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LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN URBANÍSTICA EN ESPAÑA

Vicente Corral Escariz

Valencia, 2014

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To Anna, who more than anybody else had to cope with my long lasting involvement in the demanding writing of this essay, and despite of that was constantly supporting and encouraging me

Índice PRÓLOGO...........................................................................................................

AGRADECIMIENTOS..........................................................................................

ABREVIATURAS................................................................................................. 21 INTRODUCCIÓN 1. 2. 3. 4.

ÁMBITO OBJETIVO Y SUBJETIVO DE ESTUDIO............................................... PROBLEMA E HIPÓTESIS................................................................................... MÉTODO DE TRABAJO...................................................................................... LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN Y ESTRUCTURA DEL TRABAJO..........................

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CAPÍTULO I EL PROBLEMA DE LA CORRUPCIÓN EN ESPAÑA 1. DEFINICIONES DE CORRUPCIÓN...................................................................... 35 2. MEDIDA DE LA CORRUPCIÓN........................................................................... 37 2.1. Medida objetiva de la corrupción............................................................... 38 2.2. Encuestas de percepción............................................................................ 40 A) Medición en base a la percepción de expertos.................................... 40 B) Medición basada en encuestas a ciudadanos...................................... 43 2.3. Encuestas de victimización......................................................................... 44 3. CAUSAS DE LA CORRUPCIÓN........................................................................... 46 3.1. Causas culturales........................................................................................ 46 3.2. Causas económicas..................................................................................... 48 3.3. Causas estructurales................................................................................... 49 A) Modelo de financiación de la Administración Local............................. 50 B) Falta de mecanismos de control interno en la Administración Local... 52 i) La paradoja de los secretarios e interventores de los ayuntamientos.......................................................................................... 52 ii) Práctica inexistencia de control político........................................ 53 iii) El fracaso de la supervisión administrativa de la disciplina urbanística............................................................................................ 53 C) Falta de mecanismos de control externo de la Administración Local.. 54 i) El problema de la discrecionalidad................................................ 54 ii) El principio de autonomía municipal............................................. 55 iii) Ineficiencia de la jurisdicción contencioso-administrativa y de la vía penal........................................................................................ 56

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4. CONSECUENCIAS DE LA CORRUPCIÓN............................................................ 4.1. Consecuencias sociales............................................................................... 4.2. Consecuencias económicas........................................................................ 4.3. Consecuencias políticas.............................................................................. 5. LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN..............................................................

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CAPÍTULO II INICIATIVAS INTERNACIONALES Y NO GUBERNAMENTALES 1. INICIATIVAS INTERNACIONALES...................................................................... 1.1. Naciones Unidas......................................................................................... A) Instrumentos legales anticorrupción de NNUU................................... i) Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción............ B) Grupo de trabajo intergubernamental de composición abierta sobre el examen de la UNCAC........................................................................ i) Mecanismo de examen de la aplicación de la UNCAC................... ii) Evaluación de España.................................................................... 1.2. Consejo de Europa...................................................................................... A) Instrumentos legales anticorrupción del Consejo de Europa............... i) Convenio de Derecho Penal sobre la Corrupción.......................... ii) Convenio de Derecho Civil sobre la Corrupción............................ iii) Veinte Principios Rectores de la Lucha contra la Corrupción........ ic) Códigos de Conducta para Funcionarios Públicos......................... v) Normas Comunes contra la Corrupción en la Financiación de los Partidos Políticos y las Campañas Electorales............................... B) Grupo de Estados contra la Corrupción............................................... i) Sistema de evaluación del GRECO................................................. ii) Evaluación de España.................................................................... 1.3. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.................. A) Instrumentos legales anticorrupción de la OCDE................................. i) Convenio de la OCDE de lucha contra la corrupción de agentes públicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales.......................................................................................... B) Grupo de Trabajo de la OCDE sobre Corrupción.................................. i) Sistema de evaluación de la OCDE................................................ ii) Evaluación de España.................................................................... 1.4. Unión Europea............................................................................................ A) Instrumentos legales anticorrupción de la UE..................................... B) Informe Anticorrupción de la UE.......................................................... C) Posible participación de la UE en el GRECO......................................... i) Estatuto de observador................................................................. ii) Adhesión de pleno derecho.......................................................... iii) Participación con derecho de voto limitado..................................

