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Antonio Fernández Hernández

(Director)

IGNACIO AYMERICH OJEA ROSARIO GARCÍA MAHAMUT

BERNABÉ ALDEGUER CERDÁ JULIA CARCELLER STELLA LORENZO COTINO HUESO CARLOS FLORES JUBERÍAS JESÚS GARCÍA CÍVICO PABLO OÑATE RUBALCABA GONZALO PARDO BENEYTO Mª JOSEFA RIDAURA MARTÍNEZ SARA SISTERO RÓDENAS

ÉTICA, TRANSPARENCIA, BUEN GOBIERNO Y SISTEMA ELECTORAL PROPUESTAS DE MEJORA DE LA NORMATIVA VALENCIANA

PROPUESTAS DE MEJORA DE LA NORMATIVA VALENCIANA

Este volumen, que se integra en una serie en la que se analiza dicha labor legislativa autonómica, se centra en dos áreas muy concretas: Ética, transparencia y buen gobierno por un lado, y Sistema electoral valenciano por otro. Aquí podrá encontrar el lector hasta dónde se ha llegado y por dónde puede seguir avanzando el desarrollo normativo valenciano en tales ámbitos.

ANTONIO FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ

(Coordinadores)

ÉTICA, TRANSPARENCIA, BUEN GOBIERNO Y SISTEMA ELECTORAL

La Constitución Española atribuye, en su artículo 148, competencia delegada en determinadas materias a las Comunidades Autónomas. Trascurridos ya más de 25 años desde la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, es momento de analizar hasta dónde se ha llegado en su desarrollo: qué se ha hecho, qué de ello se puede mejorar y qué queda por hacer.

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

monografías

Ã‰TICA, TRANSPARENCIA, BUEN GOBIERNO Y SISTEMA ELECTORAL PROPUESTAS DE MEJORA DE LA NORMATIVA VALENCIANA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

ÉTICA, TRANSPARENCIA, BUEN GOBIERNO Y SISTEMA ELECTORAL PROPUESTAS DE MEJORA DE LA NORMATIVA VALENCIANA

ANTONIO FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ Director

IGNACIO AYMERICH OJEA ROSARIO GARCÍA MAHAMUT Coordinadores

Bernabé Aldeguer Cerdá Julia Carceller Stella Lorenzo Cotino Hueso Carlos Flores Juberías Jesús García Cívico Pablo Oñate Rubalcaba Gonzalo Pardo Beneyto Mª Josefa Ridaura Martínez Sara Sistero Ródenas

tirant lo blanch Valencia, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1313-424-6 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Prólogo..................................................................................................... 13 ANTONIO FERNÁNDEZ HERNÁNDEZ

PARTE I TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO Presentación.............................................................................................. 17 IGNACIO AYMERICH OJEA

TEMAS Una contribución para el buen gobierno: sobre las posibilidades de incorporar el análisis de impacto regulatorio al proceso legislativo valenciano........................................................................................................ 23 IGNACIO AYMERICH OJEA

1. Una dimensión del buen gobierno: mejorar la capacidad normativa valenciana................................................................................. 24 2. Qué es el análisis de impacto regulatorio....................................... 29 2.1. Origen y evolución................................................................ 29 2.2. Definición y características del análisis de impacto regulatorio......................................................................................... 37 3. La implantación nacional del análisis de impacto regulatorio........ 40 3.1. La evolución normativa en España....................................... 40 3.2. La regulación en otras comunidades autónomas................... 44 3.3. La STC 55/2018, de 24 de mayo........................................... 45 4. El diseño del proceso legislativo en el Estatut de Autonomia y en la legislación...................................................................................... 47 5. Conclusiones y propuestas............................................................. 53 6. Bibliografía.................................................................................... 57 Una breve revisión del historial legislativo valenciano a la luz del análisis de impacto regulatorio: ejemplos de la conveniencia de la better regulation................................................................................................... 59 JESÚS GARCÍA CÍVICO

1. Introducción.................................................................................. 60 2. ¿Qué tipo de problemas pueden conjurar las técnicas de mejora legislativa?..................................................................................... 66

