TRANSPARENCIA Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS: UNA PERSPECTIVA MULTINIVEL
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humano, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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TRANSPARENCIA Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS: UNA PERSPECTIVA MULTINIVEL
ANDRÉS BOIX y JORGE CASTELLANOS Coordinadores
PARTICIPACIÓ CIUTADANA GOVERN OBERT OPEN DATA
tirant lo blanch Valencia, 2021
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© Andrés Boix, Jorge Castellanos y otros
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-3540-2021 ISBN: 978-84-1113-282-4 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Autores Ana Aba Catoira Concepción Barrero Rodríguez Juan Luis Beltrán Aguirre Andrés Boix Jorge Castellanos Claramunt Andrés Gomis Fons Emilio Guichot Ana Ibarz Moret Joaquín Meseguer Yebra María Dolores Montero Caro Rosa Pérez Garijo Rafael Rubio Núñez Elisabet Samarra
Índice
PRESENTACIÓN........................................................ 17 ROSA PÉREZ GARIJO
INTRODUCCIÓN ..................................................... 19 ANDRÉS BOIX Y JORGE CASTELLANOS
EL ACCESO POR LOS INTERESADOS A INFORMACIÓN RELATIVA A PROCEDIMIENTOS EN CURSO Y LA LEY DE TRANSPARENCIA EMILIO GUICHOT
I. LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA A CUALQUIER INFORMACIÓN, INCLUIDA LA QUE OBRE EN PROCEDIMIENTOS EN CURSO, SALVO EN EL CASO DE LOS INTERESADOS............................................. 27 II. LAS CONDICIONES QUE HAN DE CONCURRIR PARA LA APLICACIÓN DEL APARTADO PRIMERO DE LA DA1 EN LA DOCTRINA DEL CTBG................................................................................... 30 III. UNA INTERPRETACIÓN ARMONIZADORA DE LAS RELACIONES ENTRE EL ACCESO POR LOS INTERESADOS A LA INFOR-
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MACIÓN OBRANTE EN PROCEDIMIENTOS Y EL ACCESO POR EL RESTO DE LOS CIUDADANOS......................................................... 46 IV. ¿COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES DE TRANSPARENCIA PARA CONOCER DE RECLAMACIONES CONTRA DENEGACIONES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN A LOS INTERESADOS?.50
LAS CAUSAS DE INADMISIÓN DE LAS SOLICITUDES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN: ALGUNAS CUESTIONES SOBRE LAS QUE REFLEXIONAR CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ
I. CONSIDERACIONES INICIALES.............................................................. 55 II. LA INADMISIÓN DE LAS SOLICITUDES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN: SUS CAUSAS Y SENTIDO............................................... 56 III. UNA CUESTIÓN POR RESOLVER: CUÁNDO PUEDEN SER INVOCADAS Y APRECIADAS LAS CAUSAS DE INADMISIÓN................. 59 IV. ALGUNAS CUESTIONES DE INTERÉS SUSCITADAS POR LAS DIFERENTES CAUSAS DE INADMISIÓN.................................................. 68 1. Información en curso de elaboración o publicación general................... 68 2. La información auxiliar o de apoyo: ¿deben excluirse de su ámbito los informes?........................................................................................ 69 3. La información precisada de una acción de reelaboración: algunas cuestiones sobre las que debe repararse................................................ 72 4. Solicitudes “dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente....................................... 75 5. Solicitudes manifiestamente repetitivas y abusivas ¿ha de cambiar, en algún punto, la interpretación de este motivo de inadmisión?.......... 76
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Índice
LAS LIMITACIONES DEL DERECHO/ DERECHOS DE ACCESO EN LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES ANA ABA CATOIRA
I. PRESENTACIÓN........................................................................................ 81 II. ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL DERECHO DE ACCESO.. 82 1. Importancia para la salud democrática.................................................. 82 2. Reconocimiento y garantía.................................................................... 83 3. Previsión legal de los límites y necesidad de una interpretación restrictiva................................................................................................. 86 4. Sobre disparidad regulatoria y de límites: Normativa básica, normativa autonómica general y normativa sectorial................................ 89 III. TRANSPARENCIA A TRAVÉS DEL DERECHO DE ACCESO EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES........................ 92 1. Interpretación del límite por los órganos de transparencia..................... 96 2. Interpretación del límite por el Tribunal Supremo................................ 103 IV. CONCLUSIONES................................................................................... 104
LAS LEYES DE TRANSPARENCIA COMO NECESIDAD DEMOCRÁTICA JORGE CASTELLANOS CLARAMUNT
I. LA TRANSPARENCIA COMO PUNTO DE PARTIDA Y DE DESTINO DE LAS SOCIEDADES DEMOCRÁTICAS...................................... 107
