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LAS FUERZAS POLÍTICAS Y LOS REGÍMENES POLÍTICOS TOMO II

Mario Verdugo Marinkovic Ana María García Barzelatto

TOMOII

Una colección clásica en la literatura universitaria. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es

MANUAL DE DERECHO POLÍTICO

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.

Mario Verdugo Marinkovic Ana María García Barzelatto

EDICIÓN ACTUALIZADA 2019

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MANUAL DE DERECHO POLÍTICO LAS FUERZAS POLÍTICAS Y LOS REGÍMENES POLÍTICOS

Tomo II Edición actualizada 2019

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

MANUAL DE DERECHO POLÍTICO LAS FUERZAS POLÍTICAS Y LOS REGÍMENES POLÍTICOS Tomo II Edición actualizada 2019

MARIO VERDUGO MARINKOVIC ANA MARÍA GARCÍA BARZELATTO Profesores de Derecho Político y Derecho Constitucional Universidad de Chile

tirant lo blanch Valencia, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-924-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Nota a la presente edición.............................................................................................. 13

Sección Primera DE LA POLÍTICA 1. 2. 3. 4.

CONCEPTO DE POLÍTICA.................................................................................... 15 LAS DOS FASES DE LA POLÍTICA......................................................................... 20 POLÍTICA Y DERECHO......................................................................................... 22 FORMAS DE CONOCIMIENTO POLÍTICO......................................................... 25 4.1. Teoría y doctrina............................................................................................. 27 4.2. Filosofía política............................................................................................. 29 4.3. Ideas, pensamientos y saber político................................................................ 30 4.4. Ciencia política............................................................................................... 31

TEXTOS COMPLEMENTARIOS 1. David Easton: La idea de la vida política según el sentido común............................. 34 2. Mario Justo López: La intervinculación de política, moral y derecho........................ 36 3. Valentín Letelier: La inconexión de los fenómenos sociales impide la formación de la ciencia política...................................................................................................... 37 4. Robert Dahl: Carácter de la ciencia política moderna............................................... 39 5. Gabriel A. Almond: Ciencia política: La historia de la disciplina............................... 41 6. Gianfranco Pasquino: Naturaleza y evolución de la ciencia política.......................... 42 Sección Segunda EL PODER COMO FENÓMENO SOCIAL 5. 6. 7. 8.

PODER, POLÍTICA Y ESTADO............................................................................... 45 PODER, FUERZA, INFLUENCIA Y AUTORIDAD................................................. 48 PODER, LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD................................................................ 52 EL TITULAR LEGÍTIMO DEL EJERCICIO DEL PODER....................................... 54

TEXTOS COMPLEMENTARIOS 1. Georges Burdeau: El poder y los poderes.................................................................. 57 2. Torcuato Fernández Miranda: Factores de poder...................................................... 58 3. Xifra Heras: Poder y autoridad................................................................................. 60 4. Jean-Marc Coigaud: Las normas o la sustancia de la legitimidad política................. 61 5. José Nun: La legitimidad sustantiva.......................................................................... 65 6. Maurice Duverger: Las ideologías de la legitimidad.................................................. 67