Índice

3. Ejemplo de problemas derivados de la ausencia de investigaciones sociológicas en apoyo de la función legislativa y de la falta de análisis de impacto de género: la Ley de custodia compartida............. 71 4. Breve ejemplo de leyes sin análisis previo de su necesidad.............. 76 5. Problemas típicos de la legislación urbanística y sobre vivienda..... 79 6. Un claro ejemplo de normas sin estudio de viabilidad: Educación para ciudadanía en inglés............................................................... 83 7. Una digresión sobre la transparencia y la democracia a propósito del caso del “carril Bus”................................................................. 85 8. Algunas conclusiones..................................................................... 88 9. Bibliografía.................................................................................... 94 Análisis de impacto normativo. Proceso y metodología en perspectiva autonómica............................................................................................. 97 JULIA CARCELLER STELLA

1. Introducción.................................................................................. 97 2. El análisis de impacto como instrumento al servicio de la política de mejora de la regulación............................................................. 100 2.1. El análisis de impacto como herramienta o proceso.............. 110 3. Los análisis de impacto en el proceso de producción normativa autonómico.................................................................................... 120 3.1. La preocupación por la calidad de las normas, un ejemplo reciente................................................................................. 128 4. Conclusiones.................................................................................. 131 5. Recomendaciones.......................................................................... 134 6. Bibliografía.................................................................................... 136 7. Anexo: Recopilación legislativa consultada.................................... 139 La transparencia y el derecho de acceso en la Comunitat Valenciana: desarrollo normativo y propuestas de regulación.................................... 143 LORENZO COTINO HUESO

1. Regulación del derecho de acceso a la información en el Estatuto.. 144 1.1. El reconocimiento de derechos del ámbito del acceso a la información.......................................................................... 144 1.2. Competencias autonómicas afines a la transparencia y el acceso....................................................................................... 148 2. Legislación y desarrollo normativo tras el Estatuto de 2006.......... 149 2.1. El marco normativo y la regulación autonómica hasta la fecha........................................................................................ 149 2.2. La nueva ley valenciana de gobierno abierto......................... 152 2.3. Tiempo de reformas: la reforma de la Ley 19/2013 estatal al mismo tiempo de cambios autonómicos................................ 154 2.4. Desarrollos reglamentarios................................................... 157

Índice

3. Recomendaciones y propuestas de regulación................................ 159 3.1. Regímenes privilegiados de acceso a la información y la interesante propuesta valenciana................................................ 160 3.2. La regulación de principios que pueden ser útiles.................. 162 3.3. Reconocimiento de algunos derechos y deberes.................... 163 3.4. En el ámbito de la publicidad activa: especial regulación de la indexación de la información y de indicadores y evaluación de la publicidad activa................................................... 166 3.5. Sobre la identificación del solicitante de información............ 167 3.6. Sobre la existencia de la información. La importancia de dar motivos de la solicitud y del formato de acceso..................... 168 3.7. Por cuanto los límites y restricciones al derecho.................... 171 3.8. En particular, para el ámbito concreto de la privacidad y Protección de datos personales.............................................. 174 3.9. Precisiones regulatorias respecto del acceso parcial............... 174 3.10. Importantes aportaciones sobre la inadmisión de solicitudes de información...................................................................... 175 3.11. Mejora regulatoria del silencio positivo................................ 178 El modelo normativo valenciano de buena administración y su impacto en la cultura administrativa valenciana..................................................... 181 SARA SISTERO RÓDENAS

1. La información pública y una cultura administrativa avanzada..... 182 1.1. La importancia de una cultura administrativa (avanzada)..... 182 1.1.1. De qué hablamos cuando hablamos de cultura administrativa................................................................... 183 1.1.2. La influencia recíproca entre el derecho administrativo y la cultura administrativa.................................... 187 1.1.2.1. El análisis cultural del derecho.................... 187 1.1.2.2. La implementación del Derecho de la Unión Europea como contexto.............................. 187 1.1.2.3. La “cultura urbanística” (Baukultur) como referencia conceptual en el Derecho alemán............................................................ 189 1.1.3. Tradiciones y estándares más allá de la norma.......... 192 1.1.3.1. Las cuatro tradiciones europeas de Derecho administrativo............................................ 193 1.1.3.2. El derecho suave y la cultura administrativa............................................................... 194 2. Normas sobre buena administración en la Comunidad Valenciana.................................................................................................. 196 2.1. Derecho estatutario............................................................... 198 2.1.1. Derechos................................................................... 198

