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DE LA SEGURIDAD JURÍDICA Y SU APLICABILIDAD EN LOS CONCEPTOS TRIBUTARIOS EMITIDOS POR LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Marta Lorente Sariñena

Ana Cañizares Laso

Javier de Lucas Martín

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania) Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DE LA SEGURIDAD JURÍDICA Y SU APLICABILIDAD EN LOS CONCEPTOS TRIBUTARIOS EMITIDOS POR LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN

Liliana Andrea Forero Gómez

tirant lo blanch Bogotá D.C., 2023

Copyright ® 2023 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/co/. Director de esta colección:

Carlos Clopatofsky

Senior Manager del Latin America Business Center de EY en la ciudad de Nueva York. Comité asesor:

Juan Camilo de Bedout

Socio director del área de litigio tributario, aduanero y de precios de transferencia de la firma Posse Herrera Ruiz.

César Cermeño

Director de la Maestría y especialización de Tributación de la Universidad de los Andes

Sonia Andrés

Gerente Senior de impuestos de EY Colombia, en la División de Litigio y Controversia Tributaria Forero Gómez, Liliana Andrea De la seguridad jurídica y su aplicabilidad en los conceptos tributarios emitidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN / Liliana Andrea Forero Gómez. -- 1. edición. – Bogotá: Tirant lo Blanch, 2023. 52 páginas. ISBN: 978-84-1169-070-6 1. Tributación – Legislación – Colombia. 2. Seguridad jurídica. 3. Impuestos – Protestas y apelación. 4. Recurso contencioso administrativo. 5. Política fiscal - Colombia. I. Título. LC-KHH4605 343.04-DDC Catalogación en publicación de la Biblioteca Carlos Gaviria Díaz © ©

Liliana Andrea Forero Gómez

TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH Calle 11 # 2-16 (Bogotá D.C.) Telf.: 4660171 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.com/co/ ISBN: 978-84-1169-071-3 MAQUETA: Innovatext Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

“A la hermosa sonrisa de mi hija Antonella, que con sus 5 años inspira mi vida día a día”.

Índice

INTRODUCCIÓN.....................................................................................................................

Capítulo Primero CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN DE CONSULTAS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO TRIBUTARIO COLOMBIANO EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA Y SUS PROBLEMÁTICAS RESPECTO A LOS CONCEPTOS EMITIDOS POR LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-DIAN............................................................................................................. GENERALIDADES DEL DERECHO DE PETICIÓN Y DIFERENCIA CON EL DERECHO A ELEVAR CONSULTAS A LOS FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN... MÉTODOS DE INTERPRETACIÓN........................................................................................ DELIMITACIÓN DEL VALOR NORMATIVO DE LOS CONCEPTOS EN MATERIA TRIBUTARIA................................................................................................................................ A. Competencia................................................................................................................... B. Problemas de forma....................................................................................................... C. Trámite y estadísticas...................................................................................................... TRATAMIENTO DE LAS CONSULTAS EN OTROS PAÍSES................................................. A. Estados Unidos Mexicanos (México) ........................................................................... B. República de Argentina................................................................................................. C. España.............................................................................................................................

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Capítulo segundo OBLIGATORIEDAD DE LOS CONCEPTOS PROFERIDOS POR LA DIAN EN MATERIA TRIBUTARIA CRITERIOS DE APLICACIÓN DE LA DOCTRINA OFICIAL............................................... A. Aspectos generales.......................................................................................................... CONTENIDO Y FORMA DE LOS CONCEPTOS................................................................... CONCEPTOS QUE DETERMINAN LA ACTUACIÓN DE UN PARTICULAR..................... CONCEPTOS VIGENTES DE LOS CUALES SE APARTA EL CONTRIBUYENTE.............. CONCEPTOS EXPEDIDOS CON POSTERIORIDAD A LA ACTUACIÓN DEL CONTRIBUYENTE............................................................................................................................... CONCEPTOS QUE SON REVOCADOS ANTES O DURANTE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.......................................................................................................................... CONCLUSIONES...................................................................................................................... BIBLIOGRAFÍA.........................................................................................................................

