LAS MEDIDAS Y SU EJECUCIÓN EN EL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL JUVENIL
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
JORGE A. CERDIO HERRÁN
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
MARTA LORENTE SARIÑENA
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
JAVIER DE LUCAS MARTÍN
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
VÍCTOR MORENO CATENA
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
FRANCISCO MUÑOZ CONDE
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
ANGELIKA NUSSBERGER
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
HÉCTOR OLASOLO ALONSO
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
LUCIANO PAREJO ALFONSO
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
TOMÁS SALA FRANCO
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
IGNACIO SANCHO GARGALLO
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
TOMÁS S. VIVES ANTÓN
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
RUTH ZIMMERLING
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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LAS MEDIDAS Y SU EJECUCIÓN EN EL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL JUVENIL
OCTAVIO GARCÍA PÉREZ
tirant lo blanch Valencia, 2019
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A Pablo y Nicolรกs
Índice Abreviaturas........................................................................................ 13 Introducción........................................................................................ 15
PRIMERA PARTE EL MARCO NORMATIVO Y EL SISTEMA DE SANCIONES 1. EL MARCO NORMATIVO DE LA EJECUCIÓN....................... 21 1.1. La normativa internacional................................................ 21 1.2. La normativa estatal........................................................... 34 1.3. La normativa autonómica ................................................. 36 2. EL SISTEMA DE MEDIDAS PREVISTAS EN LA LEY DE RESPONSABILIDAD PENAL DEL MENOR..................................... 40 2.1. Introducción....................................................................... 40 2.2. Los fines de las sanciones.................................................... 42 2.3. Clases de sanciones............................................................. 49 2.4. Análisis de las diferentes medidas: concepto y características.. 50 2.4.1. El internamiento.................................................... 50 2.4.2. La permanencia de fin de semana.......................... 57 2.4.3. Tratamiento ambulatorio....................................... 59 2.4.4. Asistencia a centro de día...................................... 59 2.4.5. Libertad vigilada.................................................... 62 2.4.6. La prohibición de aproximarse o comunicarse con la víctima o con aquellos de sus familiares u otras personas que determine el Juez.............................. 64 2.4.7. Realización de tareas socioeducativas.................... 65 2.4.8. La convivencia con otra persona, familia o grupo educativo............................................................... 66 2.4.9. Prestaciones en beneficio de la comunidad............. 69 2.4.10. Amonestación........................................................ 72 2.4.11. Privación del permiso de conducir o de las licencias para caza o uso de armas................................ 73 2.4.12. Inhabilitación absoluta.......................................... 73
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SEGUNDA PARTE ASPECTOS GENERALES DE LA EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES 1. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD................................................ 77 2. LOS PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA EJECUCIÓN...................... 83 3. LA COMPETENCIA................................................................... 87 3.1. Introducción....................................................................... 87 3.2. La competencia judicial...................................................... 87 3.3. La competencia administrativa........................................... 92 4. EL PAPEL DEL MINISTERIO FISCAL Y EL LETRADO DEL MENOR...................................................................................... 100 5. EL PROCEDIMIENTO GENERAL DE EJECUCIÓN DE UNA MEDIDA..................................................................................... 104 5.1. Introducción....................................................................... 104 5.2. Aspectos preliminares......................................................... 105 5.2.1. La anotación de la sentencia en el Registro de sentencias firmes sobre responsabilidad penal de los menores................................................................. 105 5.2.2. La suspensión de la ejecución de la medida............ 