Índice

Sección Tercera LAS FUERZAS POLÍTICAS 9. CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN DE LAS FUERZAS POLÍTICAS......................... 69 10. LA OPINIÓN PÚBLICA........................................................................................... 73 11. LOS PARTIDOS POLÍTICOS................................................................................... 79 12. LOS GRUPOS DE PRESIÓN.................................................................................... 90 12.1. Concepto y características............................................................................... 90 12.2. Medios de actuación de los grupos de presión................................................. 92 12.3. Grupos de presión y partidos políticos............................................................ 93 12.4. El lobby y su regulación.................................................................................. 96 13. BUROCRACIA Y FUERZAS ARMADAS COMO FUERZAS POLÍTICAS.............. 97 13.1. La burocracia.................................................................................................. 97 13.2. Las fuerzas armadas........................................................................................ 104 13.3. Las Fuerzas Armadas en la Constitución Política de 1980............................... 108 TEXTOS COMPLEMENTARIOS 1. Jean Mouchon: La información política como arma de doble filo............................. 109 2. Maurice Duverger: La estructura de los partidos...................................................... 112 3. Jorge Guzmán Dinator: Los partidos políticos.......................................................... 114 4. Ana María García Barzelatto: Concepto de partido político en la Ley Orgánica Constitucional de Partidos Políticos.......................................................................... 117 4.b. Giovanni Sartori: Partidos y sistema de partidos...................................................... 120 5. Alejandro Silva Bascuñán: Estatuto jurídico para los grupos de presión.................... 122 6. Lester Brown: La Nación-Estado y la compañía multinacional................................. 123 7. Juan Andrés González Tugas-José Ignacio Martínez Estay........................................ 126 Sección Cuarta LAS FORMAS DE GOBIERNO Y LOS REGÍMENES POLÍTICOS 14. CONCEPTO DE “FORMA DE GOBIERNO” Y “RÉGIMEN POLÍTICO”............. 129 15. LAS CLASIFICACIONES CLÁSICAS DE FORMAS DE GOBIERNO..................... 131 16. CLASIFICACIONES DE LOS REGÍMENES POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS.. 134 16.1. Clasificación de Loewenstein........................................................................... 134 16.2. Tipología y clasificación de Burdeau............................................................... 135 16.3. Clasificación de Raymond Aron...................................................................... 136 16.4. Clasificación de Jiménez de Parga.................................................................... 137 17. PRINCIPIOS E INSTITUCIONES DE LA DEMOCRACIA...................................... 139 17.1. La palabra “democracia” como ejemplo expresivo del caos semántico............ 139 17.2. Proposiciones para lograr superar el confusionismo existente......................... 140 17.3. Los principios e instituciones de la Democracia en relación con los grandes problemas de la política.................................................................................. 143 17.4. La Democracia como forma o estilo de vida.................................................... 156 18. LAS AUTOCRACIAS................................................................................................ 163 18.1. El régimen autoritario..................................................................................... 164 18.2. Modelos históricos de autoritarismo............................................................... 164 18.3. El régimen totalitario...................................................................................... 165 19. EL TOTALITARISMO.............................................................................................. 165

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19.1. Antecedentes del totalitarismo......................................................................... 165 19.2. Caracteres del totalitarismo............................................................................. 167 TEXTOS COMPLEMENTARIOS 1. Norberto Bobbio: Democracia y Estado de Derecho................................................. 168 2. Centesimus Annus. Carta encíclica del Papa Juan Pablo II: Sobre la democracia....... 170 3. Bernardino Bravo Lira: La crisis en Iberoamérica..................................................... 172 Sección Quinta REPRESENTACIÓN, PARTICIPACIÓN Y ESTADO DE DERECHO 20. LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA........................................................................ 175 21. EL SUFRAGIO......................................................................................................... 177 21.1. Concepto de sufragio...................................................................................... 177 21.2. Evolución del sufragio..................................................................................... 177 21.3. El sufragio admite diversas clasificaciones....................................................... 178 22. LOS SISTEMAS ELECTORALES............................................................................. 179 22.1. Distribución territorial.................................................................................... 180 22.2. Sistema mayoritario........................................................................................ 180 22.3. Sistemas proporcionales.................................................................................. 181 22.4. Sistemas de representación de minorías........................................................... 183 22.5. Sistema electoral chileno bajo la Constitución Política de 1980....................... 184 22.6. Efectos políticos de los sistemas electorales..................................................... 185 23. INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA SEMIDIRECTA.......................................... 186 24. ESTADO DE DERECHO......................................................................................... 188 24.1. Terminología y concepto................................................................................. 188 24.2. Antecedentes históricos................................................................................... 189 24.3. Caracteres generales del Estado de Derecho.................................................... 190 24.4. El estado social de derecho.............................................................................. 194 24.5. Estado de Derecho en la Constitución de 1980............................................... 194 TEXTOS COMPLEMENTARIOS 1. Isidoro Cheresky: Una nueva ciudadanía.................................................................. 196 2. Antonio Carro Martínez: Teoría del sufragio............................................................ 198 3. Olivier Ihl: Lo que quiere decir votar........................................................................ 203 4. Mario Justo López: Sistemas electorales.................................................................... 204 5. Dieter Nohlen: Principios de representación y reglas decisorias................................ 210 6. Germán Bidart Campos: Las formas llamadas de democracia “semidirecta”............. 212 7. Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano.......................................... 216 Sección Sexta PANORAMA DE LAS DOCTRINAS POLÍTICAS CONTEMPORÁNEAS 25. ALCANCES METODOLÓGICOS Y CLASIFICACIÓN DE LAS DOCTRINAS POLÍTICAS.............................................................................................................. 219 25.1. Doctrinas personalistas................................................................................... 220 25.2. Doctrinas transpersonalistas........................................................................... 221

