURSOS DE LA COMUNITAT VALENCIANA Propuestas de mejora de la normativa valenciana

Autores:

JORGE MARTÍN LÓPEZ LUIS ALFONSO MARTÍNEZ GINER YOLANDA MARTÍNEZ MUÑOZ BEGOÑA PÉREZ BERNABEU AURORA RIBES RIBES Universidad de Alicante

tirant lo blanch Valencia, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. La presente obra es el resultado del trabajo realizado por el Grupo Poder Tributario autonómico en el marco del “Convenio de Colaboración entre la Generalitat, a través de la Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación, y la Universidad de Alicante, la Universitat Jaume I de Castellón, la Universidad Miguel Hernández de Elche y la Universitat de València (Estudi General), para la sistematización de la producción normativa Valenciana desde el acceso al autogobierno”. Precisamente, entre las actividades de difusión y divulgación financiadas por dicho Convenio, está la elaboración de publicaciones orientadas al conocimiento y transmisión de la producción normativa valenciana.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-1520-2019 ISBN: 978-84-1313-418-5 ISBN Generalitat: 978-84-1313-419-2 IMPRIME Guada Impresores S.L. MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice PRESENTACIÓN..................................................................................... 11

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS FÍSICAS Y EL PODER TRIBUTARIO DE LA COMUNITAT VALENCIANA Luis Alfonso Martínez Giner 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 18 2. EL IRPF COMO IMPUESTO CEDIDO A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS......................................................................................... 23 2.1. Marco normativo de la cesión del IRPF....................................... 24 2.2. Alcance de la cesión del IRPF...................................................... 25 3. EL DESARROLLO DEL PODER TRIBUTARIO DE LA COMUNITAT VALENCIANA SOBRE LA CESIÓN DEL IRPF: EVOLUCIÓN Y ESTADO ACTUAL.......................................................................... 37 3.1. La tarifa autonómica................................................................... 39 3.2. Las deducciones autonómicas de la cuota.................................... 44 3.3. El tramo autonómico de la deducción por adquisición de vivienda habitual.................................................................................. 56 3.4. El mínimo personal y familiar...................................................... 58 4. CONSIDERACIONES CRÍTICAS Y PROPUESTAS DE MEJORA..... 60 5. BIBLIOGRAFÍA.................................................................................. 65 6. ANEXO LEGISLATIVO..................................................................... 66

ANÁLISIS DEL EJERCICIO DE COMPETENCIAS NORMATIVAS EN EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES POR PARTE DE LA COMUNITAT VALENCIANA Aurora Ribes Ribes 1. LOS MODELOS DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA: CONSIDERACIONES PRELIMINARES............................................................. 70 2. TRIBUTOS CEDIDOS: IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES. CAPACIDAD NORMATIVA DE LA COMUNITAT VALENCIANA Y DESARROLLO DEL PODER AUTONÓMICO..... 72 2.1. Previsiones generales del Estatuto de Autonomía......................... 72 2.2. Autonomía y suficiencia financiera: la cesión de competencias normativas con el fin de lograr la corresponsabilidad fiscal......... 74 2.3. Desarrollo del poder normativo autonómico desde 1997 hasta la actualidad: valoración crítica....................................................... 76

Índice

2.3.1. Medidas normativas adoptadas por la Comunitat Valenciana sobre el ISD (períodos 1997-2001 y 2002-2008)..... 78 2.3.2. Ejercicio efectivo de las competencias normativas cedidas desde 2009. Novedades introducidas................................ 80 3. CONCLUSIONES. LOS RETOS DEL NUEVO MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA........................................................ 84 4. ANEXO: RECOPILACIÓN NORMATIVA........................................ 97

EL PODER NORMATIVO DE LA COMUNITAT VALENCIANA EN EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES Y ACTOS JURÍDICOS DOCUMENTADOS: PASADO, PRESENTE Y FUTURO Jorge Martín López 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 100 2. LA CESIÓN DE COMPETENCIAS NORMATIVAS A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN EL ITPAJD: GÉNESIS Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA............................................................................. 101 3. EL EJERCICIO POR LA COMUNITAT VALENCIANA DE SUS COMPETENCIAS NORMATIVAS EN EL ITPAJD............................ 104 3.1. El marco jurídico inicial establecido por la Ley 13/1997.............. 104 3.2. Modificaciones posteriores operadas en la Ley 13/1997 y estado normativo actual......................................................................... 106 4. REFLEXIÓN CRÍTICA Y PROPUESTAS DE MEJORA..................... 127 5. BIBLIOGRAFÍA.................................................................................. 137 6. ANEXO: RECOPILACIÓN NORMATIVA........................................ 138