107 5.2.3. La apertura del expediente en el Juzgado de Menores y, en su caso, la refundición de condenas.......... 108 5.2.4. La apertura del expediente por la entidad pública y la designación del centro o el técnico encargado de la ejecución....................................................... 114 5.3. El diseño del programa individualizado de ejecución de las medidas.............................................................................. 120 5.4. El inicio de la ejecución de la medida y la liquidación........ 130 5.5. El seguimiento de la ejecución de la medida y su revisión... 134 5.6. La finalización de la medida y cierre del expediente............ 139 6. EL QUEBRANTAMIENTO DE LA MEDIDA............................. 140 7. LA MAYORÍA DE EDAD DEL CONDENADO.......................... 147
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TERCERA PARTE ASPECTOS ESPECÍFICOS DE LA EJECUCIÓN DE LAS MEDIDAS PRIVATIVAS DE LIBERTAD 1. SU FINALIDAD: LA INSERCIÓN SOCIAL DE LOS MENORES.. 155 2. LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS INTERNOS.................. 157 3. RECURSOS MATERIALES DE LOS CENTROS: ASPECTOS ESTRUCTURALES Y CONEXIÓN CON EL EXTERIOR.......... 171 4. LOS RECURSOS PERSONALES ................................................ 174 5. LA ORGANIZACIÓN DE LOS CENTROS DE INTERNAMIENTO..................................................................................... 177 6. LOS INSTRUMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN EDUCATIVA ..................................................... 185 7. LA INTERVENCIÓN EN EL CENTRO...................................... 187 7.1. Fases de la intervención...................................................... 187 7.2. Los programas de intervención........................................... 190 7.2.1. Factores de riesgo y perfil de los menores internados.................................................................... 191 7.2.2. Elementos a considerar para configurar un programa eficaz de intervención....................................... 195 7.2.3. Programas de intervención..................................... 200 7.2.4. Áreas genéricas objeto de intervención.................. 206 7.2.5. Áreas específicas.................................................... 209 7.3. El proyecto individualizado de ejecución............................ 211 7.4. El sistema de incentivos...................................................... 214 8. PROTOCOLOS........................................................................... 215 8.1. Introducción....................................................................... 215 8.2. Protocolo de acogida.......................................................... 215 8.3. Protocolo de prevención de conductas autolíticas............... 217 8.4. Protocolo para la utilización de medios de contención....... 217 8.5. Protocolo para la realización de registros........................... 219 8.6. Protocolo de salida del centro............................................. 221 9. LAS RELACIONES CON EL EXTERIOR................................... 222 9.1. Introducción....................................................................... 222 9.2. Comunicaciones y visitas.................................................... 223 9.3. Permisos y salidas............................................................... 227 10. PETICIONES Y QUEJAS............................................................. 232
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11. VIGILANCIA Y SEGURIDAD EN LOS CENTROS DE INTERNAMIENTO............................................................................... 233 12. EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO Y LA CORRECCIÓN EDUCATIVA....................................................................................... 255 12.1. Los principios del régimen disciplinario.............................. 255 12.2. Las infracciones.................................................................. 260 12.3. Las sanciones...................................................................... 263 12.4. El procedimiento disciplinario............................................ 269 13. LAS NORMAS DE FUNCIONAMIENTO INTERNO................ 273 14. LA COORDINACIÓN................................................................ 278 15. INSPECCIÓN.............................................................................. 283 16. LA EVALUACIÓN....................................................................... 288 Bibliografía......................................................................................... 291 Anexo I............................................................................................... 299