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1. Transparencia y democracia................................................................. 107 2. Transparencia y ley.............................................................................. 112 3. Repaso multinivel a la transparencia................................................... 123 II. UNA DEMOCRACIA TRANSPARENTE: ¿DE CRISTAL O DE METACRILATO?......................................................................................... 132 1. Una democracia mejorable.................................................................. 134 2. Por una mayor efectividad de la normativa sobre transparencia.......... 135 3. Presente y futuro de la transparencia................................................... 138 III. CONCLUSIONES................................................................................... 139
LA ASIMETRÍA DE SUJETOS ACTIVOS EN EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y LA APLICACIÓN DE LA DISPOSICIÓN ADICIONAL DE LA LEY DE TRANSPARENCIA ELISABET SAMARRA
I. INTRODUCCIÓN..................................................................................... 143 II. LA POSICIÓN DE LA GAIP.................................................................... 147 III. CONCLUSIONES................................................................................... 164
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Índice
EL PROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y REUTILIZACIÓN DE CASTILLA Y LEÓN: UNA VUELTA DE TUERCA MÁS HACIA UNA TRANSPARENCIA EFECTIVA JOAQUÍN MESEGUER YEBRA
I. INTRODUCCIÓN..................................................................................... 165 II. UN ÁMBITO DE APLICACIÓN MÁS AMPLIO...................................... 166 III. UNA PUBLICIDAD ACTIVA REFORZADA........................................... 168 IV. UN IMPULSO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN.. 171 V. UN DESARROLLO TECNOLÓGICO CON ENFOQUE A LA REUTILIZACIÓN.......................................................................................... 176 VI. INSTRUMENTOS PARA GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY................................................................................................... 177 VII. EL PRINCIPIO DE RURALIDAD.......................................................... 186 VIII. IMPREGNANDO TODOS LOS ÁMBITOS DE LA VIDA SOCIAL..... 188
LEGITIMACIÓN DE LOS PARLAMENTARIOS DE NAVARRA EN EL EJERCICIO DEL IUS IN OFFICIUM PARA FORMULAR RECLAMACIONES ANTE EL CTN JUAN LUIS BELTRÁN AGUIRRE
I. INTRODUCCIÓN .................................................................................... 191 II. REGÍMENES ESPECÍFICOS DE ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA: LOS REGLAMENTOS DE LOS PARLAMENTOS. .................. 192
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1. Legislación de transparencia y regímenes específicos de acceso a información pública........................................................................... 192 2. Posicionamiento de los órganos garantes de la transparencia............... 194 3. Posicionamiento de la doctrina científica............................................. 196 4. Criterios jurisprudenciales sobre las posibles vías a utilizar por un parlamentario para hacer efectivo su derecho de acceso a información administrativa............................................................................ 199 III. COMPETENCIA DEL CTN PARA CONOCER DE RECLAMACIONES FORMULADAS POR PARLAMENTARIOS FORALES EN PETICIONES DE INFORMACIÓN A LA DMINISTRACIÓN. ................. 202 1. Disposiciones de la LFTN de las que se colige la competencia del CTN para conocer de esas reclamaciones.......................................... 202 2. Aplicación supletoria de la LFTN........................................................ 209
CONSEJO DE TRANSPARENCIA Y PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD DE MADRID: COMPARATIVA DE SU NATURALEZA JURÍDICA CON OTRAS AUTORIDADES DE TRANSPARENCIA ESPAÑOLAS RAFAEL RUBIO NÚÑEZ Y ANA IBARZ MORET
I. INTRODUCCIÓN..................................................................................... 215 II. EL PROCESO DE CREACIÓN DE LAS AUTORIDADES DE TRANSPARENCIA AUTONÓMICAS EN ESPAÑA .......................................... 216 1. El ecosistema actual de las autoridades de transparencia en España ... 218 1.1. Naturaleza jurídica y vinculación con la Administración autonómica ........................................................................................ 222 1.2. Estructura interna, carácter y competencia para la resolución de reclamaciones ......................................................................... 225 1.3. Composición, nombramiento, incompatibilidades y ceses .......... 228 1.4. Funciones ................................................................................... 238
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1.5. Funcionamiento de las autoridades de transparencia: dotación de medios económicos, materiales y personales .................... 241 III. A MODO DE CONCLUSIONES ........................................................... 244
ANÁLISIS DE LA TRANSPARENCIA EN ANDALUCÍA: APLICACIÓN EFECTIVA DE LA LEY 1/2014, DE 24 DE JUNIO, DE TRANSPARENCIA PÚBLICA DE ANDALUCÍA Y PROPUESTAS DE MEJORA MARÍA DOLORES MONTERO CARO
I. EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN EL DEBATE NACIONAL Y AUTONÓMICO.................................................................................. 247 II. EL CAMINO JURÍDICO DE LA TRANSPARENCIA EN ANDALUCÍA.261 1. Los primeros pasos hacia la Ley 1/2014, de 24 de junio, de transparencia en Andalucía............................................................................ 261 2. La aprobación en 2014 de la ley de transparencia andaluza................ 262 III. LA APLICACIÓN EFECTIVA DE LA LTPA............................................ 265 1. Evaluación del funcionamiento del portal de transparencia................. 265 2. El papel del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía.......................................................................................... 272 2.1. El CTPDA y la publicidad activa................................................. 272 2.2. El CTPDA y el derecho de acceso a la información pública......... 276 IV. ¿Y AHORA QUÉ? DEBATES ACTUALES EN TORNO AL DESARROLLO DEL GOBIERNO ABIERTO ANDALUZ. ESPECIAL REFERENCIA AL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA.............................. 279
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HACIA UNA NUEVA LEY VALENCIANA DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO: ANÁLISIS DE LA PROPOSICIÓN DE LEY DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO DE LA COMUNITAT VALENCIANA ANDRÉS GOMIS FONS
I. LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN LA COMUNITAT VALENCIANA. DE LA LEY 2/2015 A LA PROPOSICIÓN DE LEY DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO............... 285 II. LA FUTURA NUEVA LEY DE TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO.................................................................................................. 289 1. Notas generales y ámbito de aplicación............................................... 289 2. La transparencia de la actividad pública.............................................. 292 2.1. La publicidad activa.................................................................... 293 2.2. El derecho de acceso a la información......................................... 295 2.3. El sistema de garantías de la transparencia.................................. 298 a) El nuevo Consejo Valenciano de Transparencia...................... 298 b) Régimen de impugnaciones para la garantía del derecho de acceso..................................................................................... 301 c) El régimen sancionador.......................................................... 304 2.4. Organización administrativa y planificación en la Generalitat..... 305 3. Bases para la apertura de datos de la administración........................... 306 4. La integridad pública para el buen gobierno........................................ 307 5. Avanzando en la cultura de la planificación y evaluación..................... 309 III. REFLEXIONES FINALES....................................................................... 311
PRESENTACIÓN En las siguientes páginas encontrarán el fruto de la colaboración institucional entre la Conselleria de Participación, Transparencia, Cooperación y Calidad Democrática y la Universitat de València, materializada a través de la Cátedra Pagoda de Participación Ciudadana, Gobierno Abierto y Open Data. Esta colaboración ha hecho posible, ya durante varios años, el fomento, el desarrollo y la investigación en el ámbito de la transparencia, la participación ciudadana y el gobierno abierto, aplicando en todo momento una mirada interdisciplinar, capaz de poner en común consideraciones de carácter politológico, social, jurídico, así como tecnológico, de la información y la comunicación. Concretamente, esta obra monográfica recoge muchas de las aportaciones realizadas en el marco del VIII Congreso del Avance del Gobierno Abierto y el VI Congreso de Buen Gobierno y Transparencia de la Comunitat Valenciana que tuvieron lugar el pasado mes de marzo de 2021. Ambos encuentros indicados se centraron en el análisis de las asimetrías multinivel en la regulación y aplicación de las normas en materia de transparencia. Los ocho años transcurridos desde la aprobación de la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno abarcan un espacio temporal significativo, que permite analizar los avances y las diferencias existentes entre diferentes comunidades autónomas en cuanto al cumplimento de las obligaciones y la protección de los derechos que recoge esta norma. La participación de diversos expertos académicos y miembros de organizaciones e instituciones estatales y autonómicas responsables de velar por la transparencia y el derecho de acceso a la información ha facilitado el análisis exhaustivo de las variables que favorecen una transparencia efectiva, los distintos modelos organizativos de garantía de la transparencia, la protección del derecho fundamental de acceso a la información, así como los límites de aplicación de la ley. Aprovecho estas palabras de introducción para mostrar mi especial agradecimiento al profesor Joaquín Martín Cubas por el trabajo
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Rosa Pérez Garijo