Índice

26. LIBERALISMO........................................................................................................ 222 26.1. Antecedentes históricos................................................................................... 222 26.2. El concepto del hombre en la filosofía liberal.................................................. 224 26.3. El concepto y rol del Estado............................................................................ 227 26.4. “El neoliberalismo”......................................................................................... 229 27. LAS CORRIENTES SOCIALISTAS.......................................................................... 230 27.1. Antecedentes históricos................................................................................... 230 27.2. Las primeras formulaciones doctrinarias......................................................... 233 27.3. El marxismo.................................................................................................... 236 27.3.1. El materialismo dialéctico.................................................................... 236 27.3.2. El materialismo histórico..................................................................... 237 27.3.3. El “Manifiesto Comunista”................................................................. 239 27.3.4. La teoría marxista del Estado.............................................................. 239 27.4. Socialdemocracia............................................................................................ 241 27.4.1. Eduardo Bernstein............................................................................... 241 27.4.2. Jean Jaurés (1859-1914)...................................................................... 243 27.4.3. G.D.H. Cole (1899-1959).................................................................... 245 27.5. La doctrina social de la Iglesia......................................................................... 248 27.5.1. Sociedad e individuo........................................................................... 249 27.5.2. Función propia del Estado................................................................... 249 27.5.3. Principio de subsidiariedad.................................................................. 251 27.5.4. La lucha de clases................................................................................ 252 27.5.5. De la Carta Apostólica del Papa Paulo VI: Igualdad, Participación (1971)................................................................................................. 255 27.5.6. De Centesimus Annus, Carta Encíclica del Papa Juan Pablo II (1991). 257 Empresa y bien común.................................................................................... 257 28. FASCISMO Y NAZISMO......................................................................................... 259 28.1. Antecedentes históricos................................................................................... 259 28.2. El concepto de Estado para el fascismo........................................................... 261 28.3. El Estado corporativo..................................................................................... 262 28.4. El racismo en el nacionalsocialismo................................................................. 264 28.5. Concepto de Estado en el nacionalsocialismo.................................................. 265 28.6. La economía en el nacionalsocialismo............................................................. 266 29. ACERCA DEL FIN DE LAS IDEOLOGÍAS Y DEL AUGE DE LA TECNOCRACIA........................................................................................................................... 267 TEXTOS COMPLEMENTARIOS 1. Alan Wolfe: Un liberalismo....................................................................................... 270 2. Gregorio Yurre: Liberalismo y Capitalismo............................................................... 272 3. Alfredo Cepeda: Los utopistas del siglo xix.............................................................. 273 4. Hans Kelsen: Contradicciones del marxismo............................................................ 275 5. Objetivos y tareas del socialismo democrático.......................................................... 277 6. Arturo Sampay: Del nacionalsocialismo alemán....................................................... 279 7. Jorge Xifra Heras: Progreso técnico y política........................................................... 281 8. Francis Fukuyama: ¿El fin de la historia?.................................................................. 282

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ANEXOS ANEXO I. “Trasímaco y Calicles: dos formas de conocimiento político”. Profesor Mario Verdugo Marinkovic. Artículo atinente a la Sección Primera, párrafo 4.................... 285 ANEXO II. “Posibilidades de implementar una política plenaria en Chile”. Profesor Mario Verdugo Marinkovic. Artículo atinente a la Sección Tercera, párrafo 11........ 295 ANEXO III. “El derecho de acceso a la información pública: Notas sobre un fallo del Tribunal Constitucional”. Profesora Ana María García Barzelatto. Artículo atinente a la Sección Tercera, párrafo 13................................................................................ 309 ANEXO IV. “De la democracia representativa a la democracia participativa” Profesora Ana María García Barzelatto. Artículo atinente a la Sección Cuarta, párrafo 20....... 317

