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homenajes & congresos

homenajes & congresos Directores EDUARDO CORDERO LUCIANO PAREJO ALFONSO

Este libro reúne las ponencias presentadas en el Seminario internacional sobre «Los procesos de regularización urbana y registral en Iberoamérica» realizado los días 17 y 18 de mayo de 2018 en la ciudad de Madrid, organizado por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso (Chile), con la colaboración del Departamento de Derecho público del Estado de la Universidad Carlos III de Madrid. En aquella instancia se convocaron a expositores de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, España y Portugal, y tuvo por objeto analizar y discutir la forma en que los ordenamientos jurídicos han enfrentado los procesos de ocupación irregular del espacio, producto de múltiples factores, dando lugar a un acaparamiento anárquico de la tierra, a déficit de vivienda, carencia de vialidades primarias y servicios de infraestructura urbana. El objetivo de esta obra es desarrollar una línea de estudio e investigación que permita abordar desde la perspectiva jurídica un problema que resulta difícil de dar por superado. A su vez, reivindica la función que deben cumplir los Estados contemporáneos en torno a ciertos valores que deben colocar como eje central a la dignidad de la persona, lo cual exige de condiciones materiales mínimas, como es la vivienda digna y adecuada. Así, la «regulación de la irregularidad» no se puede ocultar ni menos puede quedar ajena de la pluma de los juristas, más aún cuando aquello permite un nivel de reflexión —como se pretende en este libro—, para el desarrollo de técnicas jurídicas que coloque los incentivos adecuados para cumplir el orden material de valores que consagra cada una de nuestras Constituciones y que demanda nuestra sociedad actual.

ESTUDIOS SOBRE LA REGULARIZACIÓN URBANA Y REGISTRAL EN IBEROAMÉRICA

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ESTUDIOS SOBRE LA REGULARIZACIÓN URBANA Y REGISTRAL EN IBEROAMÉRICA Directores

EDUARDO CORDERO LUCIANO PAREJO ALFONSO

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ESTUDIOS SOBRE LA REGULARIZACIÓN URBANA Y REGISTRAL EN IBEROAMÉRICA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

ESTUDIOS SOBRE LA REGULARIZACIÓN URBANA Y REGISTRAL EN IBEROAMÉRICA Directores

Eduardo Cordero Luciano Parejo Alfonso Autores

Eduardo Cordero Rosa Fernanda Gómez González María Francisca González Castro Gloria Henao González Beatriz Lobón Cerviá Luciano Parejo Alfonso Marinella Machado Araújo

Melinda Maldonado Manuel Núñez Poblete Manuel Pedreros Reyes Claudio Ramos Monteiro Adriano Stanley Rocha Souza Paulina Valenzuela Paravic Francisco Villar Rojas

tirant lo blanch Valencia, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1313-675-2 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Análisis desde el derecho comparado de los procesos de regularización urbana y registral en Iberoamérica................................................................................................. 11 Eduardo Cordero Luciano Parejo Alfonso

Parte I LOS PROCEDIMIENTOS DE REGULARIZACIÓN EN ESPAÑA CONTINENTAL Capítulo Primero La disciplina urbanística en el ordenamiento español: una sintética visión panorámica................................................................................................................. 19 Luciano Parejo Alfonso

Capítulo Segundo Experiencias de la Comunidad de Madrid en la regularización urbana de asentamientos irregulares........................................................................................................ 33 Beatriz Lobón Cerviá

Parte II LOS PROCEDIMIENTOS DE REGULARIZACIÓN EN ESPAÑA INSULAR Y PORTUGAL Capítulo Tercero La regularización urbana en las Islas Canarias: las medidas adoptadas por la Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de 2017..................................... 49 Francisco José Villar Rojas

Capítulo Cuarto La regularización de áreas urbanas de génesis ilegal en Portugal.............................. 83 Claudio Ramos Monteiro

Parte III LOS PROCEDIMIENTOS Y SISTEMAS DE REGULARIZACIÓN EN LATINOAMÉRICA: EL CASO DE ARGENTINA, BRASIL Y COLOMBIA Capítulo Quinto El problema de la regularización urbana en Latinoamérica...................................... 91 Eduardo Cordero Q.