Índice

2.1.2. Competencias: potenciales limitaciones del título competencial............................................................. 201 2.2. Legislación............................................................................ 202 2.2.1. Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana....................................... 202 2.3. Desarrollo reglamentario...................................................... 204 2.3.1. Decreto 56/2016, del Consell, de 6 de mayo, por el que se aprueba el Código de Buen Gobierno de la Generalitat................................................................ 204 2.3.2. Decreto 105/2017, de 28 de julio, del Consell, de desarrollo de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana............. 206 2.3.3. Anteproyectos de Ley................................................ 207 3. Conclusiones y recomendaciones................................................... 210 3.1. La cultura administrativa como concepto jurídico................ 210 3.2. La normativa de buena administración valenciana................ 211 4. Bibliografía.................................................................................... 212

PARTE II LEY ELECTORAL VALENCIANA Presentación.............................................................................................. 217 ROSARIO GARCÍA MAHAMUT

TEMAS El porqué de una urgente y necesaria reforma de la Ley Electoral valenciana 1/1987............................................................................................ 223 ROSARIO GARCÍA MAHAMUT

1. La Reforma de la ley electoral valenciana: seguridad jurídica vs. el blindaje de la mayoría de 2/3......................................................... 224 2. Una visión sinóptica de los ejes básicos sobre los que debe pivotar la reforma de la ley electoral valenciana......................................... 229 3. El estado de tramitación de la reforma de la ley electoral valenciana en la actual IX Legislatura........................................................ 237 4. La proposición de ley electoral valenciana de marzo de 2018........ 240 5. Convocatoria automática de elecciones (art. 27.6 EACV): nuevas realidades, ¿viejas soluciones?........................................................ 242 6. Bibliografía.................................................................................... 246

Índice

La reforma del sistema electoral valenciano: proporcionalidad, igualdad y participación....................................................................................... 249 PABLO OÑATE RUBALCABA

1. Introducción.................................................................................. 250 2. Configuración y balance del sistema electoral valenciano............... 252 3. Propuesta de reforma del sistema electoral valenciano en relación con la apertura de las listas electorales y la consecución de una efectiva paridad de género............................................................. 257 4. Conclusiones.................................................................................. 260 5. Bibliografía.................................................................................... 262 En torno a la improbable comarcalización del sistema electoral valenciano........................................................................................................ 265 CARLOS FLORES JUBERÍAS

1. Un punto de partida: la propuesta de reforma del sistema electoral valenciano lanzada por el President Fabra..................................... 266 2. El contexto en el que se incardina.................................................. 267 2.1. El contexto político: las principales carencias de los sistemas electorales españoles............................................................. 267 2.2. El contexto normativo: las propuestas de reforma de los sistemas electorales autonómicos en la legislatura 2011-2015.. 270 2.3. Las reacciones a la propuesta y su trayectoria....................... 275 3. La hipotética comarcalización del sistema electoral valenciano y sus variables................................................................................... 279 3.1. El tamaño de las cámaras...................................................... 280 3.2. El peso relativo de las componentes mayoritaria y proporcional del sistema.................................................................. 283 3.3. La determinación de los distritos electorales para la elección de los escaños de la parte mayoritaria del sistema................. 285 3.4. El modo de elección de los escaños de la parte mayoritaria... 288 3.5. La determinación de los distritos electorales para la elección de los escaños de la parte proporcional del sistema............... 291 3.6. El tipo de voto...................................................................... 294 3.7. El grado de proporcionalidad del sistema............................. 296 3.8. Las fórmulas para alcanzarla................................................ 299 3.9. El tipo de lista....................................................................... 302 3.10. La supervivencia o no de la barrera electoral........................ 304 4. Alcance de las reformas legislativas precisas para su implementación, y procedimientos para su adopción....................................... 308 5. Consecuencias políticas de los escenarios de reforma electoral....... 311

Índice

Democracia paritaria y sistema electoral valenciano: alcance institucional y propuestas de reforma...................................................................... 315 BERNABÉ ALDEGUER CERDÁ GONZALO PARDO BENEYTO