realizado a lo largo de estos años al frente de la Cátedra Pagoda, como también a los profesores Jorge Castellanos Claramunt y Andrés Boix Palop, coordinadores de esta obra monográfica colectiva. Desde la Conselleria que dirijo vamos a seguir trabajando junto a las instituciones académicas por la difusión de los valores de la transparencia y el buen gobierno impulsando este tipo de iniciativas. Lo hacemos con el convencimiento de que son un pilar fundamental en la mejora de la calidad democrática de nuestras instituciones, como también lo son el fomento de una cultura política más abierta a la participación ciudadana, la rendición de cuentas y la asunción de responsabilidades por los representantes públicos. Rosa Pérez Garijo
Consellera de Participación, Transparencia, Cooperación y Calidad democrática
INTRODUCCIÓN Andrés Boix y Jorge Castellanos Tras ya casi una década de experiencia desde que las incipientes experiencias autonómicas y, sobre todo, la Ley estatal 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, de carácter básico en la mayor parte de su contenido y que afecta a todas las administraciones, también a las locales y autonómicas, puede comenzar a hacerse balance sobre su impacto a muchos niveles: profundización de las exigencias de transparencia en línea con lo exigido por las instituciones europeas, actualización del mandato constitucional que reconoce desde 1978 el derecho de los ciudadanos al acceso a archivos y registros, mejora de los instrumentos de lucha contra los abusos y la corrupción, impulso del gobierno abierto y de la participación ciudadana que tienen como base la transparencia… Todos estos análisis se han venido haciendo a lo largo de estos años, también en parte con la contribución de quienes firman estas líneas o del equipo de autores de esta obra colectiva, así como de otros muchos académicos y trabajadores públicos, y con la contribución de instituciones como la Cátedra PAGODA de Gobierno Abierto, Participación y Open Data de la Universitat de València y la Generalitat Valenciana (a través de la Conselleria de Participación, Transparencia, Cooperación y Calidad Democrática), que ha desarrollado una intensa actividad de formación, estudio, análisis y difusión de cuestiones referidas a la aplicación de las nuevas normas en materia de transparencia a lo largo de los últimos años. De una de ellas, en forma de unas jornadas organizadas por el profesor Lorenzo Cotino Hueso y nosotros mismos en la Universitat de València a lo largo del (complicado) curso académico 2020-2021, trae causa la presente obra, que trata de abordar desde una perspectiva ligeramente diferente algunas de las experiencias que nos ha traído el proceso de asentamiento de nuestro modelo de regulación de la transparencia pública. En efecto, la idea de este volumen, como lo fue de las jornadas con las que se inició esta reflexión, es centrarnos en el análisis de la aplicación de las normas en materia de transparencia en España y de las enseñanzas que nos ha ido dejando desde una perspectiva muy concreta
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Andrés Boix y Jorge Castellanos
y muy precisa: atender a la dimensión autonómica de todo el proceso de puesta en marcha y consolidación de este entramado jurídico e institucional de control sobre el quehacer público o, más bien, a las peculiaridades que se han deducido de este modelo de control a una escala multinivel, donde una norma básica estatal se relaciona con legislaciones autonómicas que pueden profundizarla y en la que a la estructura institucional de control puesta en marcha por la Ley 19/2013 se le pueden adicionar, en cada Comunidad Autónoma (como ha sido el caso paulatinamente en la mayoría de ellas), instituciones propias para el control de su sector público autonómico y local, que generan unas peculiares relaciones de coordinación, emulación, competición y colaboración que hace mucho más complejo, pero también más rico, el panorama. A analizar algunas de estas dificultades, pero también las fortalezas y ventajas de un modelo como este se dedica este volumen, prestando una gran atención a las diversas maneras en que se han producido las dinámicas de desarrollo y emulación multinivel, a los problemas que pueden generar las posibles asimetrías y cómo el sistema las integra y a describir algunos ejemplos de prácticas a distintos niveles que hemos considerado ilustrativos. El resultado global, en nuestra opinión y esperamos que también en la del lector, es extraordinariamente informador y sugerente, además de permitir aprender sobre el estado, aquí y ahora, de la transparencia en nuestro país y sus peculiares formas de articulación en un contexto de importante distribución territorial del poder… y también de asimetrías sobre los controles respecto de esos poderes. Para acometer este esfuerzo hemos tenido la suerte de contar con un plantel de colegas, compañeros, especialistas y trabajadores públicos especializados en la materia de primer nivel, como demuestran los resultados plasmados en esta obra. El libro se inicia con un capítulo de Emilio Guichot Reina (Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Sevilla) sobre el acceso por parte de los interesados a la información pública donde hace un repaso general a esta cuestión totalmente nuclear a la luz de la interpretación de las normas en la materia hecha por los distintos consejos de transparencia, repasando los avances y la forma en que unas decisiones han acabado influyendo a la hora de crear un corpus de decisiones tendencialmente cada vez más ricas, mejor perfiladas y por lo general más exigentes para con las Administraciones Públicas. A continuación Concepción Barrero