Índice general

Capítulo Sexto Protocolo de abordaje de procesos de relocalización y reurbanización en villas y asentamientos precarios en la Cuenca Matanza Riachuelo (Argentina): algunos apuntes desde la productividad jurídica de los conflictos.................................................. 107 Melinda Maldonado

Capítulo Séptimo Derecho real de LOSA: potencialidades y desafíos para su utilización en la ocupación del espacio urbano y sus obstáculos registrales..................................................... 137 Adriano Stanley Rocha Souza

Capítulo Octavo El proceso de regularización del suelo urbano en Brasil: avances y desafíos................ 153 Marinella Machado Araújo

Capítulo Noveno Instrumentos jurídicos para enfrentar la problemática de asentamientos informales en Colombia.......................................................................................................... 189 Gloria Henao González

Parte IV ANÁLISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS Y TÉCNICAS DE REGULARIZACIÓN GENERALES EN CHILE Capítulo Décimo Regularización urbana en Chile: principales instrumentos jurídicos para la regularización de loteos informales................................................................................. 227 María Francisca González Castro Paulina Valenzuela Paravic

Capítulo Undécimo El rol de los instrumentos de planificación territorial en los procesos de regularización de asentamientos informales rurales de segunda vivienda: caso localidad Laguna Verde - área metropolitana de Valparaíso............................................................ 265 Manuel Pedreros Reyes

Parte V LOS PROCEDIMIENTOS DE REGULARIZACIÓN ESPECIALES EN CHILE Capítulo Duodécimo Sistema de regularización de inmuebles en Chile....................................................... 295 Rosa Fernanda Gómez González

Índice general

Capítulo Decimotercero Formas de regularización de la propiedad indígena en el derecho chileno: procedimientos y espacios para acuerdos.................................................................................... 331 Manuel Núñez Poblete

Presentación

Análisis desde el derecho comparado de los procesos de regularización urbana y registral en Iberoamérica Eduardo Cordero Luciano Parejo Alfonso Este libro reúne las ponencias presentadas en el Seminario internacional sobre “Los procesos de regularización urbana y registral en Iberoamérica” celebrado los días 17 y 18 de mayo de 2018 en la ciudad de Madrid, actividad académica organizada por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso (Chile), con la colaboración del Departamento de Derecho público del Estado de la Universidad Carlos III de Madrid. En aquella instancia se convocaron a expositores de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, España y Portugal, y tuvo por objeto principal analizar y discutir la forma en que los ordenamientos jurídicos han enfrentado los procesos de ocupación irregular del espacio, producto de múltiples factores, dando lugar a un acaparamiento anárquico de la tierra, a déficit de vivienda, carencia de vialidades primarias y servicios de infraestructura urbana. Por tal razón se han desarrollado diversos instrumentos y mecanismos jurídicos destinados a la regularización, en el marco de un proceso mucho más complejo que demanda el diseño de políticas públicas eficaces y un rol decisivo del Estado en función a materializar un amplio abanico de derechos sociales y una integración que se traduzca en una cohesión social efectiva. Así, las normalizaciones o regularizaciones urbanísticas son un tema que afecta de manera transversal a los distintos ordenamientos jurídicos, sea que se trate de espacios urbanos o rurales, llegando inclusive a extenderse a situaciones especiales que involucran aspectos socio-culturales, que tensionan, por una parte, el desarrollo económico y, por la otra, la protección de medio ambiente. En general, los estudios de Derecho urbanístico han alcanzado un importante desarrollo durante el siglo pasado, a partir de un crecimiento ex-