1. El sistema electoral como factor institucional en la incorporación y la presencia las mujeres en las instituciones representativas......... 316 1.1. El sistema electoral (proporcional / mayoritario) y la modalidad de lista electoral........................................................... 317 1.2. La barrera electoral............................................................... 321 1.3. La magnitud del distrito electoral......................................... 323 1.4. Algunas consideraciones finales............................................ 324 2. Normativa electoral autonómica valenciana: regulación actual...... 325 Estatuto de Autonomía......................................................... 326 Ley de Igualdad.................................................................... 327 Ley Electoral. Las estrategias y las medidas de paridad en las legislaciones electorales autonómicas......................... 328 3. Propuestas de reforma................................................................... 330 4. Bibliografía.................................................................................... 334 Dos reflexiones sobre la legislación electoral valenciana: el principio de igualdad en el acceso al cargo público y la revocación de Senadores autonómicos........................................................................................ 337 Mª JOSEFA RIDAURA MARTÍNEZ

1. Ajuste de la ley a la normativa electoral en materia de igualdad.... 338 1.1. Ajustes derivados de la legislación orgánica dirigidos a paliar la infrarrepresentación de las mujeres en la política y en los cargos públicos representativos....................................... 338 1.2. Acomodo de la legislación electoral a las leyes y disposiciones normativas de la de la Comunitat Valenciana................. 344 2. Establecimiento de medidas que permitan la permanencia y el ejercido del cargo público en condiciones de igualdad......................... 346 3. Acerca de la posibilidad de que la normativa electoral valenciana regule la designación y revocación de senadores autonómicos....... 351 4. Bibliografía.................................................................................... 355

Prólogo El libro que el lector tiene en sus manos es resultado del Convenio de colaboración que fue suscrito entre la Generalitat Valenciana, a través de la Conselleria de Transparència, Responsabilitat Social, Participació i Cooperació y la Universidad de Alicante, la Universitat Jaume I de Castelló, la Universidad Miguel Hernández de Elche y la Universidad de Valencia (Estudio General) para la sistematización de la producción normativa valenciana desde el acceso al autogobierno. Precisamente, entre las actividades de difusión y divulgación financiadas por dicho Convenio, está la elaboración de publicaciones orientadas al conocimiento y transmisión de la producción normativa valenciana. Durante un periodo de tres años, diversos grupos de trabajo compuestos por profesores universitarios, principalmente de las universidades públicas de la Comunidad Valenciana (aunque también de otras comunidades autónomas) han analizado el desarrollo normativo que la Comunitat Valenciana ha desplegado en aquellas materias en las que, a tenor de lo establecido en el art. 148 de la Constitución, puede asumir competencias legislativas. El propósito de tal labor investigadora no es otro que el de analizar hasta dónde ha llegado la Comunitat Valenciana en el desarrollo normativo de tales materias. Para ello, las referidas universidades se distribuyeron los temas a tratar. A la UJI le correspondió la coordinación de los análisis llevados a cabo en tres específicas materias. Concretamente: Ética, transparencia y buen gobierno; Sistema electoral valenciano y; finalmente, Educación y cultura. El resultado obtenido en las dos primeras de ellas se encuentra en las páginas que componen este volumen. No puedo dejar de agradecer, en este momento, la formidable labor desarrollada por los profesores Ignacio Aymerich Ojea y María del Rosario García Mahamut, quienes han coordinado, respectivamente, los trabajos realizados en las dos comisiones de trabajo que han abordado cada una de las temáticas reseñadas. Sin su labor, así como la de todos los profesores que han dedicado su tiempo y esfuerzo, la colaboración institucional de la que esta obra es resultado, no habría sido posible. De la misma manera, quisiera hacer pública mi satisfacción por que las instituciones públicas valencianas hayan podido, durante este tiempo,