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INTRODUCCIÓN

El objetivo de este trabajo se fundamenta en presentar una propuesta concreta de las reglas que se deben tener en cuenta al momento de expedir los conceptos tributarios por parte de la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el fin de que tanto el contribuyente como el funcionario público conozcan con claridad y certeza jurídica los efectos que tiene el expedir un concepto frente a una actuación administrativa que se quiera iniciar, o que se encuentre en curso. Para llegar a este fin, es necesario como primera medida identificar con claridad la competencia al interior de la Entidad Administradora de Impuestos Nacionales, las cifras de las solicitudes radicadas y contestadas en la Dirección de Gestión Jurídica y si los conceptos tributarios se erigen como acto administrativo o no son acreedores de dicho calificativo. Una vez determinada esta naturaleza, se debe explicar, y en forma concreta determinar, los efectos que se tienen frente a situaciones generales y particulares. Los diferentes escenarios acerca de los que deseamos reflexionar y que hacen parte de la experiencia adquirida a lo largo de la experiencia adquirida en mi labor frente a la Dirección de Gestión Jurídica de la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, son los siguientes: 1. Los efectos de aquellos conceptos que se expidieron posteriormente a una actuación que ya había sido realizada por el contribuyente. 2. Los que al momento de expedirse son revocados antes o durante una actuación administrativa. 3. Los efectos de los conceptos en los cuales el contribuyente decide actuar conforme a la doctrina vigente al momento de su actuación. 4. Los efectos cuando el contribuyente se aparta de la interpretación consignada en el mismo. Con base en lo anterior, desarrollaremos el análisis jurídico de las situaciones expuestas en orden a resolver las inquietudes que alrededor de ellas se generan, así:

Liliana Andrea Forero Gómez

Estudiar las consecuencias jurídicas de la aplicación de la retroactividad que pudiese generarse en los conceptos tributarios emitidos por la UAE Dirección de Impuesto y Aduanas de Colombia DIAN. Analizar la vigencia de una determinada actuación administrativa, fundamentada en una expresa interpretación y la posterior modificación de la misma. Investigar los efectos de la interpretación de una ley, cuando el contribuyente acoge o se aparta de la misma.

Capítulo Primero

CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN DE CONSULTAS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO TRIBUTARIO COLOMBIANO

El imperio del Estado social de derecho, desde su perspectiva teórica nos enorgullece como país, y cuyo portaestandarte en el concierto internacional es la antiquísima y sólida democracia que predicamos, a pesar, de los vaivenes históricos de corrupción y violencia que hemos padecido, y constituye nuestra realidad político jurídico como nación. Advertimos que lejos estamos de ser una nación, pero no queremos ser pesimistas, el término democracia, aquella cualidad de la que presumimos, pero, en la que al mismo tiempo flaqueamos al instante de asumir con seriedad nuestros compromisos con el Estado, siendo quizá el más difícil de ellos, pero no menos importante, el de aportarle al Estado la tributación que nos corresponde. Este pensamiento planteado por algunos contribuyentes, es el pilar del inicio de la inevitable confrontación diaria que, como ciudadanos experimentamos al momento de cumplir con nuestros deberes tributarios, es un sentimiento interno que deambula en los límites de la moral y la ética, pues, tal y como lo trata a espacio el Dr. Julio Roberto Pisa, resaltando que el contribuyente busca justificaciones morales que lo llevan a reflexionar “… frente a ese monstruo del Estado gigantesco, ineficiente y con varias muestras de corrupción, al que habría que contribuirle con un poco, pero no más allá de lo que merece…”, además, es así como consideramos y aceptamos que esta es nuestra cruda y poco amable realidad, entonces, qué hacer?, por supuesto, insistimos en que dada la naturaleza misma de la problemática que nos ocupa surgen aquí un sinnúmero de inquietudes al tratar de resolver el cuestionamiento del qué hacer?, a mi parecer, y enfocando la solución dentro del marco tributario, propondría elaborar un imaginario colectivo en el que a pesar de que el Estado tenga deficiencias que impliquen mi inconformidad como ciudadano, que “justificaría” el incumplimiento de mis deberes como tributante, en el otro extremo de la reflexión, valoraría