LOS RECURSOS DE LA COMUNITAT VALENCIANA: TRIBUTOS PROPIOS Y CORRESPONSABILIDAD FISCAL Yolanda Martínez Muñoz 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 142 2. LOS TRIBUTOS PROPIOS EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA Y EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA VALENCIANO...................... 143 3. LOS TRIBUTOS PROPIOS EN LA LEY ORGÁNICA DE FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: COMPETENCIAS Y LÍMITES................................................................................. 147 3.1. El marco legislativo competencial en materia de tributos propios.............................................................................................. 147 3.2. Límites legislativos al título competencial.................................... 149 3.2.1. La doble imposición de los tributos autonómicos con los tributos estatales y locales................................................ 149

Índice

3.2.2. Los límites derivados de los principios de territorialidad y neutralidad....................................................................... 155 3.2.3. La prohibición de ayudas de Estado como límite a la creación de tributos propios................................................... 157 4. LOS TRIBUTOS PROPIOS DE LA COMUNITAT VALENCIANA: UNA EVOLUCIÓN SUJETA A LÍMITES............................................ 159 5. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS DE MEJORA DE LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL.................................................................... 167 6. BIBLIOGRAFÍA.................................................................................. 174

EL MODELO DE PARTICIPACIÓN DE LAS CCAA EN LOS PGE Y LA INFRAFINANCIACIÓN DE LA COMUNITAT VALENCIANA: PROPUESTAS PARA UN REPARTO EQUITATIVO DE FONDOS Begoña Pérez Bernabeu 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................. 178 2. LA PARTICIPACIÓN EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN COMÚN............................................................................................. 179 2.1. Derecho Estatutario..................................................................... 179 2.1.1. Los artículos 157 y 158 de la Constitución Española....... 179 2.1.2. El Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana.... 186 2.2. La ausencia de título competencial por parte de las CCAA para regular de forma unilateral su participación en los fondos previstos en el sistema de financiación. La relevancia de los acuerdos adoptados en el Consejo de Política Fiscal y Financiera............... 189 2.3. Desarrollo normativo estatal sobre la participación de las Comunidades Autónomas de régimen común en los Presupuestos Generales del Estado a través de los fondos articulados en los distintos sistemas de financiación en el marco fijado por la LOFCA. 192 3. VALORACIÓN DEL ACTUAL SISTEMA DE PARTICIPACIÓN EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PREVISTO EN LA LEY 22/2009 Y PROPUESTAS DE MEJORA. ESPECIAL REFERENCIA A LA COMUNITAT VALENCIANA.................................... 195 4. REFLEXIONES FINALES................................................................... 214 5. BIBLIOGRAFÍA.................................................................................. 217 6. INFORMES Y OTROS DOCUMENTOS DE INTERÉS..................... 219