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iv) Programa conjunto........................................................................ 99 2. INICIATIVAS NO GUBERNAMENTALES............................................................ 100 2.1. Academia Internacional Anticorrupción..................................................... 100 2.2. Proyecto Europeo de Sistemas Nacionales de Integridad.......................... 101

CAPÍTULO III INICIATIVAS LEGALES PREVENTIVAS-ADMINISTRATIVAS 1. TRANSPARENCIA Y PARTICIPACIÓN PÚBLICA................................................ 105 2. INCOMPATIBILIDADES Y CONFLICTOS DE INTERESES................................... 108 2.1. Funcionarios públicos de todas las administraciones................................. 108 2.2. Administración General del Estado............................................................ 109 A) Código ético......................................................................................... 110 B) Régimen de incompatibilidades........................................................... 111 C) Limitaciones patrimoniales en participaciones societarias.................. 113 D) Deber de inhibición y de abstención.................................................... 113 E) Limitaciones al ejercicio de actividades privadas con posterioridad al cese...................................................................................................... 114 F) Declaración de bienes e intereses........................................................ 115 G) La Oficina de Conflicto de Intereses..................................................... 117 H) Régimen sancionador........................................................................... 118 I) Procedimiento sancionador................................................................. 119 2.3. Administración Local.................................................................................. 120 A) Régimen de incompatibilidades........................................................... 120 B) Declaración de bienes e intereses........................................................ 121 C) Limitaciones al ejercicio de actividades privadas con posterioridad al cese...................................................................................................... 123 3. CONTRATACIÓN PÚBLICA................................................................................. 124 4. RÉGIMEN ELECTORAL........................................................................................ 126 5. FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS............................................... 127 6. PREVENCIÓN DEL BLANQUEO DE CAPITALES................................................ 130

CAPÍTULO IV INICIATIVAS LEGALES REPRESIVAS-PENALES 1. LA REFORMA PENAL DE 2010........................................................................... 137 2. CORRUPCIÓN EN EL SECTOR PRIVADO........................................................... 139 3. BLANQUEO DE CAPITALES................................................................................ 141 A) La rúbrica del capítulo.......................................................................... 142 B) La posesión o utilización de bienes procedentes del delito................. 142 C) Actividad delictiva en vez de delito...................................................... 144 D) El autoblanqueo................................................................................... 145

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E) Subtipos agravados.............................................................................. F) Responsabilidad penal por blanqueo de capitales de las personas jurídicas................................................................................................... DELITOS SOBRE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y URBANISMO................ 4.1. Delito de construcción, edificación o urbanización ilegal........................... A) Autoría................................................................................................. B) Conducta típica.................................................................................... i) Tipo cualificado (art. 319.1)........................................................... ii) Tipo residual (art. 319.2)............................................................... C) Penas y consecuencias accesorias....................................................... i) Demolición.................................................................................... ii) Comiso........................................................................................... 4.2. Delito de prevaricación urbanística............................................................ A) Autoría................................................................................................. B) Conducta típica.................................................................................... C) Penas.................................................................................................... DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA........................................ 5.1. Cohecho...................................................................................................... A) Conducta típica.................................................................................... i) Cohecho pasivo............................................................................. ii) Cohecho activo.............................................................................. B) Autoría................................................................................................. C) Penas.................................................................................................... 5.2. Tráfico de influencias.................................................................................. 5.3. Fraudes y exacciones ilegales..................................................................... 5.4. Negociaciones y actividades prohibidas a funcionarios públicos............... 5.5. Corrupción en las transacciones comerciales internacionales................... A) Conducta típica.................................................................................... B) Autoría................................................................................................. C) Penas.................................................................................................... ORGANIZACIONES Y GRUPOS CRIMINALES................................................... 6.1. Nuevos conceptos jurídicos........................................................................ A) Organización criminal........................................................................... B) Grupo criminal..................................................................................... 6.2. Autoría, conducta típica y penas................................................................ 6.3. Delincuencia organizada y corrupción........................................................ RESPONSABILIDAD PENAL DE LAS PERSONAS JURÍDICAS........................... 7.1. Personas jurídicas que pueden incurrir en responsabilidad penal............. A) Entes colectivos dotados de personalidad jurídica.............................. B) Personas jurídicas de derecho público exentas de responsabilidad penal.................................................................................................... C) Responsabilidad penal de entidades que carecen de personalidad jurídica................................................................................................. 7.2. Atribución de responsabilidad penal a personas jurídicas.........................