Nota a la presente edición El cuerpo del presente volumen, en lo fundamental, continúa la línea de la tercera edición publicada por la Editorial Jurídica de Chile en el mes de junio de 2015, bajo el título de Manual de Derecho Político Tomo II. El libro contiene diversas actualizaciones, en su texto y en lo que dice relación con los textos complementarios que se han renovado en diversas secciones de la obra. Cabe hacer presente que la obra continúa siendo de naturaleza propedéutica y tiene como finalidad servir de apoyo a los cursos de Derecho Político que se dictan en las diversas facultades y escuelas de derecho. Los autores

Sección Primera

DE LA POLÍTICA 1. Concepto de política; 2. Las dos fases de la política; 3. Política y Derecho; 4. Formas de conocimiento político.

1. CONCEPTO DE POLÍTICA Si hay un concepto equívoco, es sin duda el de la política. La sola palabra suscita asociaciones y significados muy variados. “Es una de las palabras más ambiguas” —dice Catlin— y de ello dan crédito las indigentes definiciones que proporcionan los diccionarios: “arte o ciencia del gobierno…”. En esta contingencia la solución metodológica no puede residir en una simple recopilación de definiciones y puntos de vista más o menos arbitrariamente sistematizados de acuerdo a un esquema artificial. Parece más acertado buscar en la etimología de la palabra una orientación más segura. En tal sentido, debe tenerse presente que la palabra política se origina en las palabras polis (estructura sociológica), politeia (organización jurídica, constitución diríamos actualmente), política (todo lo concerniente a la polis), y politikë (arte de la política). En consecuencia, resulta evidente que, en sus orígenes, la palabra política se encontraba asociada al fenómeno de la convivencia humana, a su organización y a la actividad vinculante a esa relación. Cobra relevancia aquí la temática sobre la sociabilidad y politicidad del hombre desarrollada en el primer tomo de este Manual1 y que se sintetiza en el siguiente enunciado: los hombres viven en sociedad; pero ello no es posible sin organización, es decir, sin coordinación y encauzamiento de la vida social. Para los griegos —en rigor para los atenienses— la secuencia sociabilidad politicidad aparecía tan obvia que la definición aristotélica “el hombre es un animal político” resultaba con estricto apego a los cánones de la lógica. Es más, la no menos célebre sentencia: “hay que ser una bestia o un dios para poder vivir fuera de la polis”, se tomaba al pie de la letra. No es por falta de sociabilidad por lo que las bestias y los dioses están excluidos de la polis, sino simplemente porque las

Ver Tomo I de este Manual, Secciones Primera a Tercera.