PRESENTACIÓN Me es muy grato presentar a los lectores esta obra colectiva sobre “El poder tributario y los recursos de la Comunitat Valenciana: análisis y propuestas para una reforma”, que se publica precisamente cuando la Constitución española celebra sus 40 años que, en este caso, no son nada pero al mismo tiempo parecen muchos porque, en relación con el tema objeto de esta obra, el panorama ha cambiado sustancialmente. Baste recordar que el propio Título VIII de la Constitución era, en 1978, un escenario en principio abierto, dado que la organización territorial del Estado mediante la constitución de Comunidades Autónomas era sólo una posibilidad. Esta idea de escenario abierto era asimismo aplicable al sistema tributario, caracterizado a la vez por una certeza y una incertidumbre, lo cual no impidió que con la evolución posterior se haya configurado un régimen que podría considerarse de federalismo fiscal encubierto o implícito y por otra parte, atípico dentro del panorama comparado. La certeza deriva de la Disposición Adicional 1ª de la Constitución, que ya auguraba lo que ha sido y sigue siendo la principal característica del sistema tributario español y que se resume en la asimetría provocada por la coexistencia de dos tipos distintos de sistemas tributarios: por un lado, el de los Territorios Históricos, las Diputaciones Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya ahora integradas en la Comunidad Autónoma del País Vasco y la (entonces) Diputación y ahora Comunidad Foral de Navarra, con un grado de autonomía que va incluso más allá de los modelos tradicionales de federalismo fiscal, y por otro lado, el de las denominadas Comunidades Autónomas de régimen común, como la Comunidad Valenciana, con un escenario fiscal resultante del marco previsto en los artículos 156 y 157 de la Constitución. La incertidumbre —inicial, en el momento de aprobarse la Constitución— residía precisamente en estos dos preceptos que eran, en sí mismos, un escenario abierto y potencialmente problemático. Este es el caso de los tres principios citados en el artículo 156.1: autonomía financiera, solidaridad y coordinación con la Hacienda estatal, cuya compatibilidad conlleva un riesgo de tensión. En cuanto a los recursos

María Teresa Soler Roch

tributarios a los que se refiere el artículo 157.1, baste citar como ejemplo de escenario abierto la mención a los impuestos cedidos “total o parcialmente por el Estado”, cuya interpretación permitía inicialmente, un desarrollo de la cesión de acuerdo con distintas combinaciones alguna de las cuales hubiera, incluso, podido aproximarse al escenario fiscal de los Territorios Históricos, reduciendo en gran medida la asimetría a la que antes me he referido. Ahora sabemos que, por muchas y diversas razones y probablemente con acierto, el legislador no optó por una “cesión de máximos”. La Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, como instrumento previsto en el apartado 3 artículo 157 de la Constitución para concretar el diseño abierto previsto en el apartado 1 optó, en su primera redacción, por la cesión de la recaudación de determinados impuestos estatales, junto a algunas competencias de gestión. Es decir, en relación con las tres manifestaciones características de la soberanía compartida acuñadas por la doctrina alemana y citada en aquel entonces por un sector de la doctrina española: la soberanía normativa, la administrativa y la de las sumas recaudadas, el legislador optó por una aplicación parcial y limitada de las dos últimas. Ciertamente, un alcance distinto de la cesión hubiera sido posible, como luego se ha demostrado; pero una cesión de máximos en un primer momento hubiera supuesto una mayor tensión entre los principios de autonomía y solidaridad (sin olvidar la suficiencia financiera), haciendo necesario potenciar los mecanismos de compensación. Debe tenerse en cuenta además el respeto a las libertades de circulación dentro del territorio nacional garantizado en el artículo 157.2 de la Constitución, frente a las cuales los tributos no pueden ser un obstáculo. A todo ello debe añadirse que, desde 1986, el Derecho de la Unión Europea, sobre todo en lo que se refiere a principios (no discriminación) y libertades fundamentales, así como a la prohibición de ayudas de Estado, viene proyectándose como espada de Damocles directamente sobre el poder tributario del Estado e indirectamente sobre el poder tributario, tanto de los Territorios Históricos como de las Comunidades Autónomas de régimen común, en unos casos implicando la uniformidad normativa en todos los niveles de Gobierno (por ejemplo: la regulación del Impuesto sobre el Valor Añadido), y en otros casos, obligando a modificar determinadas normas declaradas