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A) Atribución de responsabilidad penal a las personas jurídicas por razón del sujeto que comete el delito..................................................... 189 B) Delitos susceptibles de acarrear responsabilidad penal a las personas jurídicas......................................................................................... 190 C) Atribución de responsabilidad penal a personas jurídicas en caso de transformación, fusión, absorción o escisión....................................... 192 7.3. Consecuencias de la responsabilidad penal de las organizaciones............ 193 A) Penas que pueden imponerse a una persona jurídica......................... 193 B) Consecuencias accesorias de la declaración de responsabilidad penal de una organización sin personalidad jurídica..................................... 194 C) Medidas cautelares aplicables a una organización.............................. 195 7.4. Cuestiones procesales................................................................................ 195 A) Competencia de jueces y tribunales para el enjuiciamiento y fallo..... 198 B) Ejercicio del derecho de defensa......................................................... 198 C) Diligencias de investigación................................................................. 199 i) Declaración de las personas jurídicas imputadas.......................... 199 ii) Entrada y registro.......................................................................... 199 D) Medidas cautelares.............................................................................. 199 E) Intervención de la persona jurídica en el juicio oral............................ 200 i) Suspensión del juicio oral y rebeldía............................................. 200 ii) Conformidad.................................................................................. 201 8. AMPLIACIÓN DEL COMISO............................................................................... 201

CAPÍTULO V INICIATIVAS ORGANIZATIVAS 1. CREACIÓN DE NUEVAS UNIDADES DE POLICÍA JUDICIAL............................. 205 2. REFUERZO Y ESPECIALIZACIÓN DE LA FISCALÍA............................................ 206 3. NUEVA OFICINA DE RECUPERACIÓN DE ACTIVOS......................................... 208 3.1. El proyecto de recuperación de activos criminales en la UE...................... 208 3.2. Creación en España de la Oficina de Recuperación de Activos................... 210 4. CREACIÓN DE ORGANISMOS AUTONÓMICOS DE CONTROL....................... 213 4.1. Galicia: Agencia de Protección de la Legalidad Urbanística........................ 214 A) Funciones............................................................................................. 214 B) Estructura............................................................................................. 215 C) Actividades........................................................................................... 217 4.2. Cataluña: Oficina Antifraude...................................................................... 218 A) Funciones............................................................................................. 218 B) Estructura............................................................................................. 220 C) Actividades........................................................................................... 222 5. SISTEMA DE INFORMACIÓN URBANA............................................................ 222

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CAPÍTULO VI INVESTIGACIONES POLICIALES DE CORRUPCIÓN 1. INICIO DE LA INVESTIGACIÓN.......................................................................... 225 1.1. Riesgos de la manipulación de fuentes...................................................... 225 1.2. Valoración inicial: dificultades.................................................................... 227 1.3. El momento clave: judicialización............................................................... 228 2. CONFIDENCIALIDAD VS. ÉXITO DE LAS INVESTIGACIONES.......................... 231 2.1. Reserva de las investigaciones.................................................................... 231 2.2. El eterno balance entre discreción y eficacia............................................. 232 3. LA INVESTIGACIÓN PATRIMONIAL.................................................................. 233 3.1. Concepto y finalidad de la investigación patrimonial en general............... 233 3.2. La investigación patrimonial en corrupción urbanística............................. 235 A) De nuevo el binomio discreción-eficacia............................................. 235 B) Criterio restrictivo a causa de la complejidad...................................... 236 C) Investigación patrimonial y comiso en materia de corrupción............ 237 D) Necesidad de colaboración externa..................................................... 238 E) Informe patrimonial e investigación principal..................................... 239 4. TRATAMIENTO DE LOS DETENIDOS................................................................. 240 4.1. Práctica de la detención y conducciones posteriores................................. 240 4.2. La medida de incomunicación.................................................................... 242 4.3. Custodia de los detenidos.......................................................................... 243