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positivamente al ciudadano que en ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes como contribuyente cumpla a cabalidad con sus obligaciones tributarias, generando un efecto en cadena que incentive en la sociedad el ejercicio de esta cultura, pienso que así podremos edificar un Estado Social de Derecho, realmente eficaz que satisfaga y permita el clima para que nos desarrollemos plenamente como seres humanos y ciudadanos. Mi respuesta indefectiblemente al que hacer? sería aceptar y entender que el combustible idóneo para el funcionamiento del aparato estatal es una cultura tributaria arraigada y una correcta ejecución presupuestal de dichos recursos. Ahora bien, dentro de las muchas inconformidades que un contribuyente tiene frente al recaudo impositivo de la administración, está la discusión que versa sobre diferentes manifestaciones que hace la administración a través de conceptos específicamente expedidos por la DIAN, en los que llama poderosamente la atención la poca seguridad jurídica que otorgan al peticionario. Como trataremos a renglón seguido de desarrollar en esta investigación de proyecto de grado, pues, si partimos de la base en que dicha manifestación proviene de un órgano de la administración pública y que por ende tiene efectos jurídicos, ¿cómo no entender así que un concepto no se considere en esencia como un acto administrativo?, con efectos propios de este y no solo como una simple y mera sugerencia administrativa, tal y como es considerado actualmente. Hoy se entiende que los conceptos se erigen apenas como una sugerencia, de contenido abstracto, como una simple guía, pero, ¿qué hay respecto de la seguridad jurídica que me otorga el mismo?, es decir, a pesar de la cualidad técnica del derecho tributario, de ser cambiante, incluso de ser confuso en algunos casos y de difícil interpretación le añadimos, que los conceptos emitidos por la Dian no son el punto final de una duda que presente el contribuyente, a mi parecer, es aquí puntualmente donde debemos iniciar una amplia discusión en el tema para evaluar los procesos desde el momento mismo en que el contribuyente tiene una motivación para elevar una petición o consulta a la UAE Direccion de Impuestos y Aduanas Nacionales, hasta el momento mismo de que ésta es resuelta y los efectos de la misma, pues, hoy por hoy, la triste conclusión del contribuyente, en calidad de empleado, inversionista, comerciante, empresario, etc., es que: el concepto que recibe por parte de la máxima autoridad tributaria y aduanera del país no es confiable y atenta contra la seguridad jurídica que

Consideraciones generales sobre el régimen de consultas en el ordenamiento jurídico tributario colombiano

en teoría lo ampara, (y que por supuesto lo debería amparar, siendo este amparo lo mínimo que el contribuyente debería exigir y lo mínimo con que debería contar por parte del Estado), colisionando dicha situación con el mencionado principio jurídico, entendida esta seguridad jurídica como piedra angular de la certeza del derecho. En otras palabras, aquella garantía que me otorga el Estado como ciudadano al protegerme en mi persona y mis bienes, cosa que no es tan cierta y flaquea, y así mi seguridad jurídica no es sólida, pues, es totalmente movible y susceptible de cambio frente a cualquier nueva e impredecible manifestación conceptual de la administración. Mas aún, cuando una consulta se eleva frente a la DIAN haciendo uso de la herramienta del derecho fundamental de petición, se entiende que dicha respuesta a esa solicitud de rango constitucional debe ser: “oportuna clara completa y de fondo al asunto solicitado…” en este sentido la Sentencia T-161/11 (Magistrado Ponente Humberto Antonio Sierra Porto) precisa “…una contestación plena que asegure que el derecho de petición se ha respetado y que el particular ha obtenido la correspondiente respuesta, sin importar que la misma sea favorable o no a tus intereses”, así las cosas, en los conceptos que nos ocupan, no encontramos el cumplimiento al que se refiere y hace llamado la corte constitucional, que a diferencia de considerarse respuestas que satisfagan las inquietudes de forma plena y sin evasivas, resultan ser simples juicios y opiniones susceptibles incluso de ser contradictorios entre sí, en caso de que la misma consulta se realice y sea otro funcionario de la administración el que la resuelva. Si bien es cierto, que hay tratadistas como la Dra. Ligia López Díaz, que sostienen que “…puede ocurrir que la Administración, al emitir su respuesta o concepto, tome verdaderas decisiones o establezca obligaciones, requisitos, límites o exigencias unilaterales generando deberes, obligaciones o derechos que lo convierten en acto administrativo, susceptible de ser demandado…”1, consideramos que debemos ir más allá y ser un poco más atrevidos en nuestra propuesta y afirmar que es el momento de revestir a todo concepto de los elementos esenciales del acto administrativo o en su defecto vía interpretación a lo menos identificar el momento jurídico mismo en que dicha opinión administrativa se reviste de dichas cualidades y se transforma en acto administrativo. Sería este el primer paso para construir poco a poco la base inexistente de

LÓPEZ DÍAZ. Ligia. Revista de Derecho Fiscal No. 4. 2008. Universidad Externado de Colombia. Artículo “La Jurisprudencia como fuente para responder las consultas tributarias”

