Page 1


LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO ORDEN ECONÓMICO Y SECTORES DE REFERENCIA (3ª Edición revisada y actualizada)

Luciano Parejo Alfonso (Director) Agustín de Asís Roig Miguel Casino Rubio Antonio Descalzo González Ángel Manuel Moreno Molina Alberto Palomar Olmeda Luciano Parejo Alfonso Teresa Parejo Navas

Valencia, 2012


Copyright ® 2012 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

© Luciano Parejo Alfonso y otros

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es I.S.B.N.: 978-84-9033-183-5 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.


Índice

Abreviaturas 8

PRIMERA PARTE

12

EL MARCO DE LA ECONOMÍA 12 Lección 1

14

La ordenación de la economía

14

Luciano Parejo Alfonso

14

Lección 2

79

Organización y acción administrativa en la economía 79 Antonio Descalzo González

SEGUNDA PARTE

79

128

EL ORDEN FUNDAMENTAL DE


LA VIDA COLECTIVA Lección 3

Seguridad ciudadana y orden público

128 130

130

Miguel Casino Rubio

130

Lección 4

173

La protección del medio ambiente

173

Luciano Parejo Alfonso y Ángel Manuel Moreno Molina 173 Lección 5

Ordenación del territorio

253

253

Luciano Parejo Alfonso

253

Lección 6

317

La ordenación urbanística (I): evolución, descentralización territorial y encuadramiento estatal de su ordenamiento regulador Luciano Parejo Alfonso

317 317


6

Lección 7

Índice

398

La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los sistemas legales 398 Luciano Parejo Alfonso

398

Lección 8

466

La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento 466 Luciano Parejo Alfonso

466

Lección 9

565

La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento, protección de la legalidad y sanción de las infracciones 565 Luciano Parejo Alfonso

565

TERCERA PARTE

675

INFRAESTRUCTURAS DE LA VIDA SOCIAL 675 Lección 10

677


7

Índice

Obras e infraestructuras públicas

677

Agustín E. de Asís Roig

677

Lección 11

773

Transportes 773 Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda

773

Lección 12

829

El sistema energético

829

Luciano Parejo Alfonso

829

CUARTA PARTE

908

SECTORES BÁSICOS DE LA ECONOMÍA 908 Lección 13

Agricultura e industria

910

910

Antonio Descalzo González

910

Lección 14

945


8

Índice

El comercio y los servicios

945

Teresa Parejo Navajas

945

Lección 15

979

El sistema financiero Luciano Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda

979 979


Abreviaturas

AGE AL AALL AP AAPP ADIF ATS BOE Cc CA CCAA CE CNC CNMV Cp DOCE EAPV EBEP EEAA IPPC LA LAAEE LaBE LAE LC LCar LDC LEF

Administración General del Estado. Administración local. Administraciones locales. Administración pública. Administraciones públicas. Administrador de Infraestructuras Ferroviarias. Auto del Tribunal Supremo. Boletín Oficial del Estado. Código civil. Comunidad Autónoma. Comunidades Autónomas. Constitución española de 27 de diciembre de 1978. Comisión Nacional de la Competencia. Comisión Nacional del Mercado de Valores. Código penal. Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Estatuto de Autonomía del País Vasco. Ley 7/2007, de 12 de abril, que aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público. Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas. Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y control integrados de la contaminación. Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales. Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del Banco de España. Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras. Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia. Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954.


10 LEIA LES LGob LGOP LGP LGS LGT LHC LHL LI LJCA LLAAS LM LNA LoCE LoCJ LOCM LOFAGE LOFCS LoPDCP LoPJ LOPSC LoTC LoTCu LOTT LOV LPAP LPC LPrAu LrBRL

Abreviaturas

Texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 enero. Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Ley General de Obras públicas, de 13 de abril de 1877. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Ley 32/2007, de 1 de noviembre, General de Telecomunicaciones. Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales. Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Ley 21/1992, de 16 julio, de industria. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa. Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Ley 48/1969, de 21 de julio, de Navegación Aérea. Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales. Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana. Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres. Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto de Videovigilancia. Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección civil. Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.