CONCLUSIONES 1. RESUMEN........................................................................................................... 1.1. Medición de la corrupción y su correspondencia con la realidad.............. 1.2. Implementación de medidas de lucha contra la corrupción...................... 1.3. Investigaciones policiales de corrupción con personalidad propia............. 2. PROPUESTAS...................................................................................................... 2.1. Propuestas preventivas............................................................................... A) Autonomía municipal........................................................................... B) Régimen de incompatibilidades de los empleados públicos................ C) Declaración de bienes e intereses........................................................ 2.2. Propuestas represivas................................................................................. A) Canales de denuncia............................................................................ B) Derecho administrativo sancionador................................................... C) Derecho penal......................................................................................

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ÍNDICE DE TABLAS E ILUSTRACIONES.............................................................

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BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................

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PRÓLOGO He leído con gran interés el trabajo “La lucha contra la corrupción urbanística en España”, que fue presentado por el entonces todavía Capitán de la Guardia Civil D. VICENTE CORRAL ESCARIZ como monografía en el Curso de Capacitación para el Ascenso a Comandante de la Escala Superior de Oficiales, y me complace comprobar que se trata de un análisis detallado y riguroso, sin duda fruto de una profunda investigación, de las que sólo largas horas de trabajo y de estudio consiguen lograr. La elección del tema a investigar no puede ser en mi opinión más acertada, ni más oportuna su publicación en los tiempos que corren. Si la corrupción es, en general, una de las lacras mayores a las que se enfrenta toda sociedad, en la medida en que mina la confianza de los ciudadanos en sus instituciones, hasta el punto de poner en cuestión la legitimidad de éstas, en el caso concreto de España sus vinculaciones casi omnipresentes con el urbanismo desbocado han dado al problema una dimensión verdaderamente horizontal, que se extiende al ámbito social, cultural, político y económico, aspecto este último que no es por cierto el menos relevante de todos ellos. Así, a nadie se le oculta que la corrupción urbanística, en conjunción con lo que en su día se dio en llamar la explosión de la “burbuja inmobiliaria”, ha tenido una influencia decisiva en la grave situación de crisis económica y financiera que ahora padecemos. En coherencia con la complejidad de la cuestión, el libro que el lector tiene entre sus manos aborda el estudio de la corrupción urbanística en España y los mecanismos para su persecución desde una óptica también multidisciplinar, tomando como punto de partida la propia definición del fenómeno, su medición, causas y consecuencias. Sigue a continuación un pormenorizado análisis de las diferentes iniciativas de la comunidad internacional y de la sociedad civil en la lucha contra la corrupción, para una vez centrados ya en nuestro país, desbrozar de forma detallada y sistemática el actual panorama legislativo en su doble vertiente de prevención y persecución de la corrupción. Por último, tras abordar las estructuras organizativas más relevantes desde el punto de vista de su papel en la lucha contra la corrupción, el autor dedica un último e importantísimo capítulo a la investigación policial de los delitos relacionados con la corrupción, desgranando ante nuestros ojos las muchas y muy importantes peculiaridades que hacen de este ámbito delictivo uno de los más complejos de investigar.