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asociaciones vigentes entre las unas y las otras son bien distintas por los caracteres que respectivamente les atañen, de esta forma de vida tan única que es la polis: forma de vida en que intervienen tanto la razón como la coacción, y que, por lo primero, excluye a los entes inferiores (las bestias) y por lo segundo, a los que son superiores al hombre2. Para la mentalidad clásica griega es sólo en la polis donde puede el hombre desarrollar plenamente todas sus virtualidades. De ahí que no exista oposición ni prácticamente una distinción entre el ideal individual y el ideal colectivo de la polis, entre el “hombre bueno” y el buen ciudadano. Es evidente —agrega Aristóteles— que el fin de la comunidad y del individuo es el mismo y que necesariamente ha de ser también el mismo el fin del hombre mejor y el del mejor régimen. Efectivamente, “la ciudad es la unidad tipo, y la vida ciudadana es la forma tipo de vivir. Vivir como un ciudadano, como un cives, es idéntico a civilización. La vida de ciudad es esencial para poseer plenos derechos políticos, para ser miembro igual de la comunidad y para tener cualquier posición social o política. Todo hombre es ciudadano sólo en la medida en que esté de hecho presente en la ciudad y participe de un modo activo en sus diversas funciones y actividades, en las ceremonias y fiestas del culto, en las deliberaciones, decisiones, legislación y servicio militar. Hasta muy tarde, en las últimas etapas del Imperio Romano, no existe una forma de vida del tipo que nosotros llamamos vida privada. Dentro de la polis, una vida privada, como indica el sentido claramente negativo de la palabra latina privatus, es una existencia ‘privada’, una existencia despojada de todos los derechos y privilegios de la comunidad. La palabra griega para ‘privado’ tiene un carácter negativo todavía más fuerte: idiotas, en el sentido de un hombre que sólo se interesa por sí mismo y, en consecuencia, un hombre bajo, sin talento ni educación, un completo ignorante. Podemos colegir el tenor de esta palabra del significado de la nuestra que se deriva de ella. Llega a ser enteramente imposible, hasta inconcebible, un hombre retirado de la vida pública que no tenga interés por los asuntos públicos. Su posición sería la de un desterrado de nuestros días, la de un hombre sin ciudadanía, y estaba tan fuera de la ley como un exiliado”3. Esta identificación entre el destino individual y el colectivo, esta absorción del hombre por el Estado en una comunidad que no es meramente política sino que es también ética, no habría de perdurar por largo tiempo. Efectivamente “se empieza ya a quebrar en las últimas fases de la historia griega y se rompe claramente con la difusión y triunfo del Cristianismo. Para el cristiano no cabe la fusión de

Ver Aristóteles, Política, versión de Antonio Gómez Robledo, Universidad Nacional Autónoma de México, 1963, págs. 7 y ss., y Libro Primero. 3 Erich Kahler, Historia Universal del Hombre, Editorial Fondo de Cultura Económica, México, 3ª edición, 1960, pág. 78. 2

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la individualidad en la comunidad política. El hombre tiene un valor propio, un destino individual y una conciencia personal que el Estado debe respetar como un dominio exento a su poder. El cristiano debe dar ‘al César lo que es del César’ pero no ‘lo que es de Dios’, con lo que surge o al menos se desarrolla (porque en las filosofías helenísticas han sugerido ya la distinción) el principio de que el aspecto político del hombre es sólo una parte de su personalidad, mientras que otro sector de la misma queda al margen de aquel campo. La organización del Cristianismo como Iglesia hace que sea ésta, como institución distinta del Estado, la que asume unos derechos y unas funciones en la vida del hombre que chocan de plano con la visión ‘totalitaria’ del mundo clásico. Desde el Renacimiento y la Reforma hasta nuestros días ha existido la tendencia creciente, no sin retrocesos y reacciones, a acentuar este valor de la personalidad humana frente al poder político del Estado”4. Se ha producido de esta suerte una escisión entre lo público y lo privado y, consecuencialmente, el ámbito de lo político queda necesariamente restringido, limitado. En la concepción griega todo el quehacer del hombre estaba impregnado de connotación política. La identidad de destinos (hombre polis) así lo determinaba. La polis, como se ha dicho, es la forma política de la vida social. El adjetivo política tiene aquí una significación doméstica, familiar. La ocupación de los ciudadanos era precisamente la ordenación y administración de la polis. Y hasta en la vida familiar se cumplía el papel político, pues la familia era un elemento activo de la polis. Con el derrumbamiento de la polis comienza la desintegración de la vida comunitaria. Ya se pueden concebir las actividades políticas separadas de las actividades profesionales o privadas. Hay hombres dedicados a la política, a la ordenación y administración del Estado, y otros hombres, ajenos a la política, que se limitan a comportarse dentro de las leyes. Aún más, dentro de los políticos se distingue entre sus actividades como político, correspondientes a la función que desempeña y sus actividades como profesional privado o frente a sus negocios. El concepto de lo político queda referido, entonces, solamente a todo aquello que se vincula en forma directa e inmediata al Estado. Lo restante —imponente ámbito— pertenece al mundo de lo no político, de lo privado. En consecuencia, desde este punto de vista puede definirse la política como todo el quehacer humano que dimana del Estado o converge directamente hacia él. En tal sentido, aparecen como sujetos naturales de la actividad política: las diversas instituciones que integran al gobierno de un Estado, las asociaciones y organizaciones que ayudan a determinar qué hacen realmente los órganos de

Ángel Latorre, Universidad y Sociedad, Editorial Ariel, Barcelona, 1964, págs. 55-56.