Abreviaturas AA.VV Autores Varios CCAA Comunidades Autónomas CE Constitución Española CP Código penal Ed. edición LECrim Ley de Enjuiciamiento Criminal LOGP Ley Orgánica General Penitenciaria LRRPM Ley Orgánica 5/2000, reguladora de la responsabilidad penal de los menores. Pág. página PIEM Proyecto individualizado de ejecución de la medida RLRRPM Real Decreto 1774/2004, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores. STS Sentencia del Tribunal Supremo TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos
Introducción Este trabajo, en parte realizado en el marco del proyecto de investigación del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades DER2015-67512P y que ha contado con la ayuda del Grupo de Investigación SEJ 116 de la Junta de Andalucía, tiene por objeto la ejecución de las sanciones en el sistema de justicia penal de menores. Son varias las razones que me han llevado a la elección de este tema. En primer lugar, en el máster oficial en Criminalidad e intervención social de la Universidad de Málaga desde hace bastantes años me he ocupado de la impartición de la asignatura sistema de ejecución de sanciones. La preparación de estas clases ya me hizo ver la enorme cantidad de problemas que suscita esta materia y son muy pocas las obras que se dedican monográficamente a este tema. En segundo lugar, mediante un contrato de investigación firmado con la Dirección General de Justicia Juvenil y Cooperación de la Consejería de Justicia de la Junta de Andalucía tuve ocasión de participar en la elaboración de lo que debía ser el proyecto educativo de los centros de internamiento en Andalucía y cuyo trabajo ayudó a la preparación de la actual normativa reguladora de la ejecución de la medida de internamiento. Durante estos trabajos pude visitar varios centros de internamiento que estaban gestionados por diversas entidades. También se ha beneficiado de la colaboración tanto con el centro de gestión pública La Biznaga como con los gestionados por Meridianos, gracias a los cursos de formación a sus trabajadores. Asimismo esta actividades formativas se han llevado a cabo con abogados que trabajan en la jurisdicción de menores. Por último, he tenido la oportunidad de leer informes del Defensor del Pueblo y de otros organismos públicos sobre esta temática. Todo ello me ha ido permitiendo acercarme a esta temática desde muy diversas perspectivas y conocer directamente la opinión de muchos de los implicados en la ejecución de las medidas a los menores, especialmente en el ámbito andaluz. A partir de ahí, me planteé abordar todo lo relativo a la ejecución de las medidas impuestas por los juzgados de menores, pues estamos ante un tema que en general siempre ha suscitado graves dificultades, especialmente en lo referente a la salvaguarda de los derechos de los menores condenados. Buena prueba
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de ello es que a nivel internacional tanto Naciones Unidas como el Consejo de Europa han elaborado unas reglas específicas para los menores infractores privados de libertad en el caso de la primera y para los menores sometidos a cualquier sanción en el del segundo. Pero si en general estamos ante una cuestión sumamente problemática, en el caso de España el tema se complica mucho más porque, de una parte, las Comunidades Autónomas han asumido la competencia de hacer efectivo el cumplimiento de las medidas y, además, la normativa vigente permite que las entidades públicas puedan dejar la gestión de los centros en manos de entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro. Esto va a hacer, como veremos, que existan sustanciales diferencias en materia de ejecución de medidas a menores entre unas Comunidades Autónomas y otras. Pero es que, además, dado que los centros de internamiento de una misma Comunidad Autónoma pueden estar gestionados por diferentes entidades, incluso dentro de un mismo territorio podemos encontrar divergencias sobre la forma en la que se gestionan los diversos centros existentes. Así pues, una vez convencido de la necesidad de estudiar este tema, también estaba persuadido desde un principio que el abordaje debía ir más allá de la exposición y análisis de la normativa para intentar que este trabajo sirva para reflejar tanto las buenas como las malas prácticas en el ámbito de la ejecución de las medidas. En este sentido tanto el contacto con los implicados como los informes de las entidades públicas encargadas de velar por la inspección de los centros de internamiento han sido esenciales para tener un buen conocimiento tanto del grado de aplicación práctica de la normativa vigente como de los problemas que se están planteando, especialmente en el ámbito de los centros de internamiento. Pues bien, la investigación que se presenta se estructura en tres partes. En la primera de ellas se aborda la normativa, tomando como punto de referencia la Recomendación CM/R(2008)11 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre las reglas europeas para infractores menores de edad sometidos a sanciones o medidas, por ser más reciente y más detallada que las Reglas de Naciones Unidas sobre menores privados de libertad. A continuación se expone la normativa estatal y, por último, se hace un repaso a las principales normas de las Comunidades Autónomas para reflejar la gran variedad de regulaciones existentes sobre temas de ejecución de medidas, especialmente