Eduardo Cordero - Luciano Parejo Alfonso

ponencial de los espacios urbanos y la necesidad de una intervención del Estado para afrontar una problemática que no era posible de asumir con las herramientas propias de liberalismo decimonónico. Esto ha permitido contar lentamente con una regulación más integrada que considera las diversas etapas de los procesos urbanos que van desde la planificación, la ejecución del planeamiento —incluyendo la urbanización— hasta llegar a los actos de edificación del suelo. Sin embargo, frente a un cuerpo normativo más o menos consolidado, la irregularidad se ha ido extendiendo, como consecuencia de una necesidad creciente de vivienda, que supera en muchos casos las posibilidades que tiene el Estado para poder resolverlo en el mediano plazo. De la mano de aquello, también ha tenido lugar una regulación excepcional, pero que se ha mantenido durante largo tiempo y se ha ido consolidando en muchos casos, sin que haya merecido un análisis detenido respecto de sus alcances y efectos. Bajo tal contexto, esta obra se ha dividido en 5 partes cuyo contenido se da cuenta a continuación: En la Parte I los autores Luciano Parejo Alfonso y Beatriz Lobón Cerviá (España) analizan “Los procedimientos de regularización en España continental”. El primero de los autores se refiere a “La disciplina urbanística en el ordenamiento español: una sintética visión panorámica”, trabajo que tiene por objeto entregar una visión general en torno al estado actual de la disciplina urbanística en el ordenamiento jurídico español, para lo cual se hace un análisis de la tensión que permanentemente ha existido entre el binomio regularidad-irregularidad, dando cuenta de la forma en que históricamente ha sido abordado el problema y de las soluciones legales actuales que se han proporcionado para resolverlo, luego de lo cual el autor proporciona algunas observaciones finales. Enseguida, la segunda autora se refiere a las “Experiencias de la Comunidad de Madrid, en la regularización urbana de asentamientos irregulares”, para lo cual da cuenta de los distintos asentamientos irregulares existentes en la comunidad de Madrid, analizando sus especiales características y las medidas que en materia urbanística, social y de inversión se han adoptado para regularizar la situación de las urbanizaciones irregulares. A continuación, en la Parte II los autores se refieren a “Los procedimientos de regularización en España insular y Portugal”. Bajo tal contexto Francisco Villar Rojas (España) da cuenta de “La regularización urbana en las Islas Canarias: las medidas adoptadas por la Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de 2017”, trabajo en el cual analiza las medidas legales y reglamentarias que han sido adoptadas por las autoridades de la Comu-

Presentación

nidad Autónoma de Canarias con el fin de regularizar, legalizar o normalizar viviendas, edificios y urbanizaciones irregulares. Enseguida, Claudio Ramos Monteiro (Portugal) se refiere a “La regularización de áreas urbanas de génesis ilegal en Portugal”, en donde analiza, en términos generales, la regularización de áreas urbanas de génesis ilegal en Portugal, refiriéndose a su evolución histórica y a las respuestas normativas que se han dispuesto para enfrentar sus problemáticas. Luego, en la Parte III comprende “Los procedimientos y sistemas de regularización en Latinoamérica: el caso de Argentina, Brasil y Colombia”, el cual abre con el trabajo del profesor Eduardo Cordero, en el cual se hace una relación de los principales problemas que plantea la irregularidad urbanística en Latinoamérica, para sostener que la regularización de la ocupación del espacio constituye un deber estatal en el marco de la cohesión social y del derecho al acceso a la vivienda digna, haciendo un análisis de la forma de enfrentarlas a partir de una legislación que considere instrumentos que sean eficientes y eficaces para tal objetivo. Posteriormente, la profesora Melinda Maldonado (Argentina) expone un interesante caso en su trabajo sobre “El protocolo de abordaje de procesos de relocalización y reurbanización de villas y asentamientos precarios en la Cuenca Matanza Riachuelo (Argentina): algunos apuntes desde la productividad jurídica de los conflictos urbanos ambientales”, en donde presenta el caso del “Protocolo de Abordaje de Procesos de Relocalización y Reurbanización de villas y asentamientos precarios en la Cuenca Matanza Riachuelo” aprobado por la ACUMAR en el 2017 en el marco de una causa judicial ambiental en Argentina. Según explica la autora, el Protocolo fue utilizado como una excusa para discutir sobre la relevancia del proceso participativo de las normas vinculadas a asentamientos informales, y sobre los efectos jurídicos de los conflictos ambientales judicializados. Luego, el profesor Adriano Stanley Rocha Souza (Brasil) se refiere al “Derecho real de losa: potencialidades y desafíos para su utilización en la ocupación del espacio urbano y sus obstáculos registrales”, trabajo que tiene por finalidad presentar el nuevo Derecho Real creado en el derecho brasileño, dando cuenta de concepto, de su contenido, de su naturaleza jurídica, de sus ventajas para la sociedad brasileña, de sus características, de los procedimientos para su registro, así como de los principales obstáculos registrales que pueden ocurrir en su implementación. A continuación, la profesora Marinella Machado Araújo (Brasil) analiza “El proceso de regularización del suelo urbano en Brasil: avances y desafíos”, en el cual da cuenta de los cambios en las formas de ordenación del suelo urbano en Brasil y de cómo sus procesos de regularización resultan de la democratización política institucionalizada por la Constitución de 1988. Por último, la profesora Gloria