Antonio Salinas Casado

Quisiera destacar dos de los aspectos a mi juicio más importantes de los múltiples que aborda la obra, tanto por el espacio que con buen criterio el autor les dedica, como por el tremendo valor añadido que aportan al actual estado de la cuestión. Uno es el minucioso estudio de la última reforma del Código Penal, todavía muy reciente, en relación con los innumerables aspectos que guardan o pueden guardar relación con la corrupción; algunos radicalmente nuevos (tal es el caso de la responsabilidad penal de las personas jurídicas, el nuevo concepto de organización y grupo criminal, así como el novedoso delito de corrupción entre particulares), otros modificados en profundidad, como sucede con la completa restructuración de las diferentes modalidades del cohecho, la nueva redacción del delito de blanqueo de capitales o la posibilidad del comiso ampliado, entre otros muchos que se tratan en el trabajo. El segundo aspecto, sobre el que creo poder asegurar que poco o nada se ha escrito hasta ahora, es el encomiable intento de abordar la creación de una doctrina propia de las investigaciones policiales de corrupción, sobre la base de lo que precisamente las diferencia de otras investigaciones criminales más “clásicas” como las de delincuencia organizada: dificultad para su puesta en marcha, imperiosa necesidad de reserva, complejidad del componente económico-patrimonial, perfil público de los investigados, etc. En definitiva, no es frecuente encontrar en la bibliografía un texto como el que nos ocupa, en el que se conjugue en perfecto equilibrio una perspectiva teórica rigurosa, fruto de una extensa investigación en la legislación, la jurisprudencia y la literatura científica existente, con un enfoque pragmático que bebe directamente de la dilatada experiencia profesional del autor en la dirección de investigaciones criminales de perfil alto relacionadas con la corrupción urbanística a nivel nacional, dentro de la Unidad Central Operativa de la Guardia Civil. Nos encontramos pues ante una monografía de obligada lectura y consulta imprescindible para todos los investigadores de las Unidades de Policía Judicial de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado dedicados no sólo a la lucha contra la delincuencia urbanística, sino contra la corrupción en general, la delincuencia económica y el blanqueo de capitales. La obra puede resultar también de gran ayuda para criminólogos, abogados y profesionales del mundo del derecho en general, y en definitiva, para todo aquel que, ya sea desde una perspectiva académica o por simple curiosidad, tenga interés en profundizar en los entresijos de uno de los ámbitos más complejos de la moderna criminalidad.

Prólogo

Por último, quiero agradecer al autor la deferencia que ha tenido al encomendarme la redacción de este prólogo, que he realizado con placer. El Ministerio Fiscal y la Guardia Civil comparten un férreo compromiso con la ciudadanía de defensa permanente de la legalidad y lucha contra la criminalidad en todas sus formas. Ante la creciente complejidad y diversidad del universo delictual que nos rodea, el Ministerio Público abrazó hace tiempo ya el principio de especialización, que poco a poco ha dado lugar a todo un sistema de Fiscalías Especiales y Fiscales de Sala Coordinadores y Delegados, con la finalidad de cubrir áreas tan dispares como el tráfico de drogas; violencia sobre la mujer; ordenación del territorio, patrimonio histórico, medio ambiente e incendios forestales; menores; siniestralidad laboral; seguridad vial; extranjería; delitos económicos; delincuencia informática; cooperación jurídica internacional; y como no, la de anti-corrupción y criminalidad organizada, cuya Fiscalía Especial me honro en dirigir. La Benemérita, siguiendo idéntica tendencia, ha hecho lo propio con la creación tanto a nivel nacional como provincial de grupos y equipos especializados en los distintos ámbitos delictivos, siendo uno de ellos el Grupo de Delitos Urbanísticos de la Unidad Central Operativa, que hoy dirige el ya Comandante D. VICENTE CORRAL ESCARIZ. Es una gran satisfacción comprobar cómo obras como ésta contribuyen a incrementar todavía más si cabe el prestigio que la Guardia Civil se ha ganado a pulso a lo largo de toda su historia, y que sigue demostrando día a día, adaptándose con ejemplar eficacia a las nuevas prácticas delictivas que en cada momento más preocupan a los ciudadanos y más daño causan a nuestra sociedad, en este caso y muy singularmente, la corrupción.