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seguridad y certeza jurídica para el contribuyente, bajo los derroteros a seguir de una unidad doctrinal seria por parte de la administración. Así las cosas, estaríamos en abierta discrepancia con el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, quienes opinan que los conceptos son “… simples consejos, opinión o dictamen no formal de la administración…”, que entre cosas hoy tienen la última palabra en el tema que desarrollamos, si bien es cierto, en algún momento histórico jurídico dicha posición por parte de las altas cortes fue relevante, actualmente es imposible acatarla a cabalidad sin ir en detrimento del contribuyente y de la economía nacional. La invitación es a revaluar esta posición pues en el estado actual de nuestra situación económica regional y mundial en el terreno de las importaciones, exportaciones, derecho cambiario, inversión nacional, inversión extranjera, tratados de libre comercio, etc., exigen paralelamente a su realización y su suscripción, el matiz de seguridad jurídica ausente en dichos conceptos, contrario esto a las actuales posiciones jurídicas retrógradas y ajenas al correcto desarrollo de la historia tributaria, tal y como lo señalarán en no poco tiempo y sin temor a equivocarme los estudiosos de sociología jurídica. Una de las reflexiones que proponen diversos tratadistas en el tema impositivo, como la Dra. Ligia López Díaz, es recordarnos que el derecho tributario es técnico y complejo y nos dan a entender que necesita de orientaciones mediante conceptos, justificando así el que éstos sean simples opiniones, sin embargo, nos apartamos también de estas apreciaciones, en cuanto, que en todas las áreas del derecho, entendido éste como ciencia, existirá un lenguaje técnico y riguroso, y no por esto se justificaría a nuestro entender una cantidad enorme y desordenada de conceptos que “ilustren” al ciudadano, que a nuestro modo de ver más que orientarlo lo están confundiendo en el desarrollo de sus obligaciones frente al Estado e inclusive inducirlos a error e injustas sanciones pecuniarias, bajo estos parámetros nos estaríamos alejando de la filosofía de unidad doctrinaría que tanto predicamos.

EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA Y SUS PROBLEMÁTICAS RESPECTO A LOS CONCEPTOS EMITIDOS POR LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-DIAN Una primera aproximación al tema que nos ocupa, es ubicar la connotación del concepto del principio de seguridad jurídica de manera simple,

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con el fin de lograr el objetivo de este estudio, que no es otro que determinar las reglas claras de los efectos de los conceptos tributarios emitidos por la Dirección de Gestión Jurídica de la UAE Dirección de Impuesto y Aduanas Nacionales. En el diccionario de la Real Academia de la Lengua española lo que se entiende por seguridad jurídica: “1. f. Cualidad del ordenamiento jurídico que implica la certeza de sus normas y, consiguientemente, la previsibilidad de su aplicación”, a su vez entre los más recientes autores, nos llama la atención la cita que en su texto hace el Dr. Carlos Fernando Rodríguez y la Dra. Adriana Giraldo2, en la que citando a HART en su obra “El concepto del derecho”, nos indica en relación a la seguridad jurídica: “puede hacer referencia un elemento de la definición de derecho, y en esa función, ser una condición estructural de cualquier ordenamiento jurídico”, autor que también resalta la importancia de las reglas como pilares de la certeza en el derecho. Es este orden y de trascendental importancia para nuestra investigación resultan las precisiones de Giraldo-Rodríguez3, cuando refieren en su texto al analizar la seguridad jurídica, que: “…la seguridad jurídica garantiza la previsibilidad de las decisiones;… es mejor un sistema previsible que uno imprevisible… se afirma la obligación de los operadores jurídicos de garantizar la previsibilidad de sus decisiones”. Desde ya resalto, la importancia de ese término jurídico de previsibilidad, al que esperaremos referirnos a espacio en este trabajo, y que tal como vemos es considerado por tratadistas y del que al parecer hacen caso omiso muchas de las manifestaciones proferidas por la administración de Impuestos Nacionales. Seguimos entonces con otros autores como Rodrigo Noguera Laborde, en su libro Elementos de la filosofía del Derecho, en el que destacan la seguridad en sentido subjetivo y resaltan que esta se traduce en “…que su status jurídico solo podrá ser modificado o alterado en la forma establecida por el derecho vigente…”, tal y como lo expresa el autor, nos ilustra acerca de esa tranquilidad que tiene la persona al conocer que es lo que debe o no hacer, insistimos

GIRALDO MOLANO, Adriana y RODRÍGUEZ ROJAS, Carlos Fernando. 2016, Alteración de la Confianza Legítima por Cambio Jurisprudencial. Colombia. Editorial Leyer. Páginas 35. GIRALDO MOLANO, Adriana y RODRÍGUEZ ROJAS, Carlos Fernando. 2016, Alteración de la Confianza Legítima por Cambio Jurisprudencial. Colombia. Editorial Leyer. Páginas 39.

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entonces en esas reglas de juego que deben claras y preexistentes para conocer por parte del contribuyente, dentro de que espacio y límites son los efectos jurídicos de un concepto de carácter tributario. Por su parte el Dr. Zavala Egas Jorge señala al referirse a la seguridad jurídica que: “…admitamos un rango de los valores jurídicos para poder admitir a la seguridad jurídica como un valor instrumental para la consecución de la justicia que es el valor absoluto para el Derecho”4.