Eduardo Cordero - Luciano Parejo Alfonso

Henao González (Colombia) analiza los “Instrumentos jurídicos para enfrentar la problemática de asentamientos informales en Colombia”, haciendo referencia a los aspectos jurídicos de los instrumentos que existen en Colombia para la regularización de asentamientos de origen informal: sus limitaciones, regulación y los problemas que se han presentado en su implementación. Además, en dicho cometido, la autora se refiere a los diversos pronunciamientos judiciales recaídos sobre los diferentes mecanismos creados para desincentivar la aparición de nuevos asentamientos informales. Enseguida, en la Parte IV se efectúa un “Análisis de los procedimientos y técnicas de regularización generales en Chile”. Para ello, en primer término, las autoras María Francisca González y Paulina Valenzuela (Chile), abordan el tema de la “Regularización urbana en Chile: principales instrumentos jurídicos para la regularización de loteos informales”, a través del cual analizan los principales instrumentos legales destinados a regularizar urbanísticamente los loteos informales en Chile, ello a partir de una revisión de sus principales características y de las reglas de producción de la ciudad formal a través de la urbanización, en dicho trabajo las autoras asumen que la sola regularización del título de propiedad resulta ineficiente y muchas veces contraproducente para dotar al suelo de las infraestructuras y equipamiento necesarias para asegurar una tenencia segura de la tierra. Lo propio hace el autor Manuel Pedredo Reyes (Chile), quien da cuenta de “El rol de los instrumentos de planificación territorial en los procesos de regularización de asentamientos informales rurales de segunda vivienda: caso localidad Laguna Verde - Área Metropolitana de Valparaíso”, en el que plantea un análisis de los instrumentos de planificación territorial consagrados en legislación urbana chilena, con énfasis en sus alcances en el territorio rural y en el rol que estos desempeñan en los procesos de regularización de asentamientos informales rurales de segunda vivienda. Finalmente, en la Parte V se analizan “Los procedimientos de regularización especiales en Chile”. Así, en primer término, la profesora Rosa Fernanda Gómez González (Chile) se refiere a los “Sistemas de regularización de inmuebles en Chile”, trabajo que tiene por objeto determinar si en dicho país existe un sistema efectivo y eficaz destinado a lograr y gestionar la regularización de la propiedad irregular, para lo cual analiza los instrumentos de regularización vigentes, para enseguida establecer si ello constituye un sistema integral de regularización. Por último, el profesor Manuel Núñez Poblete (Chile) se refiere a “La expropiación como instrumento para la regularización de la propiedad indígena”.

Presentación

Es la aspiración de todos los autores y de quienes hemos tenido la oportunidad de coordinar esta obra, que sus páginas sean sólo el inicio de una línea de estudio e investigación que permita entregar un aporte desde la perspectiva jurídica a un problema que resulta difícil de dar por superado. A su vez, reivindica la función que deben cumplir los Estados contemporáneos en torno a ciertos valores que deben colocar como eje central a la dignidad de la persona, lo cual exige de condiciones materiales mínimas, como es la vivienda digna y adecuada. Así, la “regulación de la irregularidad” no se puede ocultar ni menos puede quedar ajena de la pluma de los juristas, más aún cuando aquello permite un nivel de reflexión —como se pretende en esta obra—, para el desarrollo de técnicas jurídicas que coloque los incentivos adecuados para cumplir el orden material de valores que consagra cada una de nuestras Constituciones y que demanda nuestra sociedad actual. Valparaíso (Chile), enero de 2019