ANTONIO SALINAS CASADO

Fiscal Jefe de la Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada

AGRADECIMIENTOS El resultado de cualquier producción intelectual, por modesta que ésta sea, siempre debe algo a otras personas distintas de su autor. Cuando el trabajo en cuestión tiene la amplitud y ha requerido el esfuerzo del que aquí se presenta, la deuda de gratitud hacia quienes de un modo u otro han contribuido a su realización se vuelve todavía mayor. En este caso, el autor debe un agradecimiento especial a las siguientes personas: En primer lugar, a los Fiscales VALENTÍN BUENO, de la Fiscalía Anticorrupción de Málaga, e IGNACIO STAMPA, de la Fiscalía de Medio Ambiente y Urbanismo de Lanzarote, así como al Teniente JULIÁN BOROX, de la Unidad Central Operativa de la Guardia Civil, que han encontrado entre sus múltiples ocupaciones el tiempo (y la paciencia) necesarios no sólo para leer con atención el borrador, esfuerzo ya de por sí meritorio, sino sobre todo para mejorarlo de forma substancial con sus enriquecedores comentarios, sin los cuales la calidad del producto final jamás habría podido estar a la altura de la complejidad de la materia tratada. En segundo lugar, al Doctor FERNANDO JIMÉNEZ, Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Murcia, por sus deliciosos artículos, gracias a los cuales he logrado abrirme camino en la siempre dificultosa e ingrata búsqueda de fuentes bibliográficas, pero aún más por su conversación amena e interesante a la vez, y sobre todo por su empecinado optimismo en que el problema de la corrupción en España “sí que tiene solución”. Por último, pero no por ello menos importante —last, but not least—, a mi esposa ANNA FIODOROVA, Profesora Asociada de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid, a quien dedico este trabajo, por robar horas a su propio tiempo de estudio para revisar de forma (implacablemente) minuciosa y concienzuda los aspectos formales y estructurales del borrador, saltándose sin dudarlo la barrera idiomática que otros en su caso habrían considerado insalvable.

ABREVIATURAS AEAT CC CE CP EOMF FCS GRECO LBRL LECrim LOFAGE LOPJ LOREG NNUU OCDE SAP SEPBLAC STS TRLS UE UNCAC

Agencia Estatal de Administración Tributaria Código Civil Constitución Española Código Penal Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal Fuerzas y Cuerpos de Seguridad Grupo de Estados contra la Corrupción Ley de Bases del Régimen Local Ley de Enjuiciamiento Criminal Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado Ley Orgánica del Poder Judicial Ley Orgánica del Régimen Electoral General Naciones Unidas Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos Sentencia de la Audiencia Provincial Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias del Banco de España Sentencia del Tribunal Supremo Texto Refundido de la Ley del Suelo Unión Europea Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción

Detrás de la fachada del Derecho Urbanístico vive y triunfa un gigantesco negocio urbanístico que ha transformado sustancialmente la economía española de la segunda mitad del siglo XX, y que es más importante que el del narcotráfico porque la oferta de drogas está más concentrada y el consumo es comparativamente reducido. No todos los ciudadanos son drogadictos, mientras que prácticamente todos utilizan una vivienda. ALEJANDRO NIETO1 El sistema era así. Todos hemos pecado. BETTINO CRAXI2

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Cfr. NIETO GARCÍA, A. (2002). Balada de la Justicia y la ley. Trotta: Madrid; pág. 129. Declaración de BETTINO CRAXI a propósito de las acusaciones de corrupción, citada según Die Zeit del 30-12-1994.

INTRODUCCIÓN Aunque el fenómeno de la corrupción urbanística ha sido una práctica recurrente en la historia reciente de España3, no ha sido hasta este último lustro que el fenómeno ha pasado a convertirse en un auténtico problema social, político, administrativo y económico. Pese a ello, noticias que hace no muchos años habrían saltado directamente a la primera plana de todos los medios de comunicación y se habrían mantenido en portada durante varios días, como la detención de un alcalde o la presencia de una unidad policial uniformada cercando durante horas un ayuntamiento, han pasado a ser “parte del paisaje”, algo habitual que a pocos sorprende ya y se olvida con facilidad. Datos estadísticos objetivos demuestran que la corrupción afecta por igual a todos los grupos políticos del arco parlamentario y a todos los niveles de la Administración Pública, aunque en este último caso llama poderosamente la atención que la abrumadora mayoría de los cargos públicos investigados pertenece a la Administración Local en la que, casualidad o no, precisamente están residenciadas la mayor parte de las competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Por otro lado, el debate de la corrupción en general, y de la corrupción urbanística en particular, ha sacado a la luz un abanico de conflictos paralelos de suma importancia, entre ellos la rendición de cuentas políticas y administrativas; la financiación de partidos políticos; la transparencia y acceso a la información pública; los modelos de desarrollo urbanístico y turístico; el encarecimiento de la vivienda; la evasión fiscal y el blanqueo de capitales; y la penetración en el sector inmobiliario de la delincuencia organizada. Sirva como colofón a estos primeros párrafos introductorios la siguiente cita de ALEJANDRO NIETO4, complemento de la que inaugura la primera página de este trabajo, y que aunque data de hace ya algunos años sigue estando plenamente vigente hoy:

Cfr. entre otros, ALCARAZ RAMOS, M. (dir.) (2007). El Estado de Derecho frente a la corrupción urbanística. La Ley: Madrid. Cfr. NIETO GARCÍA, A. (1997). Corrupción en la España Democrática. Ariel: Barcelona; págs. 133-134.

Vicente Corral Escariz

Donde la corrupción florece con más bríos, donde está como en su casa, es en los ayuntamientos medianos y grandes. Excepciones aparte, decir ayuntamiento es decir corrupción, pues en ellos ha vivido siempre y los grandes negociantes históricos de la administración española indefectiblemente se han formado en las oficinas municipales: cortijos feraces sin excepción donde todo se negocia y casi todo puede comprarse. Y si esto era así antes, ahora con el urbanismo ha aparecido en el cortijo un pozo de petróleo. En la mesa municipal están todos los platos fuertes de la corrupción: el urbanismo, las licencias y las multas. En una mesa tan bien provista hay sitio para toda clase de comensales: allí se sientan los opulentos especuladores del suelo que compran eriales de saldo y venden parcelas de primera, los constructores que edifican torres de pisos en zonas reservadas para viviendas unifamiliares, los adjudicatarios de obras que se inutilizan a los dos meses de haberse inaugurado, los concesionarios de servicios que no se prestan. Es un convite popular donde el plutócrata se codea con el vigilante oportunamente adormilado, con el ordenanza que se contenta con unas entradas para el fútbol, con quien se limita a buscar un empleo para la hija pequeña. No es ciertamente en los ayuntamientos donde se hacen los negocios más importantes de España; pero sí, desde luego, donde la corrupción se desenvuelve con un estilo más campechano y acogedor.

1. ÁMBITO OBJETIVO Y SUBJETIVO DE ESTUDIO Dada la enorme complejidad del problema a tratar y en cambio lo limitado del espacio disponible, resulta necesario acotar con claridad el alcance de nuestro trabajo. Así, respecto a la delimitación del tema que será objeto de atención (ámbito objetivo), nos vamos a referir exclusivamente a una parte de la corrupción, aquella que es perseguible penalmente, prestando especial atención a la corrupción vinculada al sector de la construcción, y que por ello se suele denominar “corrupción urbanística”. No nos ocuparemos en cambio de la corrupción en el sector privado5, aunque también existe y en volúmenes importantes6. Tampoco serán objeto de nuestra atención otros incumplimientos éticos que no caerían dentro del ámbito de la corrupción, al menos si usamos un concepto riguroso de ésta

Salvo una brevísima referencia al nuevo delito de corrupción entre particulares que ha incorporado la última reforma penal. Vid. Corrupción en el sector privado, en pág. 139. Cfr. JIMÉNEZ SÁNCHEZ, F. (2009). Spain, en Global Corruption Report 2009. Cambridge University Press: Cambridge; y HODGSON, G. M. y JIANG, S. (2007). The economics of corruption and the corruption of economics: an institutionalist perspective, en Journal of Economic Issues, nº 41 (4); págs. 1043-1061.