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sobre el cumplimiento de las sanciones privativas de libertad. Esta primera parte se completa con un análisis de los fines atribuidos a las medidas y una descripción de todas ellas. En la segunda parte se estudian los aspectos comunes a medidas privativas de libertad y ambulatorias. Para ello se parte de la relevancia que el principio de legalidad tiene en materia de ejecución para después abordar los principios que deben regir la ejecución a la vista de los fines perseguidos por las sanciones. Luego se efectúa un análisis de la distribución de competencias entre los jueces de menores y las entidades públicas, así como de las funciones que en esta fase procesal le incumben tanto al Fiscal como a los letrados de los internados. Una vez fijados estos extremos, se trazan las líneas generales del procedimiento de ejecución de cualquier medida de las previstas en la Ley Orgánica 5/2000 desde el momento en el que la sentencia deviene firme y se anota en el registro para a continuación abrir expediente al condenado, elaborar el proyecto individualizado de ejecución, efectuar el seguimiento del menor y, en su caso revisar la medida, hasta la finalización de ésta con el consiguiente cierre del expediente. Esta parte se termina con un estudio de la regulación que la normativa contiene para los casos de quebrantamiento de medida y de alcance de la mayoría de edad por parte del internado. Especialmente problemática se presenta la interpretación sobre el quebrantamiento de medidas no privativas de libertad, pues la normativa permite que la sanción ambulatoria se pueda sustituir incluso por una medida de internamiento y, además, se ha previsto la posibilidad de que se pueda iniciar un procedimiento por la eventual comisión de un hecho delictivo. Esta regulación es semejante a la contemplada para el quebrantamiento de medidas de seguridad y, pese a las dudas sobre su constitucionalidad, el Tribunal Constitucional la ha considerado conforme a la CE. Sin embargo, a mi juicio, como veremos, es dudoso que la regulación no suponga una infracción del principio ne bis in idem. Por último, en la tercera parte se efectúa un estudio de todos los aspectos relacionados con la ejecución de las medidas privativas de libertad. Según la normativa, la privación de libertad se ha de orientar al logro de la inserción social de los condenados, si bien la regulación estatal no se ocupa de muchas cuestiones esenciales en el cumplimiento de este tipo de sanciones. Así, no se establecen ni las características arquitectónicas de los centros de internamiento ni el
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Introducción
perfil de la plantilla de trabajadores del centro, ni la organización de éste ni el contenido de la intervención. Tampoco se han regulado a nivel estatal aspectos como los relativos a la coordinación, evaluación o inspección. Para abordar estas cuestiones el trabajo se apoya tanto en la normativa autonómica como en las recomendaciones que se han efectuado por parte de los órganos encargados de velar por la salvaguarda de los derechos de los menores, especialmente el Defensor del Pueblo. También se estudian aquellos temas a los que la regulación estatal ha prestado más atención como los de las relaciones con el exterior (comunicaciones, visitas, salidas y permisos), la vigilancia y seguridad y el régimen disciplinario. El análisis de la ejecución de las medidas privativas de libertad gira en todo a dos polos: de una parte, se aborda la normativa respecto de los derechos de los menores y los instrumentos instaurados para velar por ellos para ir poniendo de relieve que con frecuencia se producen violaciones sistemáticas de todo el catálogo de derechos previstos para los internados, como se han encargado de resaltar entidades como el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura; de otra parte, a la vista de esta situación, se trata de hacer reflexiones sobre las cautelas que se han de adoptar para revertir esta realidad. Este trabajo se realizó en su mayor parte durante una estancia en el Instituto de Direito Penal e Ciências Criminais de la Facultad de Derecho de la Universidad de Lisboa en el verano de 2016 y fue presentado en la oposición a la cátedra de Derecho penal que tuvo lugar en septiembre de ese mismo año. Les agradezco a mis colegas y amigos portugueses, especialmente a Maria Fernanda Palma y Augusto Silva Dias, su magnífica acogida. También le agradezco a André Hölzer su inestimable ayuda. La estancia fue posible gracias a una subvención de la Universidad de Málaga.
PRIMERA PARTE
EL MARCO NORMATIVO Y EL SISTEMA DE SANCIONES