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gobierno (partidos políticos, grupos de interés, grupos de presión) y el ciudadano común (a través de las elecciones, sufragio y otras formas de participación cívica). Hemos dicho que la política es una actividad. En efecto, la política es un quehacer de la vida humana, una forma de comportamiento, praxis. “La columna vertebral, el centro de este mundo, es un ‘hacer’, es acción”5. “La política no consiste sino en un comportamiento humano”6. “Como fenómeno, como dato, constituye una realidad de comportamiento humano o praxis”7. Pero toda actividad humana supone necesariamente un propósito concreto a conseguir. Surge entonces el elemento teleológico que, referido a la actividad estatal —doctrinariamente— no puede ser otro que el bien común o el interés público. Aun para aquellos que —como viéramos en su oportunidad— rechazan la existencia de fin o fines del Estado, es incontestable que la actividad del poder estatal se debe ejercer con miras a la conservación y perfeccionamiento del grupo humano que habita el ámbito territorial. “La función del Estado —anota Heller— consiste en la organización y activación autónoma de la cooperación social-territorial, fundada en la necesidad histórica de un status vivendi común que armonice todas las oposiciones de interés dentro de una zona geográfica… Si no se fija una función de sentido al poder específico del Estado, no es posible diferenciarlo de una pandilla de bandoleros, de un cartel del carbón o de un club deportivo”8. Enfocado el problema desde esta perspectiva, podemos obtener una segunda definición de la política: la actividad ejercida por el poder estatal en procura del bien común o interés público. Por cierto que se trata de una definición de tipo axiológico: no implica identificar el interés público con las decisiones de los gobernantes. En otras palabras, no puede admitirse que el interés público consista en cualquier cosa que las autoridades públicas por iniciativa propia declaren que lo es. “Si los organismos gubernamentales estuviesen dotados siempre y necesariamente de la voluntad de realización y de la capacidad de discernir los intereses óptimos de la comunidad, infaliblemente y sin error, entonces quizás habría motivos para una identificación del interés público con la adopción de decisiones gubernamentales. Toda persona bien informada se da cuenta del hecho de que, en las condiciones del mundo actual, esta identificación carece de una base racional. Los funcionarios del gobierno pueden tener un concepto erróneo del interés de la comunidad, pueden cometer

5 6

7 8

Mariano Grondona, Política y Gobierno, Editorial Columba, Bs. Aires, 1969, pág. 7. Bertrand Jouvenel, La Teoría pura de la Política, Editorial Revista de Occidente, Madrid, 1965, pág. 51. Juan Fco. Linares, Política y Comunidad, Editorial Abeledo Perrot, Bs. Aires, 1960, pág. 13. Hermann Heller, Teoría del Estado, 6ª edición, Fondo de Cultura Económica, México, 1968, pág. 221.

