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Con tal pretensión, este libro recoge el contenido de la primera “Jornada sobre la elaboración de leyes penales”, en la que se dedicó un espacio monográﬁco al papel de nuestras cámaras, así como materiales originales elaborados expresamente para esta obra. Esta primera jornada, seguida posteriormente por otras, pretendió trasladar el debate académico a la práctica para que los avances teóricos puedan ser aprovechados por aquellos que ejercen su labor diaria en este ámbito. Por su parte, es nuestro deseo que este libro contribuya a aﬁanzar el contacto entre ambos mundos para que las elaboraciones teóricas sean atemperadas por la realidad y puedan adaptar sus planteamientos a una estrategia priorizada y factible.

J. Becerra y S. Rodríguez (eds.)

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

JOSÉ BECERRA MUÑOZ SAMUEL RODRÍGUEZ FERRÁNDEZ (eds.)

LA ELABORACIÓN DE LAS LEYES PENALES EN ESPAÑA

En las últimas dos décadas la legislación penal española ha sido objeto de una sucesión de reformas que han generado profundos cambios en la regulación de este sector del Derecho. Más allá del fondo de las mismas, diversos ámbitos profesionales e institucionales se han manifestado preocupados por la calidad de una legislación al mismo tiempo protectora y agresora de derechos que constituyen la base de nuestra convivencia. Ante ello, resulta imprescindible analizar las herramientas que actualmente poseen nuestros legisladores para realizar el mejor trabajo posible en la elaboración de las normas penales.

monografías

LA ELABORACIÓN DE LAS LEYES PENALES EN ESPAÑA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LA ELABORACIÓN DE LAS LEYES PENALES EN ESPAÑA

JOSÉ BECERRA MUÑOZ SAMUEL RODRÍGUEZ FERRÁNDEZ (eds.)

tirant lo blanch Valencia, 2021

Copyright ® 2021 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-945-7 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

AUTORES José Becerra Muñoz Samuel Rodríguez Ferrández José Luis Díez Ripollés Juan Antonio Lascuraín Sánchez Piedad García-Escudero Márquez Adán Nieto Martín José Miguel Castillo Calvín Julio Villarrubia Mediavilla Emilio Olabarría Muñoz M. Ángeles Rueda Martín Isabel Santamaría Dacal Ana Mª Ruiz Martínez Dolors Canals Ametller Íñigo Ortiz de Urbina Gimeno

Índice Presentación.............................................................................................. 11 José Becerra Muñoz Samuel Rodríguez Ferrández

Presentación de la “Jornada sobre la elaboración de leyes penales: en busca de un diagnóstico de las necesidades actuales”, celebrada en Madrid el 8 de junio de 2016 en la sede de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España...................................................... 17 José Luis Díez Ripollés Catedrático de Derecho penal de la Universidad de Málaga. Director honorario del Instituto andaluz interuniversitario de Criminología (sección de Málaga)

Capítulo I Identificación de las necesidades del proceso legislativo penal desde la óptica académica. Especial consideración del papel de los servicios de apoyo parlamentario........................................................................... 21 Juan Antonio Lascuraín Sánchez Catedrático de Derecho penal de la Universidad Autónoma de Madrid (moderador)

José Luis Díez Ripollés Catedrático de Derecho penal de la Universidad de Málaga. Director del Instituto andaluz interuniversitario de Criminología (sección de Málaga)

Piedad García-Escudero Márquez Catedrática de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid. Letrada del Congreso de los Diputados

COLOQUIO....................................................................................... 39 Capítulo II El papel de la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados y sus ponencias en la elaboración de normas penales................................... 49 Adán Nieto Martín Catedrático de Derecho penal de la Universidad de Castilla-La Mancha (moderador)

José Miguel Castillo Calvín Grupo Parlamentario Popular

Julio Villarrubia Mediavilla Grupo Parlamentario Socialista

Emilio Olabarría Muñoz Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV)

COLOQUIO....................................................................................... 73

Índice

Capítulo III Evaluación externa de la legislación tanto ex ante como ex post. Estado actual y necesidades detectadas........................................................... 85 M. Ángeles Rueda Martín Catedrática de Derecho penal de la Universidad de Zaragoza (moderadora)