Presentación

contrarias al Derecho de la Unión (por citar sólo algunos ejemplos: las “vacaciones fiscales” de la Diputación Foral de Vizcaya, el “céntimo sanitario” o el tratamiento de los no residentes en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones). En cuanto a los impuestos propios, la LOFCA desde su primera versión, incorporó una importante limitación al poder tributario de las Comunidades Autónomas de régimen común mediante una prohibición de doble imposición que confinaba dichos impuestos en un ámbito residual. A partir de ahí, los impuestos propios fueron abriéndose paso gracias a un cierto respaldo de la jurisprudencia constitucional que, por un lado, interpretó dicha prohibición en relación con el concepto de “hecho imponible” pero no de “materia imponible” y por otro, garantizó la validez de la finalidad extrafiscal como puerto seguro en el que atracar este tipo de impuestos, que fueron derivando en gran medida y en ocasiones de manera impropia, hacia la tributación medioambiental legitimada por el principio “quien contamina paga”. Los impuestos cedidos continuaron siéndolo a nivel recaudatorio, hasta que irrumpió en escena el principio de corresponsabilidad fiscal, no mencionado expresamente en la Constitución, pero que puede considerarse expresión de un contenido lógico del principio de autonomía financiera. Obviamente, lo que da sentido a la corresponsabilidad fiscal es la cesión de potestades normativas a las Comunidades Autónomas, por lo demás algo que ya siempre han tenido y siguen teniendo los Territorios Históricos. En la medida en que las Comunidades Autónomas ya ejercían su responsabilidad fiscal en relación con sus tributos propios, el salto cualitativo que suponía el nuevo paradigma se produjo mediante la asunción de determinadas potestades normativas sobre los impuestos cedidos, si bien el perímetro de la cesión recaudatoria era y continúa siendo superior por haber impuestos de recaudación compartida con el Estado (por ejemplo: el Impuesto sobre el Valor Añadido) sobre los que la potestad normativa es exclusivamente estatal. Pues bien, éste fue sin duda un paso significativo en la consolidación de los denominados sistemas tributarios autonómicos y sobre todo de cada uno de ellos considerado singularmente; algo que nos permite ahora referirnos al sistema tributario de la Comunidad

María Teresa Soler Roch

Valenciana. Un cambio de paradigma, sin duda legítimo y constitucionalmente irreprochable, pero que ha incorporado al debate un elemento nuevo y en cierta medida perturbador, consistente en el enjuiciamiento del sistema, fundamentalmente, desde la perspectiva de las diferencias fiscales entre las Comunidades Autónomas de régimen común. En la actualidad, este debate se manifiesta de modo especialmente intenso, con una intensidad mucho mayor de la que nunca tuvo la propia asimetría del sistema en relación con la fiscalidad de los Territorios Históricos, siendo éste un dato especialmente curioso porque, por ejemplo, nadie parece recordar que el “race to the bottom” en relación con el Impuesto sobre Sucesiones tuvo su origen, precisamente, en dos Comunidades Autónomas limítrofes con dichos Territorios. El conflicto suscitado por las diferencias del nivel de imposición entre Comunidades Autónomas, sobre todo a raíz del uso de la potestad normativa en determinados tributos —centrado ahora en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones— ha provocado un debate sin duda legítimo y procedente, pero que está ignorando o desenfocando lo que, en mi opinión, debería ser el eje fundamental de todo debate —y no sólo de éste— sobre la fiscalidad: la relación entre los ingresos y los gastos públicos. Es cierto y evidente que en el uso de las potestades normativas las Comunidades Autónomas han cometido errores; en el caso de la Comunidad Valenciana, baste recordar el requisito —ya suprimido— de residencia del heredero en dicha Comunidad para disfrutar de la bonificación en la cuota del Impuesto sobre Sucesiones que, como es sabido, fue declarado inconstitucional; pero no es menos cierto que la discusión sobre la discriminación territorial ya se ha revelado como el caballo de Troya para propiciar el asalto al verdadero objetivo de este debate, que no es otro que el acoso y derribo del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y, de paso, del Impuesto sobre el Patrimonio. Al margen de estas y otras consideraciones que sin duda alargarían innecesariamente esta presentación, el sistema tributario valenciano, con sus luces y sombras, es el que ahora tenemos y es éste un momento especialmente oportuno para que sea analizado desde una perspectiva jurídica, con rigor, espíritu crítico y propuestas por especialistas en la materia, como son los autores de esta obra, Catedráticos y Profesores Titulares de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de

Presentación

Alicante. Mi sincera enhorabuena a todos ellos por el resultado de su trabajo, que sin duda confirma su excelente trayectoria profesional y también a la Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación de la Generalitat Valenciana por esta iniciativa. Alicante, diciembre de 2018 María Teresa Soler Roch

El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y el poder tributario de la Comunitat Valenciana LUIS ALFONSO MARTÍNEZ GINER