Antonio Fernández Hernández

colaborar en el modo en que lo han hecho. La Comunitat Valenciana cuenta con grandes profesionales en sus universidades públicas, cuyo talento debe, como ha ocurrido en esta ocasión, ser aprovechado. Iniciativas como la mostrada por la Conselleria de Transparència, Responsabilitat Social, Participació i Cooperació, ponen de manifiesto el compromiso con lo público en su doble vertiente: con el servicio al ciudadano y con la Administración que lo presta. De seguro al lector le resultará muy interesante el resultado obtenido de los trabajos llevados a cabo, por cuanto la labor investigadora realizada por las cuatro universidades constituye, sin duda, el análisis más completo desarrollado hasta el momento de la función legislativa de la Comunitat Valenciana en algunas de las materias que puede desarrollar normativamente. Para la Facultat de Ciències Jurídiques i Económiques de la Universitat Jaume I ha sido un honor poder colaborar en este proyecto conjunto que, de seguro, resultará muy ilustrativo para todos aquellos que deseen conocer el estado actual de la normativa autonómica valenciana en las materias anteriormente referidas.

Antonio Fernández Hernández

Prof. Contratado Doctor de Derecho Penal Secretario de la FCJE. Universitat Jaume I

PARTE I

TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO

Presentación IGNACIO AYMERICH OJEA

Profesor titular de Filosofía del Derecho Universitat Jaume I

La cultura política, jurídica y administrativa de los diferentes estados ofrece diferencias destacables en relación a la cooperación entre los poderes ejecutivo y legislativo y el ámbito académico. En otros contextos esta cooperación es la norma general, lo que representa un beneficio para el buen gobierno ya que hay a disposición de las autoridades una plantilla de investigadores cuya profesionalidad ya está acreditada por las exigencias de cualificación del mundo académico y su independencia está favorecida por no depender su puesto de trabajo de designaciones realizadas al amparo de la discrecionalidad política al elegir a cargos de confianza. En España, sin embargo, esta cooperación es menos regular de lo que sería deseable. Hay que valorar, por tanto, como un acierto la iniciativa del gobierno valenciano de contar con las universidades de la Comunitat para evaluar el historial del autogobierno y hacer propuestas de mejora. Dentro de ese marco debe entenderse el Convenio de sistematización del desarrollo de la legislación valenciana en las áreas de legislación electoral, ética, transparencia y buen gobierno al que contribuyen los trabajos aquí presentados. Me ha correspondido a mí coordinar las propuestas presentadas desde las diferentes universidades en relación a la transparencia y buen gobierno y son cinco las aportaciones recibidas, enmarcadas en tres líneas: análisis de impacto regulatorio, transparencia y acceso a la información y, por último, el modelo valenciano de buena administración. A la primera hemos contribuido Jesús García Cívico, Julia Carceller Stella y yo mismo. La segunda se debe a Lorenzo Cotino Hueso y la tercera a Sara Sistero Ródenas. Las tres primeras aportaciones tratan sobre análisis de impacto regulatorio. Ignacio Aymerich Ojea, profesor titular de filosofía del derecho de la Universitat Jaume I, Jesús García Cívico, igualmente profesor titular de filosofía del derecho de la misma universidad y

Ignacio Aymerich Ojea

Julia Carceller Stella, investigadora contratada en esta misma universidad, aspiran a ofrecer propuestas de mejora al proceso legislativo autonómico en atención a problemas crónicos, diagnosticados y sistémicos del ordenamiento, como la hiperregulación o déficits de coherencia, plenitud o certeza. La tarea de producción normativa por parte de los poderes públicos requiere de una renovada reflexión en clave de “buen gobierno”, en términos de transparencia, legitimidad y eficacia de las normas. Tras el análisis de consecuencias y efectos de normas aprobadas, no solo no deseados sino incluso contrarios a los fines previstos, se plantea la necesidad de introducir mecanismos para mejorar la calidad de las mismas. En concreto, la introducción de los análisis de impacto regulatorio, como instrumento de la política de mejora de la regulación, sobre el examen en perspectiva comparada y la situación actual de los intentos y avances que en esta línea se han ido produciendo. Se propone la incorporación de esta herramienta como mecanismo para un mejor conocimiento de la realidad social sobre la que se proyectan y surgen las leyes, así como para la medición de sus efectos, con el objetivo de hacer las normas más sensibles a las necesidades sociales. Este fin es el que ha motivado su estudio, como metodología y como proceso de aprendizaje, para favorecer su desarrollo e implementación, con una valoración de la necesidad de su entrada en un sistema y procedimiento de producción normativa propio y específico, sobre la experiencia llevada a cabo en otros países. Lorenzo Cotino, Catedrático de derecho constitucional de la Universitat de Valencia se ocupa en su contribución de revisar la situación normativa en relación a la transparencia y el derecho de acceso en la Comunitat Valenciana desde su pronta recepción estatutaria en 2006. Es este un terreno en el que se observa una rápida evolución, siendo un derecho emergente como derecho humano en el ámbito internacional y perfilado por las tendencias hacia la configuración del llamado gobierno abierto. Cotino hace una revisión sistemática de la evolución normativa valenciana, incluyendo referencias a disposiciones del Consejo valenciano de transparencia.