La lucha contra la corrupción urbanística en España

(por ejemplo el déficit de diligencia en el trabajo o la falta de iniciativa cuando existe un problema y no se le busca solución adecuada)7. También es cierto que, en ocasiones, algunos responsables públicos pueden abusar de su poder o tomar decisiones ilegales, pero no en provecho propio sino para beneficiar a la comunidad. Por ejemplo, en España algunos alcaldes han tomado iniciativas de desarrollo urbano que incumplían normas medioambientales, pero lo han hecho creyendo que era más importante “generar riqueza y empleo” que respetar al pie de la letra ciertas leyes, y lo han hecho sin por ello enriquecerse personalmente. Esto sería más bien una desviación de poder8, pero no un caso de corrupción, que por ello no trataremos aquí. En cuanto a la delimitación del universo de estudio (ámbito subjetivo), aunque la corrupción es sin duda (y por desgracia) una práctica universal, e incluso la que está ligada al urbanismo no se ha dado exclusivamente en nuestro país, en el presente trabajo nos referiremos exclusivamente al caso español, sin perjuicio de las oportunas referencias al marco normativo internacional que resulten de aplicación. Por otra parte, siendo el objeto de estudio la corrupción pública, y aunque de nuevo es cierto que ninguna Administración puede decirse libre de la misma, serán objeto de atención preferente las prácticas corruptas que se producen en el ámbito de la Administración Local, y en menor medida Autonómica, pues como ha quedado dicho más arriba y luego se analizará con mayor detalle, es a este nivel donde la corrupción urbanística se ha cebado con mayor virulencia.

2. PROBLEMA E HIPÓTESIS De las a buen seguro infinitas cuestiones que se pueden plantear en torno al fenómeno de la corrupción urbanística en España y la lucha por su erradicación, tres son las que han llamado la atención del autor, y de ellas sólo la última tiene naturaleza puramente policial. Los tres problemas cuya solución

Cfr. SVARA, J. (2007). Ethics Primer for Public Administrators in Government and Nonprofit Organizations. Jones and Bartlett Publishers: Sudbury. Cfr. IGLESIAS GONZÁLEZ, F. (dir.) (2007). Urbanismo y democracia. Alternativas para evitar la corrupción. Fundación Alternativas: Madrid; pág. 22.

Vicente Corral Escariz

se plantea como objetivo este ensayo y las correspondientes hipótesis a confirmar o refutar por el mismo son: 1º) Si existen indicios verdaderamente objetivos de que la corrupción (particularmente la relacionada con el urbanismo) ha aumentado durante los últimos años en España de forma tan espectacular como parece, a la vista de la evidente proliferación de actuaciones policiales y judiciales destinadas a combatirla y su consiguiente repercusión en los medios de comunicación social. En relación con esta cuestión, se parte de la hipótesis de que resulta muy difícil, si no imposible, medir de una manera cuantitativa y (lo que es más importante) objetiva, la corrupción que existe en un país, a pesar de los muchos y muy diversos intentos realizados. En el caso concreto de España, sostendremos la idea de que, pese a la imperante “sensación subjetiva” que tienen los ciudadanos de que hay más corrupción que antes, en realidad ello puede deberse a una mayor sensibilización de la sociedad hacia el problema y a un mayor número de recursos dedicados a su persecución. 2º) Si España se ha dotado, siguiendo las indicaciones de la comunidad internacional y en cierto modo tal vez espoleada por la presión de la sociedad civil, de un sistema horizontal pero coherente de medidas para luchar contra la corrupción pública, muy especialmente la relacionada con el urbanismo. A este respecto, se adopta como hipótesis de trabajo que, aunque de forma un tanto fragmentaria y en apariencia algo inconexa, nuestro país sí ha abordado durante los últimos años un importantísimo número de reformas, la mayoría de tipo legislativo —y dentro de éstas, tanto de naturaleza preventiva como represiva, respectivamente en los ámbitos del derecho administrativo y penal—, y otras de índole estructural, a través de la creación de nuevos organismos o del refuerzo y especialización de los ya existentes (Ministerio Fiscal y Policía Judicial), que interactuando entre sí configuran un auténtico sistema de lucha contra la corrupción pública en general, y en concreto contra la corrupción urbanística. 3º) Si las operaciones policiales contra la corrupción, sobre todo las relacionadas con el urbanismo, reúnen el suficiente número de especificidades, y éstas son de suficiente calado, para constituirse en una modalidad per se de investigación criminal, necesitada de su propia doctrina, metodología y procedimientos.