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Alicante. la.martinez@ua.es Resumen: El Impuesto sobre la renta de las personas físicas se ha conformado como el impuesto más relevante del sistema tributario español en cuanto a su recaudación y como elemento fundamental de la financiación de las Comunidades Autónomas. La cesión del IRPF a la Comunitat Valenciana y el ejercicio de las competencias normativas sobre este impuesto son los elementos que conforman un ámbito muy relevante de la corresponsabilidad fiscal. El análisis de los sistemas de financiación autonómica y la evolución y alcance de la cesión serán el punto de partida para estudiar las diferentes medidas que la Comunitat Valenciana, haciendo uso de su poder tributario ha adoptado para conformar la “parte valenciana” del IRPF. Es conveniente realizar una reflexión sobre cuál ha sido el objetivo y los efectos del ejercicio de la potestad tributaria por parte de la Comunitat Valenciana con la finalidad de valorar y proponer medidas respetuosas con los principios constitucionales sobre esta cuestión. Palabras clave: IRPF, tributos cedidos, CCAA, Comunitat Valenciana, Ley 13/1997 de 23 de diciembre, competencias normativas, deducciones, tipo de gravamen, financiación autonómica. Abstract: Personal Income tax has been established as the most important tax in the Spanish tax system in terms of its collection and as a key element to finance the Autonomous Communities. The transfer of personal income tax to the Valencian Community and the exercise of its own regulatory powers over this tax are the elements that achieve the objective of fiscal co-responsibility. This paper analyses the regional financing systems and the evolution and scope of the transferred taxes. It will be the starting point to study the different measures adopted by the Valencian Community, using its tributary power, to conform the “Valencian part” of the Personal Income Tax. It will be useful think about the objective and the effects of the regional tax authority powers in order to assess and propose measures in the light of constitutional principles on this issue. Keywords: Spanish Personal Income Tax, transferred taxes, Autonomous Communities, Valencian Autonomous Community, Law 13 23rd December, legislative powers, tax deduction, tax rate, Regional funding.

Luis Alfonso Martínez Giner Sumario: 1. Introducción. 2. El IRPF como impuesto cedido a las Comunidades Autónomas. 2.1. Marco normativo de la cesión del IRPF. 2.2. Alcance de la cesión del IRPF. 3. El desarrollo del poder tributario de la Comunitat Valenciana sobre la cesión del IRPF: evolución y estado actual. 3.1. La tarifa autonómica. 3.2. Las deducciones autonómicas de la cuota. 3.3. El tramo autonómico de la deducción por adquisición de vivienda habitual. 3.4. El mínimo personal y familiar. 4. Consideraciones críticas y propuestas de mejora. 5. Bibliografía. 6. Anexo legislativo.

1. INTRODUCCIÓN El estudio de la situación actual del ejercicio de las competencias normativas de la Comunitat Valenciana en materia de Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (en adelante IRPF), es una ocasión propicia para reflexionar sobre la evolución de la cesión de este impuesto a las Comunidades Autónomas y el desarrollo de la normativa autonómica valenciana sobre los elementos objeto de esa cesión del tributo. El proceso de descentralización financiera hacia las Comunidades Autónomas, fruto lógico de la propia descentralización territorial derivada de la Constitución de 1978 encuentra en el artículo 156 CE, que reconoce la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y prevé la posibilidad de colaborar con el Estado en la recaudación de los recursos tributarios de aquél, un apoyo esencial1. Además, el artículo 157 CE se refiere a los concretos recursos de los que podrá nutrirse la Hacienda Autonómica entre los que se refiere a “los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado”. Los tributos cedidos, por lo tanto, conforman desde la aprobación de la Constitución española uno de los recursos esenciales de la Hacienda de las Comunidades Autónomas, que con el trascurso del tiempo, como veremos, han ido acrecentando su importancia, en lógi-

Artículo 156 CE: “1. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. 2. Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos”.