Haciendo un esfuerzo de compilación, diversos autores afirman5 que: “El derecho a la seguridad jurídica en sentido amplio, compendia y resume todos los derechos del individuo y descompone la corrección funcional de la seguridad jurídica afirmando que ésta debe concretarse en estos puntos: 1. El respeto de la jerarquía de las normas establecidas requisito ineludible en todo Estado de Derecho. 2. En un control riguroso de su constitucionalidad, que haga posible la adecuada defensa de la Constitución; 3. En la unidad de jurisdicciones, procediendo a la desaparición de los distintos fueros especiales que en la actualidad coexisten. 4. En la consagración del principio que nadie puede ser condenado sin ser oído y sin que medie un proceso regular y, 5. En definitiva, en la observancia, respeto y garantía de los derechos individuales y colectivos reconocidos hoy en todo sistema democrático de gobierno. Resumiendo lo expresado antes podemos afirmar, en consecuencia, que la seguridad jurídica no se reduce a un puro legalismo y que se requiere consolidarse en su faz objetiva, tanto estructural como funcionalmente, así como en su faceta subjetiva en condición de certeza.”

En conclusión, el principio de la seguridad jurídica se concreta en el derecho que tiene la colectividad y sus asociados de la certeza de los efectos de las actuaciones de la Administración. Por último la doctrina constitucional se ha ocupado ampliamente de definir el concepto de seguridad jurídica, v.gr. Sentencia C-250 del 28 de marzo de 2012 MP. Humberto Antonio Sierra Porto, cuya cita original proviene de la sentencia T-502 de 2012: “…La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que este principio ostenta rango consti-

4 5

ZAVALA EGAS, Jorge. Teoría de la Seguridad Jurídica. Revista USFQ. J. de Esteban (S. Varela Díaz, FJ García Fernández, L. López Guerra y JL García Ruíz) Desarrollo Político y Constitución española. ARIEL, Barcelona, pág 34/35. Cita de Mezquita del Cacho, Nota 44 pág 72 en ZAVALA EGAS, Jorge. Teoría de la Seguridad Jurídica. Revista USFQ.

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tucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta// La seguridad jurídica es un principio que atraviesa la estructura del Estado de Derecho y abarca varias dimensiones. En términos generales supone una garantía de certeza. Esta garantía acompaña otros principios y derechos en el ordenamiento. La seguridad jurídica no es un principio que pueda esgrimirse autónomamente, sino que se predica de algo. Así, la seguridad jurídica no puede invocarse de manera autónoma para desconocer la jerarquía normativa, en particular frente a la garantía de la efectividad de los derechos constitucionales y humanos de las personas…”

En conclusión, la problemática en la aplicación de éste principio frente a los conceptos, es que en estos momentos no se tiene certeza de los efectos jurídicos de la expedición de los conceptos.

GENERALIDADES DEL DERECHO DE PETICIÓN Y DIFERENCIA CON EL DERECHO A ELEVAR CONSULTAS A LOS FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN Abordamos este tema, por la importancia que tiene determinar la diferencia entre los efectos jurídicos que tiene dar respuesta a un derecho de petición y a una solicitud de consulta. El derecho de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política Nacional6 constituye el medio más eficaz para la Gestión Pública. Por su parte el autor Diego Younes Moreno define el derecho de petición: El derecho de petición es una de las libertades públicas más elementales de la persona humana e históricamente una de las más antiguas y va unido, en gran medida, al desarrollo de las garantías jurídicas de los derechos humanos. Importantes antecedentes son la petición de derechos británica del 7 de junio de 1628, y entre nosotros, como primera referencia, el movimiento de los comuneros en 1781.7

Ahora bien, para salvaguardar el derecho de petición, es necesario que se obtenga respuesta en un término determinado, razón por la cual la ley 1755 del 30 de junio de 2015 reguló el Derecho fundamental de petición señalando los términos en el artículo 14 así: 6

El artículo 23 constitucional establece que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución.” YOUNES MORENO, Diego. Derecho Constitucional Colombiano. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, Ltda. 2005. Pág. 168.

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“Salvo norma legal especial so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción…”

La sentencia T-377 de 2000, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero, ampliamente reiterada por esta Corporación8, sistematizó los elementos característicos del derecho de petición, así: a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. (...) c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. (...) g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.

Ver, por ejemplo, T-846/03, T-306/03, T-1889/01, y T-1160 A/01, entre otras.