Presentación

Aunque el objeto del convenio es hacer una revisión de la labor regulatoria ejercida desde la potestad legislativa y reglamentaria valenciana hasta el presente, el trabajo de Cotino analiza también con acierto el anteproyecto de Ley de gobierno abierto de la Comunitat dado que su aprobación es previsible en el curso de la actual legislatura. Y efectivamente, el Consell aprobó el 9 de noviembre pasado el anteproyecto de ley, por lo que este trabajo se publica al hilo mismo de la evolución normativa. En el mismo sentido presta atención a las posibles reformas de la regulación estatal del derecho de acceso a la información que podrían derivarse de la Proposición de ley integral de lucha contra la corrupción y protección de los denunciantes de 23 de septiembre de 2016. Dado el estado de tramitación del proyecto y las enmiendas presentadas hasta la fecha podrían derivarse de aquí consecuencias para el régimen normativo aplicable a la Comunitat Valenciana. El trabajo, como puede comprobarse, es de plena actualidad. El de “cultura” es un concepto muy amplio que básicamente integra dos acepciones a menudo contradictorias, de un lado apunta, en un sentido antropológico, a una serie de costumbres o tradiciones propias de una comunidad, de otro, señala una suerte de evolución —un “proceso que transita desde las tradiciones del pasado hacia el futuro”— ligada a una theoria de tipo universal expresada por la filosofía en la que son centrales tanto la idea de “cultivo”, y por ello al crecimiento inmaterial, como la moderna idea de progreso. Esa es la acepción que utiliza, por ejemplo, el constitucionalista alemán Peter Häberle y el que planea sobre el capítulo de Sara Sistero “El modelo normativo valenciano de buena administración y su impacto en la cultura jurídica valenciana”. Tras una interesante elucidación de las distintas aristas del concepto “cultura administrativa”, el artículo de la profesora e investigadora de la UJI acomete un lúcido repaso crítico al historial legislativo valenciano que tiene a éste como objeto. Partiendo del Estatuto de Autonomía y la Ley 2/2015 de Transparencia, Buen Gobierno y Participación, el trabajo de Sistero señala las deficiencias típicas relativas a la calidad de estas normas (así, la muy llamativa ausencia de referencias explícitas a una “cultura administrativa” y sus bases teóricas) e incluye, en un esfuerzo muy logrado por actualizar el tema y señalar un “horizonte deseable”, la valoración de la última normativa al res-

Ignacio Aymerich Ojea

pecto: el Anteproyecto de Ley, de la Generalitat, de Gobierno Abierto, de la Comunidad Valenciana, un texto, que plantea cambios positivos en la sistematización de la transparencia y la participación pública. El trabajo de Sistero sitúa modélicamente la cuestión de la “buena administración” tanto a la luz de las distintas tradiciones del derecho administrativo en Europa y los mejores estándares de la Unión Europea, como en su deseabilidad, en tanto que horizonte de un modelo de administración propia de un Estado de derecho comprometido con el derecho fundamental de los ciudadanos a la buena administración. Todo ello bajo la interesante acepción de cultura administrativa como “el comportamiento de un sistema administrativo y sus agentes bajo la influencia del derecho u otros factores”. Tomarse en serio esa serie de presupuestos y corolarios permite avanzar en la implementación eficaz de las normativas relativas a la buena administración y acordar, como hace la autora, que en ese esfuerzo resultan fundamentales tanto la reformulación de las instituciones —autónomas y financieramente independientes— que han de llevarla a cabo, como una educación para la participación pública, un objetivo pendiente del amplio proyecto de modernización, en un sentido ilustrado del término si se quiere, de los poderes públicos y de la ciudadanía.