El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y el poder tributario...

ca correspondencia con el aumento en la cesión de los impuestos o en el porcentaje de cesión de los mismos. El Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana ya recogió desde el inicio en la Ley Orgánica 5/1982 de 1 de julio, en su título dedicado a “Economía y Hacienda” las líneas esenciales de la autonomía financiera tal y como se delimitó por la Constitución, mencionando a los impuestos cedidos entre los recursos de la Hacienda Pública valenciana, en el marco del principio de solidaridad que refiere la propia Constitución2. La aprobación del nuevo Estatut de Autonomía de la Comunitat Valenciana operada por Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril supuso una cierta reforma del título IX dedicado a “Economía y Hacienda”, que en lo esencial no hacía otra cosa que profundizar en la autonomía y suficiencia financiera, incluyendo igualmente en su artículo 72 c) los rendimientos derivados de los impuestos cedidos por el Estado a la Comunitat Valenciana. La reforma del Estatut de Autonomía de la Comunitat Valenciana que se concretó a través de la Ley 23/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunitat Valenciana fijó el porcentaje definitivo y actual de la cesión del IRPF en el 50 %3. En cualquier caso, es evidente que el marco jurídico de la cesión de los tributos es estatal, de tal manera que “una Comunidad Autónoma no puede por tanto dotar de objeto y contenido al tributo cedido, con independencia de que éste haya sido asumido como integrante de su Hacienda. Lo contrario supondría una vulneración de la reserva de ley estatal4”. Este trabajo trata de analizar el alcance de la cesión del IRPF por parte del Estado a las Comunidades Autónomas poniendo el foco de interés en el ejercicio de las competencias normativas que la Comunitat Valenciana puede materializar haciendo uso de su poder tributario, a la luz de las facultades que las normas de cesión de los impuestos estatales han conferido a las Comunidades Autónomas.

4 2 3

Artículo 51 de la LO 5/1982. Artículo 73.1 a) de la LO 1/2006. CALVO VÉRGEZ, J.: Financiación autonómica: problemas constitucionales y legales, Thomson-Civitas, Madrid, 2005, pág. 121.

Luis Alfonso Martínez Giner

El IRPF constituye, desde el punto de vista de su recaudación, el impuesto estatal y cedido más importante del conjunto del sistema tributario español, y por extensión de los tributos cuya recaudación se cede a la Comunitat Valenciana. La importancia en términos de recaudación del IRPF en relación con el conjunto de impuestos del sistema tributario español queda patente, dado que en los tres últimos ejercicios presupuestarios cerrados, el peso de la recaudación del IRPF en el total de impuestos ha sido de un 39.8%, de un 38.8% y de un 39.7% respectivamente5. En el año 2105, el conjunto de recaudación del IRPF cedido a las Comunidades Autónomas fue de unos 34.000 millones de euros. Además, en el año 2016, se produjeron en la Comunidad Valenciana 2.137.555 de liquidaciones referidas a residentes en este territorio. Según datos de ejecución presupuestaria de la Generalitat Valenciana, en el año 2016, la recaudación en el ejercicio corriente del IRPF ascendió a 3.178 millones de €; en el año 2017 la recaudación del IRPF en el Presupuesto de la Comunidad Valenciana fue de 3.968 millones de €; mientras que según los últimos datos publicados por la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, en agosto de 2018, la recaudación por IRPF ejecutada en los Presupuestos de la Comunitat Valenciana ascendió a 2.850 millones de euros6. Todo ello pone de manifiesto la relevancia recaudatoria del IRPF como impuesto cedido a las Comunidades Autónomas, lo cual ha provocado igualmente un importante incremento del alcance de la cesión de competencias normativas a las Comunidades Autónomas. El proceso de descentralización política ha ido acompañado de un progresivo aumento de la descentralización y autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que ha sufrido muchos cambios desde la aprobación de la Constitución Española y la Ley 8/1980 de

En el ejercicio 2015 la recaudación de IRPF fue de 72.346 millones de € frente a la recaudación total de 182.009 millones de € de ingresos tributarios; en el año 2016 fueron 72.416 millones de € en IRPF frente al total de 186.249 millones de € de ingresos tributarios. Finalmente en el año 2017, del total de 193.951 millones €, 77.038 millones € correspondieron a la recaudación del IRPF (Fuente, Informe anual de recaudación AEAT 2017). Fuente: Ministerio de Hacienda, CIMCANET, consulta de información de ejecución presupuestaria de las Comunidades Autónomas.