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equivocaciones graves e incuestionables al estructurar y ejecutar las políticas públicas, y pueden conducir la nave del Estado a la ruina y al desastre. Tal vez se hallan motivados también por deseos egoístas al ejercer sus responsabilidades e interpretar sus actividades públicas únicamente en función de su progreso personal y del engrandecimiento de su poder. Estos hechos se comprenden tan bien que no parece necesaria ninguna documentación detallada ni verificación histórica”9. Tomando como referencia la definición precedente, se utiliza analógicamente la voz política para designar toda actividad dirigida al logro de un objetivo determinado. No extraña, por consiguiente, que en el lenguaje corriente se hable de “política económica”, “política educacional”, “política monetaria”, “política exterior”, etc. Siempre, con este criterio extensivo y analógico, se puede admitir que en cualquier grupo humano es posible reconocer actividad política en cuanto se persigue conscientemente el logro de un determinado fin. Tal ocurriría, por ejemplo, con la actividad que se desarrolla en el seno de un club deportivo, de un centro cultural o artístico, en una asociación de beneficencia, etc. El ejercicio de la función política, en los términos que la venimos desarrollando, especialmente en su actividad de gobierno, supone dirigir y conducir la comunidad estatal al logro de sus fines esenciales y ello implica necesariamente ejercer poder. Para poder imponer fines y medios, sea a la sociedad global, sea a las sociedades sectoriales, se precisa detentar poder, es decir, capacidad de mando, acatado por los destinatarios del poder. Llegamos de esta manera a una de las definiciones de la política más comunes y que pone énfasis en uno de sus supuestos: la conquista del poder. La política es la actividad de quienes procuran obtener el poder, retenerlo o ejercitarlo con vista a un fin. “La conquista, la conservación y el ejercicio del poder constituyen el tema y el fundamento del mundo, del ámbito político”, dice Grondona, y en el mismo sentido agrega Fayt: “La política es la actividad que realiza y ejecuta el hombre con intención de influir en la organización a través del poder”. Como se puede apreciar, las diversas definiciones que se han dado de la política no son en absoluto contradictorias, sino que, por el contrario, tienden a complementarse, desde el momento en que todas se encuentran insertas dentro de un contexto natural: la sociabilidad y politicidad del hombre10. (Ver Texto Complementario Nº 1, Sección Primera.)

Edgar Bodenheimer, Teoría del Interés Público, Editorial Roble, México, 1967, pág. 226. Debemos reiterar aquí que para la adecuada inteligencia de este párrafo deben tenerse presentes las tres primeras secciones del Tomo I de este Manual.

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2. LAS DOS FASES DE LA POLÍTICA Ahora bien, de acuerdo con lo explicado precedentemente, la política considerada como proceso social vivo tiene dos fases: la primera consiste en la lucha entre los adversarios para la conquista del poder estatal y en las actividades que deben asegurar el éxito en esta lucha. La segunda fase se traduce en la elección y la realización de un determinado proyecto, una vez conquistado el poder. Tradicionalmente se denomina al primer aspecto de la política fazagonal (del griego agón: lucha). Junto a ella se decanta la faz arquitectónica (del griego arkhitekton: construcción). En un plano ideal, la política sólo debería presentar la faz arquitectónica: “lo esencial de la política es guiar a la sociedad, orientarla en el caos, proporcionarle el ‘verdadero’ camino ante las soluciones falsas”. Efectivamente, la política debe determinar cuál ha de ser la organización de la sociedad, a qué grupo de la misma debe pertenecer, el sistema de valor que debe realizarse en ella. Debe decir si la sociedad será, por ejemplo, capitalista, socialista, etc., y aun concretar suficientemente este sistema de valores para que el técnico pueda saber exactamente lo que debe hacer. Después de estas decisiones es cuando aparece el técnico y determina cómo va a ejecutarse esta organización y, finalmente, aparecen los mismos ejecutores que llevan a la práctica todos estos medios11. Pero la experiencia histórica demuestra que en el seno de las sociedades humanas resulta acaso imposible lograr una adhesión unánime en torno a la elección de los fines y valores a realizar. Lo natural y típico es que mientras unos grupos aspiran a realizar un ideal, otros postulan uno diferente, etc. Como anota Raymond Aron, la política, en el sentido de programa de acción, tiene múltiples aspectos: política de los que detentan la autoridad y la ejercen de cierta manera, política de los que no la detentan y desean adquirirla, política de los individuos o grupos que cuentan con objetivos propios y quieren emplear determinados métodos y, por fin, política de los que desean modificar el régimen mismo. Desde el punto de vista cronológico la faz agonal se presenta entonces como anterior: para construir es previo conquistar el poder. Tarea en absoluto cómoda, por cierto, ya que para triunfar en esta lucha por el poder es preciso hacer propaganda doctrinaria, atraer el espíritu de los hombres, encuadrarlo en organizaciones capaces de combatir por el poder, etc. Cabe puntualizar que la política como lucha no es únicamente la que desarrollan los gobernados desde abajo para conquistar el poder, sino también los gobernantes desde arriba para mantenerse en el poder que detentan (Bidart).

D. Lukic, “Las dos fases de la política”, Revista de Estudios Políticos Nº 1953-4.