Abreviaturas

LRJPAC LSA LsdEC LSE LSF LSH LSP LS56 LTPP RBCL RDU REF RENFE RG ROCE RP RPAPRePt

RPrPS RSCL RVL STC STJUE STS TCE TEuDH TFUE TJUE

11

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común. Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea. Ley 26/1988, de 29 julio, de disciplina e intervención de las entidades de crédito. Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico. Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario. Ley 34/1998, de 7 de octubre, reguladora del Sector de Hidrocarburos. Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada. Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 12 de mayo de 1956. Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio. Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio. Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957. Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles. Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto. Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio. Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio. Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto. Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955. Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre. Sentencia del Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Sentencia del Tribunal Supremo. Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. Tribunal Europeo de Derecho Humanos de Estrasburgo. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Tribunal de Justicia de la Unión Europea.


12

Abreviaturas

Recopilación de jurisprudencia de la base de datos electrónica tirantonline. TRDvRL Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. TRLCSP Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. TRLdS08 Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. TRLPEyMM Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Puertos del Estado y Marina Mercante. TRLS76 Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril. TSJ Tribunal Superior de Justicia. TUE Tratado de la Unión Europea. Tol


PRIMERA PARTE

EL MARCO DE LA ECONOMÍA


Lección 1

La ordenación de la economía

Luciano Parejo Alfonso

Sumario: 1. LA ECONOMÍA Y EL ESTADO. 1.1. La política económica y el Derecho público de la economía. 1.2. El proceso económico y la política económica. 1.3. La función estadística y la política económica. 2. EL ORDEN ECONÓMICO DE RANGO CONSTITUCIONAL. 2.1. El orden económico del Derecho originario europeo. 2.2. El orden constitucional económico interno. 2.2.1. Fines y valores del orden económico; ámbito, contenido y textura del concepto constitucional de economía 2.2.2. Instituciones de la economía general en tanto que orden. 2.3. Las competencias para la formulación y ejecución de la política económica. 3. LA ESTABILIDAD Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA ECONOMÍA. 3.1. Los principios rectores de la política económica, presupuestaria y financiera. 3.1.1. Los principios rectores vinculantes de la política económica, en su vertiente presupuestaria y financiera. 3.1.2. Los instrumentos para la aplicación de los principios rectores. 3.1.3. Las medidas preventivas, correctivas y coercitivas en caso de incumplimiento. 3.2. La manifestación de la responsabilidad estatal por las condiciones de desarrollo de la economía: la sostenibilidad como valor de síntesis y los principios rectores de la acción pública económica. 3.3. Los elementos de la reforma estructural y las bases del marco general de la economía. 4. EL SERVICIO PÚBLICO COMO FÓRMULA ADMINISTRATIVA ESPECÍFICA DE DACIÓN DE BIENES Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS A LA COLECTIVIDAD. 4.1. La construcción dogmática tradicional del servicio público. 4.2. El servicio público en la Constitución y la incidencia del Derecho europeo. 4.2.1. Marco constitucional y doctrina del Tribunal Constitucional. 4.2.2. Marco europeo superpuesto y jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo. 4.2.3. Situación actual del servicio público. 5. EJERCICIO PRÁCTICO. 6. BIBLIOGRAFÍA.

RESUMEN En la presente Lección se ofrece un análisis del orden económico sancionado por la Constitución española y por los Tratados de la Unión Europea donde la economía de mercado y su defensa gozan de un muy marcado protagonismo. A su vez, la Lección tiene por objeto la explicación del servicio público como fórmula de dación de bienes y prestación de servicios en manos del poder público.