Isabel Santamaría Dacal Letrada del Consejo de Estado

María Ángeles Rueda Martín Ana Mª Ruiz Martínez Presidenta de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL)

María Ángeles Rueda Martín Dolors Canals Ametller Profesora titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Girona

COLOQUIO....................................................................................... 107 Capítulo IV Recapitulación y posibles líneas de avance................................................ 113 Íñigo Ortiz de Urbina Gimeno Profesor Contratado Doctor de Derecho penal y Criminología de la Universidad Complutense de Madrid

ANEXOS.................................................................................................. 125

Presentación A continuación presentamos los materiales resultantes de la “Jornada sobre la elaboración de leyes penales: en busca de un diagnóstico de las necesidades actuales”, celebrada en Madrid el 8 de junio de 2016. Se trata de la primera de una serie de jornadas organizadas por el Grupo Español de Política Legislativa Penal1 que en la actualidad ha tenido ya tres ediciones. En ellas se tratan asuntos relacionados con la legislación penal desde una perspectiva que obvia los contenidos materiales de la misma y se centra en los mecanismos, procedimientos o rutinas que condicionan singularmente su contenido. El carácter de esta Jornada, al igual que el de sus sucesoras, es eminentemente interdisciplinar y fuertemente conectado con la práctica, en un intento permanente de entablar un diálogo sosegado con profesionales de otras disciplinas académicas y con aquellos personalmente involucrados en los aludidos procesos. En la ocasión que en esta obra será objeto de desarrollo, conseguimos reunir en Madrid a un elenco de ponentes poseedores de valiosísima información relacionada con su trabajo diario como actores cruciales del proceso legislativo. Se trata de una información de difícil acceso que se nos puso a disposición no sólo como espectadores, sino también como participantes de una mesa de debate en la que poder interpelar a estos singulares ponentes. La política legislativa en general, y la penal no es una excepción a ello, es un ámbito de investigación que ofrece considerables dificultades. Se trata, en primer lugar, de un objeto de estudio atípico que pone el énfasis en los procedimientos, los actores implicados y en la información utilizada para elaborar normas penales. Y todo ello se aborda partiendo de la existencia de una serie de criterios que, de ser cumplidos, permitirían alcanzar mayores cotas de racionalidad y que

Véase https://www.uma.es/grupo-espanol-politica-legislativa-penal?set_language=es.

José Becerra Muñoz y Samuel Rodríguez Ferrández

son también objeto de debate2. Algunos de estos criterios se extraen del elenco de valores propios del Derecho penal moderno: legalidad, proporcionalidad, ultima ratio, etc.; y otros de disciplinas relacionadas con las políticas públicas, como la Economía, la Ciencia política o la Ciencia de la organización: transparencia, participación pública, eficiencia, etc. Por supuesto que en los estudios de política legislativa hay trabajos que tratan aspectos de Derecho penal material, pero la particularidad de esta aproximación es su énfasis en el “quién”, “cómo”, “cuándo” y “dónde” de una norma sobre violencia de género, terrorismo o delitos económicos. Información que es en realidad la clave que explica el “qué”, es decir, lo que finalmente se publicó en el Boletín Oficial del Estado sobre el asunto concreto. Un segundo aspecto clave para comprender a qué atienden los estudios de política legislativa penal está relacionado con la interdisciplinariedad. Si bien desde una perspectiva académica la política legislativa tiene su lugar natural en entornos jurídicos, y tradicionalmente en estudios de Filosofía del Derecho, también es cierto que se ha venido trabajando sobre ello en diversos ámbitos, tanto jurídicos como extrajurídicos. En el primer caso, las conexiones son mucho más sencillas, sirva el ejemplo del diálogo sobre política legislativa entre el Derecho penal y el Derecho administrativo. En el segundo, en cambio, la interacción se vuelve más difícil al partir de vocabulario, conceptos y marcos teóricos distintos3 y tratarse además de profesionales que no coinciden en los mismos contextos científicos. Para mejorar el proceso legislativo hay que saber, evidentemente, cómo está regulado, pero también sobre qué criterios debe o puede trabajarse, el potencial de las técnicas de evaluación de las políticas, el análisis de los actores y sus lógicas de actuación, el estudio de los 2

Véase al respecto la obra fundacional de este campo en el ámbito penal: Díez Ripollés, José Luis. 2013. La racionalidad de las leyes penales. 2ª edición. Trotta. Véase una propuesta para el entendimiento entre diferentes materias que, en realidad, analizan problemas muy similares y que podrían trabajar bajo el paraguas común del Análisis de políticas públicas y su modelo cíclico de toma de decisiones (definición del problema, descripción de alternativas, decisión, implementación, evaluación) en Becerra Muñoz, José. 2013. La toma de decisiones en política criminal. Tirant lo Blanch.

Presentación

modelos institucionales y su incidencia en el funcionamiento del sistema e incluso, a tenor de los últimos debates sostenidos en el Grupo Español de Política Legislativa Penal, el análisis de los canales de comunicación entre los expertos y el legislador y de todos ellos con la ciudadanía. El reto es considerable, por tanto, pero hay que afrontarlo conscientes (como somos) de que unos estudios de política legislativa encerrados en el Derecho penal (o incluso en el Derecho) difícilmente encontrarán las claves explicativas que andan buscando ni la manera de constituirse en un conocimiento socialmente relevante. Fue cuando la Jornada empezó a tomar forma que nos planteamos la posibilidad de transcribir su contenido. Tuvimos entonces el acierto de grabarlas y, en cuanto terminaron, nos pareció evidente que el valor de las ponencias hacía impensable que su impacto se redujera simplemente a los que estuvimos allí presentes. Así pues, aunque con más retraso del que nos hubiera gustado, a través de esta obra transmitimos las exposiciones que tuvieron lugar, así como los debates que se produjeron en diversos momentos. También hemos añadido una aportación final y original de Íñigo Ortiz de Urbina Gimeno, quien tuvo encomendada la tarea de recapitular al final de la Jornada el contenido de la misma y al que, por ser el único que no pudo preparar con más tiempo su intervención, se le ha pedido una contribución expresa para este libro. El grueso de la obra, formada por tanto por la transcripción de las intervenciones de la Jornada, se ha realizado de la siguiente forma: una vez obtenidas todas las grabaciones, se solicitó una autorización expresa a cada uno de los ponentes para que las grabaciones fueran transcritas y publicadas. Obtenida la respuesta positiva de todos ellos, se procedió a la transcripción literal del material. Posteriormente, este fue remitido a todos los intervinientes para que procedieran a su revisión, debiendo evitarse en todo caso una reelaboración profunda de los materiales. Finalmente, se revisó el manuscrito al completo por parte de los editores y se incorporaron esta presentación, el capítulo final elaborado por Íñigo Ortiz de Urbina Gimeno y los anexos.

José Becerra Muñoz y Samuel Rodríguez Ferrández

El lector percibirá, por tanto, que el tono en la redacción puede en ocasiones no ser el habitual de los trabajos académicos. Como se ha dicho, nuestro objetivo ha sido mantener en la medida de lo posible el contenido original de las ponencias y evitar las matizaciones excesivas o los cambios profundos. Pedimos disculpas anticipadas por ello y esperamos, en cualquier caso, que esto no dificulte la comprensión de los argumentos. Como no podría ser de otra forma, debemos transmitir nuestro agradecimiento (y nos permitimos hacerlo en nombre de todo el Grupo Español de Política Legislativa Penal) a todos los que aceptaron participar en una Jornada como esta simplemente por contribuir al debate acerca de un tema que a todos los participantes nos preocupa. Concretamente debemos agradecer que autorizaran la publicación de sus intervenciones, al fin y al cabo realizadas en un entorno cerrado y en relativa confianza. Quisiéramos también dejar constancia del grado de honestidad y transparencia que mostraron en sus intervenciones, lo que demuestra una lealtad y altura de miras que va más allá de la organización o institución a la que cada uno pertenecía. Las probabilidades de que los ponentes cayeran en la autocomplacencia eran altas y, a pesar de ello, como tendrá oportunidad de comprobar el lector, más allá del contenido material de las decisiones penales, predomina una actitud crítica muy necesaria. Finalmente, no querríamos dejar de agradecer a Deborah García Magna su ayuda en la organización de las Jornadas y a Bertha Prado Manrique su labor de transcripción de las grabaciones; ambas han contribuido decisivamente a que esta publicación vea finalmente la luz. Por su parte, la financiación de las actividades del Grupo durante los últimos años por parte del Vicerrectorado de Investigación y Transferencia de la Universidad de Málaga en el contexto de las ayudas a Redes de Excelencia, así como del Instituto de Criminología de la misma institución ha sido crucial. Esperamos, en definitiva, poder seguir organizando actividades y promoviendo investigaciones sobre política legislativa penal, tanto en el contexto del Grupo Español de Política Legislativa Penal, como en el de su organización análoga a nivel europeo, el Criminal

Presentación

Law-Making Policy Working Group de la Sociedad Europea de Criminología4.

José Becerra Muñoz

Samuel Rodríguez Ferrández

Profesor Contratado Doctor (interino). Área de Derecho penal e Instituto de Criminología. Universidad de Málaga. Coordinador del Grupo Español de Política Legislativa Penal.

Profesor Titular. Área de Derecho penal y Centro de Estudios Criminológicos. Universidad de Murcia. Miembro del Grupo Español de Política Legislativa Penal.

Véase https://esc-eurocrim.org/index.php/activities/working-groups/54-criminallaw-making-policy.

Catedrático de Derecho penal de la Universidad de Málaga. Director honorario del Instituto andaluz interuniversitario de Criminología (sección de Málaga)

Buenos días a todos. En primer lugar, quiero agradecer a Luis Arroyo Zapatero su presencia aquí y el apoyo que el Instituto de Derecho Europeo Internacional, que él dirige, ha proporcionado de nuevo en esta ocasión al Grupo Español de Política Legislativa Penal. No solo se han incorporado a nuestro Grupo personas significativas del Instituto, como el propio Luis Arroyo Zapatero, Adán Nieto Martín y Martha Muñoz de Morales Romero, sino que la Universidad de Castilla-La Mancha, en la que está radicada el Instituto, ha sido la sede de previas actividades de nuestro Grupo. Me gustaría recordar que el Grupo Español de Política Legislativa Penal se constituyó en Málaga hace tres años, el 21 de junio de 2013, apoyado por el Instituto andaluz interuniversitario de Criminología, con la pretensión de estudiar el proceso de toma de decisiones legislativas, sobre todo en materia penal. Nuestro interés surgía, por un lado, de una inquietud por la evolución que estaba teniendo el proceso de elaboración de las leyes penales, y, por otro, por la constatación de que ya había una masa crítica de académicos que estaban realizando estudios sobre política legislativa, teoría y técnica de la legislación, y análisis del procedimiento de elaboración de las leyes. Ese núcleo importante de investigadores estaban, de modo revelador, en gran me-

José Luis Díez Ripollés

dida ligados al Derecho penal y sus ciencias afines, ámbito en el que, sin perjuicio de otros sectores del Derecho con problemas similares, las tendencias irracionales a la hora de elaborar la legislación son especialmente llamativas. Tras la reunión constitutiva de Málaga tuvimos dos sesiones consecutivas en Ciudad Real, el 17 de diciembre de 2013 y el 30 de julio de 2014, al amparo de un proyecto de investigación dirigido por Adán Nieto Martín, que tenía por objeto de investigación la evaluación racional de las leyes penales. Esas dos sesiones sirvieron para consolidar el Grupo. Esta es, por tanto, la cuarta reunión. Hemos tardado un poquito desde la última, casi dos años, pero ha habido una serie de circunstancias que nos han impedido organizarla antes, por más que, el Grupo no ha detenido su actividad en todo ese tiempo. He de reiterar que publicaciones que están apareciendo en el ámbito académico sobre la elaboración de las leyes penales y la calidad de las leyes penales son cada vez más abundantes y relevantes. Tienen lugar igualmente, cada vez con más frecuencia, reuniones o seminarios científicos sobre este asunto. Ejemplo de ello es el que tuvo lugar en el Instituto de Sociología de Oñate, en 2015, o el Tercer Coloquio Hispano-Italiano que se celebró en la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona, en 2014, donde también se tocaron temas relacionados con la legislación penal de manera detenida. Nos consta que se están presentando solicitudes de financiación de proyectos de investigación relacionados con la elaboración de las leyes y con la calidad de ellas. Concretamente, en la última convocatoria, sabemos de uno impulsado por profesores de Derecho administrativo y otro por profesores de Filosofía de Derecho. Por lo demás, el Grupo, aunque aún no muy numeroso, va creciendo continuamente con la incorporación de nuevas personas. Pepe Becerra podría decir sobre ello bastantes cosas ya que tanto investigadores jóvenes como colegas de reconocido prestigio están descubriendo que no podemos seguir trabajando exclusivamente en el ámbito de la aplicación de las leyes sino que, dada la realidad de la actual legislación penal, tenemos que trabajar también para asegurar que las leyes tengan un nivel mínimo de calidad, eficacia y oportunidad, entre otros temas que hoy seguramente vamos a discutir.

Presentación de la “Jornada sobre la elaboración de leyes penales ....

Naturalmente, un hito en la actividad del Grupo es la publicación del libro “Hacia una evaluación racional de las leyes penales”, que ha sido posible gracias al apoyo del grupo de investigación de CastillaLa Mancha y al Instituto de Derecho penal Europeo e Internacional. Es una obra que presentaremos luego y de cuyos resultados estamos especialmente satisfechos. Un acontecimiento importante ha sido, igualmente, la constitución del Grupo Europeo de Política Legislativa Penal (Criminal Law Making Working Group1) que desenvuelve su actividad en el seno de la Sociedad Europea de Criminología. Lo hemos organizado desde España y se han incorporado miembros muy destacados de la Política Criminal y la Criminología internacionales. Constituimos el Grupo en Budapest hace tres años y ya se han organizado dos talleres o mesas redondas tanto en el Congreso Europeo de Praga como en el de Oporto. Este año, en Münster, habrá asimismo una mesa redonda muy nutrida. Aprovecho para invitar a todos a participar activamente en él. Lógicamente, la elaboración de las leyes no es un problema únicamente de España, sino que preocupa a muchos países y tiene además una vertiente relacionada con la Unión Europea. Estamos ante un asunto que creemos que va a tener cada vez mayor trascendencia y que no debería quedar confinado al ámbito del Derecho penal. Nosotros hemos tenido que activarnos porque es en el ámbito del Derecho penal donde se están produciendo las situaciones más llamativas pero, en cualquier caso, estamos dispuestos a incorporar a compañeros de otras disciplinas. Quiero manifestar mi agradecimiento a la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación por acoger esta Jornada. La sensibilidad de esta institución a nuevos ámbitos de investigación y nuevos problemas ha permitido que estemos aquí nosotros hoy. También, insisto, al Instituto de Derecho penal Europeo e Internacional, que ha aportado financiación para la realización de esta Jornada. Agradezco a todos ustedes su presencia, especialmente a los prestigiosos invitados que van a estar con nosotros y que no forman parte, al menos por el momento, del Grupo, como Piedad García-Escudero, Véase https://esc-eurocrim.org/index.php/activities/working-groups/54-criminallaw-making-policy.

José Luis Díez Ripollés

letrada del Congreso de los Diputados, José Miguel Castillo, del Partido Popular, Julio Villarubia, del Partido Socialista, Emilio Olabarría, del PNV, Isabel Santa María, letrada del Consejo de Estado, y Ana María Ruiz, presidenta de la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas. Con todos ellos esperamos tener una jornada muy interesante. Viniendo la mayoría de nosotros del mundo de la academia, disponemos hoy de una ocasión inmejorable para confrontar nuestros puntos de vista con los de quienes están directamente implicados en el procedimiento legislativo. Venimos en ese sentido con actitud de aprender y dispuestos a que se nos contradiga lo que haga falta. Queremos saber hasta qué punto vamos bien en la aspiración de sacar adelante una legislación, por lo menos penal, más racional que la que estamos padeciendo en los últimos años. Mi agradecimiento a todos ustedes por estar aquí.