Parte I

LOS PROCEDIMIENTOS DE REGULARIZACIÓN EN ESPAÑA CONTINENTAL

Capítulo Primero

La disciplina urbanística en el ordenamiento español: una sintética visión panorámica* The urban planning control in the Spanish legal system: a synoptic panoramic view Luciano Parejo Alfonso

Catedrático emérito de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid Resumen Este trabajo tiene por objeto ofrecer una visión general en torno al estado actual de la disciplina urbanística en el ordenamiento jurídico español. Para ello se hace un análisis de la tensión que permanentemente ha existido entre el binomio regularidad-irregularidad, dando cuenta de la forma en que históricamente ha sido abordado el problema y de las soluciones legales actuales que se han proporcionado para resolverlo. Se concluye el trabajo con algunas observaciones finales. Palabras clave: disciplina urbanística, ordenamiento español, regularidad, irregularidad. Abstract The purpose of this work is to provide a general overview of the urban planning control in the Spanish legal system. For that, an analysis is made of the tension that has permanently existed between the regularity-irregularity binomial, relationship is made, exploring the history of the challenge and the solutions provided to solve it. The work is then concluded with some closing remarkas. Keywords: urban discipline, spanish regulation, regularity, irregularity.

Intervención en el Seminario “Regularización urbana y registral en Iberoamérica”, introductoria de las ponencias relativas al ordenamiento urbanístico español.

Luciano Parejo Alfonso

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN: LA TENSIÓN REGULARIDAD-IRREGULARIDAD; UNA CONSTANTE EN EL SISTEMA LEGAL URBANÍSTICO ESPAÑOL. 2. EL TRATAMIENTO DEL PROBLEMA EN PERSPECTIVA HISTÓRICA. 3. DOS EJEMPLOS DE LAS SOLUCIONES LEGALES ACTUALES AL PROBLEMA. 3.1. El Reglamento de Disciplina Urbanística (Decreto 34/2011, de 6 de abril) de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. 3.2. La Ley 9/2010, de 18 de octubre, de modificación de la Ley 15/2001, del suelo y ordenación territorial, de la Comunidad Autónoma de Extremadura. 4. OBSERVACIONES CONCLUSIVAS.

1. INTRODUCCIÓN: LA TENSIÓN REGULARIDADIRREGULARIDAD; UNA CONSTANTE EN EL SISTEMA LEGAL URBANÍSTICO ESPAÑOL Cualquier mirada, por superficial que sea, al sistema legal español de la ordenación territorial y urbanística, no puede dejar de percibir la tensión entre regularidad-irregularidad en los procesos de transformación, ocupación y uso del suelo mediante la urbanización y la edificación como problema constante y hasta hoy irresuelto en términos de ajuste completo entre marco legal y realidad. Si bien éste es, cuando menos en términos de tensión entre formalidad e informalidad, una característica inherente a toda regulación, es claro que presenta perfiles especialmente acusados en materia urbanística, en la medida en que en ésta se dilucida la efectividad de la utilización racional y conforme al interés general del bien escaso que representa el suelo y, en último término y a su través, de los recursos naturales y del medio ambiente en general (incluido el urbano, que constituye hoy el medio en el que se desenvuelve la vida de la mayor parte de la población). Afirmación ésta que no pierde vigor por el hecho de que el fenómeno de la inobservancia del marco legal presenta grados muy diversos y no pueda conceptuarse de entidad bastante como para justificar un juicio de ineficacia del sistema (su importancia deriva también, empero, de su vinculación con fenómenos de corrupción administrativa). El problema se aborda en España bajo la etiqueta de “indisciplina”, que en su significación en el lenguaje no especializado alude —según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua— a la situación de falta de orden resultante de la incapacidad de ahormar la realidad según el molde legal, es decir, de imponer o hacer guardar la disciplina o la observancia de leyes u ordenamientos. Dado que mi intervención es la primera de las que van a tener lugar a lo largo de este seminario y en éste se van a exponer en detalle los casos más significativos en España, me voy a concentrar en algunas reflexiones generales sobre la cuestión que nos va a ocupar (acompañada de referen-