16

Luciano Parejo Alfonso

1. LA ECONOMÍA Y EL ESTADO 1.1. La política económica y el Derecho público de la economía

Tanto la CE (arts. 130 y 131, en relación con el art. 149.1.13) como el Derecho originario de la UE (arts. 5 y 119 y 120 TFUE) prevén hoy —con superación de la esencial autonomía de la vida económica propia del Estado liberal de Derecho— la formulación y ejecución por la UE y los Estados miembros, respectivamente, de una política económica sujeta a coordinación a escala europea. Esta previsión: a) Trae causa del desarrollo progresivo —a partir de la expansión y reorientación de los fines y tareas del Estado a partir, a comienzos del S. XX, de las necesidades derivadas de la primera y segunda guerras mundiales— de un potente elenco de intervenciones públicas en la economía dirigidas a la prevención de riesgos, la defensa frente a peligros, la configuración de condiciones óptimas y la dirección y el fomento de las actividades, cuyo alcance —desbordando en mucho la mera policía de éstas— llega a la responsabilización del Estado (y la UE) en el buen funcionamiento del sistema económico, en su conjunto y por sectores, para asegurar la cohesión territorial y social y, en definitiva, la justicia social (conforme a los valores inherentes al Estado social; arts. 2 y 3 TUE y 1.1 y 9.2 CE). b) Debe entenderse hoy en el contexto de un reajuste de las responsabilidades en la dación de bienes y servicios en el sentido de la compartición de la directa y primaria por el binomio mercado (prestación)-regulación pública (garantía de la prestación), con mantenimiento de la última y universal en el Estado (condicionado por la UE y, en su caso, las instituciones internacionales). El resultado es la formación y consolidación de un Derecho público de la economía (y de la correspondiente Administración especializada), que se superpone a, y convive con, el Derecho privado. Pues las correspondientes regulaciones económicas, al propio tiempo que programan actuaciones administrativas y determinan, así, relaciones jurídico-públicas, implican límites y limitaciones del principio de autonomía que rige en el tráfico jurídico entre los sujetos ordinarios del Derecho.


La ordenación de la economía

17

El Derecho público de la economía puede ser definido como el conjunto de las normas que asignan funciones o potestades (habilitaciones y deberes de actuación) a poderes públicos para la configuración y, en general, la incidencia en la vida económica. Este Derecho: a) Está formado hoy por un entramado compacto de normas tanto europeas como estatales internas (además de las internacionales), cuyas bases están en el bloque materialmente constitucional formado por el TUE y el TFUE, de un lado, y la CE, de otro. b) Su contenido operativo concreto, ya en sede del Derecho administrativo, está formado —siguiendo a P. Badura— por el conjunto de normas en virtud de las cuales los complejos orgánico-funcionales ejecutivos (de la instancia general del Estado y de las CCAA) y los respectivos sectores públicos ordenan y configuran, en el marco y, en su caso, el desarrollo de aquellas bases, el proceso económico o realizan o garantizan prestaciones en el mismo con finalidades preventivas (de riesgos y peligros), directivas (o de control) y de fomento.

1.2. El proceso económico y la política económica

El aprovisionamiento de la sociedad con bienes y servicios es función: a) De un lado, del desarrollo de las fuerzas productivas (la productividad) en el proceso económico (en la que son claves: el capital disponible para


18

Luciano Parejo Alfonso

inversiones y, consecuentemente, el funcionamiento del sistema financiero); productividad que, aún siendo decisiva para la política económica, se integra en los más amplios fines no sólo de la política social, sino de la general del Estado en su tarea de configuración y optimización de las condiciones de vida colectiva. Y b) De otro lado, de la organización social y jurídica del proceso económico, la cual —aún debiendo atender a la productividad— no puede dejar de considerar que el trabajo no sólo es factor que contribuye al producto de la economía, sino también la condición y el contexto de la realización de la personalidad. Desde el punto de vista del papel del Estado, los órdenes económicos posibles pueden encuadrarse en las dos principales formas históricas extremas que han presentado: la economía planificada (hoy prácticamente superada) y la economía de mercado. Esta segunda es la propia de la UE y de todas las sociedades de economías basadas en el capital y reposa sobre el principio de autonomía privada bajo la forma de libertades de empresa, profesión y oficio y contratación y propiedad privada, con la consecuencia de la descentralización (en los concretos sujetos del proceso económico) de las decisiones económicas y la encomienda de la cobertura de las necesidades de aprovisionamiento al juego del libre intercambio, es decir, de las reglas del mercado. Importa retener que las características de la economía de mercado: 1º. Lejos de excluir la intervención estatal en la economía, la demandan, de modo que la actividad económica en libre competencia en el mercado no está “libre de Estado”. En efecto: 1.1. La intervención pública es necesaria e, incluso, esencial para la efectividad de las reglas del mercado, el cual solo es posible en forma “modificada” según las circunstancias, es decir, aproximada en mayor o menor medida a la ideal o teórica. 1.2. La “libertad” del mercado respecto del Estado solo es posible dentro y partir de las siguientes condiciones:


La ordenación de la economía

19

– La existencia del indispensable marco normativo e institucional, que facilita la legislación estatal y, en general, la regulación pública. – La garantía estatal de i) los derechos y los deberes de los sujetos individuales y las empresas, especialmente mediante la prevención de riesgos, la protección frente a peligros y la tutela judicial efectiva en aplicación del Derecho; y ii) la necesaria infraestructura de la dación de bienes y prestación de servicios básicos para la existencia (bienes y servicios esenciales), sea directa, indirecta o a través del mercado (mediante asunción de la garantía del adecuado suministro). – La ayuda a subsectores o sectores económicos en dificultades. – La generación en sectores con estructura interna inadecuada de condiciones favorables a la libre competencia máxima posible.

Pero teniendo en cuenta siempre que, en el seno de la UE, las aludidas tareas del Estado solo pueden ser ya cumplidas en las condiciones limitadas por el proceso de integración supranacional (el Derecho comunitario europeo) y la internacionalización de la economía.

2º. Aunque excluya la completa socialización que comporte práctica supresión de la propiedad privada de los medios de producción, ni repugna ni impide la socialización de concretas empresas o medios de producción en la medida en que, conservando la propiedad privada como institución reguladora de la apropiación y el tráfico de los bienes, signifique solo una modificación parcial de la distribución real de la propiedad. La política económica se manifiesta en decisiones políticas formalizadas en normas y medidas de las instituciones europeas (para la coordinación de la acción de los Estados miembros) y estatales de ordenación, impulso o equilibrio y desarrollo de la economía. Aunque la CE (arts. 131.1. y 149.1.13) prevé su formalización también en una planificación general, ésta ha sido obviada hasta hoy (a favor de planes de concretos sectores o subsectores) por su dificultad intrínseca y su inadecuación a la economía libre y abierta de mercado, con respaldo del Tribunal


20

Luciano Parejo Alfonso

Constitucional. Conforme a la opción fundamental por la economía de mercado como marco de las actividades de contenido económico (arts. 38 CE y 3.3 TUE): a) Los fines principales de la política económica se reconducen a la garantía —en un contexto de estabilidad— del desarrollo equilibrado, territorial y sectorialmente, de la economía y de la libre competencia en el mercado (arts. 38, 40 y 130 CE y 3 TUE y 119 TFUE); garantía que ha de realizarse en el contexto de la coordinación europea (en virtud de la integración relativa de las políticas nacionales) y la inserción de la economía y los mercados nacional e interior europeo en los internacionales. b) A ellos se añaden, complementándolos desde la perspectiva de la responsabilidad del Estado social (arts. 1.1 y 9.2 CE) y del carácter social de la economía de mercado (art. 3.3 TUE), los objetivos propios de las políticas estructural (regional y sectorial) y general de configuración permanente de las condiciones de vida social en los que se imbrican los de la política social, medioambiental y de ordenación territorial y urbanística. Pues es claro que el aseguramiento de la alimentación, la salud, el suministro de energía, la utilización racional de los recursos naturales (en especial el suelo) y, en general, del medio ambiente como sede de las bases de la vida (arts. 43, 45, 47 y 51.1 CE) deben poder suponer la imposición de directrices y limitaciones a la libertad de empresa. Las principales manifestaciones de la política económica son: 1ª. La política de libre competencia, que tiene por objeto la generación y el mantenimiento, en los mercados idóneos al efecto, de la óptima situación posible de competencia real y efectiva y está, así, al servicio, a escala europea, de la que el artículo 3.3 TUE califica como “economía social de mercado altamente competitiva”.

Esta política es complementada por la de regulación de la estructura de sectores y, por tanto, mercados con la finalidad de abrirlos, en la mayor medida posible y según sus características, a la libre competencia compatible con su funcionamiento eficaz.

2ª. La política de promoción del desarrollo (crecimiento) equilibrado de la economía, que tiene por objeto el incremento del producto social y la elevación del nivel y la calidad de vida mediante un adecuado impulso y una consecuente mejora del proceso económico (mediante, fundamentalmente, la investigación, la tecnología y la innovación) armonizando la compleja constelación de objetivos constitucionales de pertinente aplicación (arts. 40, 41, 129 y 130 CE).

1_